Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и история становления института правового регулирования традиционного природопользования коренных малочисленных народов
1. Категории «коренные малочисленные народы» и «традиционное природопользование» в российском и международном законодательстве 17
2. Основные исторические этапы становления законодательства в области традиционного природопользования коренных малочисленных народов России 36
3. Зарубежный опыт регулирования отношений в сфере природопользования на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов 52
Глава 2. Особенности правового регулирования традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
1. Правовое регулирование традиционного природопользования коренных народов в международном праве 62
2. Правовое регулирование традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на современном этапе 79
Глава 3. Реализация права на традиционное природопользование, предоставленного коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
1, Правовые основы образования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации 105
2. Права коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на осуществление традиционного природопользования 124
3, Виды традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации 138
Заключение 168
Библиография 177
- Категории «коренные малочисленные народы» и «традиционное природопользование» в российском и международном законодательстве
- Зарубежный опыт регулирования отношений в сфере природопользования на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов
- Правовое регулирование традиционного природопользования коренных народов в международном праве
- Правовые основы образования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
Введение к работе
Российская Федерация исторически сложилась как многонациональное государство. Происходящие в последние десятилетия коренные изменения в обществе и государстве повлекли рост национального самосознания, остроту вопросов правового обеспечения конституционных принципов на свободное национальное развитие каждого человека и гражданина, возможности сохранения этнокультурной самобытности.
Конституция РФ 1993 г., провозгласив новые приоритеты государства, впервые на самом высоком уровне гарантировала коренным малочисленным народам России права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами меясдународного права. Данные конституционные положения, признающие наличие коренных малочисленных народов в Российской Федерации, нашли свое развитие в Концепции государственной национальной политики РФ1, В ней особое внимание обращено на необходимость обеспечения политической и правовой защищенности коренных малочисленных народов, сохранения и развития традиционных форм хозяйствования, приумножения духовных ценностей, создаваемых искусством и литературой, народным творчеством, развития и расширения сферы применения национальных языков и др.
Несмотря на то, что коренные малочисленные народы Российской Федерации составляют небольшую часть населения нашей обширной страны, они в полном объеме обладают правами, которые имеют все народы России, независимо от их численности и места проживания. Это вытекает из преамбулы Конституции РФ, закрепившей общепризнанный принцип равноправия и самоопределения народов. Исходя из того, что каждый народ самобытен, все
Указ Президента РФ от 15.06.1996 г. №909 «Об утверждении концепции государственной национальной политики Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1996. №25. Ст. ЗОЮ.
народы России обладают правом на сохранение и развитие национального языка, своей культуры, этничности.
В Российской Федерации 45 народностей наделены правовым статусом коренных малочисленных народов1. Большая их часть - 40 народностей - в свою очередь относится к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ . В настоящее время в России насчитывается около 200 тысяч человек, представляющих коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, 158,5 тысяч из них проживает в сельской местности, в северных регионах и занимается в той или иной степени традиционными видами хозяйствования3.
Традиционное проживание в труднодоступных местностях с суровым климатом и ограниченными возможностями для личного потребления природных ресурсов обусловило необходимость выделения в отдельную категорию коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Экстремальные условия предопределяют для представителей названных народов выбор практических занятий, дающих возможность поддерживать жизнедеятельность человека на уровне, который достаточен лишь только для того, чтобы обеспечить возможность его выживания. Особенности их традиционного образа жизни связаны, прежде всего, с состоянием окружающей среды и возможностью использования природных ресурсов.
Учитывая обозначенную специфику жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, исследоваїгая, проводимые в данной работе, преимущественно направлены на эту категорию коренных малочисленных народов России. Эти народы в силу своего
1 Постановление Правительства РФ от 24,03.2000 г. № 255 (ред. от 30.09.2000, с изм. от 28,03.2001) «О едином
перечне коренных малочисленных народов РФ» //Собрание законодательства РФ. 2000, № 14. Ст. 1493.
2 Распоряжение Правительства РФ от 17,04,2006 г. №536-р «Об утверждении перечня коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 2006. № 17 (2 ч.). Ст. 1905.
3 Материалы заседания Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов
происхождения, малочисленности и суровых условии проживания, относятся к наиболее уязвимой группе российского населения.
Возможность самостоятельного существования в условиях глобализации и активного освоения природных богатств Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для коренных малочисленных народов связана с занятием народными промыслами и сохранением традиционных систем хозяйствования. Наделяя малочисленные народы рядом особых прав, законодательство обязано учитывать и особенности современной экономической ситуации в стране. Представляется бесспорным, что в условиях перехода всего государства к рыночной экономике для коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ должен быть выработан особый подход к правовому регулированию их традиционного природопользования. Традиционное промысловое хозяйство коренных малочисленных народов очень консервативно и, болезненно реагируя на попытки модернизации, не в состоянии конкурировать на равных с экономикой сопредельных районов.
