Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административное пресечение в системе административного принуждения С. 11-78
1.1. Административное принуждение и его виды С. 11-51
1.2. Понятие административного пресечения С. 52-78
Глава II. Система мер административного пресечения С. 79-144
2.1. Меры административного пресечения и их классификация .. С. 79-92
2.2. Меры административного пресечения, применение которых связано с непосредственным воздействием на личность нарушителя С. 92-121
2.3. Административно-пресекательные запреты С. 121-135
2.4. Административно-пресекательное изъятие С. 135-144
Заключение. С. 145-152
Библиографический список С. 153-182
- Административное принуждение и его виды
- Понятие административного пресечения
- Меры административного пресечения и их классификация
- Административно-пресекательные запреты
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, выявление и пресечение правонарушений имеет приоритетное значение, что обусловлено необходимостью обеспечения правопорядка и безопасности в сфере государственного управления. Этой сферой охватываются отношения, регулируемые нормами различных отраслей права. При этом все они обеспечены в своей реализации адмшшетративно-пресекательными санкциями. Как следствие, административное пресечение характеризуется множественностью органов исполнительной власти (их структурных подразделений и должностных лиц), уполномоченных на применение пресекательных мер, исключительно широким кругом субъектов (индивидуальных и коллективных), в отношении которых возможно административное пресечение, наличием существенных правовых ограничений, составляющих содержание пресекательных акций (нередко сопоставимых по степени правового урона с мерами административной ответственности), внесудебным порядком применения административно-пресекательных мер. В своей совокупности эти свойства характеризуют административное пресечение в качестве наиболее распространенного вида государственно-управленческой деятельности, осуществление которой связано с принудительным ограничением прав и свобод граждан, а равно прав и законных интересов организаций. Вместе с тем, Конституцией Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Провозглашение данного принципа означает, что основной целью законодателя должно стать определение параметров указанной необходимости, а также установление объема адекватных этой необходимости ограничений.
Наиболее эффективно реализация данного требования происходит в про-
4 цессе систематизации норм, регулирующих однородные общественные отношения. Иной подход к формированию правоохранительного законодательства чреват несогласованностью нормативных предписаний и, следовательно, возможностью принятия управленческих решений, необоснованно носящих дискреционный характер. В результате, деятельность правоприменителя, связанная с принудительным ограничением субъективных прав и законных интересов, может осуществляться в противоречии с принципами, установленными Конституцией Российской Федерации. Данное обстоятельство является определяющим при решении вопроса о должном уровне систематизации норм, регулирующих административно-пресекательные отношения.
Будучи обусловлены наличием правоохранительных целей, эти отношения объективно попадают в сферу наиболее жесткого правового регулирования. Результатом их всесторонней регламентации должно стать нормативное закрепление особенностей, составляющих специфику административного пресечения. Однако достижение такой цели возможно при соблюдении, как минимум, двух условий: во-первых, разработанности понятийного аппарата (применительно к предмету правового регулирования) и, во-вторых, системности в подходе к определению содержания регулируемых отношений. Ни одно из этих требований в действующем законодательстве не реализовано. Как следствие, при всей множественности правовых актов, составляющих законодательную базу административного пресечения, ее нормативным содержанием не охватывается решение ряда вопросов, имеющих первостепенную значимость. К таковым относятся: определение основных понятий, позволяющих уяснить объем регулируемых отношений; закрепление исчерпывающего перечня мер, относимых к данному виду; определение круга субъектов, уполномоченных на применение пресекательных мер; систематизация прав и обязанностей участников административно-пресекательных отношений; унификация наименований однородных по содержанию мер; группировка этих мер по наиболее существенным признакам; закрепление обстоятельств, квалифицируемых в качестве оснований, условий и пределов применения мер административного пресечения;
5 установление гарантий соблюдения законности и ряд иных. К настоящему времени решение этих вопросов носит локальный характер и осуществляется применительно к регламентации отдельных видов пресекательных мер, что в контексте конституционных положений, закрепляющих верховенство прав и свобод человека и гражданина, представляется неприемлемым. Изменению данной ситуации должно способствовать принятие федерального закона, устанавливающего основы административно-пресекательной деятельности. Причем, достижение этой цели в значительной степени будет определяться результатом научных разработок по данной проблеме. Основываясь на анализе норм действующего законодательства и опираясь на комплексное использование научных методов, эти разработки позволяют уяснить сущность исследуемого явления и, в конечном итоге, выработать рекомендации по основным направлениям его правового регулирования. С учетом этого обстоятельства, исследование вопросов, относимых к проблеме административного пресечения, представляется весьма актуальным.
