Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовые основы деятельности жандармерии Италии, ее основные задачи и функции в обеспечении экономической безопасности страны 15
1. Роль и место Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров в системе органов исполнительной власти Итальянской Республики 15
2. Правовые основы деятельности Корпуса финансовой гвардии, его основные задачи и функции в обеспечении экономической безопасности Италии 36
3. Правовые основы деятельности Корпуса карабинеров, его основные задачи и функции в обеспечении экономической безопасности Италии 55
ГЛАВА 2. Основы организации и управления деятельностью жандармерии Италии по обеспечению экономической безопасности, принципы ее комплектования и порядок прохождения службы 74
1. Основы организации и управления деятельностью Корпуса финансовой гвардии и Корпуса Карабинеров по обеспечению экономической безопасности Итальянской Республики 74
2. Принципы комплектования и прохождения службы в жандармерии Италии 93
Заключение 119
Список литературы 129
Приложения 138
- Роль и место Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров в системе органов исполнительной власти Итальянской Республики
- Правовые основы деятельности Корпуса финансовой гвардии, его основные задачи и функции в обеспечении экономической безопасности Италии
- Основы организации и управления деятельностью Корпуса финансовой гвардии и Корпуса Карабинеров по обеспечению экономической безопасности Итальянской Республики
- Принципы комплектования и прохождения службы в жандармерии Италии
Введение к работе
На современном этапе развития человеческого общества перед всей цивилизацией возникает необходимость решения глобальных проблем: экономических, энергетических, экологических, социальных и демографических \ Происходящие в нашей стране глубокие социально-экономические и политические преобразования проходят в сложной обстановке. Построение новой, постсоциалистической государственности в России, к сожалению, сопровождается целым рядом противоречивых тенденций и глубокими кризисными явлениями в различных областях экономической и общественной жизни страны.
Десятилетний экономический спад и вызванная им безработица привели к повышению напряженности в обществе, поляризации политических сил, росту преступности, особенно организованной, коррупции в государственном аппарате и национальному сепаратизму.
Рост преступности в период реформ, безусловно, объективен, и руководство Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД), Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП), других правоохранительных ведомств России делают для ее снижения очень многое, однако по результатам многих социологических опросов, проводившихся у нас в стране, в настоящее время граждане Российской Федерации ставят экономические проблемы, а также проблемы личной безопасности на одно из первых мест, а значит, осуществляемая в данной области работа (МВД и ФСНП в первую очередь) недостаточно эффективна.
Налицо пробелы в правовом обеспечении деятельности российских правоохранительных органов, недостатки в их материально-техническом оснащении. Все это дополняет кадровый некомплект, высокая текучесть
См.: Осипов Г.В. Место и роль глобальных проблем в концепции безопасности Российской Федерации: Материалы конференции, проведенной Советом Безопасности Российской Федерации // Безопасность. 1993,№З.С32.
кадров и низкий профессиональный уровень сотрудников. Поэтому в настоящее время перед российской юридической наукой стоят задачи поиска организационно-правовых мер, направленных на совершенствование деятельности органов ФСНП и МВД России.
Одним из направлений этого поиска является творческое осмысление и использование зарубежного опыта организации и функционирования правоохранительных структур, подобных отечественным органам МВД и ФСНП. Это будет способствовать расширению совокупности наших представлений о возможных путях государственного строительства в сфере обеспечения экономической безопасности и правопорядка в нашей стране, обогатит и придаст новое качество знаниям о формах и методах борьбы с преступностью (прежде всего, с экономической и организованной), что, в свою очередь, позволит российским ученым и практическим работникам эффективнее работать над усовершенствованием отечественных правоохранительных институтов, находить более конструктивные теоретические и практические решения.
При этом необходимо понимать, что Россия и другие, экономически более развитые демократические страны мира вынуждены по существу похожими способами решать немало одинаковых проблем в борьбе с криминальными проявлениями и объединять свои усилия при противостоянии преступности, особенно экономической и организованной, приобретающей транснациональный характер.
Очень важно принимать во внимание также и то обстоятельство, что развитию правоохранительных институтов различных государств с демократической формой политического режима присущи универсальные тенденции, зависящие от форм социально-экономического устройства, и потому по своей природе во многом одинаковые для современной России и таких демократических держав, как США, Канада, Германия, Франция, Испания и Италия.
Несомненное значение в данной связи приобретает изучение зарубежного опыта строительства и функционирования в системе органов исполнительной власти демократических государств структур, обеспечивающих экономическую безопасность государства, то есть подобных российским органам МВД и ФСНП, их нормативно-правовой базы и организационно-правовых основ деятельности.
