Содержание к диссертации
Введение
Глава I Основы государственного регулирования в сфере миграционной политики и миграционных процессов в Российской Федерации 11
1 Понятие и становление миграционных процессов в России 11
2 Правовое регулирование в сфере миграции 25
Глава II Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, СНГ и ЕС 37
1 Административно- правовое положение иностранцев по законодательству Российской Федерации 37
2 Административно-правовое регулирование положения иностранцев в СНГ 54
3 Административно-правовое регулирование положения иностранцев в странах ЕС 74
Глава III Административно—правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации 103
1 Механизм миграционного регулирования в Российской Федерации 103
2 Административная ответственность иностранных граждан по миграционному законодательству 118
Заключение 132
Библиография 135
- Понятие и становление миграционных процессов в России
- Правовое регулирование в сфере миграции
- Административно- правовое положение иностранцев по законодательству Российской Федерации
- Механизм миграционного регулирования в Российской Федерации
Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Миграционная политика на современном этапе является одной из наиболее актуальных проблем государства. Любой человек хотя бы раз в жизни совершает миграцию и, следовательно, очень важным и актуальным является факт соблюдения его прав и свобод как мигранта. Немаловажным является и тот факт, что миграционные процессы в мире увеличиваются. Эксперты фонда ООН по проблемам народонаселения полагают, что в ближайшие 50 лет иммиграция возрастет.
Проблема правового статуса иностранцев в стране пребывания не отличается новизной: как отмечают правоведы, она существует почти три тысячи лет, с тех пор, как возникли первые в истории человеческой цивилизации государства, население разделилось по территориальному принципу и появились чужестранцы. Но в различные исторические эпохи в тех или иных общественно-экономических системах и в конкретных государствах она решалась и решается по-разному.
В мировой истории отношение к иностранцам претерпело длительную эволюцию: от почти полной нетерпимости к ним, восприятия чужестранца как врага - к постепенному преодолению предрассудков, к наделению иностранцев определенным объемом прав и обязанностей, правовой зашитой.
Проблема все возрастающего притока в Россию иностранных граждан как легальным, так и нелегальным путем (в том числе - из Украины, Молдовы, Таджикистана, Китая, Вьетнама, Афганистана и т.д.) особенно обострилась к началу нового века.
Рост числа мигрантов, в том числе увеличение нелегальной миграции, обусловили необходимость формирования новой миграционной политики государства, ее правовых основ, создания системы государственных миграционных органов, отвечающих потребностям создавшейся социальной обстановки. Все это должно способствовать эффективному управлению
4 миграционными процессами, с целью обеспечить права мигрантов и, в то же время защитить интересы государства.
Социально-экономическое развитие современной России становится все более зависимым от эффективности функционирования миграционной системы, которая, по существу, призвана компенсировать издержки развития демографической системы страны в соответствии с ее потребностями в трудовых ресурсах, как внутренних, так и внешних.
Демографические проблемы являются существенным фактором, влияющим на направления современной миграционной политики. Причем, особый акцент в текущей миграционной политике Российской Федерации, делается на добровольное переселение соотечественников в Российскую Федерацию.
На протяжении нескольких десятилетий в России главной проблемой является повышенная смертность населения трудоспособного возраста, в особенности мужчин. Это отмечается почти во всех субъектах РФ. По расчетам Госкомстата России, при достаточно длительном сохранении современного уровня смертности населения в рабочих возрастах из числа нынешних 16-летних юношей доживут до 60 лет лишь 58%.
На развитие современной миграционной ситуации влияет так же и присоединение России к международному рынку труда. Миграция обусловлена, с одной стороны - использованием иностранной рабочей силы на территории России, а с другой - выездом российских граждан на работу за рубеж. Сегодня миграционная политика направлена на привлечение иностранных работников, с целью заполнить нишу малоквалифицированной и низкооплачиваемой рабочей силой, а также на привлечение в российскую экономику образованных кадров.
В тоже время трудовая миграция иностранных граждан имеет негативные стороны. По данным социологических опросов, незаконно работают 76 % трудовых мигрантов. Из тех, кто работает, не имея официального разрешения, % работает по устной договоренности, а большая
5 часть вообще без договоренности. Соответственно и зарплату они получают в основном неофициально. Минимальные социальные льготы имеют только 20 % опрошенных.
