Содержание к диссертации
Введение
I глава. Правовое регулирование административной юрисдикции в налоговой сфере . 10
1. Место административной юрисдикции в административном процессе и особенности ее осуществления в налоговой сфере .
2. Источники административной юрисдикции в налоговой сфере 40
3. Субъекты административной юрисдикции в налоговой сфере 65
II глава. Процессуальные вопросы осуществления административной юрисдикции в налоговой сфере . 96
1. Понятие, задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере . 96
2. Стаи административного производства. Особенности возбуждения дела об административном правонарушении в налоговой сфере . 128
3. Рассмотрение дела об административном правонарушении в налоговой сфере. 157
Заключение 186
Список используемой литературы 194
- Место административной юрисдикции в административном процессе и особенности ее осуществления в налоговой сфере
- Источники административной юрисдикции в налоговой сфере
- Понятие, задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере
- Стаи административного производства. Особенности возбуждения дела об административном правонарушении в налоговой сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обращение к данной теме вызвано ее несомненной актуальностью, так как она непосредственно затрагивает права и законные интересы налогоплательщиков, общества и государства. В связи с этим, для законодателя крайне важно найти путь оптимального правового механизма реализации мер административной ответственности в налоговой сфере, который бы обеспечил сбалансированность частных и публичных интересов. В условиях, когда конституционная норма о возмещении лицам убытков, причиненных незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц, фактически не действует, это позволяет последним превышать свои полномочия в административно-процессуальной деятельности.
В современных условиях исследование проблем административной юрисдикции в налоговой сфере является важным также для теории и формирующей ее практики.
На сегодняшний день в науке административного и финансового права не выработано единого понятийного аппарата в исследуемой сфере. Существуют принципиально разные научные позиции по определению административной юрисдикции и ее соотношения с административным процессом. Нет самостоятельных монографических исследований, посвященных источникам административного или налогового права.
В пользу актуальности данной темы говорит и тот факт, что в последнее время в финансово-правовой науке стал ставиться вопрос о существовании такой правовой категории как «налоговый процесс», как самостоятельного вида деятельности, отличного от административного процесса. Безусловно, что данная точка зрения представляется весьма спорной, требующей серьезного теоретического обоснования, и, соответственно, дальнейших научных дискуссий. Вполне возможно, что своему возникновению она обязана закреплению в Налоговом кодексе РФ процессуальных правовых норм. С введением в действие КоАП РФ, уже на фоне работаю-
щего НК РФ и частично регламентирующего порядок производства по делам, возникающим из налоговых правоотношений, появились серьезные проблемы как при применении материальных, так и процессуальных норм права. По сей день нормативно-правовые акты, регламентирующие юрис-дикционную деятельность в налоговой сфере, разрабатываются и принимаются без единого концептуального подхода и учета принципа кодификации отраслевого законодательства. Медленно совершенствуется и юридическая техника налоговых законов, что определяет рост споров, вызванных разночтениями, ошибочными толкованиями нормативных актов и т.д.
Существует настоятельная потребность в обобщении и анализе правоприменительной деятельности государственных органов, обладающих полномочиями в интересующей нас сфере и разработке предложений по ее совершенствованию.
Критические подходы к оценке действий и решений чиновников стимулируют активность граждан по защите своих прав и интересов. Если в 1999 г. налоговых споров было 42 % от всех административных споров, то в 2003 г. - 57 %, с учетом того, что основной прирост показателей дают иски самих налоговых органов о взыскании штрафов (только 17 % инициируется налогоплательщиками)1. Налоговые органы, в отличие от остальных государственных, имеют отношение ко всем видам бизнеса, поэтому являются одним из рычагов государственного управления. Налогообложение преследует не только фискальные цели, но и выполняет регулирующую функцию, что крайне важно для того, чтобы правовое регулирование налогового законодательства и административно-процессуальной практики в налоговой сфере не подвергались чисто ведомственному интересу, «прикрываясь» интересами общества.
Несовершенство налогового законодательства: отсутствие необходимых норм права в одних случаях и одновременное регулирование одинаковых общественных отношений в разных законодательных актах при-
водит к значительным трудностям в правоприменении и существованию различных официальных точек зрения, изложенных в правовых актах высших судов Российской Федерации, МНС РФ (ныне ФМС РФ).