Степень разработанности проблемы исследования. В юридической литературе вопросы административного пресечения рассматриваются, как правило, в связи с исследованием системы мер административного принуждения и их классификацией. Основу этих разработок составляют труды таких ученых, как Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Е.В. Додин, И.И. Евтихиев, М.И. Еропкин, А.П. Клюшниченко, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов, Т.И. Козырева, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, BJVL Манохин, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, В.Д. Резвых, Н.Г. Салищева, А.В. Серегин, Ю.Н. Ста-рилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, О.М. Якуба, Ц.А. Ямпольская и другие. В период, предшествующий первой кодификации законодательства об административной ответственности, проблема видовой обособленности мер административного пресечения рассматривалась в монографических исследованиях таких авторов, как Г.Т. Агеенкова, В.Д. Ар-дашкин, С.Н. Кожевников. В дальнейшем и к настоящему времени разработка вопросов, относимых к проблеме административного пресечения, осуществля-
ется в рамках характеристики видов административно-пресекательных мер, а также применительно к компетенции органов исполнительной власти, выполняющих контрольно-надзорные функции в отдельных отраслях (сферах) государственного управления (Ю.С. Адушкин, А.А. Белов, Д.А. Газизов, А.И. Дво-ряк, П.В. Дихтиевский, А.И. Каплунов, В.Р. Кисин, П.И. Кононов, А.В. Коркин, В.А. Мельников, В.Н. Опарин, Ю.В. Помогалова, Ю.И. Попугаев, Ю.П. Соловей, В.А. Тюрин, В.В. Черников, СБ. Щербаков, Ф.З. Эльбердова и другие).
Вместе с тем, значительный объем правоприменения при отсутствии должного уровня его законодательной регламентации предполагает необходимость проведения комплексного исследования проблемы административного пресечения на монографическом уровне.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка концепции, позволяющей представить административное пресечение как целостное правовое явление, системные свойства которого предполагают осуществление его регламентации на кодификационном уровне правоустановления.
Необходимость достижения этой цели обусловила постановку следующих задач:
выявить существенные признаки правого принуждения и сформулировать определение данного понятия;
уяснить отраслевую специфику административного принуждения и определить объем его осуществления;
в соответствии с выбранным критерием провести классификацию мер административного принуждения;
представить характеристику административного пресечения в контексте его нормативно-правовой регламентации;
- выявить существенные признаки административного пресечения и
сформулировать определение данного понятия;
- уяснить специфику мер административного пресечения как структурно
го элемента исследуемого явления и сформулировать определение данного по
нятия;
в соответствии с выбранным критерием провести классификацию мер административного пресечения;
в соответствии с проведенной классификацией дать характеристику отдельных видов мер административного пресечения;
разработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования административно-пресекательных отношений.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления компетентными органами исполнительной власти (их должностными лицами) пресечения выявляемых правонарушений, а равно противоправных состояний, вызванных их совершением.
Предметом исследования являются нормы российского законодательства, регламентирующие контрольно-надзорную деятельность органов исполнительной власти.
Методологической основой исследования являются общие и частные методы научного познания: диалектический, анализ-синтез, историко-правовой, формально-логический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и другие.
Теоретическую основу исследования составляют труды российских ученых по общей теории государства и права (С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, Н.И. Матузов, А.В. Малько, И.Н. Сенякин, В.Н. Си-нюков, В.А. Тархов, А.С. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, Л.С. Явич и другие), административному праву, а также иным отраслевым наукам применительно к теме данной работы.
Положения и выводы диссертации основываются на нормах Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также подзаконных нормативно-правовых актов в части регламентации контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.
Эмпирической основой исследования является материал, собранный автором в процессе изучения правоприменительной практики, статистических
8 данных, сообщений средств массовой информации.
