Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административные правонарушения в сфере миграции: теоретические основы 12
1. Характерные черты административной ответственности за правонарушения в сфере миграции 12
2. Состав административного правонарушения в сфере миграции 51
3. Квалификация административных правонарушений в сфере миграции 76
Глава 2. Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере миграции судьями судов общей юрисдикции 97
1. Подготовка дела об административном правонарушении в сфере миграции к рассмотрению 97
2. Судебное заседание и принятие решения по делу об административном правонарушении в сфере миграции 126
Заключение 161
Список использованных источников 168
- Характерные черты административной ответственности за правонарушения в сфере миграции
- Квалификация административных правонарушений в сфере миграции
- Подготовка дела об административном правонарушении в сфере миграции к рассмотрению
- Судебное заседание и принятие решения по делу об административном правонарушении в сфере миграции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется развитием научных положений об институте административной ответственности в целом, а также институтах административной ответственности в отдельных отраслях государственного управления и сферах общественной жизни, в том числе в сфере миграции.
В науке административного права формируется понятийный аппарат административной ответственности за правонарушения в сфере миграции, предложены неоднозначные подходы к качественному и количественному содержанию признаков административных правонарушений в сфере миграции. В связи с этим приобретает особое значение дальнейшее научное осмысление проблем, связанных с определением административного правонарушения в сфере миграции и выявлением его признаков.
Поскольку обоснованная квалификация административных правонарушений в сфере миграции выступает одним из условий законности постановления по делу об административном правонарушении, существенную ценность представляет научное обоснование правовой конструкции квалификации административных правонарушений.
Перед административно-правовой наукой ставится задача оптимизации системы административных наказаний, которые могут быть назначены за совершение административных правонарушений в сфере миграции.
Институт административной ответственности за правонарушения в сфере миграции изучаются, прежде всего, в контексте деятельности органов исполнительной власти. Вместе с тем, правоприменительная практика выявила потребность в теоретическом обосновании необходимого и достаточного объема компетенции судей судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере миграции, а также в совершенствовании нормативно-правового регулирования процедуры рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях данной категории.
Изложенное свидетельствует об актуальности теоретических и практических проблем, возникающих в ходе рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях в сфере миграции.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Изучению института административной ответственности как составной части институтов юридической ответственности и государственного принуждения посвящены научные положения, изложенные в работах отечественных теоретиков права: С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, О.С. Иоффе, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, С.И. Самощенко, М.С. Строговича, В.Н. Хропанюка, А.Ф. Черданцева, А.П. Чиркова и др.
Научные положения об административной ответственности и производстве по делам об административных правонарушениях содержатся в трудах таких ученых-административнистов, как: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, В.П. Беляев, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, А.А. Демин, А.С. Дугенец, А.Б. Зеленцов, В.В. Игнатенко, Л.А. Калинина, Ю.М. Козлов, Н.А. Колоколов, П.И. Кононов, Г.А. Кузьмичева, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, О.В. Панкова, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, П.П. Серков, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, С.Д. Хазанов, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба.
Миграция населения как способ реализации права на свободу
передвижения, выбора места пребывания и жительства, а также права выезда и въезда на территорию Российской Федерации изучались в науке конституционного права С.А. Авакьяном, И.А. Алешковой, Т.Н. Балашовой, Т.А. Васильевой, Е.А. Галузой, А.Д. Ильиным, М.В. Петровец, М.В. Плещевой, В.М. Решетиным, И.В. Ростовщикова, О.В. Ростовщиковой.
Административно-правовое регулирование миграции и теоретические проблемы деятельности государственных органов по реализации миграционной политики Российской Федерации разрабатывались в трудах С.В. Бойко, В.В. Вострикова, О.Ю. Вострокнутовой, Ю.В. Гапонова, Ю.В. Герасименко, П.В. Коновалова, А.А. Кононова, А.С. Прудникова, С.А. Прудникова, А.Н. Сандугея, Е.А. Симоновой, А.В. Степенко, В.Е. Степенко, Н.В. Трофимчук, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хабриевой, С.О. Харламова, Е.Е. Шабировой.
Институт административной ответственности за правонарушения в сфере миграции рассматривался в диссертационных исследованиях: А.В. Куракина (2000), А.А. Мишуниной (2004), В.Ю. Горбунова (2005), А.А. Павлинова (2005), О.В. Катаевой (2007), М.С. Аскерова (2007), Н.В. Поляковой (2008), А.Н. Жеребцова (2009), О.Н. Шерстобоева (2009), И.З. Черепанова (2010), Ю.В. Пауковой (2011).
