Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты таможенной службы 12
1.1 Таможенная служба как разновидность правоохранительной службы 12
1.2 Правовое регулирование государственной службы в таможенных органах 42
Глава 2. Правовые основы статуса служащих таможенных органов 61
2.1 Понятие и основные элементы правового статуса служащих таможенных органов 61
2.2 Права и обязанности служащих таможенных органов 77
2.3 Ограничения и гарантии служащих таможенных органов...97
2.4 Ответственность служащих таможенных органов: понятие и основания 122
Заключение 168
Список нормативных правовых актов и литературы 172
- Таможенная служба как разновидность правоохранительной службы
- Правовое регулирование государственной службы в таможенных органах
- Понятие и основные элементы правового статуса служащих таможенных органов
- Права и обязанности служащих таможенных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Совершенствование системы государственного управления, применение новых концепций и технологий менеджмента в значительной степени связаны с решением задачи повышения качества и результативности деятельности органов власти и государственных служащих, образующей основу проводимой в Российской Федерации реформы государственной службы, поэтапно осуществляемой в последнее десятилетие.
Наравне с другими государственными органами Российской Федерации система таможенных органов нуждается в реформировании, поскольку в настоящее время значительно возрастают требования к таможенной деятельности как в связи с увеличением международного товарооборота и транзитных перевозок, так и с эволюцией политико-экономических и социальных условий развития России.
Одним из основных условий эффективной деятельности таможенных органов является профессиональный кадровый состав. Его формирование зависит от многих факторов, таких как: качественная правовая база; комплектование штата на конкурсной основе при объективной оценке кандидатов; социальные гарантии; формирование кадрового резерва. В этой связи приобретает особую актуальность вопросы совершенствования правового регулирования статуса служащих таможенных органов, создания социально-экономических и правовых гарантий, обеспечивающих повышение эффективности их деятельности, применения в таможенных органах современных кадровых и инновационных технологий.
Значимость темы диссертационного исследования обусловлена также и новизной правовой базы, регулирующей правовое положение служащих таможенных органов. Начиная с 2003 г., было обновлено законодательство в сфере таможенного права и государственной службы. Так, в 2003 г. был принят новый Таможенный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации, в
4 настоящее время завершается работа над проектом федерального закона «О
правоохранительной службе Российской Федерации», в обеспечение
указанных законов издан ряд актов главы государства и органов
исполнительной власти, которые нуждаются в системном анализе с целью
выявления основных проблем правового регулирования и практики
реализации, выработки предложений по дальнейшему совершенствованию
законодательства в сфере таможенной службы Российской Федерации.
Изложенные обстоятельства обусловили актуальность данного исследования и предопределили выбор автором темы диссертации и круг исследуемых проблем.
Степень научной разработанности темы. Таможенная проблематика попадает в поле интереса российской правовой науки во второй половине XIX века. В данный период большой вклад в процесс становления теоретических основ деятельности таможенных органов внесли И.Аксаков, В.Витчевский, Л.Воронов, С.Князьков, И.Кулишера, К.Лодыженский, Д.Менделеев, Е.Осокин, Д.Толстой, С.Соловьев, И.Тарасов, М.Чернушевич и другие.
К важным в методологическом плане работам, определяющим роль и
место таможенного права в системе российского права, относятся труды
Д.Н.Бахраха, О.Ю.Бакаевой, Ю.А.Воробьева, Б.Н.Габричидзе, А.Н.Козырина,
А.С.Круглова, Ю.Г.Кисловского, А.Ф.Лисова, Л.Н.Маркова,
В.А.Максимцева, А.Ф.Ноздрачева, А.И.Потяева, К.К.Сандровского, А.В.Сизова, Б.М.Угарова и др.
Проблемы правового статуса таможенных органов нашли свое
отражение в работах Е.Н.Агишевой, А.К.Булатова, О.С.Жигалина,
О.В.Маркиной, И.В.Милынина, Н.В.Прусакова, Е.В.Сопневой,
Е.В.Труниной, Ю.В.Федасова и ряда других авторов.
При анализе проблем административно-правового статуса служащих таможенных органов теоретической базой послужили труды российских ученых в области общей теории права, конституционного,
5 административного и таможенного права, а также экономических дисциплин
- С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило,
Е.М.Ашмарина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, С.Н.Братуся, В.Г.Вишнякова,
Л.К.Воронова, А.А.Гравина, В.Г.Драганова, Г.А.Карташова, С.В.Кивалова,
Ю.М.Козлова, А.Н.Козырина, А.В.Малько, Н.И.Матузова, А.Б.Новикова,
В.А.Прокошина, Л.К.Терещенко, Ю.А.Тихомирова, В.Г.Храбскова,
Н.Ю.Хаманевой и др.
