Содержание к диссертации
Введение
Глава I Понятие и определение основных угроз имущественной безопасности 21 -99
1. Понятие имущественной безопасности 21-39
2. Система субъектов имущественной безопасности 39-57
3. Правовые основы защиты имущества 5 7-71
4. Проблемы определения основных угроз имущественной безопасности 71-99
Глава II Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности 100-188
1. Содержание административно-правовой защиты имущества 101-118
2. Место и роль органов исполнительной власти в обеспечении безопасности имущества 118-150
3. Граждане и их объединения в системе имущественной безопасности 150-171
4. Административное принуждение в области защиты имущества 171-188
Глава III Вневедомственная охрана органов внутренних дел как самостоятельный субъект административно-правовой защиты имущества 189-258
1. Основные этапы развития и задачи вневедомственной охраны органов внутренних дел ... 189-220
2. Организация и пути совершенствования службы подразделений охраны в современных условиях 220-240
3. Проблемы реорганизации вневедомственной охраны МВД РФ в свете концепции административной реформы в России 240-258
Глава IV Проблемы совершенствования правовых и организационных основ частной охраной деятельности 259-286
1. Условия возникновения и развития частных охранных структур 259-266
2. Правовое регулирование частной охранной деятельности 266-277
3. Организация деятельности частных охранных предприятий и служб безопасности объектов 277-286
Заключение 287-296
Список использованных источников и литературы 297-346
Приложения 347-380
- Понятие имущественной безопасности
- Содержание административно-правовой защиты имущества
- Основные этапы развития и задачи вневедомственной охраны органов внутренних дел
- Условия возникновения и развития частных охранных структур
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Состояние защищенности имущества от противоправных посягательств, несмотря на определенную стабилизацию в последние годы экономических и общественно-политических процессов в России1, вызывает серьезную тревогу, угрожая цивилизованному существованию российского общества.
В настоящее время в нашей стране имущественные преступления в общей структуре преступности являются доминирующими. Только краж имущества было зарегистрировано в России в 2004 году 1276880 случаев, что составило 44,1% от общего количества преступлений. Наблюдается их рост в сравнении с прошлым 2003 г. на 10 %.
С учетом латентной части количество краж имущества, по самым заниженным оценкам, превышает 6 млн. правонарушений в год.
Обращает на себя внимание значительный рост за первые 3 года XXI в. таких форм хищений, как грабежи и разбойные нападения. Так, рост грабежей в 2003 г. в сравнении с 1997 г. составил 43,3%, а рост разбойных нападений за тот же период достиг 30%. Анализ статистических материалов показывает, что грабежи и разбойные нападения в последние годы устойчиво занимают второе место (после краж) в структуре преступности России, составив около 9% от общего количества зарегистрированных преступлений.
Кроме названных выше наиболее опасных для личности, общества и государства посягательств на чужое имущество в нашей стране получили широкое распространение мелкие хищения, за совершение которых наступает административная ответственность (ст.7.27 КоАП РФ). Установить точное количество таких правонарушений не представляется возможным, в силу того, что подобная статистика отсутствует, а также ввиду апатии определенной части населения, которая перестала заявлять в органы
1 См.: Послание Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г. //Российская газета. - 2005. - 26 апреля.
внутренних дел о такого рода фактах, проявляя в массовом порядке «терпимое» отношение к правонарушениям, недоверие к органам государственной власти.
По мнению некоторых ученых, около 2/3 взрослого населения, пострадавшего от имущественных преступлений, не обращаются за помощью в правоохранительные структуры.
Большая распространенность различных посягательств на чужое имущество, слабая их раскрываемость порождают у населения неверие в способность органов государственной власти защитить их имущественные интересы. Как следствие, определенная часть граждан при совершении хищения их имущества ищет поддержки не в компетентных органах, а в криминальных структурах, которые «разрешают» такие дела неправовыми способами.
Сложившаяся ситуация в сфере защиты собственности усугубляется большой степенью криминализации экономики и коррумпированностью значительной части государственных и муниципальных служащих, которые тем самым создают условия для противоправного завладения чужим имуществом.
Вместе с тем многие аспекты сложной, многогранной проблемы обеспечения защищенности имущества от корыстных посягательств остаются до сего времени слабо исследованными или не разработанными в науке вообще.
Указанные выше факты предполагают разработку и реализацию в России теоретико-практической концепции имущественной безопасности, определения системы для ее реализации, включающей в себя в качестве основного субъекта органы исполнительной власти. Этими обстоятельствами обусловлен выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Специальные исследования, посвященные административно-правовой защите собственности, появились в России в конце сороковых годов XX столетия, найдя доктринальное
7 завершение в середине семидесятых годов в трудах профессора В.Д. Резвых. В своих работах он писал, что реализацию задач охраны собственности исполнительно-распорядительные органы осуществляют в процессе хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства. В рамках практически единой государственной собственности и в условиях административно-командных методов управления такой вывод был оправдан.
Развитие указанных выше положений, а также различные аспекты анализируемого способа защиты имущества нашли отражение в работах ученых разных поколений.
Среди них труды Б.Е. Богданова, В.В. Бойцова, И.И. Евтихиева, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, Т.К. Зарубицкой, Ф.Е. Колонтаевского, Р.С. Мулукаева, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, А.В. Серегина, И.А. Склярова, М.И. Цепковой, В.В. Черникова, А.П. Шергина и др.
Проблемы организации и деятельности государственных органов, осуществляющих непосредственную охрану имущества, раскрыты в работах С.Г. Аникеева, В.И. Васина, Н.Е. Бунякина, И.П. Голосниченко, И.И. Донцова, Г.Е. Дудина, И.Ф. Каляпина, Н.Н. Карташова, А.С. Кожокаря, Н.Е. Лишанкова и др.
Организационно-правовые основы деятельности частных охранных структур изложены в диссертационных исследованиях Е.Н. Арестовой, Д.К. Брагера, О.А. Евлаковой, П.В. Иванова, Л.Ф. Кваши и др.
Вместе с тем административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности после принятия Конституции РФ 1993 г., утверждения новой Концепции национальной безопасности в условиях развития рыночных отношений, изменяющейся роли органов исполнительной власти в рамках проводимой административной реформы в стране, самостоятельности органов местного самоуправления, а также после принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях комплексному научному анализу не подвергалась.
А такие аспекты защиты имущества как участие граждан и их общественных объединений в охране собственности, административная ответственность за посягательство на чужое имущество, место и роль ведомственной и вневедомственной охраны в системе имущественной безопасности до сего времени не нашли отражения в научной литературе.
Цель исследования состоит в комплексном анализе возникновения, развития и функционирования административно-правовой защиты имущества как целостной системы, состоящей из совокупности взаимосвязанных субъектов, обеспечивающих имущественную безопасность в пределах своей компетенции, со свойственными каждому из них специфическими полномочиями, и разработке на этой основе теоретических, законодательных и практических положений, выводов и рекомендаций по ее совершенствованию.
Задачи исследования. Достижение поставленной цели было связано с необходимостью решения следующих задач:
определение понятия и структуры имущественной безопасности в соответствии с положениями действующего законодательства в этой области, а также концепцией национальной безопасности России;
определение угроз имущественной безопасности и их классификация. Установление тенденций развития основных угроз на основе анализа статистических материалов и проведенных социологических исследований;
установление общей системы имущественной безопасности России и места в ней административно-правовой подсистемы защиты имущества;
изучение истории возникновения и развития административно-правовой системы защиты имущества параллельно со становлением и развитием науки административного права;
определение понятия и структуры административно-правовой системы обеспечения имущественной безопасности;
раскрытие содержания деятельности отдельных субъектов института административно-правовой защиты имущества и определение основных направлений совершенствования их работы по обеспечению состояния защищенности имущества от противоправных посягательств;
установление роли административной ответственности в борьбе с посягательствами на чужое имущество;
обобщение отечественного и зарубежного опыта защиты имущества, включая проведение социологических исследований в рассматриваемой области.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с обеспечением имущественной безопасности как состояния защищенности имущества от противоправных посягательств, а также система субъектов, обеспечивающих ее реализацию.
Предметом исследования является административно-правовая подсистема обеспечения защиты имущества от угроз противоправного характера как доминирующая часть единой системы имущественной безопасности России.
Методология и методика исследования. Методологическую основу данного научного исследования составил диалектический метод, позволяющий рассматривать объект и предмет исследования в динамике их развития.
В процессе проведения исследования использовались исторический, логический, сравнительно-правовой, статистический, социологический (наблюдение, опрос, контент-анализ документов), функциональный и др. методы.
Теоретическую основу исследования составили труды известных ученых в области теории права, криминологии, государственного управления и административного права, среди которых работы А.Б. Агапова, С.С.
10 Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, В.А. Власова, Б.Н. Габричидзе, И.И. Евтихиева, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, Д.А. Керимова, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева, Ю.А. Крохиной, В.Н. Кудрявцева, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, В.В. Лунеева, В.Г. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В.Г. Розенфельда, Б.В. Российского, Н.Г Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.А. Фатьянова, Н. Ю. Хаманевой, А.Г. Шаваева, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и др.