Научная новизна исследования заключается в комплексной разработке теоретических положений, объемом которых охватываются основные вопросы, относимые к проблеме административного пресечения.
На основе обобщения нормативного материала и результатов исследований российских ученых определяется место и роль административного пресечения как в системе правового принуждения, так и в системе правоохранительной деятельности органов исполнительной власти. Выявлены общие, видовые и особенные признаки административного пресечения, сформулированы определения основных понятий, представлены авторские классификации мер административного принуждения и мер административного пресечения, дана характеристика их отдельных видов, В целом, административное пресечение рассматривается как социально-правовая категория, обособленность которой предполагает ее регламентацию на кодификационном уровне правоустановле-ния.
Положения, выносимые на защиту:
Определение правовой природы административного пресечения и его места в системе административного принуждения.
Классификация мер административного принуждения.
Характеристика административного пресечения в качестве правоохранительной деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции в сфере государственного управления.
Определение понятия административного пресечения.
Определение понятия мер административного пресечения, их классификация.
Обоснование определения, в соответствии с которым объемом понятия административного задержания охватываются все формы кратковременного ограничения свободы физического лица, если оно осуществляется в целях, предусмотренных статьей 27 Л Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Обоснование необходимости отмены нормативных положений, предусматривающих существенное ограничение административно-пресекательных полномочий органов исполнительной власти в сфере предпринимательской деятельности.
Предложение о введении в систему мер административной ответственности вместо административного приостановления деятельности такого вида административного наказания, как лишение специального права, предоставленного юридическому лицу.
Характеристика административно-пресекательного изъятия в качестве комплексной меры, регламентация которой должна осуществляться с учетом особенностей, присущих отдельным видам административных правонарушений.
10. Обоснование необходимости принятия федерального закона, закреп
ляющего основы административно-пресекательнои деятельности в Российской
Федерации. Рекомендации по определению: уровней правоустановления, ос
новных понятий, системы пресекательных мер, объема их применения.
Теоретическая значимость исследования определяется концептуальным подходом автора к уяснению сущности административного пресечения и заключается в определении свойств, позволяющих представить данное явление как правовую категорию, обособленность которой обусловлена спецификой всех элементов, ее составляющих. Осуществляя функцию восстановления нарушенного правопорядка, административное пресечение составляет основу правоохранительной деятельности органов исполнительной власти и наряду с административной ответственностью должно рассматриваться как особый объект науки административного права. Соответственно, регламентация данного вида деятельности предполагает кодификационный уровень систематизации норм, составляющих институт административного пресечения. С учетом этого обстоятельства, практическая значимость исследования заключается в разработке конкретных предложений, направленных на совершенствование правового регулирования административно-пресекательных отношений. Кроме того,
10 результаты исследования могут быть полезны и для правоприменителя в случае, когда его деятельность непосредственно связана с осуществлением контрольно-надзорных функций в сфере государственного управления. Предполагается также возможность использования материалов исследования в процессе преподавания курса административного права, а также спецкурсов «Административное принуждение» и «Административное пресечение».
Апробация результатов исследования. Отдельные положения и теоретические выводы диссертационного исследования отражены в опубликованных автором статьях, а также используются в учебном процессе применительно к лекционному материалу и содержанию кружковых и семинарских занятий.
Структура диссертации. Структура диссертации определяется постановкой задач исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Административное принуждение и его виды
В юридической литературе общеправовые вопросы административного пресечения рассматриваются, как правило, в связи с исследованием системы мер административного принуждения и их классификацией, что позволяет выделить в этой системе однородные группы мер по признаку обособленности цели, основания и способа правового воздействия. При этом высказаны различные суждения о юридической природе административно - пресекательных мер, их соотношении с иными мерами административного принуждения. Наиболее интенсивно полемика по данной проблеме велась в период, предшествующий первой кодификации законодательства об административной ответственности, что в значительной степени было обусловлено наличием расхождений в определении понятия административного принуждения, его объема, а также сущности и типологии административно - принудительных мер. Такая взаимосвязь вполне объяснима, поскольку понятие «административное пресечение» и понятие «административное принуждение» соотносятся как часть и целое, и следовательно, юридическую природу административного пресечения определяют как особенные, так и общие признаки, присущие административному принуждению в целом.
