Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Правовые основы рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из административно-правовых отношений .
Параграф 1. Сущность и виды административно-правовых споров в судах общей юрисдикции .14
Параграф 2. Субъектный состав участников при рассмотрении дел, возникающих из административно - правовых отношений в судах общей юрисдикции.38
Параграф 3. Задачи и принципы производства по делам, возникающим из административно- правовых отношений в судах общей юрисдикции .59
Глава вторая. Особенности отдельных категорий административно-правовых споров, рассматриваемых судами общей юрисдикции . 81
Параграф 4. Административно-правовые споры по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан . 81
Параграф 5. Административно-правовые споры по жалобам на действия физических лиц, нарушающих административное право. 105
Параграф 6. Административно-правовые споры о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации . 129
Заключение 154
Библиография 161
- Сущность и виды административно-правовых споров в судах общей юрисдикции
- Задачи и принципы производства по делам, возникающим из административно- правовых отношений в судах общей юрисдикции
- Административно-правовые споры по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан
- Административно-правовые споры о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление демократических институтов власти в Российской Федерации предполагает одновременно и демократизацию взаимоотношений граждан этого общества с властными структурами, которые призваны упорядочивать общественные отношения и управлять ими. Выполняя административную функцию по отношению к обществу, власть на протяжении длительного периода истории России фактически оставляла за собой монопольное право осуществлять ее без создания каких-либо институтов ее контроля. По существу, речь идет о системе обратной связи, когда граждане общества имеют право и свободу отстаивать свои права перед властью на одном правовом поле, без ущемления своего достоинства. Тенденция к созданию кодификационных актов такого типа наметилась только в конце восьмидесятых годов прошлого столетия. Именно в этот период появляются Административные Кодексы 1987 и 1989 гг. Первый вариант Административного Кодекса явился, по сути, Кодексом «переходного периода», когда многие административные нормы не освободились еще от тоталитарного наследия. Значительным шагом вперед явилось появление Административного Кодекса 1989 г. О его большей адекватности общественным отношениям, сложившимся в тот период, и оправданности появления говорит хотя бы тот факт, что он смог создать правовую основу для функционирования административных отношений в Российской Федерации на протяжении всего периода ее демократического реформирования с 1989 г. по 2002 г. Безусловно, это было значительное достижение российской юриспруденции.
Стабилизация общественной жизни, потребность в устойчивом фиксировании ценности прав и свобод человека, переход от радикальных методов реформирования общества, во многих случаях прямо приводивших к безвластию, и даже к анархии (во взаимоотношениях центра и субъектов
4 праву стало появление Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принятого Государственной Думой 20 декабря 2001, одобренного Советом Федерации 26 декабря 2001 г. и вступившего в силу с 1 июля 2002 г. Базовыми принципами этого кодекса стали «принцип равенства перед законом» и «презумпция невиновности» гражданина.
Однако незначительный временной отрезок, на протяжении которого общественные отношения в Российской Федерации, в целом, и административные отношения, в частности, претерпели столь значительные изменения — переход от социалистической системы к постсоциалистической - оказался явно недостаточным для формирования окончательного облика административного права в Российской Федерации. Административные отношения, как и общественные отношения в целом, все еще продолжают формироваться и, следовательно, даже новый КоАП нуждается в пояснениях и дополнениях. Так, чрезвычайно важной является тенденция только еще наметившаяся в новой версии КоАП - превалирования роли судов при рассмотрении административных споров. Особенная роль в решении административных споров возлагается на суды общей юрисдикции, что предусмотрено ст. 46 Конституции Российской Федерации: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод». Именно в судах общей юрисдикции происходит «первичное» рассмотрение большинства споров, возникающих из административно-правовых отношений. Вместе с тем, эта часть административного права - «правовые основы рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из административно-правовых отношений» - оказалась наименее разработанной и поэтому нуждается в самостоятельном исследовании.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. Вопросы развития административного права в российской юриспруденции, получившие отражение в Конституции
5 Российской Федерации, Конституциях республик - субъектов Российской Федерации, Кодексах об административных правонарушениях 1987 и 1989 гг., Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях 2002 г., других федеральных и нормативных актах, были подвергнуты теоретико-правовому анализу в работах ведущих российских и зарубежных специалистов по административному праву. Необходимо отметить, что при
рассмотрении вопросов, связанных с административным правом, преобладают исследования, в которых акцент делается либо на теоретической составляющей, когда преимущественным предметом становятся принципы и нормы российского административного права, их соответствие международным стандартам понимания административного права, общечеловеческим правам и свободам человека, либо на практической составляющей, когда преимущественным предметом становится анализ взаимосвязи норм административного права с принципами и нормами других отраслей права - гражданским, конституционным и др. Поэтому появление работы в области соединения теоретических основ административного права и их реального функционирования в конкретных спорах, рассматриваемых судами общей юрисдикции, было бы естественным звеном в общей цепи исследований по административному праву.
