Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы деятельности системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль 17
1. Эволюция правоохранительных институтов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль 17
2. Правовые основы деятельности и правовой статус правоохранительных органов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль 41
3. Особенности тактики деятельности элементов системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль при несении службы . 70
ГЛАВА 2. Организационные основы деятельности системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль 86
1.Структура органов исполнительной власти Государства Израиль, ответственных за обеспечение внутренней безопасности 86
2. Особенности организации кадровой деятельности элементов системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль 110
3. Прикладное значение изучения опыта деятельности системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль для совершенствования функционирования отечественных правоохранительных институтов 126
Заключение 146
Список использованной литератры 151
- Правовые основы деятельности и правовой статус правоохранительных органов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль
- Особенности тактики деятельности элементов системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль при несении службы
- Особенности организации кадровой деятельности элементов системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль
- Прикладное значение изучения опыта деятельности системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль для совершенствования функционирования отечественных правоохранительных институтов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития российского общества проблемы c обеспечением внутренней безопасности страны по-прежнему стоят достаточно остро. Происходящая в настоящее время реформа федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих внутреннюю безопасность Российской Федерации, в том числе МВД России, это подтверждает.
Конечно, реформирование элементов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности (СОВБ) любого государства, - это его внутреннее дело. Однако изучение и применение положительного опыта деятельности полицейских и армейских структур ведущих зарубежных государств, в том числе и Израиля, несомненно, будет способствовать улучшению деятельности всех федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих внутреннюю безопасность нашей страны.
Изучение особенностей функционирования СОВБ современных зарубежных государств, с учетом их ошибок и достижений, дает нам возможность по-новому взглянуть на отечественный опыт деятельности правоохранительных органов, позволяет определить правильные приоритеты и наметить наиболее эффективные пути развития.
Несмотря на различия во внутриполитических, экономических и социальных условиях, как российские, так и иностранные правоохранительные институты имеют, по сути, одни и те же задачи: установление контроля над преступностью; обеспечение нормального функционирования всех государственных и общественных институтов, созданных в соответствии с конституцией и законодательством страны; защита личности, общества и государства от любых внутренних угроз.
Данные задачи мы решаем во многом одинаковыми способами и во время их решения сталкиваемся с одними и теми же проблемами. Тем более в условиях настоящего времени, когда преступность приобрела транснациональный характер, а международный терроризм не знает границ. А это означает, что мы можем найти немало полезного в изучении практики деятельности органов исполнительной власти зарубежных государств, обеспечивающих его безопасность и применить их опыт с учетом особенностей российских реалий.
Особое значение, по мнению автора, имеет для нас опыт функционирования СОВБ Государства Израиль. Проблема обеспечения внутренней безопасности существует в любой стране и при любом режиме, однако в таких демократических государствах, тем более находящихся в состоянии войны или на переднем крае противостояния терроризму, как Израиль, она возникает с особой силой. Вследствие этого государственные органы этой страны, ответственные за обеспечение внутренней безопасности, были вынуждены искать новые, зачастую беспрецедентные для других государств методы и средства борьбы с преступностью и терроризмом.
Создание 14 мая 1948 г. Государства Израиль, играющего важную роль в современной мировой и региональной политике, стало одним из значительных событий XX века. По сей день оно не прекращает оставаться неординарным и во многом уникальным государственно-правовым образованием, не имеющим аналогов в мире. Становление Израиля как государства, равно как и формирование его СОВБ, проходило в сложных и специфических условиях: шесть арабо-израильских войн, многочисленные террористические акты, в том числе убийство членами палестинской группировки «Черный сентябрь» израильских спортсменов на мюнхенской олимпиаде в 1972 г., политическая нестабильность в самом Израиле и т.д.
В связи с отказом соседних арабских стран принимать его как легитимное государство, объявлением ими войны и открытых заявлениях о необходимости его уничтожении (с момента основания и поныне Израиль де-юре пребывает в состоянии войны с двадцатью двумя окружающими странами), проблемы безопасности занимали и занимают центральное место во внутренней и внешней политике Израиля.
Создание и эффективное управление органами, обеспечивающими внутреннюю и внешнюю безопасность, было необходимо в столь враждебной обстановке, как в эпоху создания Государства Израиль, так и в настоящее время, когда границы страны до сих пор официально не урегулированы, а палестино-израильская конфронтация остается по-прежнему одной из наиболее существенных проблем в регионе Ближнего Востока и всего мира.
Именно поэтому СОВБ Израиля является одной из самых эффективных в настоящее время, так как ее возникновение, становление и развитие происходило и происходит в крайне неблагоприятных условиях.
Практический опыт в этой области и достижения Израиля в борьбе с терроризмом уже давно востребованы во всем мире. Особое значение для ведущих зарубежных стран (США, Великобритании, Франции, ФРГ, Испании, Италии) этот опыт приобрел после теракта на олимпиаде в Мюнхене в 1972 г. и известных событий в США 11 сентября 2001 г.
