Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансовая система государства 12
1. Понятие финансовой системы государства 12
2. Бюджеты как центральный элемент финансовой системы государства 47
3. Внебюджетные фонды в составе финансовой системы государства 67
4. Общая характеристика функционирования иных элементов финансовой системы государства 83
Глава 2. Значение судебной деятельности для функционирования финансовой системы государства 97
1. Финансовые основы организации деятельности судебных органов 97
2. Предпосылки реализации роли судебной деятельности для функционирования финансовой системы 114
3. Общая характеристика влияния судебных актов на содержание финансово- правового регулирования 125
4. Воздействие судебных актов на функционирование отдельных элементов финансовой системы государства 157
195
Заключение 185
- Понятие финансовой системы государства
- Бюджеты как центральный элемент финансовой системы государства
- Финансовые основы организации деятельности судебных органов
- Предпосылки реализации роли судебной деятельности для функционирования финансовой системы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена изменениями, происходящими в финансовой системе современного российского государства. В настоящий период происходит дальнейшее становление и совершенствование системы финансовых, экономических отношений с учетом условий, диктуемых рыночной экономикой, кризисными явлениями социально-экономической обстановки, бюджетным федерализмом.
Наряду с нормативным правовым регулированием важное значение в деле обеспечения баланса финансовых интересов участников экономического оборота приобретает судебная защита интересов государства, юридических лиц, граждан. Актуальной задачей теории правового регулирования в целом и финансово-правового регулирования, в частности, становится определение путей, методов, способов судебной защиты финансовой системы государства.
Продолжительный исторический период финансовая система, воплощая преимущественно интересы самого государства, почти не нуждалась в судебной защите; с изменением социально-экономического строя, с возложением на финансовые институты задач по управлению экономическим развитием всего общества, по защите имущественных интересов участников хозяйственного оборота, судебная защита становится элементом правового регулирования финансовых отношений.
В конечном счете действенность финансовых, имущественных отношений и финансовой практики в целом обусловлена эффективностью судебной деятельности, результатами которой применительно к финансовой сфере является формулирование правовых позиций, фактически «дополняющих» финансово-правовое регулирование и осуществляющих «ситуационное» толкование норм права. Поэтому судебная деятельность играет важную роль в аспекте судебной защиты финансовой системы российского государства. Тенденции социально-экономического развития, возникновения кризисных явлений учитываются, прежде всего в судебной практике, которая оказывается более гибкой, нежели массив законодательства на предмет упорядочения финансовых отношений.
Тесная взаимосвязь, взаимообусловленность элементов финансовой системы определяет целостность, требующую постоянного учета изменений, отражающихся впоследствии в правовом регулировании. Слабая координация нормативных актов между собой, различные подходы законодателя к регулированию финансовых и других экономических отношений нередко порождает коллизии и пробелы норм права, требующие преодоления в судебном порядке.
Разграничение налоговых и бюджетных отношений; отграничение бюджетных имущественных отношений как публичных от имущественных отношений частного характера; расчетные банковские отношения и их «применимость» к функционированию бюджетной системы - по этим и многим другим вопросам мнения и позиции судов предопределяют пути развития финансового права. Развитие российской финансовой системы идет в тесной взаимосвязи с судебной практикой, что создает базу для правовой защиты и повышения эффективности функционирования финансовых институтов государства.
Степень научной разработанности темы. Теоретический анализ судебной практики, в том числе арбитражных судов, с точки зрения ее регулятивного воздействия на разного рода отношения, связанные с функционированием отдельных элементов финансовой системы, финансовых и экономических, имущественных отношений, проводился в работах ряда специалистов в области финансового и иных отраслей права: A.B. Брызгалина, Г.А. Гаджиева, В.В. Витрянского, Д.В. Винницкого, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, Э.Н. Нагорной, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, Х.В. Пешковой, К.А. Сасова, Г.П. Толстопятенко, А.И. Худякова, Д.М. Щекина и др. Предложения и рекомендации, сформулированные этими авторами, создают теоретическую и методологическую основу научной концепции функционирования финансовой системы. С учетом сложившейся к настоящему времени обстановки в связи с функционированием финансовой системы оценивается роль судебной практики в целях преодоления последствий финансового кризиса и упорядочения финансовых отношений в посткризисный период.