Очень интересен и актуален для нашего государства опыт деятельности Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров — двух составляющих жандармерии Италии — по обеспечению экономической безопасности этой страны.
Выбор на Италию пал не случайно, он обусловлен целым рядом факторов.
Во-первых, Италия использует для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности (экономической безопасности как ее составляющей) жестко централизованную полицейскую систему, которая очень близка к российской.
Во-вторых, многие проблемы, стоявшие в недавнем прошлом перед Италией конца 40-х - начала 50-х годов XX столетия (острые политические и экономические кризисы, слабость и коррумпированность государственной власти, разгул организованной преступности и сепаратизма, политический терроризм и системное уклонение от налогов значительной части населения) близки к сегодняшним проблемам России.
Время, прошедшее с 1 января 1948 года (даты вступления в силу действующей Конституции Итальянской Республики), показало, что итальянцы сумели успешно пройти через кризисный период и в настоящее время динамично развиваются без ущерба для своих демократических институтов (в 1997 г. Италия занимала 13 место в мире и 5 место в Евросоюзе по доходам на душу населения — 19 400 долларов США, а по объему
6 произведенного валового национального продукта - 5 место в мире ), гарантируя реальное осуществление политических прав и свобод своим гражданам, несмотря на имевшие место серьезные и опасные проявления сепаратизма, политического и уголовного терроризма.
В-третьих, итальянцы одними из первых в мире признали на государственном уровне существование мафии как криминального института (им же принадлежит печальная слава родины мафии) и сумели принять эффективные законодательные и практические меры по борьбе с этим спрутом, отправив за решетку верхушку мафии, так называемый «купол».
Кроме того, в Италии поставлен надежный заслон инфильтрации «грязных» денег в легальную экономику — в этом отношении законодательство страны считается образцовым в странах Евросоюза.
Не случайно именно в Италии в 1992-1994 гг. была успешно проведена знаменитая операция «чистые руки». Ее итогом стало очищение властных структур страны от коррумпированных политиков: к уголовной ответственности привлечены многие оказавшиеся нечистыми на руку, в прошлом известные всей стране государственные деятели, бизнесмены, областные и провинциальные руководители. В этом огромная заслуга финансовых гвардейцев и карабинеров, сумевших обеспечить следствие богатой доказательственной базой и не допустивших физического устранения руководителей операции Ф.Борелли и А. Ди Пьетро, как это было с врагами мафии номер один Д. Фальконе и П. Борселлино, убитыми мафией вместе с охранявшими их карабинерами в 1992 году.
Корпус финансовой гвардии и Корпус карабинеров, являясь двумя составляющими итальянской жандармерии, занимают важное место в системе органов исполнительной власти Итальянской Республики и одно из важнейших в полицейской системе этой страны. Очевидные и реальные успехи, достигнутые в Италии в борьбе с экономической и организован-
1 См.: Страны мира. Справочник. М., 1997. С. 163.
ной преступностью, во многом обусловлены эффективным функционированием именно этих звеньев исполнительной власти.
Необходимо отметить, что организация и деятельность полицейской системы итальянского государства по эффективной охране общественного порядка и обеспечению экономической безопасности, особенно последних лет, освещены в отечественной юридической литературе явно недостаточно. Различные аспекты данной проблематики в контексте изучения зарубежной полицеистики нашли отражение в трудах Я.М. Бельсона, СВ. Бо-ботова, В.М. Гиленсена, А.В. Губанова, Ю.Н. Жданова, Г.Д. Ковалева, Б.С. Крылова, Г.И. Мачковского, К.С. Родионова, М.И. Сизикова, В.М. Смирнова Н.Г. Хибрикова и других юристов. Однако предметом специального изучения юридической науки России полицейская система современной Италии еще не стала. Еще хуже изучена деятельность жандармерии Италии. Нужно подчеркнуть, что жандармерия Западной Европы в целом и итальянская жандармерия в частности остаются белыми пятнами на карте отечественной юридической науки, так как не являлись объектом подробного изучения советских, а теперь уже и российских юристов. Исключение составляет диссертационное исследование А.В. Быкова, проведенное в 1998 году, в котором автор сделал попытку рассмотреть правовую природу службы жандармов в ряде стран Западной Европы, а также их задачи и функции \
Недостаточная освещенность в отечественной юридической науке организации и правовых основ деятельности важнейших компонентов полицейской системы Итальянской Республики - Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров по эффективному обеспечению экономической безопасности в стране обусловили выбор темы диссертационного исследования и круг основных вопросов, подлежащих изучению.
1 См.: Быков А.В. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности. Дисс... канд. юрид. наук. М., 1998.