Израиль одним из первых в мире создал специальное подразделение по борьбе с террористической деятельностью, его примеру последовали Великобритания (в 1972 г. создано специальное антитеррористическое подразделение в структуре SAS), ФРГ (также в 1972 г. создано антитеррористическое подразделение Федеральной полиции GSG-9), Франция (в 1974 г. сформировано антитеррористическое подразделение GIGN). После 11 сентября 2001 г. США практически полностью скопировали систему организации израильской безопасности полетов на гражданских воздушных судах, создав Службу авиационных маршалов в структуре Министерства внутренней безопасности США.
Вместе с тем в России террористическая деятельность уже давно носит системный характер, и изучение израильского опыта обеспечения внутренней безопасности и применение на практике его отдельных элементов представляется необходимой мерой. Ведь только с 2005 г. по настоящее время (ноябрь 2012 г.) в Российской Федерации совершено 457 актов терроризма, из которых более 320 были направлены непосредственно против сотрудников различных правоохранительных служб.
По мнению автора, особенности функционирования Израильской национальной Полиции, Гражданской Гвардии (организации добровольных помощников полиции, подобных Добровольной народной дружине (ДНД), действовавшей во времена СССР), МАГАВ (Пограничной службы Израиля, функционально схожей с погранслужбой ФСБ России и ВВ МВД России), Общей службы безопасности «ШАБАК» (подобие ФСБ России) и других органов правопорядка израильской СОВБ, представляют большой практический интерес.
Обращает на себя внимание и тот факт, что Израиль является не только многонациональным как Россия государством, но и страной, где находится г. Иерусалим, являющийся святым местом для трех религий. Вместе с тем из семи миллионного населения Израиля почти его часть составляют этнические арабы, тогда как практически для всего арабского мира страна является врагом номер один.
Таким образом, несмотря на почти двухмиллионную численность арабской общины внутри страны, а также на вспышки террора со стороны международных и арабских террористов, в Израиле эффективно функционируют органы исполнительной власти, ответственные за внутреннюю безопасность, которые позволяют активно развиваться государству без ущерба для своих демократических институтов, гарантируя реальное осуществление политических прав и свобод своих граждан вне зависимости от их национальности и вероисповедания.
Между тем как система обеспечения внутренней безопасности Израиля в целом, так и деятельность полиции страны в частности до сих пор не являлись предметом самостоятельного монографического исследования в российской науке административного права.
Все вышеизложенное обусловило актуальность и необходимость исследования системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль, что и предопределило выбор настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования выступают закономерности и тенденции развития общественных отношений с участием всех элементов системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль как структурных подразделений его органов исполнительной власти.
Предмет исследования составляют правовые и организационные основы функционирования СОВБ Израиля: законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие их правовой статус и регламентирующие процедуры взаимодействия и реализации органами исполнительной власти своих полномочий в сфере обеспечения внутренней безопасности.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение исторически сложившейся системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль, выявление ее характерных черт, анализ эффективности организации, функционирования и правовых основ деятельности правоохранительных органов, определение их места в системе органов исполнительной власти страны, а также разработка рекомендаций по возможному использованию опыта деятельности правоохранительных структур Израиля в российских условиях.
Цель исследования обусловливает постановку и решение таких задач, как:
1) анализ эволюции правоохранительных институтов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль;
2) изучение административно-правового статуса правоохранительных органов Государства Израиль, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности страны, определение их места и роли в системе органов исполнительной власти государства, разработка предложений по совершенствованию отечественного законодательства;
3) анализ особенностей тактики деятельности правоохранительных органов исполнительной власти Государства Израиль и разработка рекомендаций с учетом их опыта для российских правоохранительных институтов;
4) изучение структуры органов исполнительной власти Государства Израиль, ответственных за обеспечение внутренней безопасности, а также выявление особенностей их организации и управления;
5) анализ особенностей организации кадровой деятельности различных элементов системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль и разработка рекомендаций по совершенствованию кадровой деятельности отечественных органов внутренних дел и внутренних войск МВД России;
6) рассмотрение возможности использования опыта деятельности органов по обеспечению внутренней безопасности Государства Израиль для применения в отечественных органах правопорядка;
7) совершенствование законодательной базы российской полиции и ВВ МВД России с учетом опыта нормативного правового регулирования деятельности сил обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания. При подготовке диссертационного исследования применялись методы сравнительного правоведения, сравнительно-исторический, контент-анализ документов, газетных и журнальных публикаций ученых по данной тематике (при изучении законодательных и ведомственных нормативных актов), системно-функциональный анализ, логико-теоретический и другие общенаучные методы.
Для получения обоснованных научных выводов и предложений сбор эмпирических данных осуществлялся на основе изучения законодательных актов Израиля, а также из научных работ зарубежных и отечественных авторов, аналитических, статистических и иных данных, отражающих деятельность СОВБ Государства Израиль.