Ведение традиционного хозяйства сегодня для коренных малочисленных народов связано, прежде всего, с обеспечением юридических прав на земли и иные природные ресурсы на территориях традиционного природопользования. Закрепление этих прав коренных народов является одной из основных нерешенных проблем не только в РФ, но и на международном уровне.
Следует 01 метить, что международное сообщество осознает необходимость признания и поддержки государствами традиционного образа жизни коренных народов, более того, рассматривает их традиционное природопользование как часть стратегии сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия1 и как один из способов рационального использования и улучшения качества окружающей среды2. О таковом признании значения и роли коренных народов в глобальном движении цивилизации к устойчивому развитию свидетельствует провозглашение
1 Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) И Собрании законодательства
РФ, 1996. №19. Ст. 2254
2 Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) // Действ>ющее
международное право, т. 3. С. 346.
Генеральной Ассамблеей ООН с 1 января 2005 г. Второго Международного десятилетия коренных народов мира.
Недостаточное внимание к определению правового статуса коренных малочисленных народов со стороны российского государства привело к существенной деформации социально-экономического развития, культуры, исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов, создало угрозу полной утраты ими самобытного хозяйствования на территориях исконного проживания. Таким образом, проблема правового регулирования традиционного природопользования коренных малочисленных народов является одной из важнейших в современной России, для сохранения самобытности таких народов и устойчивого развития территорий их традиционного природопользовании. В этой связи обеспечение правовыми нормами, регулирующими отношения по традиционному природопользованию, повышает актуальность и необходимость правовых исследований организации и осуществления традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Обозначенные выше факторы и обуславливают актуальность, научно-теоретическую и практическую значимость настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблемы правового регулирования традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации рассматривались лишь только в рамках исследования общего правового положения коренных малочисленных народов, как на международном уровне, так и на уровне РФ, Защите прав коренных малочисленных народов в области традиционного природопользования посвящен отдельный параграф в монографии Л.В. Андриченко «Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации» (2005 г,). В нем анализируется федеральное законодательство в области защиты прав таких народов на традиционное природопользование, а также законодательство некоторых субъектов РФ, Проводится исследование возможности формирования территорий
8 традиционного природопользования коренных малочисленных народов, соотношение норм федерального и регионального законодательства в части их образования и другие вопросы.
Правовые вопросы осуществления традиционного природопользования коренными малочисленными народами в правовой литературе мало исследованы, В различных научных работах: диссертациях, монографиях, статьях вопросы правового регулирования традиционного природопользования упоминаются попутно при освещении иных проблем касающихся правового статуса коренных малочисленных народов. Так в диссертационных исследованиях последних лет (1998 - 2005 гг.) А.Н. Слепцова, СК Харгочи, Т.В. Заметиной данный вопрос рассматривается как составляющая прав коренных малочисленных народов в РФ. Комплексное исследование прав коренных малочисленных народов на благоприятную окружающую среду было проведено С,Н. Горбуновым в его диссертационной работе (2001 г.). При этом нужно отметить, что праву на природопользование в указанных работах уделяется недостаточное внимание и рассматривается оно через призму конституционных, экологических, социальных и иных прав коренных малочисленных народов РФ. Применительно к правовому регулированию самих форм традиционного природопользования фундаментальные исследования не проводились.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются экологические общественные отношения в области традиционного природопользования, субъектами которых выступают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ,
Предмет исследования составляет система правовых норм, закрепляющих общие условия и права коренных малочисленных народов, осуществляющих традиционное природопользование, а также определяющих механизм защиты прав и интересов данных субъектов. Особое внимание уделено международным нормам и принципам, а также анализу регионального законодательства (на примере Красноярского края и других субъектов РФ).