В работах ведущих административистов не только нашли отражение фундаментальные вопросы административного права, но и получили раскрытие различные аспекты защиты имущества, что, несомненно, повышает их теоретическую и практическую значимость для нашего исследования.
Эмпирическую основу данной работы составили:
а) статистические материалы о состоянии преступности в России за
период с 1994 по 2004 г.;
б) аналитические материалы о деятельности вневедомственной охраны
органов внутренних дел за последние 20 лет;
в) материалы деловых игр и практических занятий, проведенных
автором со слушателями курсов повышения квалификации из числа
работников государственных охранных структур из 35 субъектов
Российской Федерации в Воронежском институте МВД РФ по
вопросам комплексной защиты объектов;
г) материалы обобщения практики полиции Великобритании по защите
имущества в процессе пребывания автора в этой стране в составе
официальной делегации МВД РФ в 1998 г.;
д) результаты анкетного опроса 780 человек, представляющих
различные категории населения, в том числе 210 экспертов из числа
сотрудников государственных и частных охранных формирований из
38 субъектов России, 110 государственных гражданских служащих, 125 руководителей и специалистов различных организаций и др.; е) личный опыт работы автора в государственных органах охраны, в том числе в качестве члена Совета вневедомственной охраны МВД РФ, а также 24-летняя научно-педагогическая работа на курсах повышения квалификации сотрудников вневедомственной охраны и органов внутренних дел в целом.
Научная новизна исследования заключается в том, что работа является первым исследованием комплексного характера административно-правовой системы защиты имущества после принятия Конституции РФ 1993 г. в новых политических и социально-экономических условиях российской действительности, а также в рамках постперестроечного нового правового поля и развивающейся науки административного права. Кроме того, новизна диссертации определяется:
а) разработкой и введением в научный оборот понятий «имущественная
безопасность», «система имущественной безопасности», «угрозы
имущественной безопасности» и их характеристик;
б) анализом возникновения и развития административно-правовой
системы защиты имущества;
в) разработкой понятия и определением структуры административно-
правовой системы обеспечения имущественной безопасности, установлением
ее места и роли в общей системе имущественной безопасности России;
г) определением административно-правовой защиты имущества как
самостоятельного института административного права и раскрытием его
содержания;
д) обоснованием особенностей функционирования различных
субъектов административно-правовой системы имущественной безопасности
по обеспечению состояния защищенности имущества от противоправных
посягательств и определением направлений совершенствования их
деятельности;
е) определением этапов и особенностей развития ведомственной
охраны федеральных органов исполнительной власти, вневедомственной
охраны органов внутренних дел, частных охранных предприятий, дающих
возможность учета положительного опыта перечисленных образований в
обеспечении имущественной безопасности;
ж) разработкой предложений по совершенствованию правовой основы
обеспечения имущественной безопасности;
з) определением направлений реорганизации вневедомственной охраны
органов внутренних дел в свете административной реформы;
е) научным обобщением эффективности мер административной ответственности за посягательства на чужое имущество. Основные положения, выносимые на защиту.
1. Понятие имущественной безопасности как самостоятельного вида
безопасности, представляющего собой состояние защищенности имущества
от противоправных посягательств правовыми, организационными,
инженерно-техническими, воспитательными, предупредительными и иными
мерами, а также содержание ее структурных элементов.
Содержание системы имущественной безопасности, которая включает в себя в качестве субъектов органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, граждан и их общественные объединения, призванные обеспечить защиту имущества от корыстных посягательств в пределах своей компетенции и правовых возможностей свойственными каждому из них способами. При этом раскрывается структура и общее содержание деятельности указанных субъектов, среди которых ведущее место занимают органы исполнительной власти.
Принципы обеспечения имущественной безопасности, среди которых приоритетность защиты конституционных прав личности на собственность, взаимодействие субъектов исследуемой системы между собой, непрерывность осуществления защиты имущества, сотрудничество в
13 области безопасности имущества с другими государственными и межгосударственными организациями, просвещенность населения в области защиты собственности законными способами и др.
4. Понятие угрозы имущественной безопасности, под которой
понимается совокупность факторов, создающих условия или реальную
возможность противоправного завладения или уничтожения чужого
имущества, определяющих содержание деятельности субъектов
имущественной безопасности, направленной на их нейтрализацию,
уменьшение отрицательного воздействия на отношения собственности.
Классификация и анализ различных видов угроз, среди которых доминирующее положение занимают хищения и террористические акты (основные угрозы), а также тенденции их развития.
