Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые и организационные основы государственного регулирования миграционных процессов
1. Миграция как объект административно-правового регулирования. 18
2. Понятийный аппарат в сфере миграционного законодательства 36
3. Система органов, ведающих вопросами миграции, и их полномочия 55
Глава 2. Административно-правовые меры противодействия незаконной миграции в зарубежных странах и Российской Федерации 87
1. Правовые меры противодействия незаконной миграции 87
2. Деятельность правоохранительных органов зарубежных стран при реализации мер по противодействию незаконной миграции 130
3. Противодействие незаконной миграции в Российской Федерации . 149
Заключение 167
Список литературы 172
- Понятийный аппарат в сфере миграционного законодательства
- Система органов, ведающих вопросами миграции, и их полномочия
- Деятельность правоохранительных органов зарубежных стран при реализации мер по противодействию незаконной миграции
- Противодействие незаконной миграции в Российской Федерации
Понятийный аппарат в сфере миграционного законодательства
Административно-правовое регулирование тесно связано с социальным явлением, получившим название «управление», точнее государственное управление. Данный термин широко используется и в зарубежной литературе. Но Конституция Российской Федерации 1993 года3 заменяет его другим - исполнительная власть. Как отмечает Ю.М. Козлов «государственное управление - синоним государственной управленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле» .
Итак, особенность регулируемых административным правом отношений заключается в том, что они возникают в сфере государственного общественные отношения, определяющие компетенцию органов государственного управления и некоторых других органов (например, судов и судей, реализующих юридически властные полномочия, свойственные органам исполнительной власти - рассмотрение дел об административных правонарушениях, жалоб и т.д.); - правовое положение общественных объединений и формирований в сфере государственного управления; -правовое положение граждан и иностранцев в указанной сфере; - отношения, возникающие в ходе реализации субъектами своих материальных прав и обязанностей; -процедурные (процессуальные) отношения1. Тем не менее, ошибочно было бы считать этот перечень категорий универсальным. Связано это с различием в понимании административного права в научных доктринах изучаемых стран.
Каждая система права имеет свой особенный предмет административно-правового регулирования. Так, в странах континентальной системы административно-правовые нормы регламентируют, прежде всего, организацию системы государственного управления, взаимоотношения органов государственного управления, их внутреннюю структуру и правовой статус, кроме того, они определяют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами". Немецкий профессор Д.Элерс раскрывает понятие административного права как совокупности правовых предписаний, которые организуют управление либо должны участвовать при его осуществлении1.
В англосаксонских странах административное право детально регулирует процессуальные аспекты взаимоотношений административных учреждений и государственных органов, раскрывает в первую очередь полномочия и обязанности органов государственной власти".
Административное право США регулирует «полномочия и структуру административных учреждений и в особенности включает нормы, регулирующие надзор судов за деятельностью администрации»3. Наибольшее внимание при этом уделяется частному лицу, его защите от произвола чиновников, праву на участие в административном процессе и возможностям защиты его интересов, то есть, американское административное право является прежде всего административно-процессуальным4.
Административное право с его характерными для каждой из стран особенностями воздействует на перечисленные выше общественные отношения разными способами, в том числе и посредством правового регулирования. Для обеспечения системного подхода к изучению административно-правового регулирования целесообразно использовать понятие механизма правового регулирования.
В юридической литературе высказаны различные мнения о понятии и составных элементах механизма правового регулирования5. Анализируя содержащийся в учебной и научной литературе понятийный аппарат, отметим как наиболее последовательную позицию профессора С.С.Алексеева, который под механизмом правового регулирования понимает взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения1. Ученый обосновывает свое мнение о структуре указанного механизма существованием следующих стадий правового воздействия: действие правовых норм, возникновение прав и обязанностей конкретных субъектов правоотношения, реализация прав и обязанностей участниками правоотношений. В соответствии с названными стадиями С.С. Алексеев выделяет три основных элемента механизма правового регулирования: - правовые нормы (нормативная основа); - правоотношения; - реализация прав и обязанностей. Кроме названных элементов механизма следует отметить еще характерные для всех стадий составляющие - правосознание и законность. Каждый элемент механизма административно-правового регулирования выполняет специфическую регулирующую роль, то есть выступает в качестве юридических средств административно-правового регулирования.
