Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой статус субъектов административной юрисдикции
1.1. К вопросу о понятии административной юрисдикции 14
1.2. Понятие субъекта административной юрисдикции 39
1.3. Компетенция субъектов административной юрисдикции и ее содержание 61
Глава 2. Система субъектов административной юрисдикции
2.1. Основные тенденции развития системы субъектов административной юрисдикции 87
2.2. Федеральная система субъектов административной юрисдикции 109
2.3. Органы и должностные лица субъектов Российской Федерации, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях 135
Заключение , 150
Список литературы, использованной в работе над диссертацией 155
- К вопросу о понятии административной юрисдикции
- Компетенция субъектов административной юрисдикции и ее содержание
- Основные тенденции развития системы субъектов административной юрисдикции
- Органы и должностные лица субъектов Российской Федерации, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях
Введение к работе
1. Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Эффективность защиты общественных отношений в значительной мере определяется возможностями государства противодействовать нарушениям законов. В современной структуре противоправных деяний заметное место занимают административные правонарушения. Ежегодно их количество измеряется десятками миллионов. Такой масштаб противоправных проявлений не только подрывает установленный административно-правовой режим, но и не лучшим образом сказывается на криминогенной обстановке в стране. Государство в целях противодействия административным правонарушениям устанавливает меры ответственности за их совершение, создает и совершенствует систему органов, обеспечивающих борьбу с этими противоправными деяниями. Особое место среди них занимают субъекты административной юрисдикции - судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и применять к виновным в их совершении меры административного наказания.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)1 существенно скорректировал систему субъектов административной юрисдикции, внес изменения в их компетенцию (Раздел 3 Кодекса). Это вновь актуализировало проблему субъектов административно-юрисдикционной деятельности, создало потребность научной оценки нормативных новелл, обусловило исследование их влияния на организацию и эффективность административной деликтности.
Первый опыт применения компетенционных норм КоАП РФ (он вступил в действие с 1 июля 2002 г,) выявил немало проблемных ситуаций, необходимость корректировки данных норм, уточнения компетенции отдельных субъектов административной юрисдикции. Особенно много во-
'См.:СЗРФ.2002,№ І.Ст.1.
4 просов возникает у правоприменителей о разграничении компетенции между отдельными субъектами административной юрисдикции, о передаче дел па рассмотрение другим органам» должностным лицам и др. Значительное расширение круга органов» должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (только отраслевых субъектов административной юрисдикции более 60), обострило и проблему управления административно-юрисдикционнной деятельностью. Усложнение нормативной основы административной ответственности, к которой привлекаются физические и юридические лица, установление новых административно-правовых запретов, демократизация административ-но-юрисдикционного процесса2 в новом Кодексе требуют от субъектов административной юрисдикции проведения единой политики в области противодействия административной деликтности. Но обширная область применения мер административного наказания остается неуправляемой, ведомственное «регулирование» административной юрисдикции не может обеспечить единого понимания и применения административно-деликтных норм.
Актуальность работы также связана с необходимостью уяснения теоретических вопросов правового статуса субъектов административной юрисдикции, разработки подходов к формированию их системы. Видимо, оперативность рассмотрения дел об административных правонарушениях, положенная в основу действующей системы субъектов административной юрисдикции, не должна быть единственным критерием формирования данной системы. Названные проблемы обусловливают потребность углубленного изучения организации и деятельности судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Степень разработанности проблемы. В теории административного права проблемам субъектов административной юрисдикции уделялось
О новеллах КоАП РФ см, подробнее: Закон. 2002. tfs 7.
5 значительное внимание. Почти все исследователи административной ответственности в своих трудах затрагивали деятельность органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Характеристику полномочий отдельных видов субъектов административной юрисдикции мы находим в ряде работ советского и постсоветского периода3.