В то же время следует особо подчеркнуть, что российской юридической наукой были подвергнуты глубокому научному анализу различные аспекты современного административного права. При подготовке диссертационного исследования автор использовал труды отечественных специалистов в области административного, конституционного, гражданского и международного права, таких как: Н.И. Авдеенко, Н.Е. Арапова, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.А. Добровольский, М.В. Загряцков, Н.Б. Зейдер, И.А. Жеруолис, Л.А. Калинина, М.Ю. Козлов, А.П. Коренев, Г.А. Кузьмичева, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Б.М. Манохин, А.А. Мельников, В.А. Мусин, Е.К. Носов, Д.М. Овсянко, СМ. Пелевин, Л.Л. Попов, В.А. Полудняков, А.Г. Столяров, М.С. Студеникина, Г.А. Туманов, Н.Ю.
Хаманева, Н.А. Чечина, Д.М. Чечот, М.С. Шакарян, М.В. Шаргородский, А.П. Шергин, В.Н. Щеглов.
Вместе с тем необходимо отметить, что отдельные вопросы развития правовых основ рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из административно-правовых отношений, еще не получили достаточно завершенного выражения и окончательной разработанности. Настоящее диссертационное исследование, в рамках стоящей перед ним темы, стремится восполнить этот пробел.
Объектом диссертационного исследования является
функционирование административного права в системе судопроизводства Российской Федерации и правосудие в административно-правовых отношениях.
Предметом диссертационного исследования являются правовые основы рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из административно-правовых отношений, а также отдельные категории дел, регулирующие административно-правовые отношения в судах общей юрисдикции.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам теории права, административного права, а также труды по философии права, истории права, истории административного права.
В связи с правовым анализом рассмотрения споров, возникающих из административно - правовых отношений в судах общей юрисдикции проанализированы произведения и взгляды, которые составляют «классическое наследие» истории правовых учений, выявлены и с максимальной точностью отражены взгляды мыслителей прошлого по формированию понимания роли судов общей юрисдикции при рассмотрении административно-правовых споров.
Углубленный анализ принципов, методов и сущности современного административного права стал возможным только благодаря учету
7 достижений, полученных в исследованиях отечественных ученых -правоведов, специалистов в области теории и истории государства и права, конституционного, административного и международного права - В.В. Бутнева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, Б.П. Елисеева, И.П. Елисейкина, А.Ф. Клейнмана, А.Е. Козлова, Е.А Крашенинникова, Б.С. Крылова, А.Н. Лебедева, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, Н.А. Михалевой, И.Ш. Муксинова, А.А Ференц-Сороцкого, К.С. Юдельсона. При этом в основу исследования положено понимание права как самостоятельного явления, не сводимого только к санкционируемой государством «системе норм», а имеющего собственную ценность и различные формы проявления.
Теоретико-методологическую основу диссертационной работы
составляют методы системного изучения объекта исследования во всех его
внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. Применены
общенаучные методы эмпирического исследования, абстрагирования,
анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному. Широко и
разносторонне использованы в диссертационной работе методы
сравнительно-правового исследования, доктринального толкования
юридических норм, их структурно-функционального и институционального
анализа. При изучении проблем административно-правовых споров,
рассматриваемых в судах общей юрисдикции, особое внимание обращено на
репрезентативность законодательного материала, строгую
аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку.
Нормативную базу диссертационного исследования формируют Конституция Российской Федерации, Конституции, Уставы субъектов Российской Федерации, федеральное законодательство, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в силу с 1 июля 2002 г., решения органов конституционного правосудия, нормативно-правовые акты Российской Федерации: Закон РФ от 25 июня 1993г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
8 пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»1, Федеральные Законы от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»2, Закон от 9 января 1996 г. «О защите прав потребителей»3, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»4, Федеральный Закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих»5, Всеобщая декларация прав человека от 1948 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (вступила в силу в РФ 11 августа 1998 г.)6.