Теоретическую основу исследования составляют фундаментальные труды в области философии, общей теории государства и права, истории государства и права зарубежных стран, конституционного и административного права, науки управления и социологии, в том числе таких видных специалистов в области государственного управления: Ю.Е. Аврутина, А.П. Алёхина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, А.В. Быкова, И.И. Веремеенко, А.В. Губанова, В.В. Гущина, А.С. Дугенца, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, В.Я. Кикотя, В.В. Маклакова, Н.И. Побежимовой, Л.Л. Попова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, Ю.В. Степаненко, С.А. Старостина, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, И.И. Сыдорука, А.П. Шергина и др.
В основу общетеоретических суждений положены труды известных отечественных правоведов С.С. Алексеева, Ю.М. Антоняна, А.И. Васильева, Г.П. Ермоловича, Д.А. Керимова, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова, А.П. Шергина, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина.
Эмпирическую базу исследования составили статистические, аналитические данные, международные и национальные электронные информационные ресурсы, отражающие деятельность элементов системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль, а также научные труды отечественных и зарубежных ученых-юристов.
Нормативно-правовой базой явились: Основные законы Государства Израиль, его законы и подзаконные нормативные правовые акты, материалы ООН, регламентирующие различные аспекты деятельности правоохранительных структур в системе органов исполнительной власти государства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одной из первых в отечественной правовой науке работ, посвященных комплексному изучению правовых и организационных основ деятельности различных элементов системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль и дающей конкретные рекомендации по совершенствованию правовой базы правоохранительных органов в системе исполнительной власти Российской Федерации.
В работе впервые проведено комплексное исследование эволюции СОВБ Израиля, изучены правовые и организационные основы ее элементов, показаны место и роль системы обеспечения внутренней безопасности в механизме исполнительной власти страны, сформулированы принципы деятельности ее элементов.
Изученные автором преимущества функционирования СОВБ Государства Израиль, такие как сильный акцент на информатизацию и оптимизацию деятельности правоохранительных органов, оснащение их всеми необходимыми техническими новшествами; высокий уровень первоначальной подготовки полицейских, комплектование полиции на конкурсной основе, высокая социальная защищенность сотрудников полиции, жесткий психологический отбор кандидатов на службу; подробная правовая регламентация деятельности добровольных подразделений охраны правопорядка и другие, представляют несомненный интерес с точки зрения совершенствования работы правоохранительных институтов системы органов исполнительной власти России и могут быть использованы отечественными законодателями при реформировании полиции и ВВ МВД России.
В процессе исследования получен ряд новых теоретических положений, которые выносятся на защиту.
-
Система обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль – это строго организованная совокупность государственных органов (каждый из которых, являясь государственным институтом, представляет собой сложную подсистему, входящую в одну из ветвей органов государственной власти Израиля), вся деятельность которых направлена на своевременное устранение угроз внутренней безопасности страны. Ядром СОВБ Израиля является полицейская система, действующая в системе органов исполнительной власти.
Полицейская система Государства Израиль – это целенаправленная и строго организованная совокупность функционирующих в системе органов исполнительной власти и взаимно дополняющих друг друга в процессе реализации поставленных задач государственных правоохранительных институтов: Министерство общественной безопасности (в его структуру входят Национальная полиция Израиля, Гражданская Гвардия, Пограничная служба, Израильская тюремная служба); ШАБАК (Общая служба безопасности – подобие российской ФСБ); Министерство обороны (в его структуре функционирует специальное антитеррористическое подразделение Сайерет маткаль). Деятельность этих органов подчинена достижению единой цели: установлению контроля над преступностью, обеспечения эффективного функционирования всех государственных и общественных институтов, созданных в соответствии с основными законами страны, надежной защите личности, общества и государства от любых внутренних угроз.
2. Проведенный анализ системы оценки деятельности израильской полиции, по мнению диссертанта, представляет перспективный интерес для реализации задачи формирования научно обоснованной системы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе на основе автоматизации процессов управления и внедрения современных технологий. В реальном времени любой зарегистрированный в определенном порядке гражданин Израиля может оценить деятельность полиции с помощью интерактивной опросной системы в сети Интернет. Данная система в достаточной степени позволяет оценивать работу каждого территориального полицейского органа и анализировать его деятельность. В результате анализа этих оценок руководством Министерства общественной безопасности Израиля принимаются определенные меры к руководителям тех или иных полицейских органов (в случае неудовлетворительной оценки – меры дисциплинарного воздействия, вплоть до увольнения).
3. На основе проведенного анализа опыта деятельности сил обеспечения внутренней безопасности Израиля в сфере превенции преступлений и правонарушений автор пришел к выводу о необходимости введения в Российской Федерации единой федеральной целевой программы профилактики преступлений и правонарушений, которая бы осуществляла комплекс мероприятий, гарантирующих эффективное решение системных проблем в рассматриваемой области, посредством:
создания централизованного органа в системе исполнительной власти, занимающегося непосредственно предупреждением преступлений и правонарушений;
принятия Федерального закона «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», который бы регламентировал деятельность вышеуказанного органа, а также устанавливал основные приоритеты в области предупреждения преступлений и правонарушений на федеральном и региональном уровнях;
реализации комплекса профилактических мер, включая повсеместную установку камер видеофиксации, видимого присутствия полицейских на улицах, активную работу по правовому воспитанию населения, распространению разъяснительных материалов на темы самозащиты и профилактического поведения;
научно-исследовательской работы, целью которой являются определение задач, коэффициента полезного действия и оценка результатов работы в сфере профилактики преступлений и правонарушений.
4. В результате проведенного анализа многочисленных преступлений и правонарушений, совершенных сотрудниками полиции в России, автор отмечает, что законодательно закрепленного испытательного срока для сотрудников органов внутренних дел недостаточно. Диссертант полагает, что при поступлении на службу в органы внутренних дел на должность, при замещении которой присваивается специальное звание полиции, в течение всего испытательного срока кандидату необходимо выполнять обязанности по должности непосредственно связанной с осуществлением охраны общественного порядка, при этом нужно увеличить испытательный срок на период от шести месяцев до одного года. Таким образом, п. 2 ст. 24 ФЗ «О службе в ОВД» следует изложить в следующей редакции: «На период испытания кандидат назначается стажером на должность полицейского в патрульно-постовую службу в органах внутренних дел без присвоения ему специального звания», а п. 1 ст. 24 – «Для гражданина, поступающего на службу в органы внутренних дел, в целях проверки уровня его подготовки и соответствия должности в органах внутренних дел, на замещение которой он претендует, устанавливается испытание на срок от шести месяцев до одного года, за исключением случаев, установленных частями 10 и 11 настоящей статьи. При поступлении на службу в органы внутренних дел на должность, при замещении которой присваивается специальное звание полиции, установление испытания на срок менее шести месяцев не допускается». Данная мера позволит повысить профессионализм кадрового состава ОВД РФ, а также отсеять тех лиц, которые идут работать в полицию по мотивам, противоречащим принципам службы в правоохранительных органах.
5. Исторически сложившаяся уникальная организационная структура и система управления Гражданской Гвардии как важного элемента полицейской системы Израиля позволяет говорить о перспективном интересе создания похожего общественного института, оказывающего помощь государственным органам в осуществлении правоохранительной деятельности в Российской Федерации. Функционирование данного добровольческого образования регулируется законодательством страны и представляет собой многочисленное, хорошо организованное, универсальное вооруженное формирование, осуществляющее свои функции по охране правопорядка практически во всех сферах обеспечения внутренней безопасности государства на добровольческой основе, тем самым позволяя серьезно повысить уровень защищенности населения и сэкономить финансовые ресурсы страны.
6. Система защиты нарушенных прав сотрудников органов внутренних дел и пенитенциарной системы Российской Федерации является неэффективной. Практика показывает, что обращение сотрудников правоохранительных органов, в том числе полицейских, в профсоюзы или вышестоящему начальству для восстановления своих нарушенных прав, влечет за собой лишь осложнения отношений с руководством, таким образом, необходимо создать независимый орган, который бы занимался исключительно рассмотрением и разрешением конфликтных ситуаций, возникающих как на службе, так и вне ее. В Израиле существует институт Уполномоченного по органам полиции и пенитенциарной службе при Министерстве общественной безопасности, который действует уже более двадцати лет и успешно справляется с защитой нарушенных прав сотрудников израильской полиции и Тюремной службы. Кроме того, на него возложены обязанности по рассмотрению жалоб осужденных или находящихся под следствием лиц. Таким образом, создание подобного органа в России, который подчинялся бы непосредственно Министру внутренних дел Российской Федерации, будет способствовать повышению эффективности независимой правовой защиты сотрудников органов правопорядка.
Теоретическое и практическое значение исследования заключается в том, что его выводы и рекомендации могут быть использованы при решении организационных проблем функционирования МВД России, в законодательной практике, в научно-исследовательской работе и учебном процессе вузов МВД России, командирской подготовке офицеров внутренних войск, а также в повседневной деятельности ОВД и ВВ МВД России по обеспечению возлагаемых на них задач.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена в ФГКУ «ВНИИ МВД России». Основные результаты исследования обсуждались на заседаниях профильного научного центра ФГКУ «ВНИИ МВД России», отражены в шести научных статьях, одна из которых в издании, указанном в перечне Высшей аттестационной комиссии.
Материалы диссертационного исследования нашли применение в практической деятельности ГУУР МВД России, научно-исследовательской деятельности ФГКУ «ВНИИ МВД России», а также в образовательном процессе ФГКОУ ДПО «ВИПК МВД России».
Объем и структура диссертации: диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Правовые основы деятельности и правовой статус правоохранительных органов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль
Создание Государства Израиль было провозглашено 14 мая 1948 г. в соответствии с планом раздела Палестины на основании резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (ГА ООН) № 181, принятой 29 ноября 1947 г. Территориально Израиль расположен на юго-западе Азии у восточного побережья Средиземного моря. На севере граничит с Ливаном, на северо-востоке - с Сирией, на востоке - с Иорданией и территорией Западного берега реки Иордан, на юго-западе - с Египтом и сектором Газа. Израиль - уникальное государство, которое до сих пор воздерживается от официального определения своих границ, ряд израильских политиков считает, что территория вообще не является обязательным элементом государства . Например, границы Израиля с Ливаном и Сирией официально не урегулированы: существует так называемая «голубая линия» — граница Израиля и Ливана, признанная ООН, однако остается спорной территория Ферм Шебаа площадью около 22 кв. км.; Израиль и Сирию разделяет «линия прекращения огня», где по решению Совета Безопасности ООН после Войны Судного дня (1973 г.) была создана буферная зона .
Согласно Декларации Независимости, принятой 19 мая 1948 г. на заседании Народного совета Израиль является еврейским государством . При этом Израиль является многонациональным и демократическим государством, и наряду с евреями, равные права имеют все прочие этнические группы, вне зависимости от вероисповедания: арабы-мусульмане, арабы-христиане, друзы, бедуины, самаритяне, черкесы и др. В частности, друзские и бедуинские депутаты, арабские партии и депутаты («Демократический фронт за мир и равноправие» (ХАДАШ)) представлены в Кнессете - законодательном органе Израиля.
Государство Израиль - парламентская республика. Глава государства - президент, которого избирает Кнессет на семь лет тайным голосованием. Согласно действующему законодательству президент практически не обладает реальными властными полномочиями, он служит одним из символов государства и выполняет представительские функции. Основные полномочия президента - утверждать новый состав правительства после выборов (если президент его не утверждает, то должности в правительстве перераспределяются) и амнистировать заключенных.
Государственное устройство страны строится на принципе разделения властей, которое основано на том, что каждый высший орган власти исполняет, главным образом, одну первостепенную функцию. Законодательным органом является однопалатный парламент - Кнессет, который состоит из 120 депутатов, избираемых по партийным спискам, главная функция которого - законотворчество10.
Высший орган исполнительной власти — правительство, возглавляемое премьер-министром. В состав правительства входят все министры, в том числе министр общественной безопасности и министр обороны. Одной из главных функций этого органа является регулирование отношений в сфере обеспечения национальной безопасности. Следует отметить очень нестабильную внутриполитическую ситуацию в стране, предопределяемую палестино-израильской конфронтацией. Это сказывается и на системе органов исполнительной власти, характеризующейся частыми правительственными кризисами, влекущими, как правило, роспуск Кнессета и досрочные парламентские выборы .
Судебная система Государства Израиль имеет свою специфику. В Израиле функционируют суды общей юрисдикции и специализированные суды. Суды общей юрисдикции являются светскими судами и образуют трехзвенную систему во главе с Верховным судом. Среди специализированных судов можно выделить религиозные суды, которые находятся в ведении Министерства по делам религии и действуют на основе норм религиозного права .
Государство Израиль является демократическим государством, имеющим свою независимую правовую систему. После провозглашения государства его правовая система находилась под влиянием общего права со времен Британского мандата, однако элементы общего права постепенно заменялись и заменяются оригинальным израильским правом. Особое место в правовой системе Израиля занимает еврейское право. В некоторых областях, в основном в семейном праве, применяется религиозное право различных общин.
Поскольку израильское право зародилось на основе английского, в нем сохранились многие черты общего права, которые составляют существенную часть правовой системы Израиля. Вместе с этим, воздействие английского общего права на развитие израильского судебного правотворчества и законодательства значительно уменьшилось, и в настоящее время было бы ошибкой утверждать, что Израиль относится к семье государств общего права, так как в его правовой системе существуют элементы как общего, так и континентального права, а также характерные черты своего национального права.
Особенности тактики деятельности элементов системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль при несении службы
Тактика берет свое начало в военной науке и рассматривается как теория и практика ведения боевых действий в зависимости от родов войск 5. Относительно полицейских формирований, полицейскую тактику можно определить как совокупность средств и методов правоохранительной деятельности по непосредственной защите общественной безопасности и противодействию преступности. Тактические приемы и методы правоохранительной деятельности регламентируются законодательными нормами той страны, в которой они применяются. Поэтому в каждой стране, несмотря на ряд сходств, они имеют свои особенности.
Особенности тактики деятельности всех органов СОВБ Израиля раскрыть в полном объеме не представляется возможным в рамках одного параграфа данного диссертационного исследования. Как мы уже отмечали выше, СОВБ Государства Израиль состоит не только из Министерства общественной безопасности и подчиненных ему полицейских структур, но и из органов, функцией которых является обеспечение внутренней безопасности государства, в том числе и специальных служб, таких как «ШАБАК» и специальных антитеррористических подразделений Национальной полиции Израиля. Тактика деятельности этих формирований состоит из множества элементов, многие из которых секретны, а некоторые закреплены во внутриведомственных нормативных актах, разработанных исключительно для служебного пользования, что создает определенную трудность для их всестороннего исследования.