В самом общем смысле принуждение понимается как способ деятельности. Применительно к общественной деятельности (как совместной деятельности людей) принуждение неразрывно связано с такими социальными категориями как управление, власть, подчинение и выступает как способ властной деятельности. Будучи регулятором общественных связей, управление предполагает существование властеотношений, подчинения. Отношение - есть, как известно, взаимная связь разных явлений (величин, предметов, действий).1 Применительно к властеотношениям, которые в общественной жизни выступают как отношения воль, подчинение означает, что поведение подвластного субъекта определяется волей властвующего. Но поскольку воля индивида обладает свойством автономности, его поведение может не соответствовать той модели, которая составляет содержание властных требований. Данное обстоятельство обусловило наличие разных способов (методов), обеспечивающих состояние подчиненности.
В зависимости от характера воздействия на поведение индивида различают два основных (универсальных) метода - убеждение и принуждение1. Убеждение как метод властной деятельности выражается в применении к подвластному мер, способных воздействовать на его сознание и сформировать в нем цели, необходимые властвующему. Убедить, - значит заставить индивида осознать внешние цели как объективно необходимые, т.е. как свои собственные, «личные» цели. При этом воля подвластного направляется на реализацию целей властвующего, а его поведение соответствует модели, предусмотренной властным требованием. Вместе с тем, индивидуальная воля может стать и непосредственным объектом властного воздействия в случаях, когда устремления индивида не соответствуют конкретным целям субъекта власти. Применение к подвластному мер, связанных с непосредственным воздействием на его волю, составляет содержание принуждения.
Своим смысловым значением термин «принуждение» охватывает сложное социальное явление, которое выражается в определенной взаимосвязи двух субъектов, - властвующего и подвластного. Содержание и характер этой взаимосвязи обусловлены особым способом воздействия одного субъекта на поведение другого. Специфика данного способа проявляется в том, что у подвласт 13 ного отсутствует свобода выбора действий, а его поведение формируется не собственной волей, но волей властвующего, объективированной во властном волеизъявлении. Содержанием властных требований выступает модель должного поведения; ее реализация составляет непосредственную цель принудительного воздействия. Таким образом, структурными элементами принуждения являются: 1) субъект воздействия - субъект власти; 2) общий объект воздействия - поведение подвластного; 3) непосредственный объект воздействия - воля подвластного; 4) форма воздействия - властный акт (мера); 5) содержание воздействия - требование должного поведения; 6) характер воздействия - отсутствие свободы выбора действий; 7) цель воздействия - реализация подвластным требований властвующего (акт исполнения). На основании изложенного можно сформулировать следующее определение понятия «принуждение».
Принуждение - есть объективированное во властном акте (мере) внешнее воздействие на волю подвластного, которое заставляет его реализовать в своем поведении цели властвующего при отсутствии свободы выбора действий.
Как специфическое средство социального воздействия принуждение является неотъемлемым атрибутом власти1, поскольку ее осуществление всегда предполагает наличие принудительных мер, применение которых способно обеспечить подчинение подвластных. В условиях государства принуждение выступает как принуждение правовое, что обусловлено сущностной связью государства и права. Неправовое, т.е. не основанное на законе принуждение, порицается обществом и не создает обязанности подчинения. Поэтому для социальной характеристики принуждения определяющее значение имеет фактор его опосредованности правом.
Нормативно - правовая регламентация есть исключительная компетенция государства, что позволяет говорить о сходности понятия «правовое принуждение» и понятия «государственное принуждение». Посредством правовых норм государство устанавливает систему принудительных мер, определяет их содер 14 жание, цели, основания и порядок применения. Нормативно закрепляется круг субъектов, уполномоченных на применение принуждения, устанавливается объем, а следовательно, и пределы их компетенции. Четкая регламентация всех элементов, составляющих содержание принудительного воздействия, создает реальные условия для охраны прав и интересов индивидуальных и коллективных субъектов права, является гарантией соблюдения законности в случаях применения к ним принудительных мер.