Вместе с тем, проблемы института административной ответственности за правонарушения в сфере миграции, связанные с определением понятия административного правонарушения в сфере миграции, выделением его признаков, а также обоснованием правовой конструкции квалификации административных правонарушений в сфере миграции нуждаются в дальнейшем научном осмыслении.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие в связи с установлением административной ответственности за правонарушения в сфере миграции и рассмотрением судьями судов общей юрисдикции этой категории дел об административных правонарушениях.
Предмет диссертационного исследования совокупность материальных и процессуальных норм законодательства об административных правонарушениях, норм миграционного законодательства, научные положения об институтах административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях, а также практика применения административной ответственности за правонарушения в сфере миграции судьями судов общей юрисдикции, арбитражными судами и должностными лицами Федеральной миграционной службы.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы выявить признаки и особенности элементов состава административного правонарушения в сфере миграции, сформулировать его определение, а также обосновать правовую конструкцию квалификации административных правонарушений. Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
обобщить существующие научные подходы к понятию миграции;
выявить характерные черты административной ответственности за правонарушения в сфере миграции;
систематизировать научные точки зрения относительно признаков административного правонарушения в сфере миграции;
определить особенности элементов состава административного правонарушения в сфере миграции;
раскрыть содержание квалификации административных правонарушений в сфере миграции и ее этапов;
выявить специфику рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях в сфере миграции;
определить направления совершенствования законодательства об административных правонарушениях и миграционного законодательства с позиций решения проблем, возникающих в ходе рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях в сфере миграции.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные (анализ и синтез, сравнение, описание, обобщение, моделирование) и частно-научные (историко-правововой, сравнительно-правовой, правовое моделирование, формально-юридический, анализ документов) методы.
Теоретическую основу исследования составили научные положения о понятиях юридической ответственности, государственного принуждения и юридической квалификации, изложенные в трудах российских теоретиков права: С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, О.С. Иоффе, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, А.Ф. Черданцева.
При разработке понятий состава административного правонарушения и квалификации административных правонарушений учитывались теоретические положения науки уголовного права, содержащиеся в работах А.П. Баранова, А.С. Безнасюка, Л.Д. Гаухмана, В.Н. Жагловского, В.М. Лебедева, Н.Г. Кадникова, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, В.И. Радченко, А.И. Рарога, А.А. Толкаченко.
Теоретическую базу для изучения материальных и процессуальных основ административной ответственности за правонарушения в сфере миграции составили научные положения таких ученых-административистов, как: А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.А. Галаган, А.С. Дугенец, А.Н. Жеребцов, С.М. Зырянов, Л.А. Калинина, О.В. Катаева, Ю.М. Козлов, Г.А. Кузьмичева, Б.М. Лазарев, М.Я. Масленников, А.А. Мишунина, О.В. Панкова, Н.В. Полякова, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, А.Н. Сандугей, П.П. Серков, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Е.А. Симонова, Ю.А. Тихомиров, О.Н. Шерстобоев, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба.
Эмпирическую базу исследования составили результата анализа более 200 постановлений и решений судей судов общей юрисдикции за период 20062011 годов по делам об административных правонарушениях в сфере миграции; судебной практики Московского городского, Московского областного, Санкт-Петербургского городского и Ленинградского областного судов по рассмотрению данной категории дел за 20092011 годы; обзоров и обобщений практики рассмотрения судьями судов общей юрисдикции 37 субъектов Российской Федерации дел об административных правонарушениях в сфере миграции за 20062011 годы; более 100 постановлений федеральных арбитражных судов округов по делам об оспаривании постановлений ФМС России за 20082010 годы; обзора судебной практики Арбитражного суда Ростовской области по делам, связанным с применением административной ответственности, предусмотренной статьями 18.15, 18.16 КоАП РФ за 2007первый квартал 2008 года; более 90 дел об административных правонарушениях в сфере миграции, истребованных в Верховный Суд Российской Федерации для проверки в порядке надзора и изученных автором в ходе работы в судебном составе по административным делам Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации; постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; обзоров законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации.