В диссертации были также использованы нормативные акты дореволюционного и советского периодов, законодательство Российской Империи, СССР, РСФСР, затрагивающее вопросы развития административного права.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является выявление особенностей рассмотрения административно-правовых споров в судах общей юрисдикции. Достижение этой цели стало возможным только благодаря ее спецификации по двум основаниям — теоретическому и практическому.
Теоретическая часть исследования касается правовой основы рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из административно-правовых отношений. Достижение этой цели сделалось возможным при выполнении следующих задач:
- выявить сущность и виды административно-правовых споров в
судах общей юрисдикции и их виды.
- проанализировать субъектный состав участников при рассмотрении
дел, возникающих из административно - правовых отношений в судах общей
юрисдикции.
1 Ведомости РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
2 СЗ РФ.1996. №34. Ст. 4029; 1998. №30. Ст. 3606; 1999. №26. Ст. 3175.
3 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287.
4 Ведомости РФ. 1993. №19. Ст. 685; 1995. № 51. Ст. 4970.
5 СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; 2000. № 1 (Часть И). Ст. 12.
6СЗРФ. 1999. №13. Ст. 1489.
9 - определить и сформулировать задачи и принципы производства по делам, возникающим из административно- правовых отношений в судах общей юрисдикции.
Практическая часть исследования касается выявления специфики отдельных категорий административно-правовых споров, рассматриваемых судами общей юрисдикции. Достижение этой цели сделалось возможным при решении следующих задач:
- рассмотреть административно-правовые споры по жалобам на
действия государственных органов, общественных организаций и
должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;
- выявить специфику административно-правовых споров по жалобам
на действия физических лиц, нарушающих административное право;
- проанализировать административно-правовые споры о защите
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертационное исследование представляет собой комплексное осмысление
проблем административного права и его применения в судах общей
юрисдикции, осуществленное на основе тщательного анализа отечественной
и зарубежной литературы, действующих правовых актов, строгого
разделения теоретической и практической составляющей темы, выносимой
на защиту. Элементы новизны содержит представление понятия
административно-правовой природы, отдельных категорий
административно-правовых споров, рассматриваемых в судах общей юрисдикции, разработка взаимосвязи решения таких споров с решением споров в смежных областях права - конституционной и гражданской.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, результаты исследования, которые выносятся на защиту:
10 во-первых, установлено, что сущность административной юрисдикции может быть сведена к спорам о праве административном (административно-правовые споры) между участниками (сторонами) регулируемых нормами административного права управленческих общественных отношений. Поэтому виды административно-правовых споров могут определяться различными основаниями и по инициативе как управляемых (например, в случае обжалования гражданином неправомерных управленческих действий или решений), так и управляющих (например, при возбуждении дела об административном правонарушении). Целью административного производства юрисдикционного характера является рассмотрение и разрешение индивидуальных споров об административном праве.
во-вторых, выявлена тенденция в развитии российского административного права, заключающаяся в увеличении довлеющей и верховной роли суда (суда общей юрисдикции) над другими формами властного административного правоприменения (роль должностных лиц в наложении административных взысканий и др.). Административная юстиция в современной России ориентирована на такое разрешение спорных дел, в которых спор об административном праве (в широком смысле слова) является предметом судебного рассмотрения.
- в-третьих, при анализе задач и принципов производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений в судах общей юрисдикции, в диссертационном исследовании было установлено, что главной проблемой в формировании административной юстиции является включение независимого суда в решение управленческих споров. Показано также, что принципами административного процесса являются: законность; объективность; равенство сторон перед законом; ведение дел на национальном языке; право пользоваться услугами адвоката; гласность; открытость; экономичность; ответственность должностных лиц за правильность разрешения дел; право обжалования решений.
- в-четвертых, в диссертационном исследовании выявлено, что
современное административное право, с точки зрения его субъектного
состава, претерпевает очевидные изменения в направлении его гуманизации,
то есть в российском административном законодательстве имеет место
выравнивание статуса физического и юридического лица, с одной стороны, и
административных органов (должностных лиц), с другой стороны.