Цели и задачи диссертационного исследования. Актуальность темы, а также недостаточный уровень ее научной разработанности определяет цель настоящей работы, которая состоит в комплексном исследовании правового режима традиционного природопользования коренных малочисленных народов в Российской Федерации: анализ его исторического становления, определение порядка создания и функционирования территорий традиционного природопользования, выявление пробелов и противоречий в действующем законодательстве и разработка на этой основе предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства, регулирующего отношения по традиционному природопользованию коренных малочисленных народов.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
-~ исследование понятийно-категориального аппарата при анализе правового регулирования традиционного природопользования коренных малочисленных народов на международном и национальном уровнях;
изучение и углубленный анализ истории становления в России правовых норм, регулирующих традиционное природопользование (промыслов) коренных малочисленных народов;
сравнительно-правовое исследование зарубежного законодательства, регулирующего отношения в сфере традиционного природопользования и оценка возможности использования зарубежного опыта в РФ;
раскрытие особенностей действующего законодательства, включая нормы и принципы международного права и законодательство субъектов РФ, регулирующего отношения в области традиционного природопользования коренных народов;
анализ правового режима территории традиционного природопользования, выработка критериев их образования;
исследование правового регулирования основных видов традиционного природопользования (промыслов) коренных малочисленных
10 народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ: оленеводство, охота и рыболовство;
- выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства с целью сохранения эффективной системы традиционного природопользования у коренных малочисленных народов РФ.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные методы познания (диалектический, логический, исторический, системный), а также специальные и частные методы теории государства и права (формально-юридический, сравнительный, конкретно-сощтологический, государственно-правового моделирования). Широко и разносторонне использованы научные методы историко-юридического и сравнительно-правового исследования.
Теоретической основой настоящей работы послужили труды российских ученых, прямо или косвенно занимающихся проблемами правового статуса корешгых малочисленных народов: А.Х. Абашидзе, Ф.Р. Аианидзе, В.А. Алдонясова, Т.В. Андриановой, К.Д. Аракчаа, СЛ. Горбунова, МЛ. Жукова, Т.В. Заметиной, ПН. Калабанова, Е.А. Киселева, С.Н. Королева, Б,С. Крылова, М.Н. Копылова, А.В. Корюхиной, В.А. Кряжкова, О.Н. Мурашко, ILH. Павлова, АЛ. Слепцова, Б.А. Схатума, АЛ. Ткаченко, СЛ. Харючи, Д.Л. Шиндлера, СС. Юрьева.
При работе над диссертационным исследованием также были изучены труды в области теории государства и права, международного, конституционного, гражданского, земельного, экологического права: С.С Алексеева, Д.П. Бахраха, ИЛ Барцица, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Ю.С. Гамбарова, Р.К. Гусева, ІО.Г. Жарикова, О.А. Зиновьевой, СО. Иванова, Р.А. Каламкарян, Н.В. Кичигина, О.И. Крассова, И.И. Лукашук, Т.Д. Матвеевой, А.Н. Талалаева, Т.Я. Хабриевой и др.
Для анализа исторического становления правового регулирования традиционного природопользования коренных малочисленных народов в России были изучены научные работы; М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д.
11 Градовского, В,М. Грибовского, Н.Н. Дебольского, И.А. Исаева, А. Карелина, Н.М. Коркунова, В.И. Курдиновского, Д,И. Мейера, СВ. Пахмана, В.И. Сергеевича.
Комплексный характер исследуемого круга проблем предопределил необходимость изучения научных трудов специалистов в области этиологии, социологии, политологии, географии, экологии, экономики: Ч.Г. Андреева, В.В. Белова, MX. Биче, И.В. Бунчук, В.В. Галкина, RA. Дорониной, З.М. Кальте, В.П. Казначеева, К,Б, Клокова, ВД Косарева, В.М. Курикова, А. С. Миндрина, Н.И. Новиковой, MB. Рагулиной, Н.Ф. Реймерса, СВ. Соколовского, Т.П. Харамзина, М.М.Федорова.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, а также законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. В процессе работы анализировались положения международного права в данной области, нормативные правовые акты Российской империи и СССР, что позволило обеспечить достаточную базу для решения поставленных задач.
В работе использовались статистические материалы Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов и Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ по составу и численности коренных малочисленных пародов, наиболее распространенных видах традиционного природопользования и занятого в них населения, о фактических объемах (размерах) используемых природных ресурсов и территорий проживания, а также другая информация о состоянии традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
Научная левизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые проводится комплексное исследование системы правового регулирования традиционного природопользования коренных малочисленных
12 народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ- Используются нетрадиционные подходы в оценке и формировании правовых понятий, выявлении сущностного содержания традиционного природопользования и специальной правосубъектности данных народов. Исследование традиционного природопользования в работе осуществляется с учетом перехода Российской Федерации к рыночной экономике, а также исторических, этнологических, социальных и экономических факторов развития территорий традиционного природопользования. Впервые исследованы отдельные виды традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и возможные перспективы правового регулирования данных отношений, как на уровне РФ, так и на уровне субъектов РФ.
В диссертации сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, которые выносятся на защиту.
1. Проанализировав действующее российское законодательство, а также экологические и социально-экономические аспекты жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, диссертант считает необходимым предