Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Поощрительные нормы в системе правовых норм
1.1. Поощрительные нормы: понятие, содержание 14-27
1.2. Поощрительные нормы и правоохранительная служба 28-75
1.3. Правовое поощрение в правоохранительной службе: понятие, классификация 76-108
Глава II. Поощрительное производство в правоохранительной службе
2.1. Поощрительное производство: общая характеристика 109-120
2.2. Стадии поощрительного производства 121 -144
2.3. Совершенствование института о поощрении в государственно-служебных отношениях 145-151
Заключение 152-154
Библиография 155-180
- Поощрительные нормы: понятие, содержание
- Правовое поощрение в правоохранительной службе: понятие, классификация
- Поощрительное производство: общая характеристика
- Совершенствование института о поощрении в государственно-служебных отношениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие рыночных отношений
предполагает обновление действующего и создание нового законодательства.
Реформирование судебной власти, создание эффективной административно-
управленческой системы, разграничение федеральных и региональных
полномочий, изменения в муниципальных отношениях влекут за собой
огромную работу по обеспечению происходящего современной нормативно-
правовой базой. Перед правовой наукой и правоприменительной практикой
открыты пути поиска оптимальных теоретических конструкций для
достижения поставленных в государстве целей. В Указе Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» среди задач программы выделены следующие: внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы и др. Одним из объединяющих моментом, в развитии процессов стимулирования, будет институт поощрения. В любой общественно полезной деятельности мерам поощрительного характера должно уделяться серьёзное внимание. Применительно к государственной службе поощрительные нормы особо не исследовались, а в системе правоохранительной службы тем более, так как идёт период её становления.
В целом, необходимо подчеркнуть, что и в общей теории права и других отраслевых науках, поощрению также не было уделено достаточного внимания. Сейчас интерес к правовой категории «поощрение» стал привлекать внимание. Видимо для этого в государстве сложилась социально-правовая ситуация и роль правового поощрения, формирование поощрительного права будут восприняты обществом по-иному. Интерес к этим явлениям связан и с
4 возрастающей ролью Европейского Суда по правам человека, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в области государственно-служебных отношений.
Диссертационные работы, затрагивающие «поощрение», в большей мере были посвящены вопросам о механизме правового стимулирования социально-активного поведения, о правомерном поведении, о поощрении и наказании как парных категориях, о поощрении как методе правового регулирования и т.д. В то же время многие вопросы, касающиеся комплексного исследования этого института, остались не освещенными, а его назначение для системы государственной службы настоятельно требует дополнительных научных исследований. В силу чего актуальность, значимость теоретических и практических подходов к институту поощрения в современный период возрастает.
Степень разработанности проблемы, объект и предмет исследования.
Существующая нормативно-правовая база по государственным
служебным отношениям не даёт полного представления о правовом
поощрении. Принятый Федеральный закон от 27 мая 2004 г. № 79-ФЗ
«О системе государственной службы Российской Федерации» оговорил виды
государственной службы. Среди них было обозначено место и
правоохранительной службе. В развитие этого законодательного акта был
подготовлен проект федерального закона «О государственной
правоохранительной службе Российской Федерации», который сейчас
обсуждается. К сотрудникам, проходящим государственную
правоохранительную службу, по этому проекту, относятся граждане Российской Федерации, назначенные на аттестованные должности в органы и учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний Минюста России,
5 Государственной противопожарной службы МЧС России, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной таможенной службы России, Государственной фельдъегерской службы России, по которым предусмотрены специальные звания указанных органов. Необходимо отметить, что отдельные положения этого проекта входят в противоречие с уже действующим Федеральным законом от 27 мая 2004 г. № 79-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Поэтому мнение учёных и практиков, по совершенствованию положений данного проекта, будет ценным.
В целом необходимо подчеркнуть, что научные публикации, затрагивающие правовое поощрение, отражают материал до начала действия Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005)». Сама реформа ещё далека до завершения, поэтому выводы, предложения сделанные в диссертационном исследовании быть полезны и могут внести свой вклад в совершенствование института государственной службы.