Среди ученых-административистов, разрабатывающих проблематику государственной службы, включая службу в правоохранительных органах, следует выделить работы таких авторов как: Д.Н.Бахрах, А.А.Гришковец, А.А.Демин, Н.М.Конин, Б.М.Лазарев, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, Ю.Н.Старилов и др., специфика таможенной службы была рассмотрена в диссертационных работах В.В.Витюка и И.В.Кулешова.
Исследованию отдельных вопросов правоохранительной службы и правового статуса государственных служащих посвящены диссертационные исследования таких авторов, как В.М.Бакун, Д.С.Канищев, А.М.Касумов, В.А.Козбаненко, А.С.Коновалов, Ю.М.Кулакова, С.Ю.Миронченко, П.П.Сергун и др.
Однако, несмотря на имеющееся в юридической науке достаточно большое количество работ по исследованию отдельных аспектов правового статуса государственных служащих, тема правового положения служащих таможенных органов с точки зрения нового законодательства (Таможенного кодекса Российской Федерации, изменений в законодательстве о государственной, в том числе правоохранительной, службе) на сегодняшний день освящена недостаточно полно.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации государственной службы в таможенных органах Российской Федерации, а также в связи с осуществлением служащими данных органов прав и обязанностей и несением установленной законодательством ответственности.
Предметом исследования выступают законодательные и иные нормативные правовые акты, в том числе международные, по вопросам, связанным с правовым регулированием статуса служащих таможенных органов.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является комплексное изучение и системный анализ норм российского законодательства, регламентирующего правовое положение служащих таможенных органов, исследование основных концепций организации и функционирования таможенных органов Российской Федерации в рамках проводимой административной реформы и реформы государственной службы, правового статуса служащих указанных органов, а также выявление возможностей для дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы в обозначенной сфере.
Указанная цель предопределила необходимость решения следующих исследовательских задач:
выявить место и роль таможенной службы в системе правоохранительной службы Российской Федерации, определить специфические особенности данного вида службы;
проанализировать нормы, закрепляющие правовое положение служащих таможенных органов;
определить и исследовать основные элементы, составляющие содержание института правового статуса служащих таможенных органов;
- проанализировать круг прав и обязанностей служащих таможенных
органов;
- охарактеризовать систему ограничений и гарантий " служащих
таможенных органов;
- изучить понятие и основания ответственности служащих таможенных органов, предложить практические меры по повышению служебной дисциплины в таможенных органах;
7 — разработать и обосновать предложения, направленные на
совершенствование правового регулирования статуса служащих таможенных
органов.
Методологической основой исследования служит система
современных общенаучных методов познания. В рамках диссертационного
исследования использованы: конкретно-исторический, структурно-
функциональный, системный, а также частнонаучные методы - сравнительно-
правовой, формально-юридический, статистический, конкретно-
социологический и иные методы. Указанные методы применялись в сочетании
с широко используемыми для познания и объяснения основных
закономерностей развития и функционирования института правового статуса
служащих таможенных органов требованиями объективности, всесторонности,
историзма и принципа конкретности.
Нормативно-правовую базу и эмпирическую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, Таможенный кодекс Российской Федерации, законодательные акты в сфере государственной службы, иные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и ведомственные акты, соответствующая практика их применения, а также статистические и аналитические материалы Федеральной таможенной службы России.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном, системном исследовании теоретических и практических аспектов административно-правового статуса служащих таможенных органов, а также основных признаков и элементов данного правового института. В диссертационном исследовании выявлены и проанализированы существующие проблемы правового регулирования статуса служащих таможенных органов, а также сформулированы предложения и рекомендации к их разрешению.
8 Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать
положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы
научной новизны:
1. Исходя из существующих в юридической доктрине и современном
служебном законодательстве подходов, автором сформулировано
определение понятия таможенной службы как вида правоохранительной
службы, представляющего собой профессиональную служебную
деятельность граждан Российской Федерации по осуществлению функций,
прав и обязанностей таможенных органов на должностях
правоохранительной службы, а также не на должностях правоохранительной
службы в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами
и (или) актами Президента Российской Федерации с присвоением
специальных званий.
2. Характеризуя современную систему правового регулирования
таможенной службы в целом и статуса таможенных служащих в частности,
автор выделил ряд особенностей.
основы этой системы в виде базовых законов были заложены до начала реформы законодательства о государственной службе. В этой связи в ряде актов используется устаревшая терминология, не соответствующая современным тенденциям развития служебного законодательства;
с точки зрения современной систематизации государственной службы отсутствует базовый закон, отражающий специфику правоохранительной службы и статуса служащих, к числу которых относится значительная часть лиц, осуществляющих профессиональную деятельность в таможенных органах;
в системе правового регулирования наблюдается преобладание ведомственных нормативных правовых актов, которые зачастую не только детализируют нормы закона, но и расширяют сферу правового регулирования.
9 3. Вывод о том, что используемый в действующем законодательстве о
службе в таможенных органах термин «сотрудники» является устаревшим и
не соответствующим современным тенденциям развития служебного
законодательства, в связи с чем предложено вне зависимости от сроков
принятия федерального закона «О правоохранительной службе Российской
Федерации» привести в соответствие с законодательством о системе
государственной службы Федеральный закон № 114-ФЗ «О службе в
таможенных органах Российской Федерации» и изложить статью 3 в
следующей редакции: «Служащие таможенных органов Российской
Федерации»
«Служащими таможенных органов Российской Федерации являются граждане Российской Федерации, замещающие в указанных органах:
должности правоохранительной службы, которым в установленном порядке присвоены специальные звания,
должности государственной гражданской службы, которым в установленном порядке присвоены классные чины».
4. Предложено при рассмотрении законопроекта о правоохранительной
службе включить в число обязательных элементов должностного регламента
не только ответственность служащего за неисполнение (ненадлежащее
исполнение) должностных обязанностей, но и за несоблюдение норм
профессиональной служебной этики и правил делового поведения (п. 3 ч. 2
ст. 32 проекта), а также положение о том, что при проведении аттестации
непосредственный руководитель служащего подготавливает
мотивированный отзыв об исполнении им своих должностных обязанностей, о соблюдении норм служебной этики и требований к служебному поведению и предложения к решению аттестационной комиссии (ч. 10).
5. В процессе анализа процедуры проведения служебной проверки в таможенных и иных правоохранительных органах, а также новейшего законодательства в данной сфере, включая законопроект о правоохранительной службе, выявлены определенные коллизии с нормами
10 действующего законодательства. В частности, пункт 1 ч. 6 ст. 56 Проекта федерального закона о правоохранительной службе, регулирующей порядок проведения служебной проверки, предусматривает, что «служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, обязан давать объяснения в устной или письменной форме по обстоятельствам проведения служебной проверки». Однако данная норма противоречит ч. 1 ст. 51 Конституции РФ, устанавливающей, что «никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом».
Для обеспечения соответствия Конституции РФ (ч. 1 ст. 51) процедуры служебной проверки предложено исключить из ст. 56 законопроекта о правоохранительной службе п. 1 ч. 6, либо изменить редакцию данного пункта на следующую: «служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, вправе давать объяснения в устной или письменной форме по обстоятельствам проведения служебной проверки».
Практическая значимость исследования. Результаты
диссертационной работы могут быть использованы для дальнейшего совершенствования российского законодательства в сфере таможенной службы, в практической деятельности таможенных органов, в процессе преподавания административного, таможенного, служебного права и других юридических дисциплин в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку специалистов для таможенных органов.
Апробация результатов диссертационной работы. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры и предметно-методической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Основные выводы и положения диссертации изложены в опубликованных автором работах. Изложенные в исследовании подходы использовались автором в процессе преподавания таможенного права.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами исследования. Работа включает в себя введение, две главы, объединяющие 6 параграфов, заключение, библиографический список используемых нормативно-правовых источников и литературы.
Таможенная служба как разновидность правоохранительной службы
Исследование теоретико-правовых вопросов таможенной службы необходимо начать с определения данного понятия и однородных с ним терминов, таких как «государственная служба», «правоохранительная служба». Ввиду того, что законодатель при определении родового понятия «государственная служба» в Федеральном законе № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. (в ред. от 1 декабря 2007 г.) использует перечень видов государственных органов, обеспечение реализации полномочий которых осуществляется в ходе данной профессиональной деятельности , необходимо также дать характеристику понятиям «правоохранительные органы», «таможенные органы».
В современной доктрине существует множество дефиниций государственной службы, а также ее отдельных разновидностей, к числу которых законодатель относит правоохранительную службу.