Формирование эмпирической базы осуществлялось также за счет статистических данных Федеральной миграционной службы Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что уточнен понятийно-категориальный аппарат института административной ответственности за правонарушения в сфере миграции, обоснована правовая конструкция и разработан алгоритм квалификации административных правонарушений в сфере миграции. Научная новизна диссертации находит свое непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
-
Сформулировано определение административного правонарушения в сфере миграции как предусмотренного в Особенной части КоАП РФ административно-противоправного виновного действия или бездействия иностранного гражданина, лица без гражданства, гражданина Российской Федерации, должностного лица, индивидуального предпринимателя или юридического лица, нарушающего установленные миграционным законодательством нормы.
2. Признаком административного правонарушения в сфере миграции, позволяющим отграничить его от иных правонарушений, в первую очередь от преступлений, выступает административная противоправность. Наделение административного правонарушения в сфере миграции признаком административной противоправности осуществляется законодателем путем включения конкретных составов административных правонарушений в Особенную часть КоАП РФ.
3. Обосновано сокращение числа составов административных правонарушений в сфере миграции, объективная сторона которых сформулирована с помощью бланкетных норм, отсылающих к подзаконным нормативным правовым актам.
4. Индивидуальный предприниматель признан специальным субъектом административного правонарушения в сфере миграции. Обосновано положение о том, что виды и размеры административных наказаний для индивидуального предпринимателя не должны быть тождественны видам и размерам административных наказаний, предусмотренных санкциями статей главы 18 КоАП РФ ни для должностных, ни для юридических лиц.
5. Квалификация административных правонарушений определена как установление соответствия всех элементов состава фактически совершенного действия или бездействия элементам состава, предусмотренного конкретной статьей Особенной части КоАП РФ либо закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.
6. Разработан алгоритм квалификации административных правонарушений в сфере миграции, характеризующийся наличием следующих этапов: выявление, анализ и систематизация юридически значимых критериев фактически совершенного действия либо бездействия; выбор нормы, подлежащей применению; формулирование вывода о наличии или отсутствии в действиях либо бездействии лица состава административного правонарушения, осуществляемого на основании сопоставления состава фактически совершенного действия либо бездействия составу административного правонарушения, предусмотренного выбранной нормой.
7. Административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства предлагается закрепить как основное административное наказание, предусмотренное санкциями статей Особенной части КоАП РФ за совершение административных правонарушений в сфере миграции, исключив возможность его назначения отдельным категориям иностранных граждан и лиц без гражданства.
8. Обоснован вывод об уменьшении объема полномочий судей судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере миграции, путем изъятия из их исключительной компетенции дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями главы 18 КоАП РФ, устанавливающими административную ответственность за нарушение иммиграционных правил; нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил пребывания (проживания) в Российской Федерации; незаконную деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей.
9. Обоснована редакция норм КоАП РФ, связанная с: разграничением полномочий Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по труду и занятости населения и Федеральной налоговой службы по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 18.15 КоАП РФ; уточнением порядка исчисления сокращенных сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере миграции; наделением лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении в сфере миграции, правом на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи; обязательным ведением протокола рассмотрения дела об административном правонарушении судьей суда общей юрисдикции.
Теоретическая значимость исследования состоит в получении научных результатов, которые вносят вклад в развитие института административной ответственности в сфере миграции.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что материалы диссертации, а также выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при совершенствовании законодательства об административных правонарушениях и миграционного законодательства, в учебном процессе в рамках преподавания курса «Административное право России» и спецкурсов «Административная ответственность», «Миграционное право», при повышении квалификации судей судов общей юрисдикции и должностных лиц ФМС России.
Апробация результатов исследования была осуществлена в различных формах: выступления на научных и научно-практических конференциях, проводимых Российской академией правосудия, Российским университетом дружбы народов, Академией экономической безопасности МВД России, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; публикации в научных юридических журналах.
Результаты исследования внедрены в учебный процесс кафедры административного права Российской академии правосудия и используются автором в процессе преподавания курса «Административное право России», спецкурса «Административная ответственность», а также в ходе работы в должности ведущего консультанта судебного состава по административным делам Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, и заключения.
Характерные черты административной ответственности за правонарушения в сфере миграции
Одним из ключевых вопросов, необходимых для исследования проблем административной ответственности за правонарушения в сфере миграции, является определение содержания понятия «миграция».
Термин «миграция» образован от латинского слова «migratio», которое означает «переселение»1. Миграция рассматривается с демографической, экономической, криминологической, исторической, правовой и иных позиций, в связи с чем в литературе указывается на наличии более чем сорока определений этого понятия2. При этом в науке существуют два подхода к определению миграции: широкий и узкий .