- в-пятых, показано, что конкретные задачи производства по делам об
административных правонарушениях в судах общей юрисдикции состоят в
своевременном, полном и объективном выяснении обстоятельств дела,
разрешении его в точном соответствии с законом и обеспечении исполнения
вынесенного постановления, а в конечном итоге - в укреплении законности и
правопорядка в Российской Федерации.
- в-шестых, показано, что объектом обжалования в суд общей
юрисдикции могут быть любые акты как индивидуального, так и
нормативного характера. Однако, наряду с подведомственными жалобами
(исками) судам общей юрисдикции, существует категория таких жалоб
(исков), которые неподведомственны судам общей юрисдикции: заявления о
признании недействительными ненормативных актов государственных
органов, органов местного самоуправления и иных органов, не
соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и
нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, имеющих
статус индивидуальных предпринимателей, поскольку их рассмотрение
подведомственно арбитражному суду.
- в-седьмых, выявлено увеличение степени защищенности физических
лиц, что нашло отражение в замене понятия "административное взыскание"
на понятие "административное наказание", которое не может иметь своей
целью унижение человеческого достоинства физического лица,
совершившего административное правонарушение, или причинение ему
12 физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
в-восьмых, показано, что становление административного судопроизводства по жалобам на нарушение прав и свобод гражданина на выборах и референдуме находится еще только в стадии формирования и поэтому требуется своеобразная "избыточная" защищенность этих прав и свобод на всех "этажах" судопроизводства. По этой причине не оправдан запрет кассационного обжалования решений судов по данной категории дел, ибо это противоречит правовой позиции, сформулированной в ряде постановлений Конституционного Суда РФ, о том, что право на пересмотр судебного решения носит абсолютный характер, и федеральный законодатель не вправе ограничивать его ни по кругу лиц, ни по видам судебных решений, подлежащих пересмотру, ни по каким иным обстоятельствам (постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 1998 г. № 21-П 1, от 28 мая 1999 г. № 9-П 2 и др.). Эта позиция, как имеющая общий характер, распространяется на все виды судопроизводства, включая административное. Поэтому запрет на кассационное обжалование решений судов по жалобам на нарушения избирательных прав граждан может рассматриваться как противоречащее Конституции.
Практическое значение и апробация результатов исследования.
Научные положения и выводы, изложенные автором в диссертации, были разработаны автором в период 2001-2003 гг. и нашли отражение в его публикациях, а также в практической деятельности.
Основные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление актуальных вопросов рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из административно-правовых отношений, формируют
13 теоретическую базу, которая может принести практическую пользу в практике отечественного судопроизводства. Диссертация может быть использована в преподавании административного права, других учебных дисциплинах.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Сущность и виды административно-правовых споров в судах общей юрисдикции
Прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению сущности и видов административно-правовых споров в судах общей юрисдикции, необходимо зафиксировать ту источниковедческую основу, которая позволит провести необходимый анализ. Такую базу настоящего исследования формируют конституционные акты Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, Конституции, Уставы субъектов Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в силу с 1 июля 2002 г., решения органов конституционного правосудия, нормативно-правовые акты Российской Федерации: Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»1, Федеральные Законы от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» , Закон от 9 января 1996 г. «О защите прав потребителей» , Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»4, Федеральный Закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих»5, Всеобщая декларация прав человека от 1948 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (вступила в силу в РФ 11 августа 1998 г.)6, а также некоторые другие российские и международные акты.
Опора на эти принципиальные юридические акты позволяет выявить динамику в понимании сущности как самого административного процесса в России, так и динамику понимания сущности правосудия, которая непосредственно связана с ролью суда в системе административного правоприменения, его практикой. Без понимания этой динамики окажется невозможным и понимание задач административного судопроизводства, и особенностей отдельных категорий административно - правовых споров в судах общей юрисдикции.