Будучи урегулировано нормами права, принуждение в своем осуществлении выступает, преимущественно, как акт его применения, т.е. как индивидуально - правовое предписание компетентного органа (должностного лица). Наличие у субъектов применения права государственных либо делегированных государством властных полномочий, связанных с осуществлением индивидуального правового регулирования, является обстоятельством, позволяющим, с одной стороны, отграничить применение права от иных форм его реализации, а с другой, - обосновать суждение о том, что данный вид правовой деятельности «является единственным (в условиях строгой законности) каналом, через который фактически осуществляется государственное принуждение»1. Применительно к характеристике правового принуждения следует, однако, отметить, что в отдельных случаях оно может быть реализовано и в рамках использования права (например, гражданином - в условиях крайней необходимости либо в состоянии необходимой обороны). Поэтому наличие соответствующей компетенции есть признак, присущий исключительно субъекту применения правового принуждения, а само правовое принуждение может осуществляться как посредством актов применения права, так и в иных правовых формах, предусмотренных законом.
Понятие административного пресечения
В общем плане понятие «пресечение» производно от понятия «прекращение», причем, эти понятия не совпадают по объему: второе значительно шире первого. Соответственно и термин «пресечение» не тождественен термину «прекращение». Последний, как известно, имеет двоякое смысловое значение и указывает либо на специфику цели деятельности («положить конец чему-нибудь»), либо на состояние, связанное с окончанием деятельности («перестать делать что-нибудь»). Именно в первом своем значении термин «прекращение» выступает в качестве смыслового источника термина «пресечение». При этом «пресечение» как новообразуемый термин не только сохраняет базовый элемент своего содержания («прекращение»), но и включает в его объем указание на тот отличительный признак, наличием которого определяется специфика (новизна) обозначаемого понятия в целом («прекратить сразу, остановить рез-ким вмешательством» ), Соответственно, способ прекращения какого-либо явления есть критерий, позволяющий отграничить пресечение от иных волевых актов, направленных на достижение аналогичной цели.
Применительно к прекращению такого явления, как деяние лица, пресечение приобретает не просто волевое, но властное содержание, поскольку в своем осуществлении оно всегда предполагает наличие властеотношения, а значит, и всей совокупности элементов, составляющих его структуру. В свою очередь, понимание пресечения как властного акта, непосредственным объектом которого является поведение индивида, позволяет рассматривать «пресечение» как понятие, сопоставимое с понятием «принуждение». Сравнительный анализ признаков, составляющих содержание этих понятий, показывает, что пресечению как способу прекращения какого-либо деяния присущи все свойства принуждения: наличие субъекта власти, императивный характер воздействия на поведение подвластного, отсутствие у последнего свободы выбора действий, индивидуальная направленность и др. При этом очевидно, что данные понятия не совпадают по объему, поскольку принуждение может быть использовано и в случаях, не связанных с прекращением деяния. Тем самым необходимо выделить два аспекта решения вопроса о соотношении понятий «пресечение» и «принуждение»: с одной стороны, по способу достижения цели пресечение адекватно принуждению и в этом смысле можно говорить о принудительном характере пресекательного воздействия; с другой стороны, наличие особой (исключительной) цели, определяющей параметры пресечения, позволяет отграничить данное явление от иных видов деятельности, имеющих принудительный характер.
В качестве юридической категории пресечение неразрывно связано с понятием правового принуждения, объемом которого охватывается вся совокупность принудительных средств, предусмотренных нормами права. Соответственно, такие признаки как нормативно-правовая регламентация, правообеспе-чительная (охранительная) направленность и индивидуально-правовой характер ограничений, составляющих содержание принудительных акций, приобретают значимость базовых элементов по отношению к особенностям, определяющим специфику пресекательно-правового воздействия (что находит свое выражение в нормативном установлении пресекательных мер, а также в указании на непосредственные цели, основания, субъектный состав, порядок и юридические последствия их применения). Будучи обусловлено фактом нарушения императивных правовых предписаний, пресечение используется для достижения либо процессуально-обеспечительных, либо правовосстановительных целей. В первом случае пресечение осуществляется в рамках юрисдикционного процесса1; во втором, - в сфере реализации административно-надзорных функций государства1. Субъектами применения пресекательно-правовых мер выступают органы (должностные лица), наделенные специальной компетенцией; ее установление исключает легитимность принудительных акций, осуществляемых при отсутствии надлежащих полномочий. Поэтому реализация пресека-тельных мер всегда приобретает форму охранительного правоотношения и может быть выражена либо в принятии правоприменительных актов, либо в совершении иных юридически значимых действий, предусмотренных компетен-ционными нормами права.