Отдельные авторы выделяют четыре основные направления исследований в области теории государственной службы: структурно-институциональное; деятельностно-функциональное; кадроведческое; административного менеджмента .
Каждое из этих направлений имеет многообразное содержание и может быть разделено на ряд составляющих. В рамках структурно-институционального направления изучается процесс формирования государственного аппарата на различных ветвях и уровнях власти, координация его деятельности по горизонтали и вертикали, структурирование по ветвям и уровням государственного управления, формы учреждения государственных должностей государственной службы, аппаратная иерархия, отношения между аппаратом и политическим руководством, аппаратом и группами интересов, аппаратом и населением, аппаратом и общественным мнением.
Деятельностно-функциональное направление уделяет основное внимание выяснению специфики государственной службы как профессиональной деятельности, ее структурированию в соответствии с социальными потребностями, выработке результативных технологий подготовки, принятия и выполнения управленческих решений, совершенствованию технологий информационного обеспечения государственной службы и улучшению документооборота.
В задачи кадроведческого направления входит изучение отношения руководителей и подчиненных в аппаратной иерархии, служебной карьеры, профессиональной подготовки государственных служащих, оптимальных форм их приема и увольнения, правового статуса и экономического обеспечения государственных служащих, административно-политической элиты, управления персоналом государственной службы.
Направление административного менеджмента пытается адаптировать технологии предпринимательской деятельности к специфике государственного аппарата. Сторонники данного направления считают, что повысить эффективность и действенность государственной службы в современных условиях можно за счет ее коммерциализации, т.е. создания такой экономической, правовой и нравственной обстановки на службе, которая вынуждала бы государственных служащих бороться за снижение стоимости и улучшение обслуживания населения по прямой аналогии с бизнесом.
В среде правоведов наиболее распространены 2 основных подхода к исследованию государственной службы: 1) организационный и 2) институциональный. В первом случае государственная служба рассматривается как вид государственной деятельности с присущими ему специфическими признаками, во втором - как организационно-правовой или правовой институт.
К примеру, Ю.Н.Старилов отмечает, что государственная служба - это один из основных видов деятельности государства по формированию кадрового потенциала государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности. Это профессиональная деятельность, состоящая в реализации государственными служащими федеральных органов государственной власти и органов субъектов Российской Федерации компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Профессор Ю.А.Тихомиров, указывает, что государственная служба -это организация постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий как органов государственной власти, так и иных образуемых ими государственных органов и учреждений публичного характера3.
С позиций организационно-структурного подхода государственная служба рассматривается как автономная профессионально подготовленная группа людей, выполняющих функции государственного управления в результате совместных действий на основе системы организационных норм, стандартов, традиций4. Ю.Н.Щербаков полагает, что государственная служба как организационный институт представляет собой: 1) автономную специализированную группу людей, выполняющих функцию управления, ориентированных на достижение государственной пользы, что требует их совместных и координированных действий и соответствующей подготовки; 2) совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов, традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей; 3) средство объединения и регламентации, деятельность государственных служащих во имя реализации целей государственной службы5.
Правовое регулирование государственной службы в таможенных органах
Институт правоохранительной службы, который охватывает, в том числе, и профессиональную деятельность в таможенных органах, занимает важное место в правовой системе Российской Федерации и регулируется целым комплексом нормативных правовых актов.
Ряд авторов отмечает комплексность правового института государственной службы, поскольку его нормы сосредоточены в конституционном, административном трудовом, финансовом, уголовном и др. отраслях российского права, и предлагают их объединить в новую отрасль права - служебное право, предметом регулирования которого являются служебно-правовые отношения 2.
Как отмечают авторы учебника «Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации», для правоохранительной службы характерна детальность ее юридической регламентации. Правовыми основами правоохранительной службы Российской Федерации являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон № 58 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, принятые в пределах предоставленных полномочий нормативные правовые акты правоохранительных органов, регулирующие отношения в сфере организации и функционирования правоохранительной службы . Для правовой характеристики государственной службы важнейшее значение имеют нормы Конституции Российской Федерации6 . В ч. 4 ст. 32 закрепляется право граждан России на равный доступ к государственной службе. Это конституционное право реализуется ими при поступлении на государственную службу и ее прохождении в соответствии с действующим законодательством. Складывающиеся при этом отношения (связи) государственных служащих с государством (субъектом Российской Федерации) 5 в лице соответствующих органов или должностных лиц, а также между самими государственными служащими при исполнении ими должностных обязанностей именуются государственно-служебными отношениями.