Правовую категорию «поощрение» затрагивали учёные многих
научных специальностей. Например: в общей теории права - М.И. Байтин,
А.А. Бессонов, В.М. Баранов, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.С.Мордовец,
О.М. Киселёва, Е.Н. Лебедева, И.С. Морозова, В.В. Нырков, Н.И. Тюрина;
в трудовом праве - В.Л. Гейхман, В.И. Курилов, В.М. Константинова,
СТ. Максименко; в уголовном праве - В.А. Григорьев, СМ. Иншаков,
Н.Э. Звечаровский, О.В. Лысенко; в административном, финансовом праве -Ю.С Адушкин, СБ. Аникин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, СИ. Белова, СН. Братановский, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, В.Г. Дорогий, В.И. Казанцев, Л.М. Колодкин, Н.М. Конин, A.M. Кононов, А.П. Коренев, Ю.А. Крохина, И.В. Кулешов, Б.М. Магомедов, В. М. Манохин,
Ю.Н. Мильшин, А.Ф. Ноздрачёв, Д.М. Овсянко, И.В. Панова, Г.М. Петров, Ю.А. Розенбаум, А.Н. Роша, П.П. Сергун, Ю.Н. Старилов. В трудах этих учёных «поощрение», как правило, рассматривалось не отдельно взятым правовым элементом, а в соотношении с другими правовыми категориями. Исследований, где «поощрение» рассматривалось бы автономно, очень недостаточно. Они не могут в целом составить общую картину состояния и развития этого явления. Поэтому вопросы поощрения требуют дополнительных научных исследований.
Объектом диссертационного исследования являются: отношения, складывающиеся в сфере общественно полезной деятельности человека, затрагивающие вопросы стимулирующего характера; государственно-служебные отношения Российской Федерации, как социально-правовые образования, реализующие функции государства и практика деятельности государственных служащих.
Предмет исследования - это теоретические, организационные, правовые
аспекты института поощрения в системе правоохранительной службы (в
основном на примере Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков). Определение основных тенденций его развития и формирование предложений по законодательному совершенствованию.
Правовое поощрение в работе рассматривается исходя из общей
обозначенной цели диссертационного исследования. Данная цель
исследования охватывает следующие направления: теоретическое осмысление
места поощрительных норм среди правовых норм; определение
поощрительного блока норм в виде отраслевого сложного (комплексного) правового института; исследование правового поощрения в системе правоохранительной службы; рассмотрение этого явления через призму процессуальных норм как одного из видов административного производства административного процесса; анализ понятийного аппарата, затрагивающего
7 правоохранительную службу и поощрение; формирование основных положений по совершенствованию законодательства в сфере поощрительной государственной политике.
Для достижения общей обозначенной цели исследования в диссертации ставились задачи:
а) изучение теоретических основ различных отраслей права, имеющих отношение к правовому поощрению, по созданию цельного представления об этом институте права;
б) анализ правового поощрения и правоохранительной службы через
понятия — категории: «правоохранительная система», «правоохранительные
органы», «правоохранительные функции», «правоохранительная
профессиональная деятельность», «профессионализм», «компетентность», «должность в системе правоохранительной службы»;
в) изучение аспектов, связанных с прохождением процессуальной
процедуры по применению поощрения;
г) выработка предложений по правовому поощрению для
совершенствования законодательства, правоприменительной практики и
учебного процесса.
Теоретические и методологические основы исследования.
Содержание теоретического исследования опирается на: Конституцию Российской Федерации и другие законодательные, а также ведомственные, региональные нормативно-правовые акты; научные и учебные материалы отечественных учёных общей теории права, конституционного, административного, трудового, муниципального права и других отраслей права, а также философскую и социологическую литературу; преподавательский опыт соискателя, позволивший более тщательно провести анализ литературных и законодательных источников; практику реализации дисциплинарных норм во время службы в органах внутренних дел диссертанта; обмен суждениями между слушателями, о состоянии института
8 поощрения в органах милиции, во время учёбы в Саратовской высшей школе МВД России; наблюдение о применении поощрительных норм в территориальном органе Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Самарской области.
В основу методологической базы исследования положен
диалектико-материалистический метод познания. Наряду с этим применялись
также общенаучные (логический и исторический, системно-структурный
подход, анализ и синтез и т.п.) и частнонаучные методы (сравнительно-
правовой, конкретно-социологический, формально-логический,
статистический, метод сравнительного правоведения). Использование
различных методов позволили в работе сконструировать теоретические
модели поощрительного права и сформулировать предложения по
совершенствованию законодательной базы в области государственной службы,
в том числе и в правоохранительной.