Среди косвенных угроз, создающих условия для незаконного завладения или уничтожения чужого имущества, определяющее значение имеют криминализация экономики и коррупция государственных служащих. На основе анализа влияния теневого и преступного капитала, преднамеренного и фиктивного банкротства, легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления, коррупции должностных лиц формулируются предложения по улучшению криминогенной ситуации в указанных сферах.
5. Этапы возникновения и развития административно-правовой
системы защиты имущества, определение и раскрытие ее содержания в
качестве самостоятельного института административного права.
6. Обоснование ведущей роли органов исполнительной власти в
обеспечении имущественной безопасности в условиях проводимой
административной реформы.
При этом на основе анализа большого количества положений о различных федеральных органах исполнительной власти делается вывод о необходимости включения в указанные выше нормативно-правовые акты в
14 качестве задач и функций вопросов защиты имущества, ибо такой подход носит системообразующий характер.
Кроме того, представлена характеристика особенностей контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти по обеспечению имущественной безопасности в условиях действия новых положений о федеральных службах.
7. Обоснование особой роли граждан, в соответствии с их социальным
статусом, в обеспечении имущественной безопасности как самостоятельного
субъекта исследуемой системы.
Повышение значимости их вклада в защиту имущества предполагает: ликвидацию бедности и создание значительного среднего слоя населения по четко выверенной государственной концепции;
- просвещение и обучение граждан методам защиты своей
собственности не запрещенными законом способами, в том числе путем
использования технических средств и специально обученных животных,
применения оружия и т.п.;
- воссоздание и активацию деятельности общественных объединений,
специально предназначенных для охраны общественного порядка и защиты
имущества: специализированных народных дружин, оперативных отрядов,
общественных пунктов охраны правопорядка, органов территориального
общественного самоуправления и др.
8. Содержание мер административного принуждения, применяемых за
посягательства на чужое имущество, предусмотренных КоАП РФ.
В результате проведенных исследований установлено, что в главу 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» включены статьи, в которых имущество не является объектом посягательства (ст. ст. 7.21, 7.22, 7.23, 7.25). В то же время аналогичные составы встречаются в других главах кодифицированного закона. Исходя из изложенного, вносится предложение главу 7 КоАП РФ изложить в новой редакции: «Административные правонарушения, посягающие на чужое
15 имущество», исключив из нее составы, не содержащие прямого посягательства на чужое имущество.
9. Результаты анализа законодательства, специальной литературы и
практики, связанные с возникновением и развитием ведомственной охраны
органов исполнительной власти, дали возможность: а) предложить
периодизацию возникновения и развития этой службы; б) показать
возрастание ее значимости в новых политических и социально-
экономических условиях; в) внести предложения по совершенствованию
правовых основ деятельности этого вида охраны.
Периодизация деятельности вневедомственной охраны органов внутренних дел на основе анализа имеющихся нормативных источников и литературы, а также материалов практики о ее функционировании. Обоснование необходимости и направлений реорганизации этой службы в рамках проводимой в стране административной реформы. В частности, разделение административной и коммерческой деятельности вневедомственной охраны, что неизбежно ведет к разделению ныне единой охранной структуры на два (как минимум) самостоятельных образования: а) милицейские подразделения, которые сохраняются в системе МВД и реализуют преимущественно административные функции; б) коммерческая организация, осуществляющая охранную деятельность в соответствии с нормами гражданского права и соблюдением требований налогового законодательства.
Этапы развития и направления совершенствования правовых и организационных основ функционирования частных охранных предприятий с учетом сложившегося отечественного и зарубежного опыта их деятельности.
Проведенные исследования дают возможность разделить развитие частной охранной деятельности на 2 этапа:
I - с 1 мая 1987 г. по 11 марта 1992 г.;
II - с марта 1992 г. по настоящее время.
Начало первого этапа связано с Законом СССР об индивидуальной трудовой деятельности, в соответствии с которым давалась возможность оказания частных охранных услуг. Начало второго этапа обусловлено принятием Закона РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
12. Комплекс предложений по совершенствованию законодательства в области имущественной безопасности:
12.1. Внести изменения и дополнения в федеральные законы:
а) «О безопасности»:
- в ст. 10 «Разграничение полномочий органов власти в системе
безопасности» восстановить задачи законодательных органов в обеспечении
безопасности, исключенные из его текста Указом Президента РФ от 24
декабря 1993 г. №2288;
- включить в закон в качестве самостоятельного субъекта безопасности
органы местного самоуправления;
-ввести самостоятельную статью под названием «Виды безопасности», в которой предусмотреть краткие характеристики каждого вида безопасности;
б) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской
Федерации»:
- предусмотреть в законе специальную статью под названием
«Основные понятия», раскрывающую содержание используемых в законе
дефиниций;
- в нормативном акте понятие «применение оружия» используется как
в случае ведения огня на поражение, так и для целей предупреждения о
применении оружия или подачи сигнала тревоги. Такая трактовка не
стыкуется с положениями Закона РФ «О милиции», где термин «применение
оружия» означает ведение огня на поражение, а его «использование»
направлено на реализацию вспомогательных задач. Такое понимание
предпочтительно, применяется на практике и признано в юридической науке.
17 В связи с изложенным предлагается в ст. 18 «Применение огнестрельного оружия» внести самостоятельный пункт, предусматривающий применение оружия для отражения нападения на охраняемое лицо, когда его жизнь подвергается непосредственной опасности.
12.2. Разработать «Типовое положение о ведомственной охране
федеральных органов исполнительной власти», утверждаемое
Правительством РФ, вместо множества существующих положений об этих
подразделениях, в котором учесть особенности разделения функций между
федеральными министерствами, службами и агентствами.
Разработать новое «Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации», ибо утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. №583, явно устарело: оно не отражает существа фактически сложившихся отношений в данной службе и не соответствует концепции проводимой в стране административной реформы (проект такого документа приводится в приложении диссертации).
Внести в положения о федеральных органах исполнительной власти, утверждаемые указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, дополнения в части обеспечения имущественной безопасности.
12.5. Разработать федеральный закон «Об имущественной
безопасности», отразив в нем совокупность субъектов, осуществляющих
защиту имущества, организационные основы их деятельности, права граждан
и их общественных объединений в сфере обеспечения имущественной
безопасности, применение физической силы, специальных средств и оружия
при защите имущества, перечень терминов и понятий, используемых в
исследуемой сфере, и др.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение выполненной работы заключается в том, что впервые в новейшей истории России обоснована концепция и
18 раскрыто содержание административно-правовой системы обеспечения имущественной безопасности, причем имущественная безопасность представлена в диссертации в качестве самостоятельного вида безопасности.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы для совершенствования законодательной базы в области имущественной безопасности. Кроме того, реализация высказанных в нем предложений и рекомендаций направлена на повышение эффективности деятельности как органов исполнительной власти, так и различных охранных формирований и самих граждан по обеспечению защищенности имущества от противоправных посягательств.
Апробация исследования.
Результаты исследования использовались:
а) при разработке:
- проекта Указа Президента РФ «Об утверждении Положения о
вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской
Федерации» (инвентарный №02970003110 Всероссийского научно-
технического информационного центра);
-нормативно-правовых актов МВД Российской Федерации, регламентирующих деятельность вневедомственной охраны органов внутренних дел, а также Концепции развития вневедомственной охраны до 2000 г., утвержденной приказом МВД России от 6 сентября 1996 г. №499 (акт внедрения Главного управления вневедомственной охраны МВД РФ от 23 января 2002 г.);
- примерной программы по предмету «Организация деятельности
подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел» для
образовательных учреждений высшего профессионального образования
МВД России по специальности 021100 «Юриспруденция» (утверждена
Главным управление кадров и кадровой политики МВД России 24 декабря
1999 г.);
19 - понятий, терминов и определений в области обеспечения имущественной безопасности («Системы безопасности, связи и телекоммуникаций». - 1999 - №№27,28);
б) в практической деятельности подразделений вневедомственной
охраны органов внутренних дел (акт внедрения Главного управления
вневедомственной охраны МВД РФ от 23 января 2002 г.);
в) в учебном процессе в системе учебных заведений МВД РФ (акт
внедрения Центра обеспечения кадровой политики МВД РФ от 21 августа
2001 г.);
г) при разработке программ спецкурсов «Государственная система
имущественной безопасности РФ» (64 часа аудиторного времени),
«Национальная безопасность и система защиты имущества» (68 часов
аудиторного времени), которые включены в учебные планы Воронежского
филиала Российской академии государственной службы при Президенте РФ
по специальности «Юриспруденция» и реализуются с 2002 г. (акт внедрения
ВФ РАГС при Президенте РФ 2005 г.)
Основные положения диссертации опубликованы в двух монографиях: «Система имущественной безопасности в России» объемом 11,6 п.л., «Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности» объемом 13,5 п.л., а также в учебных пособиях и других научных публикациях.
Кроме того, некоторые выводы проведенных исследований были изложены на шести всероссийских и региональных конференциях по проблемам борьбы с имущественными преступлениями, а также в рамках Международного семинара «Сотрудничество местных властей и полиции европейских стран в предотвращении роста преступности и обеспечении безопасной жизни в городах», проходившего в Великобритании. По итогам данного форума был разработан проект ХАДРИАН, представляющий собой межгосударственное исследование, осуществляемое для определения
20 возможностей создания Европейской полицейской модели по предотвращению преступлений и борьбе с городскими беспорядками.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии и приложений (проект указа Президента Российской Федерации о вневедомственной охране и итоги выполненных социологических исследований).
Понятие имущественной безопасности
Для любого научного исследования точное определение содержания используемых или разрабатываемых понятий дает возможность не только автору работы достичь поставленной цели, добиться искомого результата, но и обеспечить однозначное понимание этих категорий, эффективное применение их на практике.
Дефиниция «имущественная безопасность» нами введена в научный оборот относительно недавно1. В связи с этим считаем целесообразным дополнительное рассмотрение содержания таких понятий, как «безопасность», «имущество», «собственность», «вещь», в их историко-правовом становлении и развитии, что позволит правильно определить место и роль имущественной безопасности в структуре национальной безопасности России.
В существующих толковых словарях термин «безопасность» определяется как состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности2, обеспечена сохранность, надежность.
С учетом изложенного в действующем российском законодательстве под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы представляют собой совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможность прогрессивного развития как отдельного гражданина, так и общества в целом. К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность1.
В научной литературе такое понимание безопасности подвергается критике за его абстрактность, обоснованно предлагается раскрытие сущностных элементов данного понятия: объектов безопасности; обстоятельств, угрожающих безопасности; субъектов обеспечения безопасности.
Кроме того, мы согласны с мнением о том, что целесообразно «акцентировать направленность закона на защиту всех основных, а не только жизненно важных интересов личности, общества и государства».
Вместе с тем анализ только указанных в законе объектов безопасности дает нам основание утверждать, что таковыми являются не только различные общественные отношения, но и «материальные ценности», т.е. имущество, находящееся на законных основаниях у организаций и граждан.
С учетом ценностных ориентиров категории «безопасность» под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета, единственного источника власти в стране. Она призвана обеспечить национальные интересы России, т.е. сбалансированные интересы личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах.
В юридической литературе признано, что понятие «имущество» является собирательным . В связи с этим требуется правильное определение его содержания применительно к конкретным правоотношениям, к предмету нашего исследования в том числе.
В толковом словаре русского языка СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой под имуществом понимается то, что находится в чьей-нибудь собственности, принадлежит кому-нибудь3. В словаре В. Даля такая позиция уточняется: имущество - это «пожитки, достаток, состояние», т.е. предметы материального мира.
Часть авторов содержание понятия «имущество» сводят к совокупности вещей, материальных ценностей, денежных средств и ценных бумаг, которые должны находиться в собственности лица.
Содержание административно-правовой защиты имущества
Проблемы административно-правовой защиты собственности в советский период развития России стали находить свое отражение в литературе в послевоенное время.
Практически впервые в 1949 г. на страницах научной печати появилась статья В.К. Григорьева «Административно-правовые способы защиты социалистической собственности»1. Автор под административно-правовым способом охраны собственности понимал отмену и приостановление незаконных решений и распоряжений органов власти, касающихся изъятия и передачи объектов социалистической собственности от одного субъекта к другому. При этом в работе речь шла о возвращении собственности колхозов.
Определенным шагом вперед в разработке проблемы явилась работа З.М. Рахлина «Административно-правовая охрана социалистической собственности в СССР», опубликованная в журнале «Советское государство и право» в 1964 г. В результате проведенных исследований автор статьи приходит к выводу о том, что административное право охраняет собственность двумя способами: путем применения санкций к правонарушителям; посредством установления прав и обязанностей участников административно-правовых отношений по управлению и охране социалистической собственности1. З.М. Рахлин считал, что главной особенностью административно-правовых средств охраны социалистической собственности является их предупредительное, профилактическое назначение. Однако, наметив контуры многоаспектной проблемы охраны собственности административно-правовыми способами, автор не сумел раскрыть роль различных субъектов административно-правовых отношений по осуществлению охраны собственности. Остались вне поля внимания исследователя деятельность государственных охранных структур, осуществляющих непосредственную защиту объектов, роль граждан и их объединений по защите имущества и др.
Значительный вклад в разработку проблем охраны собственности административно-правовыми способами внес В.Д. Резвых. По его мнению, административно-правовая охрана - это исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов и общественности по предупреждению посягательств на государственное и общественное имущество, организация охраны и непосредственная его охрана, а также применение мер административного воздействия . Автор пришел к выводу о том, что реализацию задач охраны собственности исполнительно-распорядительные органы осуществляют в процессе хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.