Негативные последствия этого социального явления проявляются в существенном умалении прав человека и превращении нелегальных мигрантов в бесправных рабов, вынужденных проживать в нечеловеческих условиях.
Неконтролируемое пребывание иностранцев и лиц без гражданства в России зачастую порождает не только социальные, но и более серьезные проблемы, в том числе — подрывающие основы экономической безопасности государства. Так, ежегодно нерезиденты вывозят наличными или переводят из России около 6 миллиардов долларов.
Кроме того, существует очевидная взаимосвязь между проблемой административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства и вопросом о защите прав человека. Нарушение прав человека является одной из причин такой значительной проблемы как рост беженцев и вынужденных переселенцев.
В силу названных обстоятельств совершенствование юридических основ формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также исследование механизмов обеспечения этого статуса имеет особую актуальность для Российского государства.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере миграционных процессов, охрана прав и законных интересов мигрантов. Предмет исследования - административно-правовые нормы, регулирующие миграционные процессы и административно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации, СНГ и странах ЕС. А также механизм
6 деятельности органов миграционной службы и других субъектов правоотношений в рассматриваемой сфере
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в проведении комплексного исследования проблем административно-правового регулирования миграции населения, разработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Для достижения указанной цели поставлены следующие основные задачи:
- провести мониторинг реализации миграционной политики и
развитие правовой базы в указанной сфере;
разработать классификацию административно-правовых норм в соответствии с основными направлениями государственного регулирования в сфере миграции;
дать характеристику основных видов правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
проанализировать особенности правового регулирования рассматриваемой категории лиц в странах - участниках СНГ и странах ЕС;
исследовать действующее законодательство, регулирующее административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
систематизировать типичные административные правонарушения в сфере миграции, разработать и обосновать предложения по совершенствованию норм КоАП.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. В связи с тем, что постоянно обновляется нормативно-правовая база, часто менялась система федеральных миграционных
7 органов исполнительной власти, в научных исследованиях, монографиях по административно-правовому регулированию в сфере миграционной политики в Российской Федерации затрагивались лишь те или иные аспекты исследуемой проблемы.
С изменением ситуации в стране соответственно изменилось и административно-правовое регулирование в сфере миграционной политики, статуса иностранных граждан в Российской Федерации, в связи с чем, появилась потребность обобщить на научном уровне нормативно-правовые основы, теорию и практику в данной области. Для административно-правовой науки институт миграции является сравнительно новой областью исследования.
На общетеоретическом уровне в раскрытии тематики по административно-правовому регулированию можно назвать работы А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, Г.А. Кузьмичевой, Ю.Л. Шульженко., И.Л. Бачило, СВ. Королева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Ю.М. Козлова, А.С. Автономова, Ю.А. Веденеева, А.Ю. Викулина, В.В. Гошуляка, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.Г. Графского, А.А. Гришковец, , М.А. Краснова, Н.С. Крыловой, Е.А. Лукашевой, B.C. Нерсесянца, Е.С. Красинец, Т.М. Регент, В.А. Ионцева, А.Н. Каменского, В.И. Лысенко, А.Г. Пархоменко, Г.А. Тосуняна, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, СВ. Рязанцева, и т.д.
Указанные авторы рассматривали проблему миграции в той или иной плоскости, не касаясь целостного анализа административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации.
Применение различной терминологии для обозначения одного и того же понятия, нечеткость формулировок создают дополнительные сложности, как для правоприменительной практики, так и для формирования единых правовых основ в сфере миграции в Российской Федерации. Таким образом, остается еще много проблем в области миграции, которые нуждаются в научном изучении.
Нормативно-правовая база исследования. В ходе работы над диссертацией были проанализированы: Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы «О беженцах», «О правовом положении иностранных граждан в РФ», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», «О вынужденных переселенцах», «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», а также Кодекс РФ об Административных правонарушениях и др.
Кроме того, в процессе написания данной работы, были проанализированы правовые акты, изданные Президентом РФ и Правительством РФ, и ведомственные нормативные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими свои полномочия в области миграции в Российской Федерации.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в данной работе предпринята попытка комплексно исследовать государственное регулирование в сфере миграции как в Российской Федерации, так и странах СНГ и ЕС, проблемы административно-правового регулирования статуса иностранных граждан.