Объектом исследования являются Корпус финансовой гвардии и Корпус карабинеров — жандармерия Италии, как важная и неотъемлемая составная часть структуры органов исполнительной власти Итальянской Республики.
Предмет исследования составляют правовые и организационные основы функционирования Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров Итальянской Республики: Конституция, законы и иные нормативные акты Италии, а также литературные источники, статистические, аналитические и другие данные, отражающие деятельность жандармерии Италии по обеспечению экономической безопасности страны.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексное изучение основ организации и функционирования двух основных элементов исторически сложившейся полицейской системы современной Италии: Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров, анализ эффективности их организации, функционирования и правовых основ деятельности, характеристика их места в системе органов исполнительной власти страны и местного самоуправления, среди иных субъектов правоохранительной деятельности, а также разработка рекомендаций по возможному использованию итальянского опыта в российских условиях.
Цель исследования обусловливает постановку и решение следующих задач:
выявление и анализ характерных черт полицейской системы современной Италии, а также правовых основ деятельности Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров, их задач и функций;
раскрытие содержания видов деятельности Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров Италии по обеспечению экономической безопасности государства, характеристика их места и роли в системе органов исполнительной власти страны и местного самоуправления, а также среди иных субъектов правоохранительной деятельности;
. анализ особенностей организации и управления деятельностью Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров по обеспечению правопорядка в Италии;
. анализ и обобщение организационных форм деятельности жандармерии Итальянской Республики, выявление особенностей их нормативного регулирования и уточнение компетенции их структурных подразделений в современных условиях;
. подготовка предложений по совершенствованию организационного, нормативно-правового и кадрового аспектов деятельности органов налоговой полиции, внутренних дел и внутренних войск МВД России на основе передового опыта деятельности финансовых гвардейцев и карабинеров Италии.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. В ходе исследования автор руководствовался принципиальными положениями политического и экономического курса руководства страны на построение правового государства, гражданского общества, в экономике которого господствуют рыночные отношения.
Для решения поставленных в диссертации проблем использовались теоретические положения философии, теории и истории права и государства, конституционного права, административного права, науки управления, социологии и военной науки.
Юридической базой исследования явились Конституция Итальянской Республики, законы и подзаконные нормативные акты Италии, труды зарубежных и отечественных ученых-юристов.
В целях получения достоверных результатов автором широко использовались методы сравнительного правоведения (при анализе правовой основы правоохранительной деятельности), контент-анализ документов, газетных и журнальных публикаций по данной тематике; формально-
логический (при изучении законодательных и ведомственных нормативных материалов), структурно-функциональный, историко-правовой и иные общенаучные методы.
Для получения обоснованных научных выводов и предложений сбор эмпирических данных осуществлялся на основе изучения законодательных актов Италии, а также из научных работ зарубежных и отечественных авторов, аналитических, статистических и иных данных, отражающих деятельность Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров Итальянской Республики по обеспечению экономической безопасности.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация является одной из первых в отечественной административно-правовой науке работ, посвященных изучению правовых и организационных основ деятельности жандармерии Италии. В ней впервые проанализированы цели, задачи, функции и полномочия как Корпуса финансовой гвардии, так и Корпуса карабинеров, сформулированы принципы их деятельности и управления, комплектования и прохождения службы, показаны формы взаимодействия финансовых гвардейцев и карабинеров как в центре, так и на местах.
В процессе исследования получен ряд новых теоретических положений, которые выносятся на защиту:
1. Вывод о том, что система органов исполнительной власти Италии - это целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга государственных институтов, вся деятельность которых подчинена достижению единой цели - обеспечению эффективного функционирования органов государственной власти, государственных и общественных институтов, созданных в соответствии с Конституцией и законами итальянского государства.
Определение роли и места Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров Итальянской Республики, которые, будучи важнейшими элементами полицейской системы итальянского государства, являются профессиональными вооруженными формированиями исполнительной власти страны. Они имеют четко определенные национальным законодательством властные полномочия, особую систему управления и специфическими методами выполняют возложенные на них задачи, являясь силовыми гарантами существующей в Италии государственности и законности. Именно возможность применения санкционированного законом насилия служит основным признаком, определяющим их место и роль в системе органов исполнительной власти и субъектов правоохранительной деятельности Италии.
Особенности, содержание и структура правового статуса государственной полиции Италии (PDS), как правоохранительного института исполнительной власти Итальянской Республики, выполняющего задачи по охране общественного порядка и обеспечению экономической безопасности в стране в составе гражданской администрации. Сотрудники PDS в отличие от иных категорий государственных и муниципальных служащих имеют специальные звания и обладают широкими властными полномочиями: законодательством страны они наделены правом осуществления конспиративных и насильственных действий.