Степень разработанности темы исследования. На уровне диссертационного исследования данная работа - одна из первых по исследуемой сфере. В учебной и научной литературе серьезному научному анализу ранее подвергались, в основном, вопросы соотношения административной юрисдикции и административного процесса.
Представители науки финансового права частично затрагивали проблемы реализации ответственности за правонарушения в налоговой сфере, в частности, комментировались отдельные моменты судебной практики. Это свидетельствует о необходимости в дополнительном научном анализе данной проблематики и разработке научно обоснованных рекомендаций. В научных публикациях в большей степени внимание уделяется материально-правовому аспекту административной ответственности в налоговой сфере, в тоже время, многие принципиальные вопросы производства по делам о правонарушениях в налоговой сфере остаются вне области научного изучения, что и обусловило их недостаточную теоретическую разработанность.
Содержание и результаты настоящего диссертационного исследования базируются на анализе научно-исследовательских трудов ученых, внесших весомый вклад в развитие административного права и процесса: Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, В.М. Горшенева, А.А. Демина, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, В.А. Лория, П.Е. Недбайло, Л.Л. Попова, И.В. Пановой, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и др.
1 Пепеляев С. Г. О практике разрешения налоговых споров в арбитражных судах // Налоговый вестник. № 2. 2005. С. 9.
Широко использовалась научная и учебная литература по налоговому праву: А.В. Брызгалина, А.З. Дадашева, Ю.А. Крохиной, СП. Пепеляе-ва, Г.В. Петровой, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова и др.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили правовые акты Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, постановления арбитражных судов.
При написании работы диссертантом были использованы статистические данные и материалы Федеральной налоговой службы Российской Федерации, имеющие непосредственное отношение к теме настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений, возникающих в процессе осуществления органами исполнительной власти (должностными лицами) административной юрисдикции в налоговой сфере.
Предмет диссертационного исследования составляют основные теоретические и практические аспекты административно-юрисдикционной деятельности в налоговой сфере и научный анализ проблем ее реализации.
Целью диссертационного исследования является научное осмысление, на основе анализа и обобщения, административно-юрисдикционной деятельности в налоговой сфере, выявление правовых проблем ее применения и поиск путей совершенствования административно-правового регулирования юрисдикционной деятельности уполномоченных государственных органов в налоговой сфере.
Задачи диссертационного исследования:
- сформулировать понятие и признаки правовой категории «административная юрисдикция в налоговой сфере», сопоставить его с такими категориями, как «административная юрисдикция» и «административный процесс»;
определить субъекты административной юрисдикции в налоговой сфере и раскрыть содержание их административно-правового статуса;
определить систему принципов административно-юрисдикционного процесса в налоговой сфере;
показать значение разработки указанных проблем для совершенствования законодательства в исследуемой сфере;
провести анализ понятия административного производства по делам о правонарушениях в налоговой сфере и определить его соотношение с административным процессом;
проанализировать правовую регламентацию стадий административного производства по делам о правонарушениях в налоговой сфере и степень адекватности их выражения в практической деятельности;
провести системное исследование юрисдикционной деятельности налоговых органов и предложить основные направления совершенствования механизма реализации административной ответственности в налоговой сфере;
- показать необходимость обоснования принадлежности
производства по делам о правонарушениях налогового
законодательства к административному процессу и единой концепции
реализации административной ответственности за все правонарушения
в н&Летодолафэрекую основу диссертационного исследования состав
ляют фундаментальные положения теории права и государства, конститу
ционного, административного, налогового и других отраслей права.
В осуществлении поставленных задач были использованы современные научные методы, применяемые в праве (общие, частные, специальные): диалектико-материалистическии, системно-логический, комплексный, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, проблемно-теоретический, социологический, и др.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, федеральные законы, подзаконные нормативные акты.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном рассмотрении основных вопросов административной юрисдикции в налоговой сфере на основе сложившихся в науке теоретических представлений и положений действующего законодательства в исследуемой сфере.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
Понятие и признаки административной юрисдикции в налоговой сфере и ее соотношение с административной юрисдикцией и административным процессом;
Система субъектов административной юрисдикции в налоговой сфере и особенности содержания их правового статуса;
Система принципов административной юрисдикции в налоговой сфере;
Понятие и содержание административного производства по делам о правонарушениях налогового законодательства и его место в структуре административного процесса;
Стадии административно-юрисдикционного производства в налоговой сфере и их содержание;
Научное обоснование нецелесообразности закрепления в НК РФ процессуальных норм производства по делам о правонарушениях в налоговой сфере, так как оно не обусловлено какой-либо материально-правовой спецификой;
Аргументация положения о необходимости введения права для руководителей (заместителей) уполномоченных органов взимать штрафы в бесспорном порядке;
Теоретическая и практическая значимость исследования. Практические выводы, содержащиеся в работе, могут быть реализованы при совершенствовании административно-процессуального и нало-
гового законодательства, а также в практике государственных органов, наделенных юрисдикционными полномочиями в налоговой сфере.