Научная новизна диссертации определяется дальнейшим
исследованием поощрительных норм в различных отраслях российской
системы права. Диссертация является первым монографическим
исследованием, где нашли отражение основные аспекты поощрительного права в области правоохранительной службы. Достоинством работы является и то, что она выполнена в процессе совершенствования функционирования института государственной службы в условиях административно-правовой реформы. Результаты исследования вполне могут быть использованы при этих реформаторских мероприятиях. Теоретическая новизна работы отражает и идею объективной оценки состояния правового института поощрения в системе государственно-служебных отношениях. В результате, выводы в диссертации приняли характер аргументированных, вытекающие из непростых дискуссионных вопросов поощрительного материала. Новизна исследования определяется и затронутыми в сфере стимулирующей политики вопросами, а также содержанием отдельных положений, которые ранее в
9 теории государственной службы, а тем более правоохранительной, не высказывались. Работа посвящена наиболее важным, базовым аспектам поощрительного института в системе правоохранительной службы, имеющие теоретическое и практическое значение. В рамках такого подхода:
исследованы поощрительные нормы, правовой институт поощрения применительно к правоохранительной службе как вида федеральной государственной службы Российской Федерации;
подтверждена позиция о самостоятельности поощрительных норм как разновидности правовых норм, а также о наличие в структуре поощрительной нормы «санкции»;
увязаны вопросы правового поощрения с категориями «служба», «государственная служба» и их соотношением;
обоснована идея, что в основе дисциплины лежит поощрение и наказание и их рассмотрение необходимо проводить через философские категории «содержание» и «форма»;
освещены классификационные критерии мер поощрения;
исследовано поощрительное производство как административное производство административного процесса, раскрыты его стадии, а также выделены виды поощрительных производств;
изложены подходы по понятию «поощрительное право», «поощрительное законодательство»;
внесены предложения по совершенствованию законодательства, практики, учебного процесса правового поощрительного института.
По мнению диссертанта, на защиту выносятся следующие положения, которые подчёркивают новизну диссертационной работы.
Подтверждается, что поощрительные нормы имеют свой правовой статус, свои особенности и тем самым отличаются от других видов правовых норм.
Предлагается правовое поощрение с позиции системы права рассматривать как комплексный (межотраслевой) правовой институт.
Определяется взаимосвязь терминов «служба», «государственная служба», «правоохранительная служба». Предлагается хронология развития государственной службы, а вместе с ней и норм правового института поощрения в этом виде общественно полезной деятельности. Выделяется три её периода. Первый период начинается с 1989 года, когда была сформирована рабочая группа по подготовке проекта Закона СССР «О государственной службе в СССР», и заканчивается принятием Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Второй период продолжается от вступления Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» в законную силу до принятия Федерального закона от 27 мая 2004 г. № 79-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Третий период начался с момента его действия. Окончательно этот период завершится тогда, когда будут приняты законы о различных видах государственной службы, вытекающие из содержания Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».
Выделяются основные элементы правоохранительной службы. Делается вывод, что изложенное определение о правоохранительной службе в Федеральном законе от 27 мая 2004 г. № 79-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» необходимо рассматривать в узком смысле.
Показывается взаимосвязь юридических терминов: «правоохранительная система» - «правоохранительные функции» - «правоохранительные органы» - «правоохранительная профессиональная деятельность» - «должность в правоохранительном органе, службе, агентстве».
Определяются моменты, которые характерны для дисциплины применительно к государственной службе. Предлагается поощрение и наказание применительно к дисциплине рассматривать через философские
11 категории: содержание и форму, где содержанием будет поощрение и наказание, а формой - дисциплина.
Приводится классификация мер поощрения по различным критериям.
Обосновывается положение, что институт усмотрения при применении поощрительных норм будет иметь место. Задача законодателя принимать больше законов и иных нормативно-правовых актов, где институт усмотрения будет иметь незначительное проявление, тем самым искореняться условия для проявления коррупции и нарушений законности при применении поощрительных норм.
Предлагается процедуру применения поощрения рассматривать как поощрительное административное производство, которое является видом административного процесса. Даётся определение стадии поощрительного производства. Стадия - относительно самостоятельная, автономная часть административного поощрительного производства, характеризующаяся своими особенностями, связанными с её целями, общей целью, задачами, принципами, имеющая различных участников по принятию решения о поощрении и завершающаяся процессуальным юридическим документом или действием, вызывающим правовые последствия. В поощрительном производстве выделяются пять стадий: стадия возбуждения ходатайства о поощрении и оформление соответствующего представления; стадия согласования представления о поощрении с должностными лицами государственных и муниципальных органов и принятие предварительного решения о поощрении; стадия окончательного решения о поощрении компетентным должностным лицом и издание соответствующего правового документа; стадия исполнения и наделения поощряемого наградным статусом; стадия наследования поощрения.
Констатируется, что в зависимости от вида поощрения поощрительное производство протекает в простой, усложнённой, полной формах.
Обосновывается, что для применения поощрения необходим поощрительный поступок. В работе рассматриваются объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона поощрительного поступка.
Предлагается использовать в литературе термин «поощрительное право» вместо термина «наградное (поощрительное) право». В связи с чем, поощрительное право будет представлять собой комплексный (межотраслевой) правовой институт, который регулирует общественные отношения, связанные с представлением к поощрению лиц, совершивших поощрительный поступок, и затрагивающие вопросы применения видов поощрений и статус поощряемого. Поощрительное законодательство - это совокупность различных по юридической силе нормативно-правовых актов, в которых содержаться нормы материального и процессуального характера и раскрывающие предмет и метод поощрительного права.