Особенности содержания и структуры правового статуса жандармерии Италии (Корпуса финансовой гвардии (GDF) и Корпуса карабинеров (СС)), как правоохранительного института исполнительной власти Итальянской Республики, выполняющего задачи по охране общественного порядка и обеспечению экономической безопасности в стране в составе вооруженных сил. Военнослужащие GDF и СС в отличие от иных категорий государственных и муниципальных служащих имеют воинские звания и обладают широкими юрисдикционными полномочиями: законодатель-
12 ством страны они наделены правом осуществления конспиративных и насильственных действий как в военной, так и в гражданской сфере.
Алгоритм формирования организационной структуры служб и подразделений Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров, как результат длительного исторического развития итальянского государства. Жандармский аппарат Италии, являясь одним из старейших в Европе, создавался и перестраивался по мере того, как государство расширяло сферу своей деятельности. Для системы мероприятий, направленных на совершенствование организационной структуры Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров Италии, характерна поэтапность реорганизации, позволяющая сохранить преемственность в деятельности этих правоохранительных институтов и совершенствовать их методы борьбы с правонарушениями. Процесс поиска оптимальной структуры жандармского аппарата продолжается в Италии и в настоящее время.
Необходимость создания особых благоприятных условий жизнедеятельности личного состава жандармерии Италии, сочетающих повышенную государственную заботу о сотрудниках с соответствующей требовательностью, что бы превратить их в надежный отряд защитников существующей государственности и законности. Это в основном достигается с помощью жесткого отбора в оба формирования (особенно высокие требования предъявляются к кандидатам на командные должности), интенсивной идеологической и профессиональной подготовки, установления для военнослужащих GDF и С С повышенного денежного содержания и твердых социальных гарантий, создания благоприятных условий для продвижения по службе достойных и высококомпетентных военнослужащих посредством широкого применения конкурсного метода комплектования и непрерывной ротации большинства категорий личного состава.
Оценка работы по изучению, обобщению, распространению и использованию опыта деятельности полиции и жандармерии Италии как од-
ной из обязательных составляющих комплекса мер, по повышению эффективности деятельности органов МВД и ФСНП России. В содержание такой работы целесообразно осуществить ряд организационных и иных мероприятий: сконцентрировать в едином центре информацию о нормативно-правовой базе жандармерии и полиции зарубежных стран, теории и практике борьбы с обще уголовными и экономическими правонарушениями; создать соответствующую автоматизированную информационно-справочную систему; ввести в высших учебных заведениях ФСНП и МВД России юридического профиля обязательный спецкурс «Организационно-правовые основы деятельности правоохранительных органов зарубежных стран»; систематически проводить научно-практические конференции и семинары по данной проблематике.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Сформулированные автором в настоящем диссертационном исследовании выводы и предложения направлены, прежде всего, на совершенствование правотворческой и правоприменительной деятельности Министерства внутренних дел и Федеральной службы налоговой полиции России, укрепление законности в процессе осуществления этой деятельности.
Они могут быть использованы при решении организационных проблем функционирования МВД и ФСНП России, в законодательной практике, научно-исследовательской работе и учебном процессе вузов МВД и ФСНП России, командирской подготовке офицеров внутренних войск, а также в повседневной деятельности органов МВД и ФСНП России.
Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, полученные в ходе проведения исследования, нашли практическое применение, а именно: использовались в учебном процессе в Московской академии МВД России и Академии налоговой полиции ФСНП России, использовались в двух плановых темах НИР ВНИИ МВД России в 1999-2000 гг., прошли апробацию на научно-практической конференции соискателей и
адъюнктов ВЫИИ МВД России (г. Москва, ноябрь 2000 г.), отражены в 2 научных статьях автора.
Роль и место Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров в системе органов исполнительной власти Итальянской Республики
Итальянская Республика - унитарное государство. В административном отношении страна разделена на 20 областей (ст. 131 Конституции Италии), которые делятся на 93 провинции и около 8000 коммун. В областях действуют выборные органы власти - областные советы, которые осуществляют законодательные и распорядительные функции, делегированные Конституцией Италии (в ст. 117) этой самой крупной административной единице страны. Областные советы в соответствии со ст. 121-122 Конституции формируют свои исполнительные органы - джунты и избирают ее председателя. Деятельность областных советов находится под жестким контролем правительства Италии. В соответствии со ст. 124 Конституции страны, "Правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном городе области, руководит деятельностью государственной администрации и координирует ее с деятельностью, осуществляемой областью" l . На уровне провинций и коммун аналогичные функции выполняют квесторы и синдики, подчиненные правительственным комиссарам (префектам).