Материалы диссертационного исследования полезны для преподавания курсов «Административное право», «Административная юрисдикция в налоговой сфере», а также при подготовке учебно-методических работ по соответствующим дисциплинам.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные теоретические выводы и практические предложения, содержащиеся в диссертации, нашли свое применение в научно-исследовательской деятельности и учебном процессе Всероссийской государственной налоговой академии России.
По теме диссертации автором опубликованы три научные статьи. Общие положения исследуемой темы явились предметом научных сообщений на заседаниях кафедры Финансового и административного права Всероссийской государственной налоговой академии России, а также использовались при подготовке учебной программы и планов семинарских занятий по учебной дисциплине «Административно-налоговая юрисдикция», преподаваемой во ВГНА.
Структура и содержание работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы.
Место административной юрисдикции в административном процессе и особенности ее осуществления в налоговой сфере
Происходящие в России социально-экономические преобразования, переход на рыночные принципы хозяйствования, сопровождается изменениями в функциях и методах государственного регулирования и управления. Стали создаваться новые структуры основной задачей которых является обеспечение функционирования финансовых, налоговых, бюджетных механизмов экономической системы.
Одной из основных функций государственного управления выступает администрирование, которое, применительно к предмету настоящего диссертационного исследования, «представляет собой организационно-управленческую систему реализации налоговых отношений, включающих совокупность форм и методов, применение которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему страны»1.
Совершенствование юрисдикционной защиты интересов личности, общества и государства является непременным условием развития демократического правового государства.
Налоговые и иные государственные органы, обладающие властными полномочиями в налоговой сфере, в системе юрисдикционных органов занимают ведущие позиции по объему административно-юрисдикционных полномочий, что обусловлено особым характером выполняемых задач, основной объем которых связан с исполнительно-распорядительной, государственно-властной деятельностью.
Выводы, полученные из оценки современного состояния обстановки законности в финансово-кредитной сфере показывают, что, например, по состоянию на 1 января 2004 г., количество должностных лиц организаций, привлеченных к административной ответственности по решению судебных органов, в целом по России, составляло 94.064 единицы. Но, КоАП РФ устанавливает внесудебный порядок привлечения к ответственности в налоговой сфере. Данные статистики по этой строке отчета 2004 г. не содержат, а их должно быть значительно больше, чем в судебном порядке. Поэтому, сопоставить показатели за 2003 и 2004 г. по административным правонарушениям в налоговой сфере не представляется возможным. Для сравнения, за тот же период 2003 г. всего привлечено к административной ответственности 281.191 лицо, из них организаций - 185.674, а физических лиц — 95.517. В это число не входит количество случаев приостановки операций в финансово-кредитных организациях, общее количество которых в 2003 г. составляло 407.801. Что бы картина была более полной можно привести данные по состоянию на 1 января 2003 г. по количеству проведенных выездных проверок в России: всего - 1.110.828, из низ выявивших пару-шения 403. 429 . Нетрудно посчитать, что привлечено к ответственности в соответствии с нормами Налогового кодекса 122.238 лиц (403. 429. -281.191).
В данных условиях становится крайне важным формирование взвешенной и обоснованной политики реализации института административной ответственности и «одновременно необходимо создание такого механизма государственного реагирования на административные правонарушения (в том числе и в налоговой сфере - примечание автора), который гарантировал бы оперативное применение мер административного воздействия к виновному лицу и одновременно исключал любые проявления без-закония и произвола в отношении любого гражданина» .
Поэтому, прежде, чем обратиться к вопросу о понятии собственно административной юрисдикции в налоговой сфере, необходимо рассмотреть общие положения и содержание административной юрисдикции вообще и исследовать ее, как одну из составляющих более широкой системы юрисдикции в целом.