Углубленное изучение правового статуса субъектов административной юрисдикции связывается с разработкой концепции административной юрисдикции- Последняя в правовой теории стала ассоциироваться с самостоятельной формой правовой деятельности- В 1970 году была издана монография НрГ. Салищевой «Гражданин и административная юрисдикция в СССР», в которой административная юрисдикция рассматривалась как деятельность уполномоченных на то органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях (административных спорах). В докторской диссертации А.П. Шергина «Проблемы административной юрисдикции» (М., 1979) субъектам административной юрисдикции была посвящена отдельная глава. В ней впервые сделана попытка исследовать комплекс проблем, связанных с правовым статусом административной юрисдикции и ее организацией. Следует заметить, что названные работы, несмотря на их научную основательность, базировались на анализе некодифицирован-ного союзного законодательства. Естественно, они не могли адекватно отражать юридическую характеристику современной системы субъектов административной юрисдикции.
Несомненным прорывом в исследовании рассматриваемой проблематики явилась монография А.КХ Якимова «Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации» (М,, 1999). Автор, опираясь на достижения своих предшественников и анализ норм КоАП РСФСР
i См., напр.: Клюшпиченко АЛ., Шергин A.JL Административные комиссии, М., 1973; Масленников М.Я. Деятельность народных судов по применению мер административного принуждения; Автореф. дне... канд. юрид. наук. Одесса, 1974; Якимов А.Ю. Органы внутренних дел как субъект административной юрисдикции: Автореф. дне... кадл юрид, паук, М.» 19S7; Иванов А.Б. Административная юрисдикция налоговых органов Российской Федерации: Автореф. дне, канд. юрид. паук, Н. Новгород, 1999; Чистяков Н.М. Федеральные органи налоговой полиции как субъекты административного прана: Автореф, дис... канд. юрид. наук. М., 2002; и др.
1984 г., детально исследовал содержание и структуру правового статуса субъектов административной юрисдикции, их виды. Достоинством работы явилось исследование проблем реализации правового статуса субъектов административной юрисдикции, что дало возможность проследить динамику осуществляемой ими деятельности. Тем не менее в книге превалирует процессуальный аспект, хотя реализация правового статуса не исчерпывается применением только процессуальных норм.
Названные и другие работы заложили солидную теоретическую основу для дальнейшего исследования проблем субъектов административной юрисдикции с учетом современной нормативной базы. Нормы действующего КоАП РФ не только изменили систему органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, их компетенцию, но и дают основания для пересмотра ряда теоретических суждений о правовом статусе субъектов административной юрисдикции. Данные обстоятельства предопределили выбор темы и основные направления исследования.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования субъектов административной юрисдикции.
Предметом исследования являются: нормы административно-деликтного законодательства; система субъектов административной юрисдикции, их компетенция; административная практика органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Целью настоящего исследования является научный анализ теоретических, нормативных и организационных проблем формирования и функционирования субъектов административной юрисдикции; выработка на его основе предложений, направленных на совершенствование администра-тивно-деликтного законодательства и повышение эффективности админи-стративно-юрисдикпионной деятельности-
Цель диссертационного исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
научная оценка концепций административной юрисдикции как одной из форм административно-правовой деятельности;
исследование правового статуса субъекта административной юрисдикции, характеристика его элементов;
анализ действующего законодательства, регулирующего организацию и деятельность субъектов административной юрисдикции;
раскрытие содержания компетенции субъектов административной юрисдикции;
определение системы субъектов административной юрисдикции, их классификация;
исследование федерального и регионального блоков системы административной юрисдикции;
разработка предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства, организации и деятельности субъектов административной юрисдикции.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы: сравнительно-правовой, системный, исторический, конкретно-социологический, включая контент-анализ, метод экспертных оценок, логический анализ правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции.
В процессе исследования автор руководствовался фундаментальными работами в области философии, общей теории права, государственного управления, государственного и административного права.
В обоснование теоретических положений и практических рекомендаций соискатель опирался на труды А.Б. Агапова, С,С, Алексеева, А.П. Алехина, НЕ, Андриевского, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, ВТ. Вишнякова, И,А. Галагана, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева,
8 Б,М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.Я. Масленниковаі Г.И. Петрова, Н.И. Побе-жимовой, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г\ Салищевой, С,С, Студени-кина, MX, Студеникиной, А.П. Солдатова, Ю.Н. Старилова, В.Г. Татаряна, Ю.А. Тихомирова, А.П, Шергина, В.А. Юсупова, АЛО, Якимова, О.М. Якубы и других.
Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, нормы федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, В работе используются также нормативные источники Союза ССР, РСФСР, других государств. При подготовке диссертации автор опирался на данные государственной статистической отчетности о деятельности судей и других субъектов административной юрисдикции, результаты изучения административной практики, материалы опубликованных исследований, относящихся к избранной теме.
Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту, В диссертации впервые исследована проблема субъектов административной юрисдикции на базе новейшего административно-деликтного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании теоретических, нормативных и организационных аспектов субъектов административной юрисдикции, научной оценке соответствующих новелл КоАП РФ, обосновании перспектив развития системы органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Диссертантом сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:
1. Для исследования рассматриваемой проблемы исходным является понятие административной юрисдикции, которое определяет функции и компетенцию осуществляющих ее субъектов, рамки их полномочий, К ад-
9 министративной юрисдикции следует относить только деятельность по рассмотрению, разрешению дел об административных правонарушениях. Являясь по своей природе правоприменительной, правоохранительной деятельностью, административная юрисдикция имеет свой предмет, содержание, субъекты юрисдикции, процессуальные формы, юрисдикцион-ные акты. С учетом этих критериев к характерным признакам административной юрисдикции относятся следующие:
предметом административной юрисдикции является дело об административном правонарушении, т.е. совокупность предусмотренных документов и иных доказательств, закрепляющих обстоятельства совершения административного правонарушения;
основным содержанием административной юрисдикции выступает рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении, в ходе которого применяются материально-правовые, процессуальные и компетенционные нормы административно-деликтного законодательства;
субъектами административной юрисдикции являются судьи, органы, должностные липа, уполномоченные рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях и обладающие необходимыми для этого полномочиями;
основными процессуальными формами осуществления административной юрисдикции являются обычное (полное) и упрощенное производства по делам об административных правонарушениях, урегулированные федеральным законом;
Решение по делу об административном правонарушении принимается в форме постановления, обладает особой правовой силой, порождает (развивает) административно-деликтные правоотношения,
2. Авторская интерпретация правового статуса субъектов административной юрисдикции, характеристика ее элементов. Субъект административной юрисдикции является центральным звеном правоприменителей законодательства об административной ответственности, только ему предос-
10 тавлено право рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать решения по ним. Государство для осуществления такой функции не создает, как правило, новых органов, а возлагает полномочия по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях на существующие структуры исполнительной и судебной власти. Эти полномочия формируют специальный статус судьи, органа, должностного лица как субъекта административной юрисдикции. Составляющими правового статуса субъекта административной юрисдикции являются целевой, организационно-структурный и компетенционный блоки.
Содержательная модель компетенции субъектов административной юрисдикции, обоснование необходимости включения в нее в качестве «наказательной компетенции». Административно-юрисдикционная компетенция представляет наиболее емкую и содержательную часть правового статуса органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях. Под компетенцией субъектов административной юрисдикции понимаются нормативно установленные полномочия по рассмотрению и разрешению дел об определенных административных правонарушениях. В структурно-содержательном плане ее составляющими являются функциональный, предметный, процессуальный, совместный и наказательный элементы. Названные элементы дают возможность исследования различных сторон компетенции субъектов административной юрисдикции - с позиций назначения, объекта, территории, объема полномочий и др. Но каждый из них в отдельности не может характеризовать компетенцию в целом, только их совокупность образует компетенцию субъектов административной юрисдикции.
Научная оценка законодательства, регулирующего организацию и функционирование субъектов административной юрисдикции, обоснование понятия «компетенционная юрисдикционная норма». Полномочия этих субъектов, их объем и способы реализации определены в юридических нормах. Исходя из назначения и содержания данных норм делается
И вывод о самостоятельной группе правовых норм - компетенционных нормах, Административно-деликтную компетенционную норму можно определить как правовое предписание, определяющее полномочия судьи, органа, должностного лица по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.