Рассмотрим некоторые особенности тактики деятельности основного элемента СОВБ Государства Израиль - Национальной полиции Израиля.
Каждое оперативное структурное подразделение полиции Израиля имеет свою определенную тактику выполнения возложенных на нее функций в зависимости от поставленных задач. В связи с этим полицейскую тактику израильских правоохранительных органов можно подразделить на 6 категорий: - тактика патрулирования и обеспечения общественного порядка; - тактика проведения специальных полицейских операций, в том числе антитеррористических; - тактика охраны границ; - тактика конвоирования заключенных; - тактика расследования преступлений; - тактика регулирования дорожного движения. Рассмотрим те категории полицейской тактики, особенности которых, по нашему мнению, наиболее интересны и закреплены правом.
Патрулирование в Израиле является неотъемлемой частью правоохранительной работы. Само видимое присутствие сотрудников полиции на улицах уже является одним из методов работы по предупреждению преступности. Хотя соотношение количества полицейских к числу населения страны не столь велико, как например, в России (7,8 сотрудников полиции на 1000 человек) и равняется 3,8 полицейских на 1000 человек, массовость патрулирования обеспечивается за счет сил Гражданской гвардии. Вместе с тем патрульные выполняют разнообразные полицейские функции, такие как: проведение профилактических мероприятий, устранение и пресечение правонарушений, участие в розыске преступников, сбор информации, оказание помощи гражданам в экстренных ситуациях.
Типичным для полиции Израиля является высокая техническая оснащенность патрульных нарядов, что в разы повышает эффективность их работы, а также увеличивает мобильность патрулей. В состав полиции входят морские, пешие, конные патрули, а также патрули на автомобилях и мотоциклах.
Поскольку Израиль имеет обширную береговую линию (около 230 км.), функционируют морские патрули береговой полиции, которые несут службу в прибрежных зонах. Данные подразделения занимаются не только проверкой документов, борьбой с браконьерами, пресечением контрабанды и спасением утопающих, но и ввиду того, что Израиль с двух сторон имеет водную границу с враждебными государствами (на севере -Ливан, на юге - Сектор Газа) несет функцию антитеррористического полицейского подразделения. В ряде случаев террористам удавалось высаживаться на израильское побережье для проведения своих акций, однако принимаемые меры по обеспечению безопасности резко ограничили возможности их высадки с моря. Последний случай успешной высадки террористов был осуществлен в 1990 г. Совместно с Военно-морскими силами Израиля морская полиция развернула систему береговой обороны из быстроходных вооруженных катеров, которые непрерывно патрулируют все прибрежные воды, а также использует беспилотные летательные аппараты и беспилотные морские катера. Система береговой охраны Израиля в настоящее время трансформируется в беспилотную, дистанционно управляемую оборонительную систему, которая оснащена разветвленной сетью современных средств многоканальной широкополосной связи97. Такие меры повышают эффективность охраны береговой линии, в перспективе снижают финансовые затраты, а также сводят к минимуму уровень опасности для личного состава.
Одной из особенностей автомобильного патрулирования является новая тактика, заключающаяся в использовании полицией гражданских транспортных средств для осуществления своих функций. Данная тактика позволяет вести скрытое наблюдение за правонарушителями или их преследование и способствует оперативному задержанию, поскольку потенциальные преступники проявляют меньшую осторожность, если не подозревают о присутствии сотрудников полиции.
Немаловажную роль в патрулировании играет информационное обеспечение патрульных нарядов. Во всех патрульных машинах установлены компьютеры, которые посредством беспроводных соединений могут в течение короткого времени получить любую интересующую оперативную информацию, содержащуюся в центральной базе данных израильской полиции.
Как и в большинстве стран, характерной особенностью системы организации патрулирования является территориальное разделение обслуживаемых сотрудниками патрульной службы участков. Распределение сотрудников по участкам напрямую зависит от криминогенной обстановки в той или иной территориальной единице. При разработке планов дислокации учитываются множество как постоянных, так и переменных факторов, отличающих обслуживаемую территорию: численность населения, расовый и национальный состав, возрастные характеристики, количество вызовов полиции и т.д.
Особенности организации кадровой деятельности элементов системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль
Данная система управления представляет собой классическую вертикальную схему. Таким образом, управленческое решение принимается на первой ступени и далее спускается вниз на уровень оперативного исполнения. Система приоритетов, в соответствии с которой строится иерархия задач полиции и которая построена по принципу нисходящей лестницы, во многом не учитывает потребностей и особенностей локальной среды. В результате такой системы районные отделы, являющиеся низшей ступенью, и, по сути, главным элементом контакта органов внутренних дел с населением, в своей работе реализуют задачи, поставленные наверху, а не вытекающие из потребностей территории, которую они обслуживают.