Итак, вопросы связанные со взаимоотношением гражданина с властью и государственными структурами стали объектом особенного внимания еще в эпоху Нового Времени. Так, Гуго Гроций, Жан-Жак Руссо, Кант и другие мыслители, анализируя многочисленные факты государственного произвола, задумывались о способах его ограничения. Постепенно родилась идея "правового государства". Сам по себе термин "правовое государство" впервые ввел в оборот министр юстиции Германии Роберт фон Моль . Сущность правового государства в начале XX в. определялась так: "Правовым называется государство, которое признает обязательным для себя, как правительства, создаваемые им же, как законодателем, юридические нормы. Правовое государство в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним". К концу XIX в. сложилось мнение, согласно которому признаки правового государства можно свести к следующим положениям: а) в правовом государстве твердо проводится верховенство закона; б) правовое государство в своей структуре и деятельности осуществляет концепцию разделения властей н законодательную, исполнительную и судебную; в) в правовом государстве организована и действует система "административной юстиции".
Здесь важно уяснить, что следует понимать под понятием "административная юстиция"? Так, еще в средние века в Англии было допущено предъявление иска "к короне", т.е. к королю его чиновниками. Формула: "Англичане управляются законом и только законом" явилась максимой организации общественной и государственной жизни Великобритании. После Великой Французской революции идея административной юстиции начала распространяться в Европе и стала повсеместной, не избежав, однако, существенных национальных различий. К настоящему времени ее можно представить в следующем виде. Для рассмотрения всех административных споров создаются административные суды, образующие специальную систему - от судов низшей инстанции до судов средней и высшей инстанции. Такая система существует параллельно системе судов общей юрисдикции, рассматривающих уголовные и гражданские дела.
Административные суды в таком случае независимы от органов "активной" администрации. Эту систему можно назвать немецкой, она существует с конца прошлого века и применяется, помимо Германии, в Австрии, Финляндии и некоторых других странах.
Во Франции для рассмотрения административных споров в рамках специально организованных регионов (во Франции от 2 до 7 департаментов) создаются "административные трибуналы", рассматривающие дела по первой инстанции. Апелляция может подаваться в Государственный совет, одна из секций которого рассматривает ее в составе трех членов Совета. Такова французская система, которую многие критикуют за то, что она не обеспечивает действительной независимости суда при разрешении споров (в состав административного трибунала входит правительственный комиссар, высший орган, Государственный совет, является чисто административным органом).
Задачи и принципы производства по делам, возникающим из административно- правовых отношений в судах общей юрисдикции
Рассмотрение задач производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, станет предметнее и конкретнее, если мы вкратце реконструируем генезис их появления.
Напомним еще раз, что еще в 20-х годах прошлого столетия предполагалось создать систему административных судов во главе с высшим административным судом. Однако в те годы она не получила поддержки. И только в 1956 г. М.В. Шаргородский вновь предложил вернуться к этой проблеме и создать систему административных судов, на которые возложить обязанности не только по восстановлению нарушенного права, но и по наложению административных взысканий на органы, учреждения и непосредственно виновных должностных лиц1. И в этот раз это предложение не встретило поддержки из-за боязни роста административного аппарата и недостатка средств. Следует отметить, спустя сорок лет все эти опасения остались в силе. Можно предположить, что и в ближайшие десятилетия юрисдикционные функции в сфере управленческой деятельности у нас будут осуществлять общие суды в порядке гражданского судопроизводства.
Следует признать, что формирование системы административного судопроизводства сталкивается не только с трудностями, имеющими финансовую или бюрократическую природу - на что уже обращали внимание в 70-е годы прошлого столетия - но и с проблемами, имеющими чисто теоретический характер: например, необходимую спецификацию самого предмета административного судопроизводства, четкое выявление которого позволило бы отграничить поле судопроизводства административного от юридических производств других типов.
Так, в ходе дискуссий, возникших по поводу действия ч. 2 ст. 58 Конституции СССР 1977 г., активно обсуждался вопрос о принципе подхода к определению подведомственности по делам этой статьи. Допускались два типа подведомственности. 1) Общая подведомственность - это когда в суд можно подавать жалобы на любые действия (за исключением отдельных изъятий). 2) Перечневая подведомственность - это когда в суд можно обжаловать только такие административные действия, которые прямо указаны в законе.
В то время в ГПК применялась перечневая подведомственность. Победила идея общей подведомственности. В ст. 239 ГПК указано, что гражданин вправе обратиться в суд общей юрисдикции с жалобой, если считает, что неправомерными действиями государственного органа, общественной организации или должностного лица нарушены его права или свободы. Однако в ст. 239 ГПК установлены пределы обжалования и перечислены виды административных актов, на которые жаловаться в суд нельзя.
При этом следует иметь в виду, что административная юстиция в России ориентирована на разрешение спорных дел, в которых спор об административном праве (в широком смысле слова), является предметом судебного рассмотрения. Помимо чисто административных споров, в суде могут рассматриваться споры, имеющие государственно-правовой характер (например, споры, возникающие в ходе избирательной кампании), финансовый, налоговый споры. Таким образом, спорность и особое положение субъектов в материальных правоотношениях (власть и подчинение) характеризуют этот вид судопроизводства.
Дело, возникающее из административных отношений, возбуждается по жалобе заинтересованного лица, а в отдельных случаях - по протесту прокурора. При возбуждении дела возможно применение двух порядков: а) до обращения в суд обязательна подача жалобы в соответствующий административный орган; б) заинтересованное лицо или прокурор вправе сами выбрать адресата жалобы или протеста. Второй вариант оказывается предпочтительнее, хотя действующий закон предусматривает применение обоих вариантов. По жалобам на неправильности в списках избирателей предварительное обращение к администрации является обязательным (ст. 233 ГПК), по другим делам жалобщик вправе сделать выбор: обратиться в административный орган либо подать жалобу непосредственно в суд (ст. 239" ГПК). В то же время ст. 237 ГПК вообще не предусматривает подачи жалобы в административный орган.
Закон (ст. 1 ГПК) устанавливает, что дела, возникающие из административных правоотношений, рассматриваются по общим правилам судопроизводства за отдельными изъятиями, установленными законом. В данном случае "общие правила" означают, что в этом виде судопроизводства действуют все принципы процесса, дело проходит через все предусмотренные стадии, применяются необходимые доказательства, в ходе рассмотрения дела выносятся соответствующие постановления, ведется протокол судебного заседания, предусмотрена возможность обжалования судебного решения и т.д. Что касается "отдельных изъятий", то они имеют целый ряд особенностей, как общего, так и частного характера. Прежде всего, указанный вид судопроизводства исключает исковую терминологию: дело возбуждается подачей жалобы или протеста (прокурор); не предусматривается возможность заключения мировой сделки и признания иска. Подсудность дела, как правило, определяется местом жительства жалобщика, что является для него существенной льготой, государственная пошлина по жалобам взыскивается в размере всего лишь 15% минимального размера оплаты труда, что несоизмеримо с госпошлиной по исковым делам, и т.д. Некоторые дела, возникающие из административных правоотношений, должны рассматриваться по первой инстанции судами субъектов Федерации (ч. 6 ст. 239") или Верховным Судом РФ.
Административно-правовые споры по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан
К действиям (бездействию) и решениям, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (бездействие) или решения, в том числе предоставление официальной информации, в результате которых: нарушены права или свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Однако и в этой сфере существуют исключения. Так, в порядке гл. 24 и Закона от 27 апреля 1993 г. в суд не могут быть обжалованы нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а также акты, действия (бездействие) и решения, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
В постановлении Пленума Верховного Суда от 21 декабря 1993 г. № 10 приводятся примеры иного порядка судебного обжалования: ст. 91 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. предусматривает исковый порядок прекращения экологически вредной деятельности по заявлениям граждан. Не могут быть обжалованы в суд в порядке, предусмотренном Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", действия суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, судебного исполнителя, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в отношении которых уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях установлен иной порядок судебного обжалования (п. 2 постановления).
Чтобы отчетливее продемонстрировать, насколько непростым является данный вопрос, приведем пример. Так, гражданин Прохоров обратился в суд с жалобой на действия работников милиции, ссылаясь на то, что 24 и 25 марта 1998 г. упомянутыми работниками в отношении него были проведены оперативно-розыскные мероприятия: фотосъемка компьютерного проигрывателя, звуковой карты, звуковых колонок с сетевым адаптером с последующей передачей Назарову для того, чтобы эти вещи были отданы Назаровым ему (заявителю) в качестве взятки. Выдача работниками милиции Назарову звукозаписывающей аппаратуры, затем возврат этой аппаратуры и изъятие предметов взятки были оформлены протоколами, составленными с участием понятых. Полагая, что указанные действия не предусмотрены ст. 6 Федерального Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», Прохоров просил признать данные действия незаконными. По мнению заявителя, незаконные действия при осуществлении оперативно-розыскной деятельности привели к нарушению его прав и свобод.