5- Характеристика системы субъектов административной юрисдикции, анализ системообразующих ее признаков, определение перспектив ее развития. Совокупность органов, должностных лиц, уполномоченных законом рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях, представляет систему субъектов административной юрисдикции. Данное образование обладает необходимыми признаками системы: 1) оно состоит из множества элементов - судей, органов, должностных лиц, на которых законом возложено осуществление административной юрисдикции; 2) наличие взаимосвязанности его составляющих; 3) осуществление всеми его звеньями однотипной функции - административной юрисдикции. В основе формирования системы административной юрисдикции лежит функциональный признак. Действующая модель системы субъектов административной юрисдикции состоит из двух блоков: федеральной и региональной подсистем. Для современной организации рассматриваемой системы характерна ведущая роль судей (судов), обеспечивающих квалифицированное рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях, и расширение специализированной юрисдикционной защиты, осуществляемой органами исполнительной власти.
б. Обоснование необходимости организационного руководства административной практикой, информационного обеспечения деятельности субъектов административной юрисдикции. Усложнение нормативной базы административной ответственности, рассмотрение дел об административных правонарушениях множеством различных субъектов судебной и исполнительной власти диктуют необходимость руководства их юрисдикци-
12 онной деятельностью, которое целесообразно возложить на Верховный
Суд Российской Федерации,
7. Предложения по совершенствованию адмннистративно-деликтного законодательства и организации деятельности субъектов административной юрисдикции.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что его выводы и рекомендации вносят вклад в развитие теории и методологии познания механизма административной ответственности, положения науки административного права о его субъектах, дают научную оценку действующей системе органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, способствуют совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке проектов норм, регулирующих организацию и деятельность субъектов административной юрисдикции; применены в практической деятельности судей* органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; учтены в дальнейших исследованиях проблем административной ответственности; использованы в учебном процессе по курсам «Административное право Российской Федерации» и «Административно-деликтное право», а также при проведении занятии с должностными лицами, уполномоченными применять административно-деликтное законодательство, при подготовке учебников, учебных пособий по исследуемой проблематике.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались на заседаниях НИЦ-5 Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, на международной конференции «Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе» (Москва, 4-5 ноября 2003 г.), на региональной научно - практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования деятельно-
сти органов внутренних дел в современной России» (Орел, 28 октября 2004 г.), отражены в трех публикациях автора.
Объем и структура диссертации соответствует логике и содержанию проведенного исследования, которое состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и библиографического списка.
К вопросу о понятии административной юрисдикции
Исследование правового статуса субъекта административной юрисдикции предполагает уяснение природы и содержания осуществляемой им деятельности. Данное положение имеет методологическое значение для раскрытия исследуемой проблематики. Теория социального управления исходит из первичности объекта управления и производи ости субъекта. Справедливым остается утверждение: «Характер организации всякого учреждения естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения»4. Государство создает те или иные органы для осуществления совершенно определенных социально полезных функций. Не исключение и субъекты административной юрисдикции. Их роль традиционно связывается с особым видом правоохранительной деятельности, получившей в теории права наименование «административной юрисдикции». Анализу данной деятельности посвящено немало научных работ, в которых раскрывается содержание административной юрисдикции, ее виды, формы осуществления5. Вместе с тем однозначной трактовки данного феномена в юридической литературе нет. Но без такого понимания затруднительно определить систему субъектов административной юрисдикции, сферу их деятельности, круг полномочий. Именно поэтому важно определиться, какой же вид деятельности осуществляют исследуемые органы, должностные лица.
Анализ доктрины обнаруживает довольно широкий разброс мнений о понятии и содержании административной юрисдикции. Обозначим основные из них и попытаемся обосновать свое видение о природе данного вида правовой деятельности.
Наиболее распространенным является понимание административной юрисдикции как деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях и административно-правовых спорах. Большинство исследователей придерживается такой трактовки, исходя из общего понятия юрисдикции как деятельности по рассмотрению дел о правонарушениях и правовых спорах. Авторы весьма категоричны в своих выводах, утверждая, что потребность в юрисдикционной защите возникает только в случаях, если возник спор о праве либо нарушены правовые предписания, когда нормы права и фактическая ситуация находятся в противоречии друг с другом. Это обусловлено самой сутью юрисдикции, призванной разрешать правовые конфликты, быть своеобразным способом социального контроля6- Общая посылка в принципе не вызывает сомнения. Она «работает» для обобщенной модели юрисдикции, но не всегда пригодна, по нашему мнению, для характеристики отраслевых видов юрисдикционной деятельности. К этому мы еще будем обращаться, сейчас лишь констатируем, что административная юрисдикция отнюдь не воспроизводит обобщенное понятие юрисдикции.
Другие ученые, рассматривая юрисдикционную деятельность с позиций форм реализации права, обоснованно выделяют ее правоприменительную природу. Такая оценка отражает существенный признак юрисдикции, поскольку в процессе ее осуществления компетентные органы и их должностные лица применяют нормы права. Однако в отдельных работах юрисдикция рассматривается широко, отождествляясь, по существу, с правоприменительной деятельностью. Так, по мнению Ю.К. Осипова, юрисдикция представляет собой властное разрешение компетентными органами различных правовых вопросов, возникающих в сфере права7. В соответствии с предложенной конструкцией автор относит, например, к судебной юрисдикции дела об установлении юридических фактов, к юрисдикции загсов - регистрацию актов гражданского состояния и другие. Обращает внимание не только отнесение к юрисдикции бесспорных дел, но и подмена юрисдикции другим понятием - подведомственностью. Напрашивается резонный вывод о том, что юрисдикция является правоприменительной деятельностью, но не сводится к ней.
В последние годы с учетом активизации исследований проблем конфликтологии предприняты попытки пересмотреть концепцию административной юрисдикции» В основе «ревизии» традиционного понятия данного вида деятельности лежит посылка о том, что правонарушение и правовой спор являются не чем иным как разновидностью административно-правового конфликта. Исходя из этого, А.Б. Зеленцов полагает целесообразным уточнить концепцию административной юрисдикции, определив ее как деятельность по разрешению административно-правовых конфликтов . Но анализ высказанных суждений позволяет усомниться в новеллиза-ции понятия административной юрисдикции.
Во-первых, как показывает изучение доктрины, правовой конфликт изначально лежал в основе юрисдикционной деятельности, на что обращали внимание как теоретики права, так и административисты. Так, Л.С. Явич подчеркивал, что юрисдикционное вмешательство не требуется? пока не возникают правовые конфликты . Аналогичные суждения высказывались и в административно-правовой литературе10. Во-вторых, понятие административно-правового конфликта сведено автором, по существу, к административному правонарушению и административно-правовому спору, что новым также признать трудно. Первое основание административно-юрисдикционной деятельности не вызывает сомнений, поскольку только в ее рамках возможно рассмотрение дел об административных правонарушениях и применение мер административной ответственности. Второе основание - административно-правовой спор носит обобщающий характер, к нему относятся не только споры граждан с администрацией, но и споры BHyrpnannapaTHbiej разрешаемые в процессе служебного распорядительства". В-третьих, правовая природа рассмотрения дел об административных правонарушениях и административно-правовых спорах не является, по нашему мнению, однотипной- Различия касаются как самих оснований их разрешения, процессуального порядка рассмотрения дел, так и системы субъектов, рассматривающих дела об административных правонарушениях и административно-правовых спорах. Отсюда возникает гипотеза о правомерности отнесения рассмотрения дел об административно-правовых спорах к административной юрисдикции. Остановимся на этом вопросе подробнее.
Компетенция субъектов административной юрисдикции и ее содержание
В характеристике правового статуса субъектов административной юрисдикции компетенционный блок (компетенция) занимает основное место. По существу, это его содержательная часть. С такой оценкой компетенции солидарны большинство исследователей. Известный ученый-административист Б.М. Лазарев подчеркивал, что компетенция не просто один из блоков правового статуса, а его сердцевина, определяющая механизм выполнения возложенных на орган задач65. Исследование компетенции субъектов административной юрисдикции предполагает обращение к соответствующему понятийному аппарату, определению общего понятия компетенции. Но здесь мы сталкиваемся с тем, что современная правовая доктрина неоднозначно трактует данное понятие. Попытаемся выяснить, какой смысл вкладывается в понятие и содержание компетенции.