В правовой науке отсутствует общепринятое понятие «юрисдикция». Причиной тому стали не только односторонние исследования юрисдикци-онной деятельности различных государственных органов, но и естественное изменение значения в процессе исторической эволюции путем интеграции в него новых элементов. Например, расширение круга управомо-ченных органов, выполняющих юрисдикционные функции.
Этимологическое понимание термина «юрисдикция» происходит от латинских слов «gus» - право и «dico» - говорю1.
К данной категории применимо и такое определение, «как разрешение конфликта или применение надлежащей властью установленных правил»2.
В настоящее время существует несколько точек зрения на смысловое значение термина «юрисдикция». Большой юридический словарь3 удачно демонстрирует наиболее распространенные варианты толкования рассматриваемой дефиниции.
Во-первых, «это - установленная законом совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям. Почти аналогичное определение, но не столь полное дает Алексеев С.С. «деятельность компетентных органов, управомоченных на рассмотрение юридических дел и на вынесение по ним юридически обязательных решений»1. В большинстве своем юридические словари и энциклопедии дают подобное определение юрисдикции - «круг полномочий суда или административных органов по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотрен-ных законом санкций» . Здесь уместно замечание о том, что из «такой трактовки юрисдикции просматривается неоправданно расширенное ее содержание, в связи с чем становится неясным отличие юрисдикционной деятельности от неюрисдикционной» . Но, с другой стороны можно отметить и его недостаточность, так как, юрисдикционный процесс будет включать в себя не только разрешение правовых споров, но и рассмотрение дел уполномоченными органами государственной власти.
Во-вторых, это - территория в подведомственности определенного органа власти. В - третьих, это - отправление правосудия, а также иная деятельность государственных органов по рассмотрению споров, дел о правонарушениях и применению санкций. Словарь иностранных слов понимает юрисдикцию как подсудность, право производить суд, решать правовые вопросы и сферу полномочий юрисдикционного органа1. Безусловно, такой перевод этого термина с латинского языка, как «суд, судопроизводство» способствовал его неоднозначному толкованию и он не приемлем к современным российским условиям, так как, юрисдикция стала понятием более широким, чем правосудие.
Источники административной юрисдикции в налоговой сфере
Правовое регулирование административной юрисдикции в сфере налоговых правоотношений осуществляется путем разработки и практической реализации комплекса законодательных и подзаконных актов, который устанавливается внутренним законодательством.
Юрисдикционные органы в налоговой сфере не создают в процессе своей деятельности процессуальных правых норм, а применяют уже действующие к конкретным фактам, посредством издания правоприменительного акта.
Оптимальный предел правотворчества при разрешении административных споров в налоговой сфере - создание юридического процесса, в котором субъекты налогового права самостоятельно реализуют свои права и обязанности, возникающие у них при вступлении в правоотношения. «Лишь в этом случае может иметь место наиболее эффективная реализация экономических прав и обязанностей, свободная от вмешательства государственных органов, обусловленная личным усмотрением граждан»1. К такому результату должен стремиться законодатель в любой правовой сфере, в том числе и в сфере административной юрисдикции по разрешению налоговых споров или индивидуальных дел.
В научной юридической литературе, на сегодняшний день, нет самостоятельных монографических исследований, посвященных источникам налогового права. Что касается источников административного права, то данный институт практически не разработан, но отдельные научные работы имеют место2.
В юриспруденции термин «источник права» применяется в значении внешней формы выражения права или нормативной государственной воли. Источники административной юрисдикции в сфере налоговых правоотношений являются неотъемлемой частью административного правотворчества и одновременно представляют собой форму существования материальных и процессуальных норм права.
Основным источником права в России, как стане, имеющей романо-германскую правовую систему, выступает нормативно-правовой акт.
В действующем российской законодательстве отсутствует общее понятие нормативно-правового акта. В соответствие с постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской федерации от 11 ноября 1996 г. 781-11 ГД « Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации» под нормативно-правовым актом понимается «...письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменений или отмену правовых норм (общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение)»1. Аналогичное определение нормативного правового акта было дано Верховным судом Российской Федерации: «акт, изданный в установленном порядке уполномоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, устанавливающим правовые нормы (правила поведения), обязательные для определенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применения, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»1.