В основе исследования лежит анализ действующих нормативных, правовых актов, их классификация, выявление противоречий между действующими нормативными актами в сфере миграции и постоянно развивающимися общественными отношениями в этой сфере, исходя из-за все возрастающего значения административно-правового регулирования в данной области, а также дальнейшей перспективы его развития в рамках государственной миграционной политики.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Миграционная политика - это одно из направлений политики
9 государства, ориентированное на организацию и управление миграционными процессами органами государственной власти при помощи административно-правовых и социально-экономических форм и методов для достижения интересов государства в сфере социального, демографического и экономического развития общества с соблюдением основ международного и российского права.
2. Массовые неконтролируемые перемещения населения, приводят к
напряженности в отношениях между странами. Устранить указанные
проблемы могла бы конвенция стран СНГ, принятие которой, помимо
прочего, способствовало бы еще и единообразному толкованию понятий и
юридических терминов, касающихся данного правового института.
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации усовершенствовал подходы к формированию нормативно-правовой базы, регулирующей административно-правовой статус иностранных граждан. В нем четко регламентируются правила пребывания данной категории лиц на территории Российской Федерации, но для оптимизации их административно-правового статуса необходимо включить также нормы, которые позволят упростить прием в российское гражданство лиц, прибывающих в нашу страну из стран ближнего зарубежья.
Обоснована идея разработки Концепции единой системы миграционного контроля в Российской Федерации, в которую должны войти пункты миграционного контроля за границей для предварительной проверки иностранных граждан, въезжающих в Россию; пункты миграционного контроля на границе РФ, работающие совместно с пограничной службой, и пункты миграционного контроля уже на территории Российской Федерации, которые должны действовать совместно с участковыми, оперативными уполномоченными.
В связи с расширением сферы административной ответственности многие составы административных правонарушений, содержащиеся в
10 главе 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ», выходят за рамки ее объекта или включены в иные главы КоАП РФ. Предлагается объединить их в одной главе и соответственно расширить объект охраны, предусмотренный в 18 главе. Соответственно изменить название этой главы - «Административные правонарушения в области защиты государственной границы РФ и обеспечения соблюдения миграционных правил РФ».
6. Предложена классификация (систематизация) правонарушений в сфере миграции, включенных в главу 18 КоАП РФ, взяв за основу объект и субъект правонарушений.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Сформулированные в работе положения и выводы дополняют и развивают теоретические представления об институте административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений России при чтении курсов «Конституционное право» и «Административное право».
Основные предложения и рекомендации, полученные в ходе исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов по вопросам регулирования пребывания, использования прав и исполнения обязанностей лицами данной категории в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли своё отражение в выступлениях автора на конференциях по вопросам административного права.
Отдельные положения диссертационного исследования,
использовались при и подготовке учебно-практических материалов для слушателей Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
Структура диссертации определена логикой, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, перечня нормативных правовых актов и специальной литературы, послуживших информационной основой для формирования и обоснования положений диссертации, выносимых на защиту.
Понятие и становление миграционных процессов в России
Трансформационные процессы, возникшие в результате распада Союза ССР, оказали существенное влияние на все стороны социальной, духовной, экономической и политической жизни российского общества. На этом фоне также претерпели качественные изменения процессы миграции населения. Вследствие локальных вооруженных конфликтов, как на территории самой России, так и на территориях бывших Союзных республик произошла массовая миграция населения из мест постоянного проживания, изменив существовавшие в стране миграционные потоки. Вместе с этим процессы привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан вызвали социальную напряженность в ряде ее регионов, а выезд российских граждан за границу с целью работы по найму привели к ослаблению научного, творческого и, экономического потенциала России. Начиная с 1992 года в России наметилась устойчивая депопуляция населения. Прекращение роста населения произошло как за счет сокращения естественного, так и за счет миграционного прироста1. Все эти процессы сопровождают такие многие проблемы, как нелегальная миграция и нелегальная занятость иностранных граждан, рост теневой экономики и коррупции.