Наиболее распространено следующее определение, в котором реализован широкий подход к пониманию миграции, как любого территориального перемещения, совершающегося между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности . В рамках узкого толкования миграция представляет собой законченный вид территориального перемещения, завершающегося сменой постоянного места жительства .
Понятие «миграция» достаточно широко используется и в российском законодательстве. Однако в настоящее время оно закреплено лишь в постановлении Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 г. № 1414, утвердившем Федеральную миграционную программу на 1998-2000 годы , в котором под миграцией понимается перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства.
Как видно из данного понятия, при его определении использовался широкий подход к пониманию миграции. Мы разделяем такую позицию.
Вместе с тем, полагаем, что закрепленное в указанном выше постановлении Правительства Российской Федерации определение миграции дает довольно общее представление об этом явлении. Для более полной характеристики миграции в литературе предложено классифицировать ее по различным основаниям .
В законодательстве и науке широко распространено деление миграции на внутреннюю и внешнюю . Внутренняя (внутригосударственная) миграция представляет собой процесс перемещения населения внутри одной и той же страны, в котором участвуют граждане данного государства. Внешняя миграция - это территориальное перемещение, совершаемое между разными государствaми .
Различия между внутренней и внешней миграции предопределяют особенности их правового регулирования и установления ответственности за нарушения соответствующих правил поведения, поэтому для целей данной работы под миграцией мы будем понимать внешнюю миграцию, то есть территориальное перемещение российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, связанное с пересечением Государственной границы Российской Федерации.
Правовое содержание данного понятия, на наш взгляд, охватывает общественные отношения в области:
- въезда на территорию Российской Федерации, выезда с территории Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;
- пребывания (проживания) и передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев (не являющихся гражданами Российской Федерации), по территории Российской Федерации;
- осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой или предпринимательской деятельности в Российской Федерации;
- въезда и выезда граждан Российской Федерации за границу.
Первые шаги по формированию законодателъства Российской Федерации, регулирующего вопросы миграции населения, были сделаны в начале 1990-х годов. Именно в этот период в связи с распадом СССР и формированием на его бывшей территории новых независимых государств усилились миграционные потоки. Как отмечает Т.Я. Хабриева, «законодательное регулирование в то время осуществлялось неравномерно и было в основном обусловлено необходимостью безотлагательного реагирования на наиболее острые жизненные проблемы - когда требовалось принятие срочных мер на законодательном и подзаконном уровне в связи с массовым перемещением населения в страну из государств - бывших республик СССР, а также большим притоком в страну беженцев из стран «третьего мира»10. В связи с этим в первую очередь были приняты Законы о беженцах и о вынужденных переселенцах. Следующим шагом была попытка упорядочивания трудовой миграции11, которая также приобрела весьма распространенный характер.
В настоящее время регулятивные нормы в сфере миграции содержатся более чем в 230 нормативных правовых актов и более 50 из них - это федеральные законы . Кроме того, такие нормы содержатся в целом ряде подзаконных актов, среди которых могут быть названы указы Президента Российской Федерации13, постановления Правительства Российской Федерации14, а также многочисленные приказы Федеральной миграционной службы России, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности России и др.
Анализ миграционного законодательства показывает, что оно продолжает динамично развиваться, в частности, в направлении, связанном с привлечением к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и заключивших гражданско-правовые договоры с гражданами России на выполнение работ (оказание услуг) в целях удовлетворения их личных потребностей, а также с привлечением к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан, являющихся высококвалифицированными специалистами15.
Современное миграционное законодательство имеет своими целями: преодоление последствий стихийно развивавшихся процессов миграции и соблюдение государственных демографических, социально-экономических интересов при приеме мигрантов - с одной стороны, а также защиту прав и интересов мигрантов - с другой.
Достижение указанных целей осуществляется с помощью целого комплекса мероприятий, в частности, расширения возможностей для переселения в Российскую Федерацию на постоянное жительство соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан; разработки дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы; содействия развитию внутренней миграции, образовательной миграции и поддержки академической мобильности; выполнения гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов; содействия адаптации, интеграции и реинтеграции мигрантов, формирования конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом16, и невозможно без создания эффективного механизма воздействия на нарушителей миграционного законодательства, реализуемого путем установления мер юридической ответственности.
Среди всех видов юридической ответственности за нарушения миграционного законодательства особое место занимает административная ответственность. Это подтверждает тот факт, за одиннадцать месяцев 2011 г. должностными лицами ФМС России было составлено более 2 200 000 протоколов об административных правонарушениях в сфере миграции , в то время как количество возбужденных за данный период уголовных дел составляет лишь 232318.