Областной суд производство по делу прекратил по п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда определение областного суда оставила без изменения, указав следующее: подведомственность гражданских дел суду, производство по которым регулируется гражданским процессуальным законодательством, определена в ст. 25 ГПК. К подведомственности судам общей юрисдикции дела, вытекающие из правоотношений, возникающих при проведении оперативно- розыскных мероприятий, не отнесены.
Обжалуемые Прохоровым документы - доказательства по уголовному делу по его обвинению в совершении преступления, и поэтому в соответствии со ст. 68-71 УПК РСФСР проверка и оценка этих доказательств должны производиться судом при рассмотрении этого уголовного дела. Порядок исследования доказательств по уголовному делу, в том числе проверка соблюдения требований закона при их собирании, а также порядок обжалования приговора, в котором дается оценка упомянутых доказательств, установлен нормами уголовно-процессуального законодательства (ст. 325-331 УПК РСФСР). При таких обстоятельствах суд правильно прекратил производство по данному гражданскому делу в связи с его неподведомственностью гражданскому суду8.
Объектом обжалования в суд могут быть любые акты как индивидуального, так и нормативного характера. В суде, в частности, могут быть обжалованы отказ соответствующих органов в исправлении записи о национальности в паспорте, отказ в выдаче визы на выезд за границу, решения государственных органов или органов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы административно-территориальной единицы, об установлении дополнительных пошлин и сборов и т.д. Могут быть также обжалованы в суде решения общих собраний общественных объединений, жилищно-строительных кооперативов, акционерных обществ и т.п., а также их органов управления и должностных лиц. Объектом обжалования является также бездействие.
Необходимо отметить, что в новой редакции КоАП в главе 5. приводится полный перечень административных правонарушений, посягающих на права граждан. Ниже мы вернемся к подробному рассмотрению этого перечня. А сейчас обратим внимание на то, что среди объектов обжалования постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21
Административно-правовые споры о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Появление последней Конституции Российской Федерации привело к законодательному закреплению в этом акте общечеловеческих ценностей и приданию им правовой формы и статуса. Одним из таких важнейших прав человека является его право активно участвовать в политической жизни государства. Так, в ст. 32 , п. 2 Конституции Российской Федерации сказано, что граждане Российской федерации имеют «право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а равно право на участие в референдуме». Это право - одно из основных прав граждан и важнейший элемент их правового статуса в демократическом обществе. Современная политическая жизнь, и в том числе избирательный процесс, является полем острых конфликтов и противоречий. В связи с этим судебное рассмотрение споров, возникающих в ходе реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства через выборы и референдум, является неотъемлемой и важнейшей гарантией соблюдения прав всех участников избирательного процесса.
В настоящее время Российского законодательство опирается на Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (с изменениями от 27 сентября, 24 декабря 2002 г.). Этот закон принят Государственной Думой 22 мая 2002 года и одобрен Советом Федерации 29 мая 2002 года.
В преамбуле Федерального закона прямо указывается, что демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.
Статья 1. этого закона фиксирует пределы его действия: 1) Федеральный закон определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; 2) Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; 3) Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом; 4) Отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации" и настоящим Федеральным законом; 5) Основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, установленные настоящим Федеральным законом, а также дополнительные гарантии, устанавливаемые иным законом, могут быть изменены не иначе как путем внесения изменений и дополнений в соответствующие законы; 6) Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона.
Принципиальное значение для понимания природы законодательства о выборах и референдуме имеет также ст. 3 рассматриваемого закона, касающаяся самих принципов проведения в Российской Федерации выборов и референдума. В ней в частности говорится, что 1) гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 2) Гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании; 3) Участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.
Свою конкретизацию и содержательное раскрытие - именно в области конституционных прав гражданина РФ - рассмотренная статья получает в ст. 4, касающейся непосредственно всеобщего избирательного права и права на участие в референдуме. В ст. 4 указывается, что 1) гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, голосовать на референдуме, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума; 2) гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; 3) Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.
В этой же четвертой статье подробно описана категория лиц, лишенных права участвовать в выборах и референдуме. К ней относятся: 1) граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда; 2) Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.
Похожие диссертации на Административно-правовые споры в судах общей юрисдикции