Сложившаяся миграционная ситуация во многом повлияла на развитие российского законодательства, регулирующего правоотношения в данной сфере и соответственно на изменение миграционной политики.
Необходимо.отметить, что, являясь частью внешней и -внутренней политики государства; миграционная политика зависит от всех составляющих государственной; политики,, направленной на решение конкретных задач. Следовательно; регулирование правоотношений в сфере миграции напрямую зависит от осуществления политического курса страны, развития экономического потенциала государства, от потребностей социально-экономической сферы общества.
В этой связи, количество вновь принятых правовых актов, а также претерпевших изменения и участвующих в правовом регулировании миграции с трудом поддается подсчету и систематизации. Например, по некоторым, оценкам, пропуск через Государственную границу РФ регулируется более: 400 законодательными и иными- нормативными правовыми актами". К данной группе правовых актов относятся? правила пересечения Государственной границы РФ въезда (прохода) в пограничную? зону, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ иные нормы административного, таможенного, уголовного? и административно-деликтного законодательства.
Очевидно; что законодательное; закрепление приемов регулирования правоотношений в миграционной;сфере, атакже;правового1 статуса граждан, реализующих право на: свободу передвижения; необходимо для упорядочивания данных правоотношений. Однако существующий законодательный массив, регулирующий вопросы, связанные с миграцией, не позволяет обеспечить общие подходы к их решению.
Так, в миграционном законодательстве до настоящего времени не нашли своего отражения такие основополагающие понятия, как «миграция населения»; «мигрант», «незаконный мигрант» и т.д. Отсутствие законодательно закрепленных принципов, отдельных общих понятий и приемов регулирования.правоотношений в миграционной сфере существенно влияет на деятельность -правоприменителей, во многом затрагивая права, уже давно «де-факто» сформировавшихся категорий-мигрантов. Сегодня, можно сказать, объективно сложились, но не признаны на законодательном уровне следующие категории внутренних мигрантов: экологические мигранты, жертвы техногенных катастроф, жители ликвидируемых и закрываемых в результате деградации градообразующей базы городов и поселков, граждане, пострадавшие в результате проведения контртеррористических операции на Северном Кавказе и т. д3.
В области миграции и расселения определены следующие направления действий: - разработка и корректировка законодательства, регулирующего иммиграционные процессы, обеспечивающего контроль за въездом, выездом и пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан и натурализацией мигрантов. Корректировка существующей нормативно правовой базы (законы, подзаконные акты), регулирующей положение вынужденных мигрантов в Российской Федерации; - финансирование мер, направленных на стимулирование иммиграции в Российскую Федерацию, интеграцию мигрантов (жилищное обустройство, решение проблем трудоустройства), проведение селективной миграционной политики, развитие единой системы иммиграционного контроля и т.п. Финансирование мероприятий по содержанию внутри перемещенных лиц; а также выплата им компенсаций- за разрушенное жилье и утраченное имущество, поддержку возвращения к местам прежнего проживания следует осуществлять не в ущерб мер, намеченных в Федеральной миграционной программе; - привлечение и закрепление на новом месте жительства иммигрантов определенных категорий, что диктуется демографическими, социально экономическими и геополитическими интересами России, определяется гуманными соображениями и международными обязательствами.
Правовое регулирование в сфере миграции
Становление миграционного законодательства России приходится на начало 90-х годов, когда в Россию хлынули потоки мигрантов из бывших республик Советского Союза, и Российская Федерация, оказалась перед необходимостью в кратчайшие сроки, «в авральном режиме» разработать и принять миграционное законодательство и на его основе приступить к государственному регулированию данной проблемы.
13 ноября 1992 г. был принят Закон о присоединении Российской Федерации к Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев20. Россия также присоединилась в этот период ко многим международным договорам, закрепляющим права и свободы человека: Всеобщей декларации прав человека , Международному пакту о гражданских и политических правах22, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и др. 19 февраля 1993 г. были приняты законы РФ «О беженцах»24 и «О вынужденных переселенцах»25. То обстоятельство, что миграционные законы готовились в условиях практически непрекращающегося оперативного приема и размещения десятков тысяч беженцев и вынужденных переселенцев, а также при ощутимой нехватке специалистов»в этой области, не могло не сказаться на качестве этих законов. Кроме того, законы не были экономически соотнесены с реальными возможностями государства по приему и размещению вынужденных мигрантов и вследствие этого носили во многом общий и декларативный характер.