В административно-правовой науке административная ответственность традиционно находится в центре внимания ученых, которыми она наиболее часто рассматривается как вид юридической ответственности19, как вид административного принуждения20 и как правоотношение21.
Квалификация административных правонарушений в сфере миграции
В теории права под юридической квалификацией принято понимать сопоставление признаков реального факта с признаком юридического факта, очерченного нормой права и установления их соответствия или несоответствия130. Частным случаем юридической квалификации является квалификация административных правонарушений.
От обоснованной квалификации содеянного во многом зависит законность состоявшегося по делу об административном правонарушении постановления. Это предопределяет необходимость научного осмысления вопросов, связанных с квалификацией административных правонарушений, что, в свою очередь, позволит совершенствовать деятельность субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
В современной российской административно-правовой науке вопросы квалификации административных правонарушений крайне редко являются предметом специальных исследований131. Изучению сущности данной правовой категории посвящено небольшое количество статей, опубликованных в периодических печатных изданиях132, а также отдельные главы в учебниках и учебных пособиях по административному праву133.
Кроме того, в некоторых монографических работах и диссертационных исследованиях освещаются вопросы квалификации конкретных видов административных правонарушений134.
Так, В.Р. Кисин указывает, что «под квалификацией административных правонарушений понимается установление соответствия признаков совершенного деяния признакам конкретного состава административного проступка, предусмотренным административно-правовои нормой»135. Аналогичного определения придерживаются авторы ряда других работ136.
Наиболее развернутое определение данного понятия содержится в учебном пособии Э.Г. Бобровой, Т.В. Лорткипанидзе, А.И. Стахова, Д.Г. Степанова «Административная ответственность», в котором под квалификацией административных правонарушений понимается основанная на нормативных предписаниях закона удостоверительно-познавательная деятельность лица, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, связанная с анализом фактических признаков деяния и их отождествлением с признаками состава правонарушения, содержащимися в нарушенной административно-правовой норме137.
Представляется, что указанные выше определения не лишены недостатков, так как из их содержания не ясно, что и с чем правоприменитель отождествляет в процессе квалификации административных правонарушений. Так, неоднозначное толкование вызывают используемые авторами формулировки «признаки совершенного деяния» и «фактические признаки деяния». С одной стороны, к ним можно отнести признаки, изложенные законодателем в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ при определении понятия административного правонарушения, а с другой -элементы, совокупность которых образует состав фактически совершенного административного правонарушения. Именно последние, по нашему мнению, и необходимо сравнивать с элементами состава административного правонарушения, предусмотренными соответствующей нормой КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях. Думается, что при формулировании дефиниций необходимо избегать возможности двусмысленного толкования их содержания.
На наш взгляд, развитию понятийного аппарата квалификации административных правонарушений, в том числе в сфере миграции, могут существенно способствовать достижения науки уголовного права в сфере квалификации преступлений.
Традиционно под квалификацией преступлений понимают установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава преступления, предусмотренного уголовно-правовой нормой138. По нашему мнению, данное определение обладает недостатками, аналогичными ранее рассмотренным нами недостаткам понятий квалификации административных правонарушений.
В то же время Н.Ф. Кузнецовой предложен иной подход к пониманию квалификации преступлений. Рассматривая процесс квалификации преступлений, автор указывает на то, что при квалификации сопоставляется в целом не преступление, а лишь его состав с соответствующим составом преступления, предусмотренным нормой УК РФ139. Мы разделяем точку зрения Н.Ф. Кузнецовой и полагаем, что такой подход может быть использован для определения квалификации административных правонарушений.
На основании изложенного, предлагаем следующее определение квалификации административных правонарушений - это установление соответствия всех элементов состава фактически совершенного действия или бездействия элементам состава, предусмотренного конкретной статьей Особенной части КоАП РФ либо закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом под элементами состава фактически совершенного действия (бездействия) мы понимаем юридически значимые критерии, относящиеся соответственно к объекту, объективной стороне, субъекту или субъективной стороне такого действия (бездействия).
В зависимости от того, на каком этапе производства по делам об административных правонарушениях осуществляется квалификация административных правонарушений, ее можно подразделитъ на: предварительную и окончательную. Кроме того, может быть выделена квалификация, осуществляемая при пересмотре постановления по делу об административном правонарушении. Однако она будет иметь место лишь в случае, если состоявшееся по делу об административном правонарушении постановление было обжаловано либо опротестовано.