Обосновывается необходимость преподавания в образовательных учебных заведениях специального учебного курса «Поощрительное право».
14. Вносятся предложения по совершенствованию законодательства, в
частности, о закреплении в Конституции Российской Федерации положения
о праве граждан на поощрение,, об определении юридических терминов в
других нормативно-правовых документах, например, «поощрение»,
«правоохранительный орган», «поощрительный поступок» и др.
Научная и практическая значимость диссертации характерна следующими положениями:
а) обобщения, выводы в области теории поощрительного права в сфере
государственно-служебных отношений позволят дополнить, связанные с этим
аспектом, вопросы общей теории права, а также других отраслевых наук;
б) отдельные положения, подчёркивающие новизну диссертации,
являются вкладом в развитие и становление комплексного (межотраслевого)
института поощрения;
в) некоторые теоретические положения вполне можно использовать:
і в учебном процессе при освещении вопросов, касающихся правовых стимулов;
на курсах повышения квалификации работников правоохранительной службы; при изменении федерального стандарта в области юридического образования; при создании теоретической базы по реформированию государственной службы;
г) материал имеет значение для совершенствования законодательства в
области поощрительного права, а также специалистов, принимающих участие в
подготовке поощрительных документов.
Положения диссертации нашли отражение: в публикациях автора; в педагогической практике при проведении занятий в Самарском юридическом институте Минюста России; на совещаниях в территориальных правоохранительных органах Самарской области; на научно-практических конференциях, в частности: «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики», Международная научная конференция 20-23 апреля 2005 года,
г. Тольятти; «Конституция Российской Федерации и современное
законодательство: проблемы реализации и тенденция развития» (к 10-летию Конституции России), г. Саратов, 1-3 октября 2003 года; «Актуальные проблемы совершенствования российского законодательства на современном этапе», г. Москва, 4-5 ноября 2003 года, РПА Минюста России; «Актуальные проблемы развития российского права и государства»,
ф г. Москва, 17 мая 2004 года, РПА Минюста России.
Отдельные аспекты диссертации учитывались при подготовке нормативно-правовых актов в территориальном органе Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Самарской области.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения,
двух глав, заключения, библиографии.
Поощрительные нормы: понятие, содержание
Нормы права играют ведущую роль в правовой системе. «Под правовой системой понимается совокупность внутренне согласованных, взаимосвязанных, социально однородных юридических средств (явлений), с помощью которых публичная власть оказывает регулятивно-организующее и стабилизирующее воздействие на общественные отношения, поведение людей и их объединений (закрепление, регулирование, дозволение, обязывание, запрещение, убеждение и принуждение, стимулирование и ограничение, превенция, санкции, ответственность и т.д.)»1. «Право — ядро и нормативная основа правовой системы, её связующее и цементирующее звено. По характеру права в данном обществе легко можно судить о сущности всей правовой системы этого общества, правовой политике и правовой идеологии государства. Помимо права как стержневого элемента правовая система включает в себя множество других слагаемых: правотворчество, правосудие, юридическую практику, нормативные, правоприменительные и правотолкуюшие акты, правоотношения, субъективные права и обязанности, правовые учреждения (суды, прокуратура, адвокатура), законность, ответственность, механизмы правового регулирования, правосознание и др. Исчерпывающий их перечень дать затруднительно, поскольку правовая система — сложное, многослойное, разноуровневое, иерархическое и динамическое образование, в структуре которого есть свои системы и подсистемы, узлы и блоки. Многие её составляющие выступают в виде связей, отношений, состояний, режимов, статусов, гарантий, принципов, правосубъектности и других специфических феноменов, образующих обширную инфраструктуру или среду функционирования правовой системы» . Правовая система — это сложная категория. Существуют научные работы, в которых она подвергалась всестороннему исследованию. Вносились и предложения о закреплении в Конституции Российской Федерации определения правовой системы. В частности, А.А.