Впоследствии оба миграционных закона, принятые на гребне демократической волны, подверглись изменениям в сторону ужесточения режима приема в России мигрантов и предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца.
Конституция Российской Федерации, принятая в. 1993 году, провозгласила основные принципы государственно-правового развития страны: демократическое федеративное правовое государство, в котором высшей ценностью являются права и свободы человека, . а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. С принятием Конституции стратегия федеративного развития страны стала заключаться в подготовке базовых федеральных законов, в основу большинства которых были положены конституционные идеи и принципы. При этом коренным образом изменился вектор публичного и частного права - он стал идти преимущественно от публичного к частному.
Конституция также закрепила разграничение компетенции и ответственности Российской Федерации и ее субъектов посредством выделения- так называемых «предметов ведения». При этом в российской Конституции определены лишь предметы ведения» Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов1 (статья 72). Предметы ведения самих субъектов Федерации не имеют прямого конституционного закрепления и закреплены без раскрытия содержания этих полномочий.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы прямого действия на территории всего государства российского. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также издаются федеральные законы, в соответствии с которыми должны приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Законы и нормативные правовые акты республик и других субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения
Российской Федерации и совместного ведения. В. случае противоречия действует федеральный закон.
В случае если правовой акт субъекта Российской Федерации, изданные по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов, противоречит федеральному закону, действует нормативный правовой акт субъекта (часть 6 статьи 76 Конституции РФ).
Предметы совместного ведения в Конституции РФ прописаны нечетко, иногда даже противоречиво. Субъекты Федерации в своем законотворчестве нередко расширительно толкуют предметы ведения, закрепляя их в своих конституциях и уставах. Некоторые представители региональных элит даже утверждали, что не местное законодательство субъектов Федерации должно соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а наоборот, федеральное законодательство следует проверить на соответствие законам субъектов Федерации.
Согласно Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся «регулирование и защита прав национальных меньшинств» (пункт «в» статьи 71), а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов - «защита прав национальных меньшинств» и «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» (пункты «б» и «м» части 1 статьи 72). Такая нечеткость в разграничении предметов ведения и наличие совместной компетенции у федерального центра и субъектов Федерации в области защиты прав национальных меньшинств оборачивается целым рядом проблем.
Что касается вопросов регулирования миграционных процессов и защиты прав мигрантов, то им, в определенном смысле, «повезло» еще меньше — в Конституции Российской Федерации вообще отсутствует такое понятие (категория).
Административно- правовое положение иностранцев по законодательству Российской Федерации
Необходимость законодательного урегулирования правового положения иностранных граждан в Российской Федерации диктуется в первую очередь прозрачностью наших границ с государствами из бывших союзных республик. По данным федеральных органов, потоки беженцев и вынужденных переселенцев из этих стран привели к тому, что ныне в стране находятся свыше пяти миллионов нелегальных иностранцев, которые ухудшают социально-экономическую и криминогенную обстановку и отрицательно влияют на экономическую и политическую стабильность в стране. Необходимо упорядочить регистрацию иностранных граждан, их учет, пресечь нелегальную миграцию и создает реальный механизм по административному выдворению иностранных граждан, незаконно находящихся в России.
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»40 определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения иностранных граждан с органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами органов власти, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.
Следует заметить, что в понятие «иностранный гражданин» включается понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства действуют специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.
Этот закон впервые вводит в российское миграционное право понятия — «миграционная карта», «разрешение на временное проживание», «законно находящиеся в Российской Федерации иностранные граждане», позволяет определить, кто в Российской Федерации называется «нелегалом». И это все, в конечном счете, должно упорядочить положение иностранных граждан в России.
Миграционная карта - документ, содержащий сведения о въезжающих или прибывших в Российскую Федерацию иностранном гражданине или лице без гражданства и о сроке их временного пребывания в Российской Федерации, подтверждающий право иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на временное пребывание в Российской Федерации, а также служащий для контроля за временным пребыванием в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.
Разрешение на временное проживание — подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.
Законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин — лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.
Данный Федеральный закон определяет три правовых режима пребывания иностранных граждан в нашей стране: - временное пребывание, - временное проживание, - постоянное проживание.
Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, как правило, не может превышать девяноста суток.
Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, установленного настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации, за исключением случаев, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо ему выданы новая виза, или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него приняты заявление и иные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание- Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию.
Механизм миграционного регулирования в Российской Федерации
Указанные конституционные нормы, таким образом, разграничивают только предметы ведения, но не дают ответа об объеме полномочий, закрепляемых за органами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Российская Федерация обладает приоритетным правом осуществлять разграничение полномочий как по «горизонтали», так и по «вертикали». Полномочия всех без исключения федеральных и региональных органов государственной власти, как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения, полномочия органов местного самоуправления должны устанавливаться первично только федеральными законами, за исключением прямо указанных в Конституции РФ полномочий конкретных органов государственной власти.
Анализ положений ст. 71-73 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что Российская Федерация вообще может возложить на себя всю полноту государственной, или главным образом законодательной, власти в сфере миграции. Так, фактически невозможно представить миграционные отношения, правовое регулирование которых нельзя отнести к регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина, причем не только конституционно установленных, но и «других общепризнанных», в соответствии с ч. 1 ст. 55 Конституции РФ.
В сфере миграции населения, как уже отмечалось, находятся отношения, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина, ряд других общественных отношений, имеющих общегосударственное значение, законодательное и в целом нормативно-правовое регулирование которых должно быть единым в рамках государства. Следовательно, и в сфере совместного ведения возможно и необходимо принятие федеральных актов прямого действия, регулирующих данные общественные отношения.
При осуществлении регулятивных полномочий по предметам совместного ведения недопустимо произвольное присвоения органами государственной.власти Российской.Федерации-всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов РФ и места их органов власти в системе публичной власти.
Отдельно необходимо обозначить роль органов местного самоуправления в регулировании процессов миграции и обеспечении прав мигрантов.
Местное самоуправление как самостоятельное и под свою ответственность решение гражданами вопросов местного значения исходя из своих интересов — не просто еще один уровень управления в стране. Это сфера саморегуляции общества и форма самоорганизации граждан. Именно муниципальная власть ближе всех к нуждам населения конкретной территории; миграция впрямую затрагивает интересы муниципальных образований. Но природа миграционных отношений, как показал анализ, обусловливает их универсальное регулирование на всей территории Российской; Федерации и не позволяет отнести данные вопросы к уровню местного значения. В этой связи органы местного самоуправления могут только наделяться в соответствии со ст. 132 Конституции РФ отдельными государственными полномочиями с передачей для этого финансовых и иных материальных ресурсов. Реализация- переданных полномочий должна быть подконтрольна органам государственной власти.
Тем не менее, нельзя исключать возможности, осуществления органами местного самоуправления полномочий в рамках существующих вопросов местного значения, направленных на реализацию миграционной политики на территории муниципального образования. Например, социальное обустройство мигрантов во многом зависит от того, как органы местного самоуправления осваивают свои полномочия в социальной сфере (развитие муниципального жилищного фонда, дошкольных и общеобразовательных учреждений, учреждений социальной защиты и т.п.).
В соответствии с Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников; проживающих за рубежом , органы местного самоуправления осуществляют расходы по финансированию муниципальной части компенсационного пакета участника Программы, включающего услуги муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего образования, социального обслуживания, здравоохранения.
Анализ свидетельствует, что нормы, затрагивающие каким-либо образом разграничение полномочий в данной сфере, разбросаны по различным федеральным законам, действующим в сфере регулирования миграционных отношений; при этом они не всегда определенно и всесторонне обозначают такое разграничение. Следует признать, что миграционное законодательство развивалось таким образом, что полноценное разграничение полномочий в данной сфере отсутствовало. Во многом это объяснимо известными причинами хаотичного развития миграционного законодательства, связанными с необходимостью принятия срочных мер в этой сфере в 90-е годы XX века.
На федеральном уровне, помимо Федерального Собрания РФ, издающего законы в области регулирования миграционных отношений, непосредственное участие в регулировании миграционных процессов принимают Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти.