Предварительная квалификация административных правонарушений осуществляется на стадии возбуждения дела об административном правонарушении и находит свое процессуальное закрепление в протоколе об административном правонарушении или постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. Несмотря на то. что результаты предварительной квалификации еще не означают, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, будет привлечено к административной ответственности именно по той норме, которая указана в протоколе об административном правонарушении или постановлении о возбуждении дела, ее обоснованность существенным образом влияет на окончательную квалификацию, осуществляемую при рассмотрении дела об административном правонарушении и содержащуюся в постановлении по делу об административном правонарушении.
Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 20 постановления от 24 марта 2005 г. № 5140, если при рассмотрении дела будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, судья может переквалифицировать действия (бездействие) лица на другую статью, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, при условии, что это не ухудшает положения лица, в отношении которого возбуждено дело, и не изменяет подведомственности его рассмотрения. В таком же порядке может быть решен вопрос о переквалификации действий (бездействия) лица при пересмотре постановления или решения по делу об административном правонарушении.
Таким образом, предварительная квалификация административного правонарушения в значительной мере предопределяет его окончательную квалификацию, а ее ошибочность может привести к прекращению производства по делу об административном правонарушении.
Изучение специальной литературы по уголовному и административному праву позволяет прийти к выводу, что квалификация административных правонарушений состоит из следующих этапов:
1) выявление, анализ и систематизация юридически значимых критериев фактически совершенного действия (бездействия);
2) выбор нормы, подлежащей применению;
3) формулирование вывода о наличии или отсутствии в действиях (бездействии) лица состава административного правонарушения141.
Подготовка дела об административном правонарушении в сфере миграции к рассмотрению
По нашему мнению, скрупулезная подготовка к рассмотрению каждого дела об административном правонарушении в сфере миграции служит достижению целей оперативного, а главное всестороннего и полного рассмотрения дела. Мы разделяем точку зрения П.П. Серкова о том, что с учетом большого количества дел об административных правонарушениях проведение надлежащей подготовки к рассмотрению каждого дела может показаться сложным и излишним, однако оно является весьма конструктивным, способно существенно облегчить рассмотрение дела по существу160 и создает предпосылки для объективного и законного разрешения дела.
Так, на стадии подготовки дела к рассмотрению судья наделен полномочием по возвращению протокола об административном правонарушении в орган либо должностному лицу, его составившим, если обнаружит существенные недостатки протокола либо неполноту представленных материалов дела, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела по существу. Судья также может своевременно истребовать дополнительные сведения, необходимые для рассмотрения дела.
На особую значимость подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении обратил внимание Пленум Верховного Суда Российской Федерации, который в п. 2 постановления от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»161 указал, что на этой стадии судье необходимо произвести все перечисленные в ст. 29.1 КоАП РФ процессуальные действия.
Одним из наиболее важных и в то же время сложных вопросов, предусмотренных в ст. 29.1 КоАП РФ и подлежащих выяснению в ходе подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении в сфере миграции, является вопрос о его подведомственности.
Соблюдение правил подведомственности, то есть определение того, относиться ли к компетенции судьи конкретное дело об административном правонарушении в сфере миграции, является одним из важнейших условий обеспечения законности при производстве по делам об административных нарушениях. Как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, закрепленное в статье 46 Конституции Российской Федерации право каждого на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы обеспечить эффективное восстановление в правах соответствующего лица посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости. В частности, ч. 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации гарантирует, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде, и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Этому корреспондируют положения международных договоров Российской Федерации, в том числе п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, по смыслу которого право каждого на судебную защиту, обеспечиваемое путем рассмотрения его дела законным, независимым и беспристрастным судом, означает, что рассмотрение дел должно осуществляться судом, обладающим в соответствии с установленными законом правилами подведомственности и подсудности соответствующей компетенцией по рассмотрению конкретного дела162.
В научной литературе указывается, что понятие «подведомственность» в российском процессуальном праве означает предметную компетенцию судов общей юрисдикции, арбитражных судов, третейских судов, нотариата, органов по рассмотрению и разрешению трудовых споров, других государственных органов, имеющих право рассматривать и разрешать отдельные правовые вопросы; относимость споров о праве или иных дел к ведению различных органов, полномочных разрешать эти споры и дела . Соглашаясь с изложенным, мы полагаем, что решение вопроса о подведомственности дает ответ, какая ветвь судебной власти или иные органы государственной власти вправе рассмотреть соответствующее дело и принять по нему решение, подлежащее принудительному исполнению. Именно в таком значении термин «подведомственность» используется в КоАП РФ.