Федорченко предлагал дать норму - дефиницию в следующей редакции... «1. Правовая система России — это охватывающее всю территорию государства социальное образование, интегрированное в комплекс общественных институтов для ограничения произвола субъектов правовой жизни на основании принципов, ценностей и норм правовой регуляции. 2. Правовая система Российской Федерации состоит из правовых средств субъектов федерации. 3. Принципы правовой системы России являются её составным ведущим элементом и обладают приоритетом по отношению к общепризнанным принципам и нормам международного права»1. «Нет в правовой системе другого составного элемента, который был бы связан с иными столь тесно и непосредственно, как нормы права. Любое правовое явление раскрывает и проявляет себя определённым образом только во взаимоотношении и взаимодействии с правовыми нормами. Прежде всего через них, на их основе происходит воздействие государства на правовую систему общества в целом и на составляющие её элементы в отдельности» . «Норма права - это исходящее от государства и им охраняемое общеобязательное, формально-определённое предписание, выраженное в виде правила поведения или отправного установления и являющееся государственным регулятором общественных отношений» . «Норма права - это такое правило поведения, которому присущи следующие черты. 1. Общий характер нормы права. Данный признак означает, что норма права предназначена не для однократного применения, а рассчитана на неопределённое число однотипных случаев. Она направлена не на отдельные единичные обстоятельства, а на определённую группу или вид общественных отношений. В норму права не входят конкретно-индивидуальные требования. Правовая норма адресована неопределённому кругу лиц, поскольку в ней не содержится указание на конкретного адресата. 2. Общеобязательный характер нормы права означает, что содержащиеся в ней предписания обязательны для исполнения и соблюдения всеми лицами, которым норма права адресована... 3. Формальная определённость нормы права проявляется в том, что правовая норма издаётся и санкционируется государством и выражается в той или иной установленной форме, например, в форме закона или подзаконного нормативного акта, договора с нормативным содержанием, правового обычая. 4. Норма права представляет собой своего рода модель регулируемых общественных отношений... Юридическая норма моделирует не только правила поведения, но и состояние общественных отношений. 5. Правовая норма регулирует наиболее типичные, многократно повторяющиеся . отношения между людьми, в упорядочении которых непосредственно участвует государство. Норма права имеет представительно обязывающее содержание. Она возлагает обязанности на одних лиц и представляет права другим лицам и наоборот...»1. В правовой литературе существуют различные классификации норм. «Научно обоснованная классификация правовых норм позволяет: во-первых, чётко определять место каждого вида юридических норм в системе действующего в государстве права; во-вторых, лучше уяснять функции правовых норм и их роль в механизме правового регулирования; в-третьих, точнее определить пределы и возможности регулирующего воздействия права на общественные отношения, пути повышения эффективности правовых норм; в-четвёртых, совершенствовать правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов»1. В основу классификации положены различные критерии. В качестве иллюстрации можно привести следующие классификации правовых норм: по отраслям права; по функциям, которые выполняют нормы права; по предмету и методу правового регулирования; по характеру и назначению норм права; по признаку правового оператора; по признаку конкретизационной связанности; по признаку интеллектуального обеспечения правового регулирования; по кругу лиц; по степени определённости изложения элементов правовой нормы в статьях нормативно-правовых актов и т.д. «Однако следует иметь в виду, что при всей ценности подобных классификаций ни одну их них нельзя абсолютизировать, ибо одна и та же норма, в зависимости от решения определённых теоретических и практических задач, с учётом её всестороннего, комплексного рассмотрения может быть одновременно отнесена к нескольким различным видам правовых норм. Классификация юридических норм способствует выявлению и практическому использованию их богатейших, разносторонних возможностей в осуществлении и совершенствовании правового регулирования, а следовательно, и постоянно возрастающей роли в развитии общества» . По общему положению в теории права нормы права классифицируют на четыре основные группы: императивные, диспозитивные, поощрительные, рекомендательные.