Источники административной юрисдикции в налоговой сфере включают нормативно-правовые акты многих отраслей законодательства: административного, административно-процессуального, налогового, конституционного, арбитражно-процессуального, гражданско-процессуального права и др.
Первую группу нормативно-правовых актов составляют международно-правовые документы. В отечественной и зарубежной литературе вопросам исследования международного договора традиционно уделялось и уделяется определенное внимание . Однако эти исследования касаются в основном сферы международно-правовых договоров. Либо «отраслевых» договоров - частноправовых соглашений, заключаемых в рамках отдельных отраслей права.
«Отраслевых» договоров, ратифицированных Российской Федерацией, в области административной юрисдикции, а тем более в налоговой сфере, в настоящее время нет.
Набор общепризнанных международно-правовых документов, защищающих права субъектов в рамках административного процесса, в том числе и непосредственно в сфере налогообложения, значителен и весом. Но, к сожалению, они остались вне поля зрения российских законодателей. Это конвенции о защите гражданских прав и основных свобод (1950 г.), о защите личности в связи с использованием автоматизированных персональных баз данных (1981 г.). Это резолюция о юридической помощи в гражданских, коммерческих и административных делах (1976 г.), о защите личности в отношении актов административных властей (1977 г.), о юридической помощи и советах (1977 г.), о взаимодействии между омбудсме-нами государств-членов и между ними и Советом Европы (1975 г.). Это рекомендации о применении дискеционных полномочий административными властями (1980 г.), о мерах, облегчающих обращение к юстиции (1981 г.), о получении информации от публичных властей (1986 г.), об административных процедурах, воздействующих на большое число людей (1987 г.), об обеспечении судебной защиты по административным делам (1989 г.), об административных санкциях (1991 г.)1.
Безусловно, следует уделять больше внимания разработке проблем, касающихся договоров в сфере публичного права, а не рассматривать международный договор как институт частного права.
В правовой системе Российской Федерации, как и любого государства, Конституция занимает особое место. Ее высшая сила в иерархии источников в любой отрасли права обусловлена свойствами Основного закона, отличающими его от актов текущего законодательства. К основным юридическим свойствам Конституции, любой учебник по конституционному праву , относит: юридическое верховенство в российской системе нормативно-правовых актов; прямое действие на всей территории государства; особый порядок принятия и изменения; обеспеченность конституционным контролем. Названные юридические свойства позволяют рассматривать Конституцию России как главный источник административно-налоговой юрисдикции и основу нормативного регулирования общественных отношений по поводу разрешения правовых споров в налоговой сфере и привлечение к ответственности за правонарушения.
Понятие, задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере
Уяснение правовых оснований производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере является исключительно важной задачей. Прежде всего, практическое и научное значение имеет решение вопроса единства или раздробленности материальной и процессуальной основ административного производства1. От ответа на него зависит верное определение его границ и объема.
До настоящего времени в научной литературе не сложилось единого представления о материальной и процессуальной основе административного производства в целом. В исследуемой же нами сфере, за последнее десятилетие, основное внимание ученых уделялось изучению материальной основы, в то время, как процессуальная сторона почти не подвергалась критическому анализу2.
Вполне допустимо объяснение этой ситуации закреплением в двух кодифицированных федеральных законах (НК РФ и КоАП РФ) процессуальной процедуры. Вопрос о правовой природе юрисдикции, урегулированный процессуальными нормами НК вызывает противоречивые суждения. Проблема принадлежности производства по делам о, так называемых, «налоговых правонарушениях» к административному процессу относится к разряду дискуссионных. Вызваны они, прежде всего, включением в систему отраслевого налогового законодательства группы материальных и процессуальных норм, регламентирующих порядок реализации административных санкций финансового характера. Именно это нормотворчество законодателя побудило ряд ученых к выделению в рамках налогового права таких категорий, как «налоговый процесс» и «налоговое производство» в качестве самостоятельного отраслевого процесса, и, соответственно, производства1. Мы считаем, что формирование отраслевого законодательства (земельного, налогового, строительного, санипеднадзорного, таможенного, экологического и др.) усиливает тенденцию отраслевого дробления единого административного процесса путем конструирования на основе отдельных материальных норм налогового, земельного и другого права.