Анализ литературных источников свидетельствует о различных подходах к определению рассматриваемого явления. Следует сразу заметить, что эти различия касаются чаще всего содержания компетенции, «набора» составляющих ее элементов. Причем заметно стремление авторов расширить понятие компетенции, включив в его содержание все или большинство элементов правового статуса. Так, наиболее часто предлагается рассматривать в качестве компетенционных элементов цели и задачи, поставленные перед государственным органом66. Ю.А. Тихомиров полагает, что к элементам компетенции следует относить «нормативно установленные цели» . Указание на нормативное установление целей и задач не меняет сути данного элемента. Он характеризует, как обоснованно замечено в правовой литературе, не компетенцию, а целевой блок правового статуса государственного органа68, который был рассмотрен выше. Что же вкладывается в понятие компетенции?
Б.М. Лазарев, обстоятельно исследовавший проблемы компетенции, полагал, что компетенция государственного органа представляет собой систему его полномочий - прав и обязанностей, носящих внешневластный характер . Думается, автор выделил главное в компетенции — права и обязанности государственного органа. Но такая характеристика рассматриваемого понятия не представляется полной. Полномочия — не самоцель, а средство решения каких либо дел, отнесенных к ведению соответствующего органа. Они предоставлены государством для решения четко определенных дел. Так, субъекты административной юрисдикции рассматривают дела об административных правонарушениях, отнесенных к их ведению. Поэтому для характеристики компетенции важна связь полномочий государственного органа с предметами его ведения.
Компетенция является правовой категорией. Она устанавливается в статутных и иных нормативно-правовых актах, регулирующих организацию и деятельность государственных органов. Эта характерная черта очень удачно отражена в определении Ю.А. Тихомирова. По его мнению, компетенцию можно определить «как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел» . Хотя приведенное определение «тяготеет» больше к предметной компетенции, в нем выражено главное -круг полномочий может определяться государством законно, т.е. компетенция является правовой категорией.
В научной литературе высказывались мнения о включении в понятие компетенции ответственности71. Думается, для такого вывода нет достаточных оснований, поскольку круг возложенных дел государственный орган решает путем реализации предоставленных ему законом полномочий (разрешает, устанавливает, запрещает, наказывает и т.д.), а не посредством ответственности. Последняя может быть применена к нему за неисполнение, ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей. Мы солидарны с авторами, которые рассматривают ответственность в качестве отдельной составной части правового статуса72.
Таким образом, составляющими компетенцию государственного органа (должностного лица) являются нормативно установленные предметы ведения (дела) и властные полномочия по их решению. Исходя из этого, под компетенцией субъекта административной юрисдикции следует понимать нормативно установленные полномочия по рассмотрению и разрешению дел об определенных административных правонарушениях. Данно определение отражает обобщенную теоретическую модель компетенции субъектов административной юрисдикции. Как реальная правовая категория компетенция этих субъектов является сложным явлением, имеющим свое содержание, формы нормативного закрепления.
В юридической литературе обоснована концепция административно-юрисдикционной компетенции. В соответствии с ней выделяются функциональный, предметный, территориальный и процессуальный элементы компетенции субъектов административной юрисдикции . Такая содержательная характеристика может быть принята за основу, но она не исчерпывает всего богатства проявлений рассматриваемой компетенции. Проводя разграничение полномочий различных субъектов административной юрисдикции, законодатель тем не менее не исключает возможности совпадения компетенции у отдельных органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Это обусловлено наличием общего «поля» деятельности у различных субъектов, осуществляющих юрисдикционные функции. Это характерно, например, для деятельности милиции и транспортных органов по рассмотрению дел о нарушениях правил безопасности на транспорте и др. Поэтому есть основания для выделения в качестве одного из элементов административно-юрисдикционной компетенции «совместной компетенции». Отдельные авторы предлагают выделение штрафной компетенции74, основываясь на су-шествовании различных видов административных наказаний. Данное суждение не лишено интереса. Несмотря на то, что пределы назначения административных наказаний ограничены рамками санкции административно-деликтной нормы, объем полномочий по их применению не одинаков у различных субъектов административной юрисдикции. Так, ряд видов административных наказаний действующее законодательство относит к ведению только судей. Для отдельных категорий должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, установлены ограничения вида и размера налагаемого административного наказания. Например, начальникам дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, начальникам линейных пунктов милиции закон предоставляет полномочия назначать административные наказания в виде предупреждения или административного штрафа в размере до трех минимальных размеров оплаты труда (ч. 3 ст. 23.3 КоАП РФ), В связи с этим представляется целесообразным выделить в качестве одного из элементов административно-юрисдикционной компетенции «наказательной компетенции».