Труды ученых восьмидесятых годов по рассматриваемой проблематике были направлены на всестороннее развитие предложенной В.Д. Резвых концепции административно-правовой охраны собственности. В частности, под государственной системой охраны собственности Б.Е. Богданов понимает систему функций, основных направлений деятельности государственных органов и общественных организаций, включающих в себя организационно-хозяйственную, социально-воспитательную, учетно-контрольную и правоохранительную подсистемы.
Такой же точки зрения придерживались специалисты Горьковской высшей школы МВД СССР.
В рамках практически единой государственной собственности , плановой основы хозяйствования в условиях существования административно-командных методов управления общие выводы ученых были оправданны.
После принятия Конституции 1993 г., которая закрепила не только существование частной собственности, но и ее равную охрану с государственной, муниципальной и другими формами собственности, ситуация в корне изменилась. Попытку отразить роль государства по охране собственности в новых условиях предпринял в своей работе В.В. Черников. Он считает, что механизм государственной охраны в структурном плане состоит из трех подсистем: политико-идеологической, исполнительной и управляющей4. Рамки общетеоретической направленности исследования не позволили автору детально рассмотреть все аспекты административно-правовой защиты имущества.
Основные этапы развития и задачи вневедомственной охраны органов внутренних дел
Существенная роль в обеспечении имущественной безопасности принадлежит государственным и негосударственным охранным формированиям, которые специально создаются для комплексной защиты имущества от угроз противоправного характера. Среди государственных структур такой направленности вплоть до конца 2003 года особое место занимала вневедомственная охрана органов внутренних дел. Ее особенность заключалась в том, что, представляя органы исполнительной власти, данная служба осуществляла свою деятельность на принципах самоокупаемости и самофинансирования. Она содержалась за счет специальных (внебюджетных) средств, поступавших по договорам за оказываемые охранные и иные услуги, от собственников и других клиентов. В мировой правоохранительной практике аналогичных органов не существует, за исключением охранных формирований некоторых стран ближнего зарубежья, образовавшихся после распада СССР.
Анализируемая структурная единица системы МВД России накопила богатый опыт в правовом регулировании и организации деятельности охранных подразделений (милицейских, военизированных, сторожевых), а также в организации договорной работы с собственниками по обеспечению имущественной безопасности, в координации деятельности ведомственных охранных подразделений и проведении их инспектирования, во внедрении и использовании технических средств охранной, охранно-пожарной и тревожной сигнализации, создании пунктов централизованной охраны, в том числе с применением вычислительной техники, во взаимодействии с правоохранительными органами, с собственниками, с частными охранными услугодателями, с общественными организациями и гражданами по вопросам охраны имущества, в области проведения единой технической политики по созданию средств охранной сигнализации, их промышленному освоению и тактике их применения, в организации международного сотрудничества по проблемам имущественной безопасности и др.
Кроме того, не получая никаких бюджетных ассигнований на свое содержание, подразделения вневедомственной охраны вносили существенный вклад в охрану общественного порядка, борьбу с преступностью во всех регионах страны.
После принятия в 1992 г. Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации1, несмотря на серьезные разрушительные процессы в экономике, бурное развитие частной собственности, распад традиционных связей с хозяйствующими субъектами, продолжался рост количества охраняемых объектов и квартир граждан (см. рис. 4).
При этом особо примечательным является то обстоятельство, что охрана квартир осуществлялась по ценам, которые значительно ниже фактических затрат1. Такой подход сделал доступным централизованную защиту жилища граждан милицией для всех социальных слоев населения.
Более того, следует подчеркнуть, что при общем росте количества охраняемых объектов и квартир граждан за период с 1993 по 2003 гг. происходило последовательное сокращение количества зарегистрированных из них краж, исключая 2001 г., когда произошел рост соответственно на 3 кражи из объектов и 5 краж - из квартир (рис. 5,6).
Характерно, что такие результаты достигались на фоне общего значительного количества имущественных преступлений в стране. Достаточно сказать, что только количество краж в России, даже в самый благоприятный 2002 г., отмеченный общим значительным снижением зарегистрированных преступлений за последние десятилетия, не опускалось ниже 926815 хищений, составив 36,6% от их общего количества (2526305).
Параллельно с этим резкое возрастание объема хозяйственно-коммерческой деятельности подразделений вневедомственной охраны вступило в противоречие как с нормами действующего российского права, так и с общей концепцией проведения административно-правовой реформы в стране.