Анализ признаков, характеризующих пресечение в качестве правового, показывает, что адаптация данного социального явления к условиям нормативного регулирования общественных отношений обусловлена, в сущности, двумя обстоятельствами: с одной стороны, возможностью совершения субъектом деяния, нарушающего императивные предписания правовых норм; с другой стороны, необходимостью адекватной реакции государства (уполномоченных органов, должностных лиц) на возникшее нарушение с целью его незамедлительного прекращения. В результате, противоправность как юридическое выражение общественной вредности совершаемого деяния становится признаком, позволяющим рассматривать тот или иной поступок субъекта в качестве основания применения к нему пресекательных мер, а сами эти меры, приобретая в своем осуществлении правоохранительную направленность, опосредуются в общей системе мер правового принуждения как специфическое средство обеспечения юридической обязанности (правового запрета).
В силу многообразия общественных отношений, находящихся в сфере нормативно-правового регулирования, пресечение как вид правоохранительной деятельности - явление неоднородное, т.е. оно существенно различается не только по конкретному содержанию отдельных пресекательных мер, но и по непосредственным целям, основаниям, субъектному составу, порядку и юридическим последствиям их применения. Наиболее эффективно аккумуляция этих различий происходит в рамках отраслевой классификации, в соответствии с которой наряду с административным различают и процессуальные виды правового пресечения, не имеющие, однако, самостоятельного юридического значения; их правовая значимость определяется реализацией обеспечительных целей, предусмотренных юрисдикционно-процессуальным законодательством. В качестве таковых Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации , в частности, называет: пресечение преступной деятельности обвиняемого, устранение его противодействия установлению истины по уголовному делу, обеспечение исполнения приговора (статья 97). Аналогичные цели применительно к обеспечению соответствующего производства устанавливает и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 27.1) . При этом указанные источники закрепляют исчерпывающий перечень процессуально-обеспечительных мер, условия и порядок их применения.
Меры административного пресечения и их классификация
В юридической литературе проблема признаков административного пресечения рассматривается, как правило, в рамках исследований, связанных с определением более узкого по объему понятия «меры административного пресечения». Находясь в соотношении общего и особенного, эти понятия характеризуются наличием совпадающих свойств, совокупность которых составляет специфику реализации пресекательных санкций, а следовательно, и административного пресечения в целом. Именно поэтому наиболее общим является понимание административного пресечения как деятельности по применению адми-нистративно-пресекательных мер. Вместе с тем к настоящему времени законодателем не сформулировано определение данного понятия. В специальных литературных источниках меры административного пресечения рассматриваются в качестве типологической разновидности мер административного принуждения, но при этом соответствующее определение либо не формулируется, либо содержит весьма широкую трактовку указанного понятия. Так, под мерами административного пресечения (мерами административной защиты) предлагается понимать «оперативные действия органов государственного управления, которые заключаются в прекращении юридических аномалий путем понуждения субъектов к исполнению лежащих на них административно-правовых обязанностей»1. Аналогичные формулировки даются и иными авторами: «в общем плане меры пресечения можно охарактеризовать как понуждение правонарушителя (гражданина или организации) к исполнению правовых обязанностей» ; меры административного пресечения «заключаются в принудительном прекращении противоправных действий, нарушающих установленный порядок»3; «сущность пресекательных средств состоит в принудительном прекращении противоправных действий граждан или организаций» ; «меры административного пресечения представляют собой оперативные действия органа или должностного лица по прекращению правонарушения» , «используются как средст - з во принудительного прекращения уже совершающихся правонарушении» , яв ляются способами и средствами принудительного воздействия и др. Предлагается также «определить меры административного пресечения как предусмотренные санкциями административно-охранительных норм неблагоприятные последствия организационного, личного и имущественного характера, применяемые в формах психического или физического воздействия к нарушителям диспозиций указанных норм...»5. Высказано суждение и о том, что « в системе административного принуждения меры административного пресечения представляют обособленную группу административно-правовых норм, предусмотренных в законодательных актах и регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в связи с совершением административных правонарушений...» («относительная самостоятельность мер административного пресечения характеризует их как правовой институт»7). Тем самым, под мерами административного пресечения предлагается понимать: прекращение неправомерных деяний, понуждение правонарушителя, действия уполномоченных органов, применение неблагоприятных последствий, способы (средства) принудительного воздействия, указание на характер правовых ограничений, а равно и нормы права, регулирующие пресекательные отношения. Если учесть, что соответствующие формулировки нередко содержат указание на непосредствен 81 ные цели, основания, а также категорию субъектов применения пресекатель-ных мер, то складывается весьма разноречивое представление о содержании определяемого понятия и его объеме. Для решения вопроса о выборе признаков, наиболее полно отражающих сущность административно-пресекательных мер, предлагается обратить внимание на уяснение юридического смысла того термина, который используется для их обозначения.