При проведении исследования использованы труды представителей различных периодов развития финансово-правовой науки, посвященных вопросам теории финансового права, теории налогового, бюджетного права, банковского права: Е.М. Ашмариной, В.В. Бесчеревных, Д.В. Винницкого, Г.А. Гаджиева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, A.C. Емельянова, C.B. Запольского, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.П. Ку- черявенко, E.H. Пастушенко, Г.В. Петровой, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других.
Несомненной ценностью для целей настоящего исследования обладают выводы ученых в области общей теории права и отдельных отраслях права: С.С. Алексеева, A.M. Васильева, А.Б. Венгерова, H.H. Вопленко, В.В. Ершова, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, A.B. Малько, Н.И. Матузова, В.Г. Стрекозова, В.Н. Хропанюк, А.Ф. Черданцева, Н.В. Черноголовкина и других.
Объект исследования - финансовые отношения, связанные с формированием, распределением, организацией использования денежных фондов, образующих финансовую систему в аспекте судебной защиты прав и законных интересов государства и других участников финансовой деятельности.
Предмет исследования - нормативные правовые акты финансового законодательства и иные нормативные правовые акты, регламентирующие финансовую систему, а также судебные акты, выносимые в связи с разрешением споров, связанных с функционированием финансовой системы государства.
Цель исследования состоит в определении сущности и механизма трансформации норм финансового права, регулирующих создание и использование публичных денежных фондов, в судебную практику и обеспечения этим путем единства и сбалансированности финансовой системы. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи: сформулировать понятие финансовой системы как объекта судебной защиты; уточнить содержание элементов финансовой системы («бюджет», «бюджетная система», «внебюджетный фонд», «банковская система», «страховой фонд» и др.); обосновать особенности формирования и развития судебной практики применительно к функционированию финансовой системы; систематизировать конкретные направления судебной деятельности для функционирования финансовой системы; выработать предложения по совершенствованию законодательства и судебной практики, касающиеся элементов финансовой системы, обеспечения «защитного» режима ее функционирования.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе: историко-правовой, формально-логический, сравнительно-правовой, метод анализа документов.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых по теории государства и права, финансовому, конституционному, административному, гражданскому праву по проблемам развития финансовой системы.
Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в результате изучения актов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, личный опыт в качестве судьи Арбитражного суда г. Москвы и изучения более 300 дел, связанных с применением налогового законодательства, антимонопольного законодательства, дел по оспариванию ненормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов, по оспариванию нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти, органов субъектов РФ, практика арбитражных и иных судов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке научных положений финансовой системы как объекта судебной защиты, выявлены особенности и закономерности функционирования российской финансовой системы в условиях экономических кризисов и их влияния на судебную деятельность.
Сформулированы выводы относительно трансформации нормативных положений, регламентирующих финансовые отношения, в судебную практику.
Имеющие место за последнее время тенденции изменения правовых средств управления финансовой системой в свете кризисных явлений, неизбежно сказавшихся на ее функционировании, позволяют по-новому рассматривать сущность соотношения финансов и права. Анализируя положения законодательства, предусматривающие компетенцию судов во взаимосвязи с финансово-правовыми нормами, автор определяет роль и значение судебной деятельности для обеспечения защиты финансовой системы страны.
Научную новизну исследования характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
1. Финансовая система государства - единый характеризующийся целостностью составляющих его элементов, их взаимозависимостью и взаимообусловленностью комплекс финансовых институтов и соответствующих им правоотношений, управомоченных субъектов, процедур осуществления финансовой деятельности, функционирование которого регулируется нормами права, устанавливающими юридические средства формирования, распределения и организации использования публичных денежных фондов и в этом качестве выступающий как самостоятельный объект судебной защиты.