Правовое поощрение в правоохранительной службе: понятие, классификация
Поощрение - такое правовое средство, которое до сих пор недооценивается как нашей наукой, так и юридической практикой. Не будет преувеличением сказать, что неразвитость многих социально ценных общественных отношений напрямую связана с недостаточной степенью использования поощрительных мер. Поощрение по-прежнему рассматривается как дополнительный способ правового воздействия. Между тем именно поощрения, а не наказания являются в ряде случаев более эффективными, ибо в ситуации положительной мотивации в качестве побудительной силы желаемого поведения выступают не только внешние предписания, но и интерес субъекта. Поэтому в условиях «передислокации» методов правового регулирования важно повысить статус поощрительных средств, расширить их управленческие возможности1 . С этими положениями вполне можно согласиться. Действительно роль поощрительных мер ещё до конца не осмыслена. В законодательных актах отражение института поощрения происходит по-разному. Например, в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ныне отменён) поощрение государственного служащего и ответственность государственного служащего были помещены соответственно в ст.ст. 13 и 14, которые объединены общей главой III «Основы правового положения государственного служащего». В Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года №4202-1) поощрения и взыскания помещены в главу IV «Служебная дисциплина». Указ Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 года №613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» поощрение сотрудников и дисциплинарные взыскания на сотрудников закрепляет в главе IV «Прохождение службы в органах госнаркоконтроля». В Трудовом кодексе Российской Федерации поощрения за труд и дисциплинарные взыскания включены в гл. 30 «Дисциплина труда». Действительно поощрение и наказание имеют отношение к службе, правовому положению государственного служащего, прохождению службы, дисциплине. Несмотря на то, что поощрения и дисциплинарные наказания имеют свои статусы, более логичным и оправданным является их рассмотрение применительно к общему понятию «дисциплина». По нашему мнению, поощрение и наказание, как правовые категории, являются основными элементами института «дисциплина». Поэтому в отдельных нормативно-правовых актах поощрение охватывается понятиями «дисциплина труда», «трудовая дисциплина», «служебная дисциплина». Понятие «дисциплина», её содержание в общественных науках понимается по-разному. В философии дисциплина общественная - это определённый порядок поведения людей, отвечающий сложившимся в обществе нормам права и морали или требованиям какой-либо организации. Дисциплина является необходимым условием нормального существования общества; благодаря дисциплине поведение людей принимает упорядоченный характер, что обеспечивает коллективную деятельность и функционирование социальных организаций. В обществе всегда существует общеобязательная дисциплина и специальная дисциплина - обязательная только для членов определённой организации (трудовая, партийная, воинская и т.д.)... Различают внутреннею дисциплину, или самодисциплину, дисциплину из соображений выгоды и дисциплину по принуждению. Внутренняя дисциплина предполагает глубокое усвоение (интериоризацию) членами общества норм, регулирующих поведение людей. Такая дисциплина поддерживается без внешних санкций и принудительных мер... Дисциплинированный человек испытывает внутреннею потребность следовать принятым нормам поведения и в случае их несоблюдения испытывает угрызение совести, чувство вины и т.д. В отличие от внутренней дисциплины, дисциплина из соображений выгоды и дисциплина по принуждению опираются на внешние санкции - положительные или отрицательные. В конечном счёте дисциплина определяется степенью совпадения личных интересов членов общества, их потребностей и выполняемых ими социально обусловленных норм поведения. Если эти нормы не становятся внутренними пружинами действий индивидов, возникают разного рода отклонения в поведении, которые либо регулируются с помощью механизмов социального контроля, либо могут привести к изменениям и ломке существующих норм и институтов. Однако общественно вредной может оказаться чрезмерно жёсткая дисциплина, так как в этих условиях члены общества лишаются творческой инициативы, а общественная система утрачивает необходимую гибкость1. В ст. 189 Трудового кодекса Российской Федерации дано следующее определение дисциплины. «Дисциплина труда - обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определённым в соответствии с настоящим Кодексом, иными законами, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором, локальными нормативными актами организации». Ст. 34 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации констатирует, что служебная дисциплина в органах внутренних дел означает соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, а также приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, прямых начальников порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них правомочий. Аналогичное зафиксировано и в п. 3 Инструкции по организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В п.4 данной инструкции говорится, что служебная дисциплина обязывает каждого сотрудника при осуществлении должностных полномочий: добросовестно выполнять свои должностные обязанности; неукоснительно и в установленные сроки исполнять требования законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, а также поручения по их исполнению, вступившие в законную силу решения судов, приказы, распоряжения и указания прямых (непосредственных) начальников, за исключением незаконных или не имеющих отношения к исполнению им служебных обязанностей.
Поощрительное производство: общая характеристика
Уяснение положения об общем состоянии поощрительных норм позволяет констатировать, что процессуальная сторона применения этих норм ещё достаточно не исследована. В отдельных нормативных актах материальные и процессуальные поощрительные нормы находятся вместе (например, в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, в Положении о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и т.д.), в то же время многие процессуальные поощрительные нормы прописаны отдельно от материальных поощрительных норм. В теории права принято считать, что материальные нормы отвечают на вопрос «что», а процессуальные нормы на вопрос «как». Материальные поощрительные нормы и процессуальные поощрительные нормы имеют много общего, в то же время каждой группе этих норм присущи свои особенности. А.А. Бессонов подчёркивал, что специфика процессуальных норм проявляет себя в следующем: во-первых, они носят организационно-процедурный характер; во-вторых, своеобразен сам предмет правового регулирования процессуальных норм, который включает в себя общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм всех отраслей права; в-третьих, зависимость процессуальных норм от материальных; в-четвёртых, в отличие от материальных норм, процессуальные нормы носят субъективный характер и во многом зависят от воли законодателя; в-пятых, процессуальные нормы зачастую адресуются конкретным субъектам, наделённых, как правило, властными полномочиями; в-шестых, процедура изменения содержания процессуальной нормы носит «облегчённый» характер и не требует коренных преобразований в общественных отношениях; в-седьмых, санкции процессуальных норм менее строги по своему характеру, нежели у материальных . В целом с такой характеристикой процессуальных норм можно согласиться.