В Израиле существует стратегия охраны правопорядка с ориентацией на взаимодействие полиции и населения, основная задача которой заключается в том, что полиция и граждане согласовывают проблемы на местах. Таким образом, приоритеты и актуальные задачи полиции вытекают из потребностей той или иной местности, в которой функционирует территориальный полицейский орган. Данная система позволяет концентрировать усилия на наиболее существенных вопросах тем самым оперативно и эффективно выполнять задачи по обеспечению правопорядка. Еще одним плюсом такой стратегии является усиление доверия общества по отношению к полиции, повышение степени удовлетворенности работой полиции, что в свою очередь выражается в дальнейшем взаимном сотрудничестве с населением по наиболее острым проблемам охраны правопорядка на определенной территории.
По нашему мнению, Министерству внутренних дел Российской Федерации, прежде всего, необходимо обеспечить качественную работу территориальных отделов полиции. Именно они находятся ближе всего к населению, оказывая ему квалифицированную помощь и содействие. На этом уровне и формируется отношение к полиции. Партнерская модель взаимоотношений полиции и общества, закрепленная в законе "О полиции", предполагает уважительное отношение, что будет возможным при профессиональном выполнении своих обязанностей, внимательном и доброжелательном отношении к людям166. В связи с этим, необходимо оптимизировать штатную численность сотрудников полиции, максимально укрепить кадровый состав территориальных структур, особенно оперативных подразделений полиции и тех, которые несут службу в общественных местах и непосредственно контактируют с гражданами.
Как мы уже отмечали выше, Министерство общественной безопасности Израиля выделяет профилактику преступлений как одно из важнейших направлений деятельности по обеспечению внутренней безопасности страны.
Принимая во внимание опыт израильской полиции в сфере профилактики правонарушений, молено сделать вывод о том, что в России данный вопрос требует поиска управленческих нововведений, способных улучшить профилактическую деятельность ОВД. Ни для кого не секрет, что в организационном построении ОВД имеют место дублирующие задачи и функции различных подразделений в сфере профилактики правонарушений. Вместе с тем, не решен вопрос о создании специализированных служб в системе МВД России по организации деятельности по профилактике преступлений и иных правонарушений, требуют совершенства организационно-правовые формы и методы работы подразделений, участвующих в данной сфере . В настоящее время государственные институты и органы местного самоуправления, обладая большим потенциалом по предупреждению преступности, действуют разрозненно и малоэффективно.
В рамках Министерства общественной безопасности Израиля, а также местных органов власти осуществляется несколько программ в целях предупреждения преступности и насилия, повышения чувства личной безопасности, которое способствует развитию диалога, взаимного уважения и терпимости, как между гражданами Израиля, так и в сфере межнациональных отношений. Пункт 4 документа «Политика министерства в 2011/2012 г.» закрепляет основные цели политики Министерства, в том числе: продвигать и развивать программы, проекты и общественные акции по предотвращению преступлений на общенациональном уровне, которые будут способствовать развитию израильского общества без насилия, и таким образом способствовать существенному повышению уровня личной безопасности и чувства защищенности у израильских граждан и жителей страны.
Для координации деятельности в этой сфере в 1999 г. был создан специальный орган при Министерстве общественной безопасности - Отдел общины и предупреждения преступности («Мецила»). Он был преобразован из Общественного совета по предупреждению правонарушений в Израиле. Цель отдела - инициировать и продвигать деятельность по предотвращению преступности в обществе путем внедрения программ, разработанных специально для каждого населенного пункта при сотрудничестве с органами полиции и жителями этих населенных пунктов. Большое значение данный отдел уделяет правовому воспитанию молодежи, ведет большую воспитательную работу в интернатах для трудных подростков. Предупреждение преступлений - это, прежде всего, выявление и устранение факторов, их детерминирующих. Отдел «Мецила» занимается общесоциальной системой профилактики среди молодежной среды и предупреждением правонарушений на раннем этапе их возможного совершения. Данная деятельность находит широкую поддержку среди населения, значительное количество граждан в той или иной степени учувствует в работе в сфере профилактики преступлений.