2. Элементы финансовой системы Российской Федерации классифицированы: а) по критерию связи с финансовой деятельностью государства: финансовые институты, непосредственно обеспечивающие финансовую деятельность (бюджеты, государственные внебюджетные фонды (понимаемые как фонды и юридические лица) и связанные с ними отношения); институты, связанные тем или иным образом с финансами, но функционирующие в коммерческом режиме, деятельность которых подлежит регулированию в рамках осуществления финансовой деятельности государства; б) по материальному критерию, с учетом связи соответствующего фонда с функциями государства: централизованные элементы (бюджеты; внебюджетные фонды; децентрализованные элементы (финансы организаций, предприятий); в) с точки зрения функционирования финансовой системы: элементы, напрямую обусловленные функционированием фондов (бюджеты как фонды, внебюджетные фонды, фонды предприятий и организаций); институты, связанные с определенным видом деятельности (банковский, государственный и муниципальный кредит; разновидности финансовых правоотношений, сопутствующие функционированию финансовой системы); г) с точки зрения регулирования отраслями права, степени общественной значимости: публичные институты (бюджеты; государственный и муниципальный кредиты; государственные внебюджетные фонды); частные институты (финансы организаций и предприятий).
3.. Категория «публичный финансовый фонд» и система фондов такого рода есть не только учетно-организационные понятия, но и особые юридические конструкции, призванные создать соответствующий правовой режим оборота финансовых ресурсов и «вооружить» правоприменительные и юрисдикционные органы средствами защиты законных публичных и частных финансовых интересов государства, граждан и организаций в необходимых случаях.
К правовым способам стабилизации финансовой системы следует отнести совокупность приемов воздействия государства в лице уполномоченных органов и учреждений на функционирование финансовых институтов, выражающееся в формулировании в нормах права запретов, позитивных обязываний и дозволений для участников финансовой деятельности государства (органы законодательной власти), правоприменения и оценке соблюдения общеобязательных правил, имеющих нормативную природу (органы исполнительной власти), рассмотрение финансово-правовых споров и дел по обжалованию актов управления (судебная власть).
Расходы на функционирование судебной системы с точки зрения их места в системе расходов государства являются расходами централизованного фонда - бюджета Российской Федерации в составе финансовой системы и относятся к группе затрат непроизводственного характера, исходя из направленности на реализацию задач судебной деятельности - осуществление правосудия как государственно значимой функции. С точки зрения режимных характеристик расходы на судебную систему и судебную деятельность осуществляются из бюджетного фонда на безвозмездной и безвозвратной основе в рамках исполнения обязательств, учитывающих целевые программы в области поддержки судебной системы и не могут быть связаны с финансовыми последствиями судебной деятельности.
Судебная защита финансовой системы страны охватывает не только содействие в обеспечении имущественных интересов государства, но и гарантированное удовлетворение прав и законных интересов граждан и организаций в области финансов. В тоже время публичные финансовые интересы должны находиться под приоритетной защитой, поскольку суд, защищая публичные интересы, обеспечивает тем самым возможность удовлетворения частных имущественных интересов, связанных со сферой финансов.
Споры, возникающие в связи с функционированием финансовой системы, могут быть классифицированы: а) по критерию отраслевой принадлежности отношений, выступающих предметом спора: финансовые (в том числе налоговые, бюджетные и др.); гражданско-правовые (в связи с деятельностью субъектов права, в том числе предпринимательского характера; формированием публичной собственности; кредитно-расчетные и др.); валютные; административно-управленческие (в связи с реализацией контрольно-регулятивных функций в сфере финансов); б) по экономическим предпосылкам: имущественные (экономические, собственно финансовые) по формированию доходов (прибыли) собственниками, в сфере имущественного оборота собственности и права собственности, в связи с уплатой налогов и сборов); неимущественные (организационные), в том числе судебные процессуальные (в связи с разрешением конфликтов относительно, например, бюджетного устройства (разграничение доходов и расходов между бюджетами и т.д.)).