Таким образом, административно-правовое регулирование представляет собой организационно-властную, исполнительно-распорядительную деятельность государства, нацеленную на обеспечение эффективности правового регулирования процессов миграции с помощью комплекса административно-правовых средств.
Изложенные выше теоретические основы являются базой для изучения административно-правовых средств в области регулирования миграционных отношений. Миграция как объект административно-правового регулирования фигурирует в той или иной степени в значительном количестве работ, например, О.Н. Веретенниковой, В.В. Вострикова, Е.В. Галуза, П.В. Коновалова, С.А. Прудниковой . Однако ни одна из предлагаемых в работах указанных авторов дефиниций не учитывает особенностей правового регулирования зарубежных стран, каждое определение ориентировано только на российские реалии.
Для детального изучения значимых особенностей миграции как объекта административно-правового регулирования в зарубежных странах представляется целесообразным проанализировать нормативную основу административно-правового регулирования миграции, то есть источники права зарубежных стран, в которых объектируются административно-правовые нормы, регулирующие вопросы миграции.
Сложность при этом заключается в принадлежности изучаемых стран разным типам правовых систем: англосаксонской, романо-германской, смешанной. Общее право доминирует в национальных правовых системах Великобритании (кроме Шотландии), Канады, США". В центре этой правовой системы - принцип stare decisis (лат. стоять на решенном), означающий, что при выработке решения судом господствующая сила принадлежит прецеденту. Основным источником права в англо-саксонской правовой системе является обычай (подтвержденный судебным прецедентом), законодательство рассматривается как разновидность
Система органов, ведающих вопросами миграции, и их полномочия
Регулирование законной миграции, предупреждения и пресечения незаконной миграции осуществляется и за рубежом, и в Российской Федерации уполномоченными на то государственными органами. Миграционные системы изучаемых стран характеризуются разной степеныо централизации, независимости составляющих их элементов, наличием или отсутствием координирующих органов и центров.
При проведении структурно-функционального анализа организационных структур Германии, Великобритании, США и Канады необходимо учитывать географическое положение, историческую составляющую и особенности миграционной политики каждого из государств. Проведенный анализ позволяет утверждать, что максимально приближенной к существующей в настоящее время в России является миграционная система ФРГ. В этой связи представляется целесообразным начать обзор с немецкой системы организационных структур, деятельность которых так или иначе связана с миграцией. В нее входят: Федеральный парламент, Правительство страны, Федеральное министерство внутренних дел, Федеральная служба по миграции и проблемам беженцев, Федеральная полиция, Федеральное ведомство по охране конституции, Министерство иностранных дел, Федеральное министерство по вопросам занятости и социального развития, Уполномоченный федерального правительства по вопросам миграции, беженцев и интеграции, Федеральное министерство по делам семьи, пенсионеров, женщин и молодежи, Федеральный уполномоченный по делам репатриантов, Совет по вопросам репатриации, и наконец, на уровне территориальных структурных образований Земельные ведомства по делам иностранцев1.
Согласно ст. 73 Основного закона Германии (Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland) исключительной законодательной компетенцией вопросам гражданства, свободы передвижения, документирования, эмиграции, иммиграции обладает Федерация1. Помимо федерального парламента - бундестага (Bundestag), высшего законодательного органа Германии, издающего законы в области миграционных отношений, в регулировании миграционных процессов принимают участие Правительство страны (Regierung) и федеральные органы исполнительной власти.
По Основному закону Германии помимо реализации административной и управленческой функции Правительство участвует в нормотворческом процессе и наделяется правом издания подзаконных нормативных актов. К актам Правительства относятся постановления (правовые предписания), имеющие законодательную силу (возможность их принятия предусмотрена абз. 1 ст. 80 Основного закона) и административные предписания в виде директив и инструкций2.