Выделение отдельногопроцесса, (нас интересует налоговая сфера) в качестве отраслевой юрисдикционной формы требует серьезного научного обоснования, прежде всего его сущностных особенностей - материальных и процессуальных вопросов. Вновь выделенный «налоговый процесс» должн обладать собственными признаками, не присущими больше никакому другому виду процессу и отличать его отождествление с уже известными. Установление в НК РФ материальных норм об ответственности и особой правовой регламентации процессуального порядка рассмотрения дел о правонарушениях в налоговой сфере не меняет их административной природы.
«Материально-правовая специфика производства предопределяется характером правонарушения, совершение которого влечет за собой реализацию санкций, имеющих особую административно-правовую сущность, выраженную в характере и способе охраны правопорядка....Правовая природа таких санкций, в свою очередь, обусловливает характер реализуемого материального правоотношения, а оно детерминирует особенности процессуальных норм и отношений»1. Стоит согласиться с мнением, что именно с таких исходных позиций должен решаться вопрос о материально-правовой специфике производства по делам о налоговых правонарушени-ях . Учитывая, что процессуальные отношения являются прямым следствием материальных, проблемы принадлежности производства по делам о правонарушениях в налоговой сфере могло бы вообще не быть, если бы законодатель закрепил составы правонарушений налогового характера и процессуальный порядок применения санкций только в КоАП РФ. Приоритет ведомственного подхода заставляет говорить об усилении тенденции дробления единого административного процесса на отраслевые процессы, которые на фоне дальнейшего обособления налогового права будут способствовать отстаиванию позиции о самостоятельности налоговой ответственности и налогового процесса.
Основным концептуальным положениям административно-правовой науки в полной мере соответствует позиция тех ученых, которые отмечают, что «нахождение процессуальных норм в актах других отраслей зако-нодательства не меняет их правовой природы» . Производство по делам об административных правонарушениях налогового законодательства возникает на основе материальных норм административного, налогового, таможенного права. При этом, стоит согласиться, с тем, что «отраслевая принадлежность материальных норм не меняет административно-процессуального порядка их реализации, так как соответствует межотраслевому характеру административно-юрисдикционнои деятельности»1. Мы полностью разделяем точку зрения, что «в рамках административного процесса такой порядок должен быть единым при реализации норм различных отраслей права»2.
В этой связи вызывает сомнение утверждение, что «налоговое производство можно рассматривать как налогово-правовую дефиницию в значении порядка правоприменительной и юрисдикционной деятельности, урегулированной административно-процессуальными нормами НК РФ»3. А «производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, осуществляемое в порядке, предусмотренном КоАП РФ и производство по делам о налоговых правонарушениях, которое ведется по правилам НК РФ, можно определить в качестве видовых компонентов производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения»4.
Ранее, в первой главе, была однозначно определена наша позиция о невозможности существовать таких понятий, как «налоговые правонарушения» и «налоговая ответственность», так как КоАП РФ должен быть единственным кодексом, содержащим все составы административных правонарушений, в том числе и в налоговой сфере, равно, как и меры ответственности за их нарушение, без каких-либо исключений в виде
Стаи административного производства. Особенности возбуждения дела об административном правонарушении в налоговой сфере
Порядок производства по делам о нарушении налогового законодательства нами рассматривается как система стадий, каждая из которых выступает в качестве части административного процесса, в рамках которого совершаются однородные процессуальные действия в целях достийрдаязрез$швасатю делам об административных правонарушениях, как мы уже отмечали, имеет свою структуру. Оно складывается из ряда самостоятельных стадий, под которыми принято понимать последовательные во времени, логические этапы совершения процессуальных действий, характеризующихся определенной самостоятельностью и спецификой решаемых задач. Некоторые стадии могут завершать производство - исполнение принятого решения. Стадии, в отличие от производства, не всегда заканчиваются составлением итогового процессуального документа.
Стадии процессуальной деятельности характерны для любого производства, осуществляемого по факту нарушения законодательства, а не только для административного производства1. Процедурные стадии ведения административного производства по фактам правонарушений в налоговой сфере регламентируются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в отличие от которого Налоговый кодекс РФ их не фиксирует.