Понятие подведомственности охватывает как предметные, так и территориальные пределы полномочий властных субъектов164. Следовательно, на стадии подготовки дела об административном правонарушении в сфере миграции необходимо определение как предметной, так и территориальной подведомственности.
Предметной подведомственности, то есть установлению того, каким образом разграничиваются полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях между судьями и несудебными органами, с одной стороны, и между различными звеньями судебной системы, с другой, посвящена главы 23 КоАП РФ.
Как отмечалось ранее, в соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ к исключительной компетенции судей судов общей юрисдикции отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере миграции. предусмотренных тремя из десяти статей главы 18 КоАП РФ. Среди них: ст. 18.11 КоАП РФ (нарушения иммиграционных правил); ст. 18.12 КоАП РФ (нарушения беженцами или вынужденными переселенцами правил пребывания (проживания) в Российской Федерации); ст. 18.13 КоАП РФ (осуществление незаконной деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей).
Кроме того, в силу положений ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ судьями рассматриваются дела об административных правонарушениях в сфере миграции (ст.ст. 18.8, 18.10, 18.15-18.17, ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ165), переданные им должностными лицами ФМС России, если с учетом характера совершенного правонарушения, личности лица, в отношении которого ведется производство по делу, и других обстоятельств, указанных в главе 4 КоАП РФ, они придут к выводу о необходимости назначения наказания, которое сами применить не вправе166. При этом из буквального толкования указанной нормы следует, что передать дело на рассмотрение судье вправе не любое должностное лицо ФМС России, а лишь то, которое уполномочено рассматривать данное дело по существу: руководитель ФМС России, его заместители; руководители территориальных органов ФМС России, их заместители; руководители структурных подразделений территориальных органов ФМС России, их заместители (ч. 2 ст. 23.67 КоАП РФ).
Передача дела об административном правонарушении в сфере миграции на рассмотрение судье оформляется определением, которое выносится в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ и должно отвечать требованиям ст. 165 с 1 мая 2012 г. данный список дополнен ст. 18.18 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства, подлежащими реадмиссии, обязательных правил, связанных с реализацией международного договора Российской Федерации о реадмиссии. Данная статья внесена в гл. 18 КоАП РФ Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 400-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии» (СЗ РФ. 2011. № 50.Ст. 7342). 29.12 КоАП РФ, в том числе содержать мотивы принятого решения167.
Однако в материалах дела об административном правонарушении в сфере миграции, переданных на рассмотрение судье должностным лицом, такое определение может отсутствовать.
Вправе ли судья в этой ситуации принять к своему производству дело об административном правонарушении в сфере миграции? На наш взгляд, на этот вопрос следует дать положительный ответ, поскольку отказ от принятия материалов дела КоАП РФ не предусматривает. Мы также полагаем, что аналогичным образом следует поступить судье, если определение не содержит мотивов, которыми руководствовалось должностное лицо при передаче дела судье.
По общему правилу, закрепленному в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях рассматриваются мировыми судьями. При этом компетенция судей районных, гарнизонных военных и арбитражных судов определяется законодателем путем указания исключений из этого правила.
Судебное заседание и принятие решения по делу об административном правонарушении в сфере миграции
В рамках судебного заседания по делу об административном правонарушении в сфере миграции происходит рассмотрение дела по существу, то есть выясняются все обстоятельства совершенного административного правонарушения, виновность или невиновность лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также иные сведения необходимые для решения задач всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, обеспечения исполнения вынесенного постановления, а также выявления причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 24.1 КоАП РФ).
По общему правилу, предусмотренному ч. 1.1 ст. 29.6 КоАП РФ, дело об административном правонарушении рассматривается судьей в двухмесячный срок со дня получения протокола и иных материалов дела. В то же время для рассмотрения многих дел об административных правонарушениях в сфере миграции законодатель установил исключения из данного правила.
Так, дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административное выдворение, рассматривается в день получения протокола и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания (ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ). При анализе данной нормы обращает на себя внимание используемая в КоАП РФ формулировка «административное правонарушение, влекущее административное выдворение», которая вызывает неоднозначное толкование.