Таким образом, для характеристики рассматриваемой компетенции можно выделить функциональную, предметную, территориальную, процессуальную, совместную, наказательную компетенцию субъектов административной юрисдикции. Такое расчленение дает возможность уяснения содержания составляющих данную компетенцию. Следует особо подчеркнуть, что названные элементы дают возможность исследования различных сторон компетенции субъектов административной юрисдикции (с позиций назначения, объекта, территории объема полномочий). Но каждый из них в отдельности не может характеризовать компетенцию в целом, только их совокупность образует компетенцию субъектов административной юрисдикции. С учетом этих замечаний методологического порядка рассмотрим отдельные элементы административно-юрисдикционной компетенции.
Основные тенденции развития системы субъектов административной юрисдикции
В механизме реализации административной ответственности основное место принадлежит органам, должностным лицам, уполномоченным рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях. В процессе их деятельности устанавливается виновность лиц в совершении административных правонарушений, осуществляется правовая оценка содеянного, назначается административное наказание. Действующие субъекты административной юрисдикции представляют собой довольно пеструю структуру как по своей принадлежности к определенной ветви власти, правовому статусу, так и по объему предоставленных им полномочий. В этом одно из существенных отличий данных органов, должностных лиц от «моносистемы», каковой являются суды. Возникает вопрос о том, правомерно ли говорить о рассматриваемой совокупности органов, должностных лиц, как о системе субъектов административной юрисдикции.
Выскажем несколько предварительных замечаний методологического порядка. Прежде всего тот или иной набор элементов не всегда дает системное образование. Система обоснованно связывается в философской и управленческой литературе с понятием сложного порядка. Как и любое сложное явление систему характеризуют несколько признаков, оттеняющих ее различные стороны. Раскрытию содержания данного понятия посвящено множество работ кибернетиков, биологов, юристов, представителей науки управления (Ст. Бир, Л. Берталанфи, ВТ. Афанасьев, М.Д. Шар-городский, Ю.А. Тихомиров, ДА. Керимов и др.). Не пытаясь проанализировать все имеющиеся в научной литературе определения понятия системы, приведем одну из философских интерпретаций этого явления. По мнению В.Н, Садовского, под системой следует понимать «упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство» , Исходя из приведенного определения, можно выделить следующие признаки, характеризующие понятие «система»: наличие множества элементов, составляющих систему; существование взаимной связи между ними; образование определенного качественного единства.
При этом следует иметь в виду, что такие признаки характеризуют любой тип систем (биологические, механические, социальные). Такой кибернетический подход к определению системы был взят на вооружение в правовой науке97 и широко применяется учеными-юристами, С учетом этого подхода попытаемся охарактеризовать совокупность органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Несмотря на неоднозначность составляющих, данную совокупность (по принадлежности к соответствующей ветви власти, статусу, объему полномочий и др.) правомерно, по нашему мнению, рассматривать как систему субъектов административной юрисдикции. Такая постановка вопроса была осуществлена впервые А.П. Шергиным, рассмотревшим совокупность данных органов, должностных лиц с позиций системного анализа93. Автором были выделены такие черты системы субъектов административной юрисдикции, как их множественность, неоднозначность, наличие вертикальных и горизонтальных связей, инстанционность.
Признавая важность названных признаков, следует заметить, что предлагаемая теоретико-нормативная модель системы субъектов административной юрисдикции скорее характеризовала перспективу ее развития, а не ее фактическое состояние. Так, например, в действовавшей системе инстанционные связи почти не просматривались, что приводило к незавершенности ее формирования. Тем не менее авторские наработки и последующие исследования (Д.Н. Бахрах, А.Ю. Якимов и др.) позволили углубить концептуальные вопросы механизма реализации административной ответственности, оказали определенное влияние на дальнейшее правовое регулирование статуса органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Совокупность данных субъектов, исходя из трех названных выше критериев системы (множественность элементов, связи между ними, целостное единство), можно охарактеризовать как систему субъектов административной юрисдикции.