Исходя из положений п. 1 ст. 11 Налогового кодекса институты, понятия и термины иных отраслей права используются в рамках налоговых правоотношений в том значении, какое они имеют в этих отраслях. Поэтому, можно толковать, что понятие, назначение и стадии административного процесса применимы для уточнения и детализации порядка производства по делам о налоговых правонарушениях. В данном случае автор заблуждается или лукавит, не желая признаваться, что Налоговый кодекс прописывает, причем слабо, «свой» вариант административного производства по фактам административных правонарушений в налоговой сфере. Да и вопросам реализации административной ответственности посвящена всего лишь одна ст. 100 НК РФ, которая сводит данное производство только к стадии рассмотрения дела. При этом не определены участники производства, их правовой статус, не регламентирован институт доказывания и доказательств и многое другое.
По делам о нарушении налогового законодательства должны быть применимы все стадии административного производства, разработанные в науке административного права. Но, в настоящее время административно-процессуальные нормы, содержащиеся в КоАП РФ, используются только в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ (п.2 ст. 10, п.7 ст. 101), хотя по юридической силе оба кодекса равны и ни один из них не может указывать на первоначальное применение или вообще неприменение норм второго.
Проведенный анализ административно-правовой учебной и научной литературы1, а также действующего административного и налогового законодательства позволяет выделять следующие стадии административного производства по делам о нарушениях налогового законодательства: - возбуждение дела; - расследование (установление обстоятельств дела); - рассмотрение материалов дела и принятие решения (постановления) по делу; - доведение принятого решения (постановления) до лица, привлекаемого к ответственности; - обжалование и опротестование решения налогового органа, таможенного органа (их должностных лиц); - исполнение принятого решения.
Иногда в качестве самостоятельных стадий рассматриваются стадия вынесения решения (постановления) по делу или стадия доведение принятого решения до правонарушителя1. По нашему убеждению, комплекс стадий должен наиболее полно отражать производство и поэтому их выделение не будет усложнять процесс, при условии детального регламентирования в любом варианте2.
Начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения в соответствии КоАП РФ определяет «возбуждение дела». Кроме понимания ее в качестве начальной стадии, возбуждение дела рассматривается и «как конкретный процессуальный акт, влекущий за собой возникновение конкретного административно-процессуального отношения»1.
Стадия возбуждения дела о привлечении к ответственности за нарушение налогового законодательства имеет предопределяющее значение для всего последующего правоприменительного процесса, поскольку от своевременности, полноты и объективности выявления и фиксации обстоятельств совершения правонарушения зависит правильность его юридической квалификации и в конечном итоге — справедливость решения по делу. Именно при возбуждении дела закладываются основы для выполнения задач производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере. «В своей совокупности эти факторы обеспечивают социальную эффективность законодательства о налогах и сборах и правовых норм процессуального характера, посредством применения которых реализуются материальные нормы, а также, воспитательное значение правоприменительного процесса» .
Сущность данной стадии состоит в принятии должностным лицом налогового или таможенного органа решения о начале действий, направленных на выяснение всех фактических обстоятельств правонарушения и установление виновности лица, его совершившего.
Необходимо отметить, что в науке финансового права стадии производства по правонарушениям в налоговой сфере до недавнего времени не были предметом углубленного изучения, а в учебной и научной литературе по административному праву, в целом по стадиям административного производства нет принципиальных разногласий, но по вопросам содержания исследуемой стадии мнения несколько расходятся. По убеждению одних -стадия «возбуждения дела» охватывает два основных момента: непосредственно само возбуждение дела и проведение административного расследо-вания (эта позиция обоснована законодательно). Другие все же выделяют «административное расследование» и «возбуждение дела» - как самостоятельные, последовательные стадии4.
Некоторые специалисты в финансовой сфере, даже, если и разделяют «расследование» и «возбуждение», в качестве самостоятельных составляющих, то рассматривают обе стадии, исключительно в рамках налогового контроля1. По видимому, такой аспект рассматривается благодаря тому, что НК РФ не устанавливает процессуального порядка возбуждения дела о правонарушении и не предусматривает процессуальной формы, фиксирующего его. Согласиться же с подобными взглядами не представляется возможным, так как нельзя смешивать контрольно-надзорное производство и процессуальное производство, которые являются самостоятельными видами деятельности органов государственной власти.
Введение административного расследования является новеллой для российского административного законодательства, но, несмотря на высокую степень востребованности, нормативной проработки вопросов его проведения следует охарактеризовать как недостаточную. Предметом научного спора на сегодняшний день являются не только место административного расследования в административном производстве, но и отдельные элементы теории административного расследования. Действующее законодательство не содержит легального определения понятия административного расследования.