По форме государственного правления в соответствии с Конституцией, принятой 27 декабря 1947 года и вступившей в силу с 1 января 1948 года, Италия - парламентская республика. Парламент Италии, высший орган законодательной власти, состоит из двух палат - Палаты депутатов и Сената, которые обладают одинаковыми полномочиями. Каждая из палат может проводит расследование по вопросам, представляющим общественный интерес. Основное правомочие парламента - принятие законов. Еще одно важное право Парламента - контроль за деятельностью правительства. Парламентский контроль осуществляется в форме интерпелляций, резолюций, выражающих отношение депутатов к тому или иному вопросу, а также расследований, производимых парламентскими комиссиями.
Главой государства является Президент Итальянской Республики. Он избирается на 7 лет на совместном заседании палат абсолютным большинством голосов. Конституция Италии наделяет Президента широким крутом полномочий: правом назначения Председателя Совета Министров, а по его представлению и министров правительства (ст.92), 5 сенаторов (ст.59), 5 членов Конституционного суда (ст. 135), "должностных лиц государства", в том числе и правительственных комиссаров (ст.87), правом требовать повторного рассмотрения законопроектов, правом направления в парламент правительственных законопроектов (ст.87), созыва специальных сессий парламента (ст.88), роспуска областных советов (ст. 126), назначения выборов (ст.87) и референдума (ст.ст.75,132 и 138). Конституция предусматривает, что Президент председательствует в Верховном Совете Обороны и Высшем Совете магистратуры (ст.87), промульгирует законы, издает декреты, имеющие силу закона (ст.87), обладает полномочиями в судебной области (ст.79 и 87), объявляет по решению палат Парламента войну и награждает знаками отличия (ст.87) . Все вышеперечисленные многочисленные полномочия Президента Италии в значительной степени являются формальными, так как они не могут осуществляться без контрассигнации Председателя Совета Министров, а в необходимых случаях еще и министра, ответственного за подписанный Президентом декрет.
Правительство Италии - Совет Министров - осуществляет высшую исполнительную власть в стране. Оно формируется парламентским путем: Президент Италии назначает Председателя Совета Министров (это один из лидеров парламентского большинства) и по его совету остальных министров, число которых зависит от структуры правительства. Структуру Совета Министров Италии определяет его Председатель. Конституция Итальянской Республики не содержит исчерпывающего перечня полномочий правительства, хотя его компетенция очень велика - практически оно осуществляет руководство страной. Особенно велики полномочия правительства в области управления государственным аппаратом: все административные учреждения и ведомства Италии находятся под его контролем. Кроме того, Совет Министров играет значительную роль в законодательном процессе. Пользуясь своим конституционным правом законодательной инициативы, он вносит свои законопроекты на обсуждение парламента и, опираясь на поддержку большинства депутатов, добивается их принятия. Правительство само издает регламенты - различные подзаконные нормативно-правовые акты. Кроме того, в порядке делегированного законодательства Совет Министров Италии осуществляет непосредственно законодательные функции, издавая акты, имеющие силу закона. В соответствии со ст.95 Конституции "Председатель Совета Министров руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность. Он поддерживает единство политического и административного управления, поощряя и координируя деятельность министров. Министры коллегиально ответственны за действия Совета Министров и индивидуально - за действия своих ведомств" .
Как видим, Совет Министров Италии является коллегиальным органов, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Итальянской Республике. Система органов исполнительной власти Италии, как впрочем и любого другого государства, - это целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга государственных институтов, вся деятельность которых подчинена достижению единой цели - обеспечению эффективного функционирования органов государственной власти, государственных и общественных институтов, созданных в соответствии с Конституцией и законами страны.
Правовые основы деятельности Корпуса финансовой гвардии, его основные задачи и функции в обеспечении экономической безопасности Италии
Корпус финансовой гвардии Италии (Corpo della Guardia di Finanza) образован в 1907 г. в соответствии с законом № 1051, который возложил на новое полицейское формирование "борьбу с уклонениями от уплаты установленных налогов, контрабандой, охрану художественного, исторического и культурного достояния, обеспечение безопасности границ Королевства и оказание всей возможной помощи населению при стихийных бедствиях" . Во второй статье закона специально подчеркивалось, что "корпус финансовой гвардии является частью армии и в случае войны как составная часть вооруженных сил принимает участие в обороне страны под руководством Короля, Генерального штаба и собственного Главного командования" . В мирное время Корпус финансовой гвардии функционировал под общим руководством министров обороны и финансов, а его взаимодействие с иными правоохранительными структурами Италии координировалось на местах (и координируется в настоящее время) Министерством внутренних дел. Специальным королевским декретом в 1907 г. для Корпуса учреждалось знамя и форма одежды финансовых гвардейцев, была определена штатная численность личного состава и места дислокации частей и соединений GDF, размеры денежного содержания для различных категорий военнослужащих корпуса и их льготы.
Важно отметить тот факт, что инициатором создания Корпуса финансовой гвардии и его многолетним куратором являлся Д. Джолитти — выдающийся политик Италии, в период с 1903 по 1914 гг. трижды возглавлявший кабинеты министров и являвшийся бескомпромиссным сторонником усиления роли государства в финансово-экономическом и социальном развитии страны. В условиях широко бытовавших в Италии сепаратистских настроений образование в дополнение к уже существующим силовым органам центральной власти (PDS - полиции публичной безопасности и СС - корпусу карабинеров) нового мощного полицейского формирования объективно способствовало укреплению ее влияния в стране. Кроме того, создание такого специфичного правоохранительного органа, как GDF, давало возможность более эффективно и целенаправленно осуществлять борьбу с преступлениями в области уплаты налогов, имевшими большое распространение и наносившими серьезный ущерб развитию экономики Италии, а также имевшими уже в начале XX века широко распространенный характер хищениями культурных и художественных ценностей.
После установления в 1922 г. фашистской диктатуры в Италии и до ее краха в 1944 г. были серьезнейшим образом изменены правовая основа, стратегия и тактика деятельности GDF. В соответствии с доктринальной установкой лидера итальянских фашистов Б. Муссолини: "Все для государства, ничего вне и против государства!" - все внутриполитические, в том числе и экономические проблемы предполагалось решать самыми радикальными средствами и методами. Чтобы узаконить фашистский произвол в 1926-1932 гг. в ускоренном порядке была проведена реформа уголовного, уголовно-процессуального и административного законодательства, принята целая серия чрезвычайных законов, легитимизировавших чрезвычайное судопроизводство в повседневной жизни. В результате все правоохранительные органы Италии превратились в карательные. Муссолини стремился создать в стране атмосферу страха и всеобщего доносительства. Он говорил в своем окружении: "Все итальянцы должны будут ежеминутно чувствовать, что они находятся под контролем, что за ними наблюдают, и их изучает глаз, который никто не сможет обнаружить. Каждый итальянец будет находиться как бы перед жерлом орудия, перед двумя руками, готовыми схватить его в любой момент" х.
В отличие от специально созданной итальянскими фашистами политической полиции, предшественницы гестапо — OVRA и Корпуса карабинеров, Корпус финансовой гвардии, вследствие специфического характера задач, возложенных на него, несмотря на массовое увольнение офицеров среднего и высшего звена и замену их активистами фашистской партии (Муссолини в 1925 г. поставил во главе GDF своего ближайшего клеврета Бартолли, который только в течение 1925-1927 гг. уволил более 60% офицеров корпуса по политическим мотивам) не принимал активного участия в акциях против движения Сопротивления.
Необходимо отметить, что деятельность Корпуса в период фашистской диктатуры протекала довольно в сложных условиях: олигархи монополистического капитала Италии были тесно связаны с фашистскими иерархами, что создавало большие возможности для коррупции и самого откровенного мошенничества. Участники различных финансовых махинаций, имея "крышу на самом верху", совершенно обоснованно рассчитывали на безнаказанность.
Известный итальянский полицеист Летто так описывал этот период: "В обществе создавалось и укоренялось мнение, не слишком ошибочное, что достаточно иметь связи в политическом мире для того, чтобы бросать вызов законам. Если же случалось попасть под статью уголовного кодекса, то "политическая целесообразность" ограничивала действие закона".
По мнению историка Дж. Бокка, в период фашистской диктатуры "Протекционизм, автаркия, милитаризация промышленности, взаимопроникновение частного и государственного капитала сформировали особый тип предпринимателя, который знал, что уклонение от налогообложения и финансовые манипуляции способны принести больший доход, чем любое технологическое нововведение. Поэтому необычная изворотливость в обмане государства не сопровождалась ростом профессиональной культуры: итальянские промышленники наряду с армейскими генералами были наиболее узколобыми представителями фашистского режима" .
После принятия 22 декабря 1947 г. Учредительным собранием Конституции Итальянской Республики (вступившей в силу с 1 января 1948 г.) Корпус финансовой гвардии, как самостоятельное воинское формирование, наделенное широким объемом полицейских полномочий, был сохранен. При этом в ближайшее время на основе новой Конституции страны был принят целый ряд нормативно-правовых актов, всесторонне регламентировавших деятельность Корпуса в условиях демократического общества.