Теоретическое значение диссертации состоит в том, что результаты исследования дают интерпретацию сложившихся в финансово-правовой науке представлений о финансовой системе России как объекта судебной защиты. Разработанные концептуальные положения являются новыми для науки финансового права, представляют собой предложения решения научных проблем, имеющих значение для дальнейшего совершенствования судебной защиты финансовой системы России.
Практическая значимость исследования определяется предложениями по дальнейшему развитию и совершенствованию законодательства Российской Федерации, повышению эффективности деятельности финансовой системы во взаимосвязи с направлениями судебной защиты последней.
Отдельные положения диссертации могут быть использованы в преподавании учебных дисциплин «Финансовое право», «Финансовое оздоровление и банкротство», «Бюджетное право», «Налоговое право», «Банковское право». Содержание работы может учитываться при подготовке учебной и учебно-методической литературы по соответствующей тематике.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена на научно-практических конференциях по проблемам совершенствования правосудия в Российской Федерации, в ходе чтения лекций и семинарских занятий, проводимых автором в- Российской академии адвокатуры и нотариата (город Москва).
Многие выводы автора' реализованы в практике работы Арбитражного суда города Москвы. Теоретические и практические положения диссертации рассмотрены и получили одобрение на заседании кафедры финансового права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия». Важнейшие положения диссертационной работы опубликованы в периодических изданиях (в том числе «Вестник Арбитражного Суда г. Москвы», «Государство и право», «Ученые труды Российской Академии адвокатуры и нотариата», «Бизнес-адвокат» ).
Структура диссертационного исследования обусловлена тематикой и логикой научной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения.
Понятие финансовой системы государства
В последние годы вопросы обеспечения защиты и эффективности формирования и функционирования финансовой системы российского государства стали особенно актуальными. В кругу специалистов в области финансов и финансово-правового регулирования проводятся конференции и «круглые столы» по различным вопросам организации финансовой системы , в рамках которых ученые и практики дискутируют о вопросах стабилизации финансовой системы, средствах и способах вывода ее из кризисного состояния, формулируя соответствующие рекомендации и выводы , причем особое внимание уделяется положению России в мировой финансовой системе как гарантии стабилизации внутригосударственной финансовой деятельности .
Пристальное внимание к тематике финансовой системы обусловлено тем, что в финансовой сфере российского государства имеют место активные преобразования, обуславливающие стремительное развитие разного рода финансовых отношений - в том числе налоговых, бюджетных, валютных, банковских правоотношений, иных отношений денежно-имущественного характера. Подобные явления вызваны различными предпосылками, причинами — как собственно правовыми, так и политическими, финансово- экономическими, социальными и другими. Одна из указанных предпосылок - попытка приблизить финансовую практику Российской Федерации к финансово-экономической практике зарубежных государств, в особенности тех, в которых финансовая система достигла высокого уровня нормативной правовой регламентации вследствие проводимых в обществе социально- экономических, политических реформ отвечающих потребностям населения и государства в целом. Такие государства стремятся- максимально четко? отрегулировать, организовать складывающиеся, в рамках финансовой, системы денежные процессы, что побуждает иные государства, в том: числе Российскую Федерацию- заимствовать их опыт стабилизации финансовой системы посредством нормативного воздействия на соответствующие общественные отношения.
Другой причиной усиливающегося внимания специалистов, как теоретиков - представителей финансово-правовой и экономической науки, так и практиков, к функционированию финансовой системы Российской Федерации послужила тесная связь, взаимообусловленность финансовой сферы и политики, в свою, очередь, отличающейся нестабильностью на внутригосударственном и международном уровне. Политические преобразования так или иначе сказываются на состоянии финансовой системы, в одних случаях стабилизируя ее, в других - приводя к несбалансированности звеньев финансовой системы. Нестабильность функционирования финансовой системы порождает разного рода противоречия, конфликты, споры, разрешаемые в числе прочих посредством судебных разбирательства соответствующих дел, о чем речь идет в следующей главе настоящего исследования.