В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются частью правовой системы Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Данная норма является основополагающей при определении соотношения национального законодательства и международного права в регулировании разного рода общественных отношений. Применительно к институту государственной службы ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (ред. от 2 марта 2007 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»66, исходя из положения российской Конституции, определяет данное соотношение следующим образом: «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены федеральным законом, то применяются правила международного договора».
Для правоохранительной службы предусматривается следующее соотношение международных норм и норм российского законодательства: «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила правоохранительной службы, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, федеральными законами о правоохранительных органах и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, применяются правила международного договора (ст. 3 проекта федерального закона о правоохранительной службе 2009 г.).
В сфере правового регулирования отдельных вопросов статуса государственных служащих правоохранительной службы действуют следующие международные правовые акты:
Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН)67;
Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Приняты 24 мая 1989 г. Резолюцией 1989/61 на 15-ом пленарном заседании Экономического и Социального Совета ООН) ;
Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Принят 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) ;
Европейский кодекс полицейской этики (Принят Комитетом министров Совета Европы 19 сентября 2001 г.) .
Понятие и основные элементы правового статуса служащих таможенных органов
Государственным служащим принадлежит важнейшая роль в управлении в социально-экономической и административно-политической сферах, укреплении российской государственности и реформировании общества на основах демократии и права.
Для реализации целей настоящего диссертационного исследования необходимо определить такое понятие, как «служащий таможенных органов» и соотнести его с родовыми и видовыми понятиями: «государственный служащий», «служащий правоохранительной службы».
В советский период в административно-правовой литературе под государственным служащим понимали лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (в государственном аппарате)"5. Либо лицо, которое занимает постоянную или временную должность в государственном аппарате и получает вознаграждение за свой труд116.
В современном служебном законодательстве существуют различные подходы к исследованию понятия «государственный служащий».
К примеру, Ю.Н.Старилов предлагает анализировать термин «государственный служащий» в трех аспектах: с государственно-, административно-, уголовно-правовой точки зрения. В первом случае государственный служащий - «слуга» государства (его органов), наделенный полномочиями различного характера и значения, призванный осуществлять государственные функции. Во втором - это лицо, обладающее особыми властными, организационно-распорядительными полномочиями. Он является представителем власти, реализующим юрисдикционные (правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В третьих, государственные служащие — особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие - должностные лица - несут ответственность за должностные преступления)1 п.
Профессор В.М.Манохин полагает, что отличительные особенности государственного служащего состоят в следующем: он действует по поручению государства и от его имени; каждый из государственных служащих занимает государственную должность, учрежденную государством.
Нормативно понятие «государственный служащий» было установлено в ст. 3 Федерального закона № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»118: государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Действующее законодательство дифференцированно подходит к понятию «государственный служащий», определяя специфику государственных служащих федерального уровня и субъектов Российской Федерации. Статья 10 Федерального закона № 58-ФЗ устанавливает, что федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (ч. 1).
Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета (ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 58-ФЗ). Обобщая существующие в специальном законодательстве о видах государственной службы нормы, авторы Комментария к Федеральному закону № 58-ФЗ отмечают, что понятие «государственные служащие» включает: граждан России, отвечающих установленным требованиям, добровольно (по контракту) взявших на себя обязательство по осуществлению профессиональной служебной деятельности на должностях гражданской, военной или правоохранительной службы, указанных в соответствующих реестрах, а также военнослужащих-контрактников, проходящих военную службу и не на воинских должностях с установленным для них особым правовым статусом; - граждан Российской Федерации, призванных на военную службу в соответствии с Конституцией РФ; - иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов и старшин119.
Понятие служащего правоохранительной службы определено в проекте федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». На основании ч. 1 ст. 11 служащий является гражданин, взявший на себя обязательства по прохождению правоохранительной службы. Служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности правоохранительной службы в соответствии с актом о назначении на должность правоохранительной службы, или актом о поступлении на обучение в образовательное учреждение профессионального образования правоохранительного органа, или актом о зачислении в резерв должностей правоохранительного органа, а также с контрактом и получает денежное довольствие за счет средств федерального бюджета. Часть 2 указанной статьи предусматривает, что служащий может проходить правоохранительную службу не на должности правоохранительной службы в случае его зачисления в распоряжение соответствующего правоохранительного органа либо прикомандирования, предусмотренного ст. 35 Федерального закона о правоохранительной службе. Федеральными законами и (или) актами Президента Российской Федерации могут быть установлены другие случаи прохождения служащими правоохранительной службы не на должностях правоохранительной службы.