В связи с принятием Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 год)», Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» можно предположить, что нормативно-правовая база по регулированию поощрительных правоотношений будет развиваться по принципу принятия, первоначально, федеральных законов, которые будут регулировать различные виды государственной службы. Возможен и вариант принятия Кодекса государственной службы Российской Федерации. О подготовки такого кодекса было озвучено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». Правительству Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. № 278) было поручено приступить к работе над проектом этого кодифицированного акта. Споры по содержанию разрабатываемого Кодекса государственной службы Российской Федерации ещё будут продолжаться. Соответственно необходимо продолжать научные исследования в этой области. Это в полной мере относится и к институту поощрения. В федеральных законах о видах государственной службы должны быть полно освещены материальные и процессуальные поощрительные нормы. Необходимо сказать, что процессуальным вопросам поощрения в институте государственной службы очень мало уделено внимания. Есть работы, где этот институт в государственно-служебных отношениях всё же рассматривался2. Раннее в диссертации отмечалось, что поощрительные нормы занимают самостоятельное место среди правовых норм. Это имеет отношение и к процессуальным поощрительным нормам. Однако место процессуальным поощрительным нормам в науке административного процессуального права ещё чётко не обозначено и только в недавнем прошлом их статус начал приобретать определённые черты. Видимо это, имеет отношение к идеи разработки Административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Сложности по его принятию присутствуют. Какие виды административных производств он будет регулировать? Исследование вопросов о поощрении будет вносить свой вклад в дальнейшее развитие материального и процессуального административного права. Рассматривая процессуальные поощрения как некую совокупность можно вести речь о поощрительном производстве. Необходимо отметить, что этот вид производства стал признаваться среди исследователей недавно. Основной причиной, на наш взгляд, являются споры в отношении административного процесса. Есть несколько точек зрения на эту правовую категорию. Сторонники «узкого» понимания административного процесса связывают его только с юрисдикционнои деятельностью, т.е. с такими результатами, как разрешение спора, применение мер принуждения, в то время как сторонники «широкого» подхода к процессу понимают его как деятельность органов управления, приводящую к достижению любого желаемого юридического результата (принятие инструкции, утверждение плана, взыскание штрафа и т.д.)1. И.В.Панова отмечала, что нормами административного права регулируются три вида процесса: административно-нормотворческий процесс регулирует деятельность органов исполнительной власти по принятию правительственных постановлений, изданию министерских и ведомственных приказов, инструкций, положений; административно-правоприменительный процесс нацелен на реализацию прав и обязанностей граждан, должностных лиц, объединений в сфере исполнительной власти и состоит из таких производств, как: разрешительное, регистрационное, кадровое (служебное) .... и т д.; административно-юрисдикционныи процесс - урегулированная нормами административно-процессуального права правоприменительная (правоохранительная) деятельность органов исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях — иных органов и должностных лиц, общественных объединений, состоящих из производств (дисциплинарное, по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях, по применению мер административного пресечения, по применению мер превентивно-контрольного (предупредительного) характера, административно исполнительное)1. По мнению И.В. Пановой, кадровое (служебное) производство, включает в себя следующие виды: а) порядок (правила) приёма на службу; б) порядок (правила) поощрения и продвижения по службе; в) аттестационное производство; г) процедура гарантий для государственного служащего, т.е. гарантированное производство; д) порядок прекращения государственной службы . Как видим, И.В. Панова порядок (правила) поощрения увязывает с продвижением по службе. На наш взгляд, это допустимо. Однако полностью это делать нежелательно. Практика подсказывает, что поощрение применяется к государственным служащим и тогда, когда карьерный рост у них прекратился в силу различных обстоятельств, но обязанности по занимаемым должностям ими выполняются успешно.
Совершенствование института о поощрении в государственно-служебных отношениях
Рассмотренные вопросы позволяют, на наш взгляд, определить несколько направлений, по которым необходимо работать учёным и практикам. В первую очередь, необходимо поддержать тех учёных, которые выступают за придание (наградному) поощрительному праву определённой самостоятельности. В частности, В.А. Григорьев отмечал необходимость выделения и разработки наградного права как подотрасли конституционного права. Как и всякая другая отрасль права, наградное (поощрительное) право имеет свой предмет и метод правового регулирования. Предметом правового регулирования наградного (поощрительного права) являются правовые отношения, возникающие по поводу стимулирования лиц по представлению услуг обществу. К методам правового регулирования наградного (поощрительного права) относятся: 1) законодательное закрепление основания и порядка поощрения (награждения) лиц, которые будут иметь заслуги перед обществом; 2) предоставление лицам, имеющим заслуги пред обществом, поощрений (наград); 3) законодательное закрепление оснований и порядка лишения поощрений и заслуг.