Данная глава работы посвящена анализу отдельных аспектов, тенденций в построении и функционировании финансовой системы российского государства с учетом ее исторического развития и проведенных преобразований, характеристике влияния кризисных явлений, имеющих место в экономике и политико-правовой обстановке, на состояние и уровень правового регулирования финансовой системы государства. Иными словами, автор, поддерживая тенденции актуализации тематики средств и способов стабилизации, защиты финансовой системы в условиях имеющего место в последние годы экономического кризиса, формулирует выводы о тенденциях функционирования финансовой системы России, пытается! выделить возможные направления ее совершенствования, учитывая меры,, экономического и нормативного правового воздействия на денежные, а именно финансовые, правоотношения.
Достижению поставленной в рамках работы задачи - исследованию возможных способов защиты, стабилизации финансовой системы государства в условиях экономического кризиса, в том числе на уровне совершенствования судебной практики, — способствует прежде всего раскрытие актуального в силу отмеченных выше причин вопроса о том, что представляет собой финансовая система государства как явление, как определенная конструкция со стройной внутренней организацией, почему финансовая система подвергается со стороны государства всестороннему нормативному правовому урегулированию нормами различных отраслей, подотраслей права - и прежде всего отраслью финансового права.
Содержание категории «финансовая система» следует отнести к дискуссионным вопросам и актуальному предмету исследования в области финансов и экономики как для юристов, так и для специалистов в сфере экономики, а также для социологов и политологов. С одной стороны, категория «финансовая система» является довольно распространенной и употребляется в нормативных правовых актах, упоминается в судебных решениях , в научных и научно-практических исследованиях , а также в средствах массовой информации. При этом категория «финансовая система» упоминается в различных источниках в разных значениях, порой разносторонних, противоречащих друг другу.
Бюджеты как центральный элемент финансовой системы государства
Охарактеризуем отдельные элементы финансовой системы государства с учетом исторических аспектов их формирования и функционирования.
Центральное место в финансовой системе любого государства занимают бюджеты. Применительно к российской финансовой практике под бюджетами как звеньями финансовой системы понимаются- бюджеты следующих видов: бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации - «региональные» бюджеты, бюджеты муниципальных образований - «местные» бюджеты. Данные бюджеты охватываются такими понятиями, как «публичные бюджеты» - бюджеты публично-правовых образований, «централизованные бюджеты». В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетная система Российской Федерации — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Бюджетная система российского государства прошла сложный путь своего развития. В период СССР не предполагалось существование самостоятельных уровней бюджетов. «Бюджетная часть» финансовой; системы носила более-менее простой характер по сравнению с современной. Так, единый государственный бюджет включал союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик, местные бюджеты. Бюджет автономной республики составляли республиканский бюджет и бюджеты городов и районов, входящих в ее состав. Бюджет края (области) включал краевой (областной) бюджет и бюджеты областей, входящих в состав края. Бюджеты городов включали городской бюджет и бюджеты районов. В бюджеты районов входили районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, поселковые и сельские бюджеты. Сельские бюджеты, а также бюджеты городов окружного и районного подчинения подразделений не имели. Таким образом, бюджетная практика России! советского периода основывалась на принципе единства бюджетов (все доходы и расходы; государства объединить- в едином государственном бюджете СССР); Исключения делались для кредитного и кассового; план Госбанка СССР, государственного страхования, финансовых планов предприятий: и; хозяйственных организаций, министерств и ведомств)-; которые, в свою очередь, составляли относительно самостоятельные звенья финансовой системы .