Непосредственное исполнение правовых норм, содержащихся в законах и подзаконных актах, возложено на иные органы исполнительной власти, между которыми, несмотря на общность целей и задач, имеются значительные различия.
Ключевыми органами, обеспечивающим и проведение миграционной политики государства, являются Федеральное министерство внутренних дел (Bundesministerium des Innern) и подведомственная ему Федеральная слулсба по миграции и проблемам беэюенцев (Bundesamt fur Migration und Fluchtlinge).
К ведению Миграционного управления министерства внутренних дел (Abteilung М) относятся разработка законодательства, закрепляющего правовой статус иностранцев, вопросы предоставления убежища, а также гармонизация европейского законодательства в соответствующих областях3.
Миграционное управление также разрабатывает законодательство, связанное с приемом беженцев, репатриантов, «вынужденных переселенцев», или, если переводить буквально, «выселенцев» (Aussiedler), с национальными меньшинствами, гражданством, поддержкой этнических немцев за рубежом.
Работа Миграционного управления ведется по двум основным направлениям, реализуемым поду правлениями (Unterabteilungen). Подуправление Ml ведает вопросами иммиграции, интеграции, предоставления убежища, гармонизации европейского законодательства; Подуправление М2 - вопросами репатриации, национальных меньшинств, гражданства и натурализации.
Миграционное управление курирует Федеральную службу по миграции и проблемам беженцев, включая Центральный реестр иностранцев (Auslanderzentralregister), а также Управление III Федерального административного ведомства (Bimdesverwaltungsamt, Abteilung III), в части касающейся приема репатриантов. Задачи Федеральной службы по миграции и проблемам беженцев закреплены в статье 75 Закона о миграции1, вступившего в силу 1 января 2005 г. К ним относятся: -аккумуляция информации о трудящихся-мигрантах и предоставление ее ведомствам, работа которых связана с вопросами миграции, Федеральному агентству занятости и немецким дипломатическим представительствам, уполномоченным Федеральным министерством иностранных дел на выдачу паспортов и виз; -разработка структуры и содержания интеграционных курсов для иностранцев и репатриантов;
Деятельность правоохранительных органов зарубежных стран при реализации мер по противодействию незаконной миграции
Меры противодействия незаконной миграции представляют собой сочетание эффективного миграционного законодательства, профилактических и правоприменительных мероприятий. Они осуществляются как в отдельных государствах, так и на международном уровне. В противодействии незаконной миграции государства ставят две основных цели: ограничить число незаконно въезжающих лиц и обеспечить снижение количества уже имеющихся в стране незаконных мигрантов.
Одним из самых древних способов предотвращения проникновения нежелательных лиц на ту или иную территорию является укрепление границы посредством сооружения физического препятствия. Джордж Буш, бывший президент Соединенных Штатов, во время подписания 26 октября 2006 года Закона об охранительном ограждении отметил: «...Разумно используя физические препятствия и технологии 21-ого столетия, мы помогаем нашим агентам Пограничной службы делать свою работу ». Закон санкционировал постройку забора длиной более 700 000 миль на Южной границе страны. Высота предполагаемой стены должна составить 6 метров, ширина - 1,5 метра. Прозрачность заграждения позволяет американским пограничникам видеть нарушителей. Кроме того, по всей протяженности забора установлены камеры. Однако вопрос о такого рода усилении государственных границ неоднозначен и вызывает широкий общественный резонанс. Доктор наук, доцент Дж. Аклезон, отметил: «Даже если бы такая стена была построена — что само по себе привело бы к противоположным результатам, она не решила бы проблемы, заключающейся в том, что Secure Fence Act URL: http://thomas.loc.gov/cgi bin/bdquery/z?dl09№06 половина недокументированных иммигрантов в Соединенных Штатах приехала законно и просто просрочила срок пребывания»1.
В указанном выше законе также содержатся инструкции Министру безопасности о принятии мер по предотвращению незаконного проникновения в США незаконных иммигрантов, террористов, и контрабанды.