Основы организации и управления деятельностью Корпуса финансовой гвардии и Корпуса Карабинеров по обеспечению экономической безопасности Итальянской Республики
Организационная структура Корпуса карабинеров и Корпуса финансовой гвардии отражает государственное устройство и административное деление Италии как на национальном, так и на региональном уровнях.
В национальном масштабе Корпус карабинеров является родом сухопутных войск итальянской армии и одновременно самым многочисленным корпусом "публичной безопасности". Отсюда оперативное подчинение Корпуса карабинеров Министру внутренних дел. Кроме того, многие военнослужащие Корпуса карабинеров имеют звание "офицера судебной полиции" и в процессе деятельности по расследованию преступлений они подчинены Министру юстиции и судебным властям.
На региональном уровне все части и подразделения карабинеров при осуществлении деятельности по обеспечению публичной безопасности подчиняются "правительственным комиссарам" - префектам - представителям итальянского правительства в области (их в Италии 20), а в провинциях (их в Италии 93) - квесторам.
Высшим организационным звеном и центральным органом управления Корпуса карабинеров Италии является Главное командование корпуса.
Главное командование Корпуса карабинеров является не только центром руководства деятельностью этой правоохранительной организации, но и составной частью Генерального штаба итальянской армии, который осуществляет общее руководство планированием, внутренней администрацией, профессиональной подготовкой, техническим и научным обеспечением.
Организационно Корпус карабинеров состоит из Главного командования корпусом, 5 территориальных дивизий, соединений, частей и подразделений центрального подчинения: отдельной механизированной бригады; трех механизированных полков; отдельного кавалерийского полка; эскадрона эскорта Президента Республики и отдельного отряда по его охране; особого отряда по охране Совета Министров; отдельного отряда по охране Генерального штаба; отдельного отряда по охране штаба военно-морского флота; отдельного отряда по охране штаба военно-воздушных сил; трех территориальных кавалерийских эскадронов; военного оркестра.
Главное командование корпуса расположено в г. Риме. Его структура обусловлена возложенными на корпус задачами и состоит из 6 секторов (отделов): боевой подготовки, управления территориальными силами, управления мобильными силами, управления специальными силами, военной полиции, социальной защиты.
Возглавляет Корпус карабинеров Командующий - профессиональный военный в звании корпусного генерала. Его органом управления является штаб корпуса. В состав штаба корпуса карабинеров входит Центр оперативной связи, снабженный самой современной электронно-вычислительной техникой. Центр не только поддерживает постоянную связь с командованием дивизий и бригад, штабы которых имеют аналогичные оперативные центры, но и организует непосредственное и самое тесное взаимодействие с иными полицейскими формированиями Италии: GDF и PDS.
Необходимо сказать, что карабинеры располагают самыми современными средствами связи, военной и специальной техникой, что позволяет им довольно успешно решать поставленные задачи.
В целях эффективного управления частями и подразделениями карабинеров вся территория страны условно разделена на 5 зон, в каждой из них дислоцируется дивизия корпуса. Дивизия является оперативно- территориальным объединением Корпуса карабинеров, командует дивизией профессиональный военный в звании дивизионного генерала.
Штабы дивизий дислоцированы: в Риме дивизии "Подгора", в Милане дивизии "Пастренго", в Неаполе дивизии "Огаден", в Падуйе дивизии "Падуйя" и в Мессине дивизии "Мессина".
Кроме зон, вся территория Италии разделена на 17 регионов (по 5-6 провинций в каждом), в каждом регионе дислоцирована бригада карабинеров во главе с полковником или бригадным генералом. Дивизия включает в себя 3-4 бригады. Бригада карабинеров является наименьшим тактическим соединением Корпуса.
Организационно бригада состоит из 5-6 отдельных батальонов ("провинциальных команд"), размещенных в каждой провинции и возглавляемых офицером Корпуса карабинеров в звании подполковника. При этом из 95 батальонов - 15 батальонов являются мобильными (по 3 батальона в каждой дивизии, по 1 - в бригаде). Батальон карабинеров является основной тактической частью Корпуса, а мобильные батальоны, кроме того, составляют оперативный резерв командира дивизии или бригады, на случай осложнения оперативной обстановки.
Из отдельных батальонов (их численность и структура может быть различной и зависит от характера и объема задач) для несения службы в сельской местности выделяется 509 рот ("групп"), из состава которых несут службу 4 639 постов ("станций") из расчета, как минимум 1 пост на одну коммуну. В большинстве сельских районов Италии (исключение составляют приграничные провинции, где имеются подразделения GDF, впрочем весьма немногочисленные) посты карабинеров представляют собой единственный орган охраны правопорядка.