Коренная перестройка бюджетной системы, переход на самостоятельность, децентрализация ее звеньев произошли в 80-90-х годах 20 в. Правовым фактором реформирования бюджетной системы российского государства послужило принятие Закона РСФСР от 10.10.1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» . В соответствии со ст. 2 и 3 данного Закона, бюджетная система стала рассматриваться как основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. Принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс РФ поставил бюджеты территорий на качественно новый уровень, позволяющий по- новому определить их роль и место в финансовой системе государства в целом.
Формирование бюджетов, вступление в бюджетные правоотношения (разновидность финансовых отношений) является прерогативой государства и муниципальных образований - территориальных образований в его составе. Отсюда следуют особенности содержания и функциональной предназначенности бюджетных правоотношений, их относительная самостоятельность в предмете правового регулирования, специфика режима бюджетных фондов в составе финансовой, системы государства. Бюджеты и соответствующие им отношения — предмет регулирования бюджетного права — подотрасли в составе финансового права. Бюджетные отношения, как и другие финансовые отношения, относятся к тем общественным отношениям, которые не могут существовать иначе как в правовой форме . Иными словами, отношения, связанные с функционированием бюджетов государства и муниципальных образований, должны быть детально регламентированы правовыми нормами. Это обусловлено тесной связью данных отношений с функционированием самого государства (суверенного, публично-правового субъекта), реализацией им задач и функций, требующих финансовых ресурсов, детальной нормативной регламентации, частым возникновением конфликтов и проблем в ходе мобилизации и распределения денежных средств. Бюджетные фонды, будучи разновидностями публичных финансов в составе финансовой системы, сформированы, повторим, с целью финансового обеспечения и реализации интересов всего государства, общества. Эти интересы заключаются в создании финансовой основы для осуществления задач и функций государства на различных территориальных уровнях, задач и функций местного самоуправления, финансового обеспечения общественно значимых благ и услуг, необходимых каждому гражданину в отдельности. Данная финансовая основа не может быть сформирована вне специализированного организующего звена, а именно вне обособленных фондов, аккумулирующих и распределяющих денежные средства в рамках финансовой системы в целом.
Будучи самостоятельными элементами финансовой системы Российской Федерации, бюджеты трансформированы в «бюджетную систему Российской Федерации», исходя из ст. 10 БК РФ. Бюджетная система - не просто блок соответствующих отношений, том числе экономического характера (собирание, распределение, использование ресурсов). «Бюджетная система» является не только экономической (финансовой) категорией, но и категорией правовой. Это объясняется, кок подчеркивает C.B. Запольский, существованием соответствующей законодательной дефиниции, юридической конструкции, для которой эта категория- «носит правообразующее значение» .
Финансовые основы организации деятельности судебных органов
Данная часть работы посвящена анализу особенностей статуса судебных органов в части финансового обеспечения их деятельности средствами соответствующих централизованных фондов в составе финансовой системы как ее институциональных составляющих.
Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 г. (в ред. от 05.04.2005 г.) «О судебной системе Российской Федерации» , в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ. К федеральным судам, относятся: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды, республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов. К судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
Будучи носителями государственной власти, суды нуждаются в адекватном финансовом обеспечении со стороны государства. Иными словами, в ходе распределения денежных ресурсов финансовой системы государства необходимо учитывать соблюдение финансовых обязательств централизованных фондов в части финансирования судебной системы.
В 1992 г. Совет судей РФ, обсудив сообщения членов Совета, материалы конференций и советов судей субъектов Российской Федерации, констатировал, что в результате крайне неудовлетворительного, финансирования в Российской Федерации снизилась эффективность функционирования судов, что привело к повсеместному и массовому нарушению конституционного права граждан на судебную защиту . Совет судей РФ также отметил, что Министерство юстиции РФ и территориальные органы юстиции на протяжении ряда лет не справлялись с материальным, ресурсным и кадровым обеспечением судов, уклоняются от решения: соответствующих вопросов, в связи с чем судебная система переживала очередной кризис, обусловленный в немалой степени финансовыми и материальными проблемами .