Органы и должностные лица субъектов Российской Федерации, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях
Разделение административно-деликтного законодательства на два блока - федеральный и региональный - обусловило и особенности формирования системы субъектов, применяющих нормы данного законодательства. Федеральная система, как было указано выше, ориентирована на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ,
Субъекты региональной системы административной юрисдикции уполномочены рассматривать дела о правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации. Напомним, что рамки регионального нормотворчества в области административной ответственности в период «парада суверенитетов» не были четко определены. Субъектами Российской Федерации было принято множество актов, устанавливающих ответственность за совершение административных правонарушений.
Процесс установления административной ответственности в субъектах Российской Федерации, подчеркивает С.Н. Клепиков, имел сложный и противоречивый характер, должным образом не регулировался КоАП РСФСР159. Общая характеристика регионального законодательства об административных правонарушениях этого периода не входит в нашу задачу. Отметим только то, что до принятия КоАП РФ в выборе органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, субъекты Российской Федерации ничем не были связаны. Полномочия применять административные санкции за нарушения, предусмотренные региональным законодательством, они возлагали, как правило, на субъектов административной юрисдикции, определенных КоАП РСФСР (административные комиссии, суды, милицию и др.). Этим еще более усиливались противоречия между федеральным и региональным законодательством, поскольку своими законами субъекты Российской Федерации возлагали обязанности по осуществлению административной юрисдикции на федеральные структуры.
Новый КоАП РФ впервые обособил региональную систему субъектов административной юрисдикции. В соответствии сч, 2 ст. 22Л КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами: 1) мировыми судьями; 2) комиссиями по делам несовершеннолетних и зашите их прав; 3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации,Анализ приведенной нормы дает основание для следующих выводов.
Во-первыХ) несмотря на обособление региональной системы субъектов административной юрисдикции общая ее нормативная матрица определена федеральным законодателем в КоАП РФ. Такой подход представляется оправданным, поскольку обеспечивает необходимое единство основы системы органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Состав всех четырех групп субъектов, составляющих рассматриваемую систему, прогнозируем. Этим достигается стабильность организационных форм региональной системы субъектов административной юрисдикции, очерчиваются их параметры. Последнее следует особо подчеркнуть, поскольку субъекты Российской Федерации лишаются права возлагать юрисдикционные полномочия на федеральные структуры.
Во-вторых, формирование региональной системы не является исключительной компетенцией субъектов Российской Федерации. К их ведению отнесено только создание административных комиссий и иных коллегиальных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, а также органов, учреждений исполнительной власти, призванных осуществлять такие полномочия. Правовой статус двух других субъектов - мировых судей и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав - определяется федеральным и региональным законодательством. Не случайно данные субъекты административной юрисдикции включены в федеральную и региональную системы.
В-третьих, пределы полномочий всех органов, должностных лиц, входящих в региональную систему административной юрисдикции определяются законами субъектов Российской Федерации. Дела об административных правонарушениях рассматриваются ими «в пределах полномочий, установленных этими законами» (ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ), Это обусловливает необходимость при анализе полномочий рассматриваемых органов, должностных лиц обращаться к соответствующим законам субъектов Российской Федерации. Заметим, что процесс приведения данных законов в соответствие с КоАП РФ еще не завершен и законодательство субъектов Российской Федерации, по мнению других исследователей, «не представляет собой еще определенной системы, сложившейся на основе научной концепции»160. Единой модели законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях не существует, В некоторых регионах, действуют разрозненные нормативные акты об административной ответственности, в которых чаще определяются и субъекты административной юрисдикции. В отдельных субъектах Российской Федерации приняты кодифицированные акты - кодексы об административных правонарушениях , в которых компетенционные нормы выделены в самостоятельные разделы. В числе действующих кодексы Волгоградской, Вологодской, Калининградской и других областей.