Права и обязанности служащих таможенных органов
Под правами государственного служащего следует понимать обусловленные Конституцией Российской Федерации, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов142.
По мнению О.С.Поддубной и Л.Т.Чихладзе, права служащего представляют собой меру дозволенного поведения, которая обеспечивается юридическими обязанностями других лиц и признается государством143.
Как отмечает Д.Н.Бахрах, наукой управления разработано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. И в обоих случаях нарушения баланса обязанностей и прав возникает безответственность14 . В.А.Козбаненко и соавторы подчеркивают, что права гражданского служащего, корреспондируемые его обязанностям, составляют важнейший элемент в .системе юридических норм, определяющих правовое положение (статус) данного субъекта правоотношений145.
Служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении невластных субъектов — это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.). Но если рассматривать их с позиций интереса системы (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать и т. д., это его служебные обязанности. Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием — полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью б. В науке административного права существуют различные классификации прав служащих. Например, В.И.Шкатулла предлагает классифицировать права служащих по следующим группам: - право совершать определенные действия; - право пользоваться определенными благами; - право требовать от обязанного лица исполнения обязанности; - право требовать признания своего права; - право требовать защиты или восстановления нарушенного права . Большинство административистов дифференцируют права государственных служащих на общие, права по замещаемой должности и специальные права.
Общие права и обязанности государственных служащих определяются федеральными законами о видах государственной службы. Особенностью этих прав и обязанностей является то, что они выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий государственных служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемой должности. Такие права и обязанности разнообразны148.
Должностные права и обязанности государственного служащего производны от функций и полномочий государственного органа, где он проходит службу. К документам, определяющим права и обязанности гражданского служащего по занимаемой должности, относятся: правила внутреннего трудового распорядка, должностные регламенты и инструкции, положения, уставы, правила работы с информацией и др. 9.
Специальные права государственного служащего зависят от специфики органа, в котором служит государственный служащий. В основном специальные права закрепляются в положениях о том или ином государственном органе, должностных инструкциях, служебных контрактах и т.д.,.
Так, в частности в отношении служащих таможенных органов статьей 16 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ (ред. от 9 февраля 2009 г., с изм. от 17 декабря 2009 г.) «О службе в таможенных органах Российской Федерации» установлены следующие права: 1) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой в таможенном органе должности, критерии оценки качества прохождения службы в таможенных органах, которые способствуют продвижению по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей; 2) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; 3) посещение для исполнения должностных обязанностей организаций независимо от форм собственности; 4) принятие решений и участие в подготовке решений в соответствии с его должностными обязанностями; 5) 5) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности в таможенном органе; 6) продвижение по службе в таможенных органах, увеличение размера денежного довольствия с учетом выслуги лет, результатов службы и уровня квалификации; 7) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений; 8) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств, предусмотренных на содержание Федеральной таможенной службы; 9) пенсионное обеспечение с учетом выслуги лет; 10) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; 11) объединение в профессиональные союзы; 12) участие в собраниях сотрудников таможенных органов; 13) применение физической силы, специальных средств, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия в порядке и случаях, предусмотренных главой 61 Таможенного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с ч. 2 ст. 16 Федерального закона № 114-ФЗ сотрудник таможенного органа также имеет иные права в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Следует также отметить, что право служащих таможенных органов на объединение в профессиональные союзы урегулировано в ст. 32 Федерального закона № 114-ФЗ, где установлено, что «сотрудники таможенных органов в целях представительства и защиты прав и законных интересов, связанных с исполнением своих должностных обязанностей, могут объединяться или вступать в профессиональные союзы».
Следующим элементом правового статуса служащих таможенных органов являются их обязанности. В научной литературе данный термин имеет множественное толкование. Так в отдельные справочниках встречается следующее толкование данного понятия: обязанности - обязательства, вытекающие из законодательных актов, нормативных документов, юридических норм и правил, заключенных контрактов, положений о компании, должностных инструкций, распоряжений и установок руководителей по работе. Юридическая обязанность - установленная законом норма, мера поведения участников правовых отношений .
Применительно к статусу государственных служащих под обязанностями понимают совокупность определенных в установленном законом порядке необходимых действий, которые должен совершать служащий для обеспечения исполнения замещаемой им должности государственной службы в целях реализации закрепленной в соответствии с Конституцией РФ, законами иными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа152.