Таким образом, функционирование судебной системы, требует финансового обеспечения со стороны государства . Согласно ст. 124 Конституции РФ,1 «финансирование судов производится только из; федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом». Из данной нормы Основного закона государства следует, что; по общему правилу, суды не имеют иных источников финансирования, помимо средств централизованного государственного бюджета в составе финансовой! системы. Это является их характерной особенностью как субъектов права (бюджетного права в составе финансового) — «получателей бюджетных средств», накладывает отпечаток на порядок составления и исполнения сметы их расходов. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) представляет собой орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом РФ (ст. 6 в ред. Федерального закона от 08.05.2010 г. № 8Э-ФЗ, от 10.05.2010 г. № 85-ФЗ) .
В целях конкретизации положения ст. 124 Конституции РФ, закладывающей основы правового статуса судебных органов как получателей бюджетных средств из финансовой системы, принят Федеральный закон от 10.02.1999 г. «О финансировании судов Российской Федерации»". В отдельных субъектах РФ также принимаются законодательные акты, конкретизирующие финансовые основы деятельности судебных органов в пределах территории соответствующих субъектов РФ (например, Закон Санкт-Петербурга от 24.01.1997 г. «О внебюджетном фонде поддержки судебных органов Санкт-Петербурга в 1997-1998 годах») .
Возложение бремени финансирования судебной системы именно на федеральный бюджет, а не на иные бюджеты в составе финансовой (бюджетной) системы государства обусловлено тем, что функционирование судебной системы относится к вопросам уровня государственной значимости . Государство выделяет судебным органам необходимые денежные средства из федерального бюджета в рамках исполнения своих расходных обязательств. Расходные обязательства рассматриваются как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором, или; соглашением обязанности публично-правового образования (Российской1 Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или; юридическому лицу, бюджетному учреждению, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).
Исходя из приведенного определения расходного обязательства, суды, будучи бюджетными (казенными) учреждениями, выступают как получатели бюджетных средств, о чем говорилось выше. Как получатели бюджетных, средств суды обладают следующими бюджетными полномочиями: принимают и (или) исполняют в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных им бюджетных ассигнований; ведут бюджетный учет либо, передают на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);, формируют и представляют бюджетную отчетность получателя бюджетных- средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств, а также другими полномочиями, предусмотренными Бюджетным кодексом РФ (в том числе ст. 162 и иными положениями). Указанные полномочия судов — составная часть их финансово-правового (бюджетно-правового) статуса, определяющая их роль в распределении и использовании фондов финансовой системы в ее материальном понимании и их определенную роль в функционировании финансовой системы в ее институциональном понимании.
Предпосылки реализации роли судебной деятельности для функционирования финансовой системы
В актах Высшего Арбитражного Суда РФ оцениваются, например, вопросы контроля за функционированием налоговых и бюджетных правоотношений (постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ- от 12.10.2006 г. № 53 ), реализация принципа единства кассы в бюджетных отношениях федерального и регионального уровней (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.10.2005 г. № 7322/05") и некоторые другие (постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ»).
Отдельные вопросы налогово-бюджетной деятельности оцениваются на федеральном уровне и Верховным судом РФ (заключение с кредитными организациями договоров бюджетного счета; перечисление в бюджет прибыли государственных и муниципальных предприятий; квалификация» доходов; от платных услуг бюджетных учреждений; особенности зачисления денежных средств в виде штрафов в бюджет; вопросы финансового обеспечения расходных обязательств Федерации и ее субъектов, установления нормативов отчисления от федеральных налогов и др.) . .