По своей структуре термин «меры административного пресечения» является сложным словообразованием, состоящим из трех самостоятельных элементов. Первый элемент - термин «мера» имеет в русском языке несколько смысловых значений, одно из которых - средство (прием, способ) осуществления чего-либо1. В качестве такового мера характеризуется: содержанием, формой, целью применения, а также наличием субъекта, ее применяющего. Второй элемент - термин «административное» характеризует меру как правовое явление, регламентированное нормами административного права. Юридическим содержанием данного термина охватываются особенности, связанные с нормативным установлением меры и ее применением. Третий элемент-термин «пресечение» содержит указание, во-первых, на цель применения меры (прекращение) и, во-вторых, на способ достижения этой цели (принуждение). Применительно к использованию административно-правовых средств принудительного воздействия наличие указанной цели означает, что объектом их реализации является неправомерное деяние, совершаемое в сфере государственного управления. Соответственно, принадлежность указанных средств к принудительным позволяет рассматривать их в качестве правовых ограничений, приобретающих в своем осуществлении адресатную направленность. Тем самым, совокупность названных элементов (терминов) содержит указание на правовые средства принудительного воздействия, регламентированные нормами административного права и предназначенные для прекращения правонарушений и ликвидации противоправных состояний. При этом, однако, остается неразъясненным вопрос о содержании тех ограничений, которые составляют правовую основу административно-пресекательныхмер.
В связи с этим необходимо отметить следующее. Как известно, выбор и содержание средств определяется, с одной стороны, их целевым назначением, а с другой, - спецификой того предмета (объекта), на который направлены используемые средства. Применительно к характеристике мер административного пресечения данный тезис означает, что их содержание составляют ограничения, реализация которых позволяет эффективно прекратить неправомерное деяние независимо от воли и желания субъекта - нарушителя. Причем, установление этих ограничений должно осуществляться с учетом специфики пресекаемых нарушений. Следует, однако, обратить внимание на то обстоятельство, что характер нарушения может быть обусловлен как сугубо правовыми факторами, так и теми особенностями, которые не связаны с юридической оценкой совершаемого деяния. Выявлению такого рода особенностей способствует классификация деяний по форме их проявления. Используя данный критерий, можно различать: поведение (физического лица), деятельность (физического лица или организации), а также операции с имуществом, т.е. действия, направленные на его приобретение либо использование.
Административно-пресекательные запреты
В качестве универсальной формы опосредования социальных связей, находящихся в сфере нормативно-правового регулирования, деятельность граждан и организаций по осуществлению своих субъективных прав и законных интересов обусловлена необходимостыо выполнения требований, направленных на обеспечение безопасности личности, общества и государства. Реализации этого условия способствует функционирование государственно-управленческих структур, наделенных полномочием на проведение систематической проверки соблюдения индивидуальными и коллективными субъектами каких-либо специальных правил (санитарных, таможенных, противопожарных и др.). Данный вид государственного надзора носит надведомственный характер и устанавливается в отношении как неопределенного круга лиц, так и их отдельных категорий, обособленных в рамках административно-разрешительной системы. Непременным объектом такого наблюдения является деятельность хозяйствующих субъектов, т.е. граждан и организаций, которые в целях получения определенной выгоды (удовлетворение личных и обществен 122 ных потребностей, извлечение прибыли) осуществляют производство продукции, выполнение работ, оказание услуг. В случаях, когда нарушение норм, обеспеченных административно-правовой охраной, совершается непосредственно в процессе достижения названных целей, его принудительное прекращение нередко связано с применением мер, содержание которых составляют индивидуально-адресованные запреты.