Таким образом, наградное (поощрительное) право - эта отрасль права, которая регулирует общественные отношения, возникающие по поводу стимулирования лиц по представлению услуг обществу, путём предоставления лицам, имеющим заслуги перед обществом, поощрений (наград) на основании и в порядке, закреплённых в законе.
Наградное (поощрительное) законодательство - это совокупность нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования наградного (поощрительного) права.
Становление наградного (поощрительного) права как отрасли права и совершенствование наградного (поощрительного законодательства) позволит им стать эффективными средствами, которые используются для предупреждения коррупции, поскольку они будут препятствовать злоупотреблениям, сопряженным с получением выгод и привилегий, путём незаконного получения и предоставления от имени государства, государственных органов и должностных лиц поощрений (наград)1. Не со всеми высказанными предложениями В.А. Григорьева можно согласиться. Например, в какой последовательности необходимо использовать термин наградное (поощрительное) право или наоборот. В его высказываниях содержаться разные на этот счёт подходы. По нашему усмотрению, необходимо использовать термин «поощрительное право». Термин поощрение в законодательных актах используется как собирательный. В одних случаях поощрение это награда, в других - благодарность, в третьих - заслуга, в четвёртых - форма общественного признания совершённого поощрительного поступка, в пятых - это публичное обещание награды, как гражданско-правового обязательства, находящегося в гл. 56 Гражданского Кодекса Российской Федерации и т.д. В нормативно-правовой актах, где затрагиваются вопросы о стимулировании, в первую очередь, используется термин «поощрение». Этим термином отражаются не только виды различных поощрений, но и порядок их применения. Поэтому оправданным и логичным будет употребление термина «поощрительное право». Нельзя согласиться с В.А. Григорьевым и в отношении определения наградного права как подотрасли конституционного права. Действительно в ст.ст. 37, 71, 72, 89 прямо или косвенно речь идёт о вознаграждении за труд, о государственных наградах и почётных званиях, о предмете ведения Российской Федерации, о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в частности, в вопросах административного, трудового и иного законодательства, о полномочиях Президента Российской Федерации по награждению государственными наградами Российской Федерации, присвоению почётных званий Российской Федерации. Однако вопросы, затрагивающие институт поощрения, касаются не только федерального, ведомственного, регионального, муниципального, коллективного уровней. Они же регламентируются и различными отраслями права, в частности, конституционного права, административного права, трудового права, муниципального права и другими которые находятся в различных предметах ведения. Более того, в данном случае речь идёт о материальных нормах права, но есть же здесь и процессуальная сторона. Поэтому вести речь о подотрасли конституционного права не совсем будет точно. В современной теории права возобновились дискуссии о системе права. Это связано с появлением различных предложений в правовых науках по выделению в отраслях права различных подотраслей. Отрасль права представляет собой связанную едиными принципами и функциями подсистему правовых норм, которые с использованием свойственных им специфических юридических способов и средств регулируют определённую широкую сферу (область) однородных общественных отношений1. В рамках наиболее крупных правовых отраслей выделятся подотрасли... Они регулируют отдельные массивы общественных отношений, характеризующихся своей спецификой и известной родовой обособленностью2. Однако, как нами уже подчёркнуто, поощрительные нормы находятся в различных отраслях права и объединять их подотраслью конкретной отрасли, нельзя. Будет уместно, все поощрительные нормы различных отраслей права рассматривать как комплексный (межотраслевой) правовой институт. «Комплексный (межотраслевой) правовой институт объединяет схожие, близкие нормы, относящиеся к различным отраслям права. Сложная взаимосвязь общественных отношений объективно обусловливает наличие в системе права подобных нормативных образований...1. Таким образом, поощрение с позиции системы права необходимо рассматривать как комплексный (межотраслевой) правовой институт, в котором также проявляет себя предмет правового регулирования и метод правового регулирования. В таком случае и соотношение отрасли права с отраслью законодательства будет специфичным. Комплексный (межотраслевой) правовой поощрительный институт будет сочетаться с комплексным поощрительным нормативно правовым материалам, находящимся в различных отраслях права. Соответственно, на наш взгляд, поощрительное право будет представлять собой комплексный (межотраслевой) правовой институт, который регулирует общественные отношения, связанные с представлением к поощрению лиц, совершивших поощрительный поступок, и затрагивающие вопросы применения различных видов поощрений и статус поощряемого. Поощрительное законодательство - это совокупность различных по юридической силе нормативно-правовых актов, в которых содержаться нормы материального и процессуального характера и раскрывающие предмет поощрительного права.