Вместе с этим негативным, на наш взгляд, представляется то; что формулируя соответствующие понятия, категории, концепции «высшие» суды зачастую опираются на совершенно «неюридические» категории: такие, как «деловая цель», «разумная деловая цель», «неосмотрительность налогоплательщика», «неосторожность налогоплательщика»4. Складывается ситуация, что, с одной стороны, суды (Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ) во многих случаях выступают «критиками», «контролерами» законодателя в неком негативном контексте, с другой — сами формулируют неясные, неизвестные законодательству термины. Возникает вопрос: не является ли «дополнение» содержание финансово-правового регулирования уровня законодательства положениями судебных актов излишним, нарушающим подходы к упорядочению финансовой системы. Представляется, ответ на этот вопрос отрицательный, поскольку судебные акты во многих случаях восполняют пробелы правового регулирования в финансовой сфере, заставляя законодателя задуматься над совершенствованием понятийного аппарата. Без четкого определения на нормативном уровне соответствующих понятий и категорий финансово- правовое регулирование немыслимо.
Однако одна из особенностей финансового законодательства заключается в том, что оно никогда не может достичь своего совершенства и всегда отстает от развития финансовых отношений, которые в силу своеобразного характера их объектов (финансов) постоянно находятся в динамичном состоянии под влиянием экономики. Вместе с тем, между появлением новых финансовых отношений, которые нуждаются в правовой- регламентации и издании нового законодательного акта, призванного регламёнтировать эти общественные финансовые экономические отношения, может пройти определенный отрезок времени. Исторический опыт свидетельствует: для того чтобы между генезисом общественных отношений и принятием нового законодательства прошел небольшой отрезок времени, необходимо, чтобы отрасль права как содержание отрасли законодательства по крайней мере, во-первых, четко определяла характер своего предмета, своей системы, механизмы и способы воздействия на возникшие общественные финансовые отношения. Во-вторых, необходимо не только умело пользоваться понятиями и категориями, выработанными теорией права, но и обогащать общую теорию права новыми понятиями и категориями . Получается, пока финансовое законодательство еще не достигло совершенства, содержание финансово-правового регулирования, «дополняется» судебной практикой. Хотя по оценкам зарубежных специалистов, в российском финансовом, а именно — налоговом законодательстве, судебная практика учитывается слабо . В этом отношении немецкое налоговое право более восприимчиво к судебному опыту, что о позволяет избежать статичности права .
Нередко Конституционный Суд РФ называют «позитивным законодателем» применительно к регулированию именно экономического строя российского государства — он формулирует нормативные положения общеобязательного характера . Конституционный Суд РФ, осуществляя установленные законом полномочия, по сути, осуществляет защитную функцию по урегулированию, снятию противоречий и конфликтов финансово-экономической и правовой действительности применительно к финансовой системе. Как следует из анализа практики деятельности данного суда, его решения весьма позитивно сказываются на разрешении социальных и- экономических противоречий, значительно устраняют дисбалансы публично-правового и частно-правового регулирования финансовой системы. Такая роль Конституционный Суд РФ была весь актуальна в периоды экономических преобразований. В общем виде систему предпосылок толкования финансово-правовых норм судами (прежде всего Конституционным Судом РФ — в силу непосредственной компетенции, отчасти — Высшим Арбитражным Судом РФ — в силу сложившейся практики) можно представить следующим образом.
Во-первых, общий характер финансово-правовых норм. Не всегда учитываются конкретные жизненные ситуации, обстоятельства экономического кризиса, порождающие необходимость достижения большего уровня нормативной правовой организованности отношений в связи с функционированием финансовой системы, обеспечением ее защиты.
Во-вторых, использование в законах и иных нормативных правовых актах понятий и категорий, содержание которых на дефинитивном уровне не закреплено. При этом суды «вводят» новые понятия и категории, соответствующие потребностям финансово-правового регулирования, обеспечения защиты нормального функционирования финансовой системы.
В-третьих, ошибки и неясности в тексте закона, разноотраслевое регулирование, порождающие конфликтные ситуации в связи с- функционированием финансовой системы, что подчеркивает необходимость, ее защиты в порядке судебной деятельности.
Несомненно, указанные негативные обстоятельства, характеризующие финансово-правовое регулирование современного периода, в значительной мере нейтрализуются в ходе судебной деятельности посредством вынесения соответствующих актов в пределах компетенции судов. Отсюда следует важное значение судебной деятельности для стабилизации финансовой системы государства.