Для патрулирования Мексиканской границы Соединенные Штаты используют помимо сил Пограничной службы гражданские и военные патрули.
Граница между США и Канадой считается одной из самых протяженных неохраняемых вооруженными силами границ в мире. Полицейский и таможенный надзор осуществляется достаточно тщательно. Усиление мер полицейского пограничного контроля было вызвано терактами 11 сентября 2001 г. Однако это вызвало неоднозначную реакцию простых жителей Канады и США, а также представителей бизнеса, которые были вынуждены столкнуться с непривычными до тех пор дополнительными проверками.
В Великобритании все государственные границы морские, за исключением границы с Ирландией. Такая географическая особенность предопределила основные принципы национальной безопасности страны и стала причиной организационных изменений в системе государственных миграционных органов.
Меры по борьбе с незаконной миграцией предпринимаются не только при въезде в страну, но и при последующем пребывании иностранных граждан на ее территории.
Одним из самых эффективных средств противодействия незаконной миграции в зарубежных странах является документарный контроль, развитие которого приняло новый оборот в связи с развитием новых технологий.
Информация о мигрантах хранится в Центральном реестре иностранцев. Правовую базу реестра, ведение которого начато в 1953г., составляет Закон о центральном реестре иностранцев 1994г.4 и Приказ о реализации Закона о центральном реестре иностранцев от 17 мая 1995г.5. Реестр состоит из картотек с общей информацией и картотек с визовым
Картотеки с общей информацией содержат сведения об иностранцах, проживающих в Германии более трех месяцев и о лицах, представляющих особый интерес для страны (например, по причине запрета их въезда в страну). Помимо фамилии, даты рождения и прочей личной информации, могут быть зафиксированы сведения о статусе пребывания, например, даты получения или продления вида на жительство, приказа о депортации, ходатайств на получение статуса беженца, а также цель пребывания.
Визовые архивы содержат информацию о запросах на получение виз дипломатическими миссиями за рубежом с указанием настоящего статуса и включают фотографию.
Центральный реестр иностранцев является источником информации для более чем 6 000 органов. Данные реестра используются в целях обеспечения внутренней безопасности страны, при разработке миграционной политики. Разнообразная статистическая информация архива по миграционным потокам имеет большое значение при планировании управления процессами миграции и интеграции.
Доступ к данным реестра могут получить также лица, информация о которых содержится в базах данных. В соответствии со ст. 34 Закона о центральном реестре иностранцев заинтересованное лицо бесплатно получает содержащуюся о нем информацию на основании заявления. Во избежание несанкционированной передачи информации требуется подтверждение подлинности подписи. Доступность информации реестра играет важную роль в обеспечении законности пребывания иностранцев на территории ФРГ (например, решение вопроса о неправомерности отказа в выдаче визы на основании обращения к реестру).
Противодействие незаконной миграции в Российской Федерации
Рабочая группа Reflex находится под управлением Агентства по борьбе с тяжкими и организованными преступлениями (SOCA). Оно было создано на основании Закона о полиции и противодействии тяжким и организованным преступлениям 2005 года (Serious Organized Crime and Police Act), и начало свою деятельность в апреле 2006 года. Агентство имеет статус неправительственной общественной организации и управляется советом, председателя которого назначает министр внутренних дел. Министр внутренних дел вправе определять стратегические приоритеты и осуществлять оценку деятельности агентства1.
Агентство расположено в Лондоне, однако, его сотрудники работают в 50 точках внутри страны и 40 за рубежом. Численность сотрудников составляет около 4 000 человек . Оно рассматривает торговлю людьми как вторую по значимости угрозу обществу после наркоторговли. SOCA выделило около 25% всех своих ресурсов на борьбу с организованной преступностью в сфере миграции3. В этом направлении данной организацией реализуются следующие программы: - комплексная программа по защите границы (цель - усиление противодействия организованным преступным формированиям в провозе людей, товаров, активов через границу страны); - программа по противодействию организованной преступности в сфере миграции в странах-источниках и странах транзита (цель - пресечение преступных намерений до пересечения мигрантами английской границы); - программа по противодействию организованной преступности в сфере миграции в Великобритании (цель - пресечение эксплуатации незаконных мигрантов, в частности посредством выявления рынков сбыта).