Прикладное значение изучения опыта деятельности системы обеспечения внутренней безопасности Государства Израиль для совершенствования функционирования отечественных правоохранительных институтов
В настоящее время противодействие организованной преступности является гораздо более сложной задачей, чем борьба с общеуголовной преступностью. Очень часто организованная преступность располагает человеческими, финансовыми и политическими ресурсами, сравнимыми с доступными официальным полицейским органам. Вследствие чего не существуют и не могут существовать методы, позволяющие в короткие сроки добиться значительных успехов в борьбе с организованной преступностью . Таким образом, считаем целесообразным вернуть в структуру МВД России подразделения, основной задачей которых была бы комплексная борьба с организованной преступностью. Эксперты-криминологи утверждают, что относительно благополучные тенденции статистики последних лет по оргпреступности не отражают реальность и признаются значительно заниженными, кроме того снизилось не число преступлений, а их выявляемость и регистрация, что говорит о низкой эффективности работы правоохранительных органов по борьбе с данными видами преступлений175. Недавние примеры беспрецедентных по своей жестокости и вседозволенности преступлений, совершенных организованными преступными группами с вовлечением в свою деятельность органов внутренних дел и местной администрации наглядно показывают нам, что бороться с данным видом преступности просто необходимо176. «С каждым днем становится все очевиднее, что сращивание власти и криминала по модели, которую сейчас называют «кущевской», Убийство 12 человек (в том числе четырех детей), произошедшее 4 ноября 2010 года в станице Кущевской Краснодарского края и совершенное, по результатам расследования, членами ОПГ «Цапковские»; «Криминальный террор» в Гусь-Хрустальном, Владимирской области, когда после проведенной прокурорской проверки были заведены уголовные дела на 20 членов преступных группировок, двух милиционеров и двух депутатов местного совета; взаимоотношения чинов московской областной прокуратуры с представителями игорного бизнеса и т.д. не уникально. Что то же самое (или нечто сходное) происходило и в других местах - в Новосибирске, Энгельсе, Гусь-Хрустальном, Березовске и так далее. Всем очевидно, что в этом случае наше государство превратится из криминализованного в криминальное», - считает Председатель Конституционного Суда РФ В. Зорькин .
Интересным опытом Государства Израиль в борьбе с организованной преступностью является организация деятельности специальных органов, работающих в этом направлении. С начала 2000-х годов Израиль захлестнула волна организованной преступности. Бывший посол США в Израиле Д. Каннингем утверждает, что организованная преступность в Израиле достигла огромных масштабов, несмотря на все усилия правоохранительных органов справиться с ней . Полицейские органы в том виде, в котором они функционировали в то время, не справлялись с большим количеством преступлений совершенных организованными преступными группами. ОПГ начали проникать в судебную систему, правоохранительные органы, структуры государственной власти, финансовую систему страны. Ущерб от деятельности таких групп оценивался в миллионы долларов США . Руководство страны совместно с Министерством общественной безопасности в 2008 г. приняло решение о создании в системе следственно-оперативного департамента израильской полиции специального подразделения «Л ахав 433», которое занимается непосредственно преступлениями, совершенными ОПГ. Данному органу были предоставлены беспрецедентные полномочия в сфере борьбы с преступностью, выделены большие человеческие (около 1000 сотрудников) и материально-технические ресурсы. Результатом создания такого подразделения стал резкий спад тяжких преступлений, совершенных преступными группами, и уменьшение финансового ущерба от их деятельности. Данный факт подтверждается отчетом полицейской деятельности за 2010/2011 г., опубликованным на официальном сайте МОБ Израиля, где с 2008 по 2010 гг. был зарегистрирован самый низкий уровень данной категории преступлений за последние 30 лет .
Необходимо упомянуть эффективную деятельность израильских органов власти в сфере борьбы с террористической деятельностью. Как уже упоминалось ранее, эта угроза продолжается с момента провозглашения Государства Израиль на территории Палестины. Еще в 1948 г. временный государственный совет Израиля издал Указ о «Предотвращении терроризма» , а в 1979 г. Израиль стал одним из первых государств, проявивших инициативу в проведении конференции по борьбе с международным терроризмом, в то время когда многие страны еще не признавали такого явления. За это время правоохранительные органы, занимающиеся антитеррористической деятельностью, сумели накопить огромный опыт противодействия терроризму, который, несомненно, является интересным материалом для его изучения и применения. Терроризм бывает разной направленности и может осуществляться для достижения разных целей: религиозных, идеологических, националистических. Однако методы достижения данных целей одинаковы и представляют опасность для жизни и здоровья людей.
Российская власть понемногу начинает извлекать уроки из произошедших терактов в современной истории. Весь багаж в «Домодедово» и других аэропортах, а также на железнодорожных вокзалах, стали пропускать через рамки металлоискателей. Однако до израильской системы противодействия терроризма, отечественным органам правопорядка еще далеко. Ведь там уже нет террористических актов на транспортной системе — а для этого спецслужбы проводят огромнейшую профилактическую работу на протяжении уже многих лет. У нас же такой активности пока что не наблюдается. Даже рамки металлоискателей для проверки багажа начали функционировать только после террористического акта в аэропорту «Домодедово», складывается впечатление, что до этого никакой угрозы террористических атак для правоохранительных органов не существовало.
Израильское правительство уделяет большое внимание информированию населения о деятельности террористов, посредством местных органов власти организует меры по доведению до населения информации о том, как нужно себя вести, если существует угроза террористического акта, как распознать лицо, от которого исходит такая угроза, что нужно делать при обнаружении подозрительных предметов и т.д. Властям Израиля удалось не только регламентировать жизнь населения набором правил, они смогли довести до сознания каждого гражданина необходимость проявления бдительности в любой ситуации.