Это правовое предписание может пониматься и как необходимость рассмотрения в сокращенный срок дела об административном правонарушении, за совершение которого санкциями статей Особенной части КоАП РФ предусмотрена возможность применения наказания в виде административного выдворения, и как обязанность незамедлительного рассмотрения дела об административном правонарушении, за совершение которого с учетом конкретных обстоятельств совершенного правонарушения и данных о личности лица, привлекаемого к административной ответственности, может быть назначено административное выдворение.
На наш взгляд, правильным является первый вариант толкования, так как именно он соответствует задачам производства по делам об административных правонарушениях, закрепленным в ст. 24.1 КоАП РФ. Мы полагаем, что судье следует рассмотреть дело в сокращенный срок независимо от того, имеются ли основания для назначения административного выдворения или нет.
В связи с изложенным ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ целесообразно было бы изменить, изложив ее в такой редакции: «Дело об административном правонарушении, за совершение которого могут быть назначены административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания». Такие изменения исключат возможность двоякого толкования данной нормы.
Особенностью указанных дел об административных правонарушениях следует также признать то, что в соответствии с ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ они рассматриваются с обязательным участием лица, в отношении которого ведется производство по делу. Между тем, на практике требования этой нормы могут вступать в противоречие с положениями ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ, если субъект административного правонарушения не является в судебное заседание. Вопрос о том, как следует поступать судье в такой ситуации, нуждается в разрешении законодателем.
Второй случай установления законодателем сокращенных сроков связан с рассмотрением дел об административных правонарушениях в сфере миграции, за совершение которых может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности. Такое дело должно быть рассмотрено судьей не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ). В то же время из содержания данной нормы не ясно, в какой срок должно быть рассмотрено дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное приостановление деятельности, но мера обеспечения производства по делу в виде временного запрета деятельности не применялась. Мы разделяем точку зрения О.В. Панковой о том, что в таком случае действует общее правило209, и дело об административном правонарушении в сфере миграции рассматривается в двухмесячный срок.
Изучение статистических данных показывает, что в 2010 г. с нарушением сроков судьями судов общей юрисдикции было рассмотрено 937 из 81 051 дел об административных правонарушениях в сфере миграции (1,1%), а за 2011 г. - 254 из 83 252 таких дел (0,3 %)210.
Столь небольшой процент рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере миграции с нарушением установленных законом сроков отраден. Вероятно, сказалось, в том числе и постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2007 г. № 52 «О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях» , в котором обращено внимание судей на необходимость повышения личной ответственности за рассмотрение дел в установленные сроки, исключение фактов волокиты (п. 2).
Порядок осуществления процесеуальных действий в рамках судебного заседания по делу об административном правонарушении определен ст. 29.7 КоАП РФ. Причем ч. 1 данной нормы, будучи наиболее объемной по содержанию, регламентирует в основном вопросы подготовительного характера 12.
Так, в подготовительной части судебного заседания по делу об административном правонарушении всем присутствующим участникам производства по делу разъясняются права, предусмотренные соответствующими статьями главы 25 КоАП РФ, о чем отбираются подписки.
Наиболее широким объемом процессуальных прав, по сравнению с иными участниками производства по делу об административном правонарушении, в том числе в сфере миграции, законодатель наделил лицо, в отношении которого ведется производство по делу. Среди них особо следует отметить право пользоваться услугами переводчика и право пользоваться юридической помощью защитника.
Поскольку рассмотрение дела об административном правонарушении ведется, как правило, на русском языке — государственном языке Российской Федерации, лицам, участвующим в производстве по делу и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, в целях реализации процессуальных прав должна быть обеспечена возможность выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика (ст. 24.2 КоАП РФ).
Этим, как и иными процессуальными правами, лицо, в отношении которого ведется производство по делу должно пользоваться добросовестно, не допуская злоупотреблений. В связи с этим представляется, что о желании воспользоваться услугами переводчика должно быть заявлено до вынесения по делу об административном правонарушении в сфере миграции итогового постановления. Проиллюстрируем сказанное на следующем примере.
Так, постановлением судьи районного суда М. был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ.
Оспаривая законность данного судебного постановления, М. сослался на плохое владение русским языком.
Заместителем Председателя Верховного Суда Российской Федерации жалоба М. оставлена без удовлетворения, поскольку ни при составлении протокола об административном правонарушении, ни при рассмотрении дела М. не заявлял ходатайства о предоставлении переводчика, объяснения давал на русском языке, признавал свою вину в совершении административного правонарушения 13.