Сложилась весьма уникальная ситуация, когда под реформирование подпадает эффективно действующая, общественно значимая в сфере имущественной безопасности служба, которая в каждом втором населенном пункте России имеет свои мобильные милицейские наряды, являющиеся практически единственными, круглосуточно и реально обеспечивающими правопорядок. Сложность сложившейся ситуации, на наш взгляд, заключается не просто в разделении административной и коммерческой деятельности подразделений вневедомственной охраны, но и в сохранении в максимальной степени накопленного положительного опыта, вклада данной структуры в охрану общественного порядка. Единого мнения на возможные варианты решения данной проблемы у ученых и специалистов до сего времени не сложилось1. Нам представляется целесообразным и необходимым в преддверии предстоящих кардинальных изменений структуры данных органов, с учетом сложившихся отношений и перспектив развития правоохранительных органов в условиях реализации концепции административно-правовой реформы сделать анализ пройденного пути, на этой основе разработать предложения по сохранению и упрочению потенциала этих организаций в обеспечении имущественной безопасности. Такого рода научное обобщение будет полезным и для других охранных услугодателей.
Условия возникновения и развития частных охранных структур
Значимость частных охранных предприятий и служб безопасности объектов в обеспечении состояния защищенности имущества от противоправных посягательств как самостоятельных субъектов административно-правовой системы защиты имущества заметно возрастает. Так, только за период с 1998 г. по 2003 г. их количество увеличилось с 10,03 тыс. до 16 тыс., а численность лицензированных охранников достигла 375 тыс. человек1 и практически сравнялась с численностью работников вневедомственной охраны органов внутренних дел.
В научных исследованиях частную охранную деятельность практически всегда принято рассматривать в совокупности с детективной деятельностью.
Если такой подход оправдан для смешанных форм указанных видов деятельности, то практика обобщенного анализа самостоятельных предприятий частной детективной и охранной деятельности не дает возможность в полной мере учесть особенности функционирования каждого из них.
В связи с изложенным представляется целесообразным локальный анализ деятельности частных охранных предприятий в их взаимосвязи с другими субъектами системы имущественной безопасности, в том числе с иными охранными услугодателями, с учетом накопленного отечественного и зарубежного опыта в рассматриваемой области.
Правильному пониманию условий возникновения, тенденций развития частных охранных структур в Российской Федерации может способствовать анализ их создания и функционирования в зарубежных странах.
В Германии частные охранные службы появились в конце XIX века . Численность охранно-сыскных служб здесь к середине 90-х годов XX века достигла 200 тыс. человек и почти сравнялась с численностью полиции.
Заметный интерес представляют перечень и приемы оказываемых услуг охранными бюро: защита различных объектов охранниками, работающими под видом сотрудников (клиентов) этих организаций, - 34%; охрана промышленных объектов - 20%; охрана военных объектов - 13%; обеспечение порядка в ходе проведения массовых мероприятий - 11,5%; осуществление функций патрульных нарядов - 7,6%; обеспечение безопасности пассажиров при сопровождении подвижного состава - 5,5%; централизованная охрана объектов с помощью технических средств сигнализации- 5% и др.
Из проведенного анализа следует, что частными предприятиями охраняются как государственные, так и негосударственные объекты, жизнь и здоровье людей. Спектр оказываемых услуг весьма широк, некоторые из них в России практически пока не нашли воплощения.
Заслуживает внимания профессиональная подготовка сотрудников охранных бюро. В программу их обучения, которое осуществляется разветвленной сетью школ и центров, включаются основы законодательства об имущественной безопасности, тактические и психологические аспекты охранной деятельности, а также меры безопасности при несении службы. Срок обучения в зависимости от специализации может длиться от трех недель до шести месяцев. Соответственно стоимость курса обучения разная и достигает до 2 тыс. немецких марок.
К особенностям организации частной охранной деятельности в Германии можно отнести также отсутствие ведомственного контроля за деятельностью охранных подразделений.
Во Франции частные правоохранительные предприятия возникли в первой половине XIX века. В настоящее время их деятельность регламентируется совокупностью законов данного государства, к которым можно отнести законы от 28 сентября 1942 г. № 892, от 23 декабря 1980 г. № 80 - 1058 и др.1 В соответствии с этими нормативно-правовыми актами сотрудниками частных охранных подразделений могут быть граждане не только Франции, но и всего Европейского сообщества. При этом у претендентов не должно быть не только судимости за совершение уголовных преступлений, но и серьезных административных правонарушений или даже дисциплинарных взысканий. В отличие от Франции и других европейских государств, в Великобритании отсутствует закон, регламентирующий частную охранную деятельность. Вместе с тем это обстоятельство в рамках особенной англосаксонской системы права не является препятствием для развития исследуемых служб в этой стране.