Принципы комплектования и прохождения службы в жандармерии Италии
Анализируя деятельность правоохранительных органов Запада, доктор юридических наук А.В. Губанов сделал вывод о единстве подходов у большинства демократических государств мира при проведении политики в отношении полицейских кадров1. Мы считаем, что с этой точкой зрения следует согласиться, так как принципы комплектования, организации и деятельности правоохранительных органов любого государства зависят от создавшего его политического режима. Изменение политического режима (демократии на диктатуру и наоборот) с неизбежностью приводит к пересмотру стратегии и тактики деятельности, смене доктринальных установок и моделей управления, кадровым чисткам и немедленному пересмотру законодательной базы правоохранительных институтов государства.
Основы государственной политики в отношении кадров различных корпусов итальянской жандармерии в принципе едины. Это обусловлено общим для итальянского законодателя, базирующегося на традиционных демократических воззрениях, подходом к жандармерии, как в максимальной степени де политизированному, имеющему особый правовой статус правоохранительному институту, выполняющему функции по обеспечению общественной безопасности под общим руководством гражданской администрации.
В соответствии с данным подходом итальянский законодатель в нормативно-правовых актах закрепил конкретный порядок отбора и служебных взаимоотношений, материального обеспечения и ответственности, правовые гарантии военнослужащих при осуществлении их прав и многие другие вопросы.
Правовую базу для юридического оформления вышеназванного составляют: Конституция Итальянской Республики, органические и иные за- коны, а также многочисленные подзаконные правовые акты итальянского государства. Система правовых актов, составляющих основу деятельности различных корпусов итальянской жандармерии, довольно подробно рассматривалась в 2 и 3 главы 1, поэтому сейчас вновь перечисляться не будет. В настоящем параграфе будут рассмотрены лишь отдельные положения из тех правовых актов системы, которые не раскрывались подробно в 1 главе.
Личный состав жандармерии Италии представляет собой довольно специфическую - элитную группу профессиональных военнослужащих со сложной внутренней дифференциацией. Вольнонаемный гражданский персонал СС и GDF составляет незначительное число гражданских служащих (менее 1% от численности всего личного состава), его деятельность регламентируется в основном гражданским законодательством и останется вне рамок настоящего исследования.
В отличие от других категорий государственных служащих, все итальянские жандармы - карабинеры и финансовые гвардейцы - принимают военную присягу и имеют воинские звания, так как состоят на действительной военной службе, которая считается особым видом (одним из наиболее сложных и ответственных) государственной службы.
Значение воинских званий огромно, так как они создают своеобразную лестницу служебной иерархии, определяют характер взаимоотношений между военнослужащими, используются в качестве регулятора при прохождении службы и оплате труда жандармов, стимулируют более эффективное исполнение военнослужащими своих обязанностей, способствуют улучшению качественного состава жандармерии.
Первоначальное присвоение того или иного воинского звания, дальнейшее продвижение военнослужащего жандармерии по служебной лестнице, сопряженное с прогрессирующим возрастанием его денежного содержания и объема ответственности, т.е. его карьера, зависят от образовательного уровня, способностей, выслуги лет (срока военной службы), результативности профессиональной деятельности и других факторов, причем считается чрезвычайно важным добиваться исключения субъективного подхода при их оценке.
Это соответствует давно сложившейся на Западе (страной-первооткрывателем опять-таки является Франция) очень рациональной и детально продуманной концепции карьеры на государственной службе. Ее суть наиболее полно выразил французский ученый Бернар Гурней, который считал, что в данной концепции можно выделить 3 основные идеи:
1. "Во-первых, государственная служба рассматривается как особая профессия, глубоко отличная от других, несмотря на видимость сходства. Поскольку этот род занятий требует ознакомления со сведениями особо важного характера и соответствующего умонастроения, необходимо, чтобы люди, находящиеся на службе у государства, отдавали ей всю профессиональную жизнь и посвящали себя ей полностью. Следовательно, государственная служба должна приносить им материальное и моральное удовлетворение, по крайней мере равное тому, которое они могли бы получить на другой работе."1
2. "Вторая, вытекающая из предыдущей, идея состоит в том, что в интересах привлечения и закрепления людей на государственной службе необходимо довести до сознания каждого, что пребывание на государственной службе и успех карьеры (если только нет серьезных упущений) зависят исключительно от них самих... Условия работы государственных служащих фактически и юридически должны устанавливаться в соответствии с идеей безопасности и гарантий: необходима уверенность служащих в том, что они рискуют потерять свое положение или законное право на определенное продвижение по службе только при наличии серьезных к тому оснований, оценка которых производится беспристрастными инстанциями.