В силу обусловленности наличием правонарушения, создающего угрозу безопасности, использование запрета применительно к определенной деятельности всегда направлено на ликвидацию негативных последствий ее осуществления, т.е. на устранение обстоятельств, возникших в результате либо несоблюдения условий деятельности в целом (превышение допустимого объема, непрохождение предварительных процедур, отсутствие должной системы профилактики и др.), либо неисполнения требований, предъявляемых к состоянию (свойствам, качествам) ее отдельных элементов (состояние опьянения у водителя, неисправность эксплуатируемого механизма, нарушение технологического процесса и др.). Соответственно, параметры пресекательного запрета будут производны от характера совершаемого правонарушения и в зависимости от содержания невыполненных требований могут устанавливаться либо относительно всей сферы функционирования хозяйствующего субъекта, либо адекватно тому кругу обстоятельств, совокупность которых выступает в качестве непосредственного источника угрозы безопасности (отстранение физического лица от управления транспортным средством, запрет на реализацию определенной партии товара, ограничение объема выполнения отдельных работ и др.). Устранение этих обстоятельств может означать отсутствие препятствий к осуществлению соответствующей деятельности в дальнейшем, что позволяет рассматривать применение названных мер в контексте достижения как пресека-тельной, так и превентивной цели: оперативное прекращение неправомерных действий в ситуации, инициирующей устранение обязанным субъектом причин и условий, вызвавших правонарушение.
В отличие от общеправового запрета как нормативного указания на дей 123 ствия, совершение которых возможно, но не допустимо, запрет, применяемый в целях пресечения правонарушений, направлен на прекращение уже совершаемых действий, что может быть обусловлено либо самим фактом совершения таких действий при отсутствии надлежащего права, либо неисполнением обязанностей, корреспондирующих этому праву. Как следствие, объектом пресе-кательного запрета становятся две категории деятельности: деятельность, осуществляемая незаконно, и деятельность, которая осуществляется на законном основании, но с нарушением установленных правил. Данное обстоятельство означает, что адресатом пресекательного запрета является лицо, правовое положение которого по отношению к осуществляемой им деятельности может характеризоваться: во-первых, отсутствием надлежащего правомочия; во-вторых, наличием правоспособности, предусмотренной законом (дозволение, регистрация); и, в-третьих, приобретением специального (индивидуально предоставленного) права (разрешение, лицензия). Соответственно, противоправность совершаемых субъектом деяний будет состоять либо в нарушении общеправового запрета (запрета на осуществление деятельности неуправомоченным лицом), либо в невыполнении нормативных требований, обеспечивающих безопасность в сфере реализации субъективных прав, либо в несоблюдении обязательных условий, предусмотренных специальным разрешением (условий предоставления права). Составляя специфику правонарушения, эти особенности приобретают значение фактора, определяющего содержание пресекательного запрета, а значит, и выбор тех конкретных мер, применением которых деятельность правонарушителя может быть прекращена частично или в полном объеме, временно или на неопределенный срок, с соблюдением предварительных процедур или безусловно, а также применительно к использованию отдельных технических средств и производственных объектов.
В целом, следует констатировать, что реализация мер данного вида предполагает соблюдение двух основных условий, формирующих пространственно временные параметры пресекательного запрета: во-первых, его установление должно быть производно от содержания невыполненных требований и не может распространяться на те сферы (области, виды) деятельности субъекта, которые не охватываются объемом совершаемого правонарушения; во-вторых, срок действия пресекательного запрета должен определяться адекватно тому промежутку времени, в течении которого обязанным субъектом осуществлялось устранение обстоятельств, вызвавших правонарушение. Именно поэтому соответствующие меры административного пресечения содержат, как правило, указание на признаки, позволяющие уяснить объектную направленность запрета и пределы его установления (запрещение эксплуатации технического средства, отстранение физического лица от выполнения определенного вида работ, аннулирование специального разрешения и др.). Вместе с тем, в качестве универсальных законодатель традиционно выделяет три формы установления пресекательного запрета: ограничение, приостановление и прекращение деятельности1.