Помимо вышеперечисленных межведомственных организационных структур в октябре 2006 г. был создан Центр по противодействию торговле людьми (UK Human Trafficking Centre (UKHTC))1. UKHTC расположен в Шеффилде, его штат составляют около 45 человек, являющихся представителями полиции, Агентства по борьбе с тяжкими и организованными преступлениями, Королевской прокуратуры, Пограничного агентства Великобритании (UK Border Agency). Центр подконтролен Ассоциации глав полиции (Association of Chief Police Officers), имеющей статус частной компании с ограниченной ответственностью и включающей в себя представителей высшего офицерского состава различных полицейских служб и некоторых других органов.
Основной целью Центра является совершенствование правоприменительных практик, направленных на противодействие торговле людьми, сексуальной и трудовой эксплуатации, а также торговле органами. Цель достигается посредством решения следующих задач: -реализации плана мероприятий по противодействию торговле людьми; -осуществления координационных функций для повышения уровня профессиональных знаний и оперативного сотрудничества; -разработки подхода к противодействию торговле людьми, ориентированного на жертв преступников; -позиционирование Великобритании как мирового лидера в борьбе с незаконной миграцией2. Работа в Центре ведется по 4 основным направлениям: предупреждение (посредством получения и анализа информации, разведывательных и оперативных действий); правоприменение (повышение эффективности и использование практического опыта); защита (защита прав жертв торговли людьми); сотрудничество (с государственными, негосударственными и международными организациями).
Необходимость разработки стратегии национальной безопасности и стратегии защиты границ обусловила высокие темпы развития интеграционных процессов в Соединенном Королевстве и привела к созданию межведомственных структур, осуществляющих противодействие незаконной миграции.
В отличие от немецкой или британской системы, американская полицейская система характеризуется наличием большого количества отличных по своему административно-правовому статусу правоохранительных полицейских организаций различной подчиненности. Контроль за миграцией в Соединенных Штатах - прерогатива федерации уже с конца 19-ого столетия. Однако, в той или иной степени, федеральные и муниципальные правоохранительные органы принимают участие в контроле за миграционными процессами1.
Отсутствие четко определенной компетенции муниципальной полиции в области миграционного контроля породило большое количество дискуссий2.
До террористических актов 11 сентября 2001 года американское Министерство юстиции выпускало пресс-релизы, в которых говорилось о невозможности вмешательства полиции в процесс миграционного контроля только на основании подозрения о незаконном миграционном статусе. После 11 сентября ситуация изменилась и полицейские стали рассматриваться как сила, цель которой - противодействие терроризму. Полиция, соответственно, должна иметь полномочия как в отношении преступников, так и в отношении правонарушителей
В 1996 году было принято законодательство, в соответствии с которым государственные и муниципальные правоохранительные органы могли арестовать иммигрантов. Закон о противодействии терроризму и смертной казни уполномочил федеральную и муниципальную полицию арестовывать и задерживать незаконных мигрантов, находящихся на территории страны после вынесения в их отношении решения о депортации, а также лиц, признанных виновными в совершении уголовного преступления. Закон о реформе в области незаконной миграции и Закон об ответственности иммигрантов дал Министерству юстиции власть предоставлять полномочия ареста федеральной и муниципальной полиции в чрезвычайных ситуациях и заключать с ними соглашения о претворении в жизнь законодательства о миграции на постоянной основе. Основные положения этих соглашений (раздел 287 (g) INA) определяют, какие законы полиция может реализовать, и какое требуется обучение. Однако по состоянию на 25 июня 2008 года были подписаны только 55 меморандумов о взаимопонимании в 18 штатов, наделяя указанными выше полномочиями 765 чиновников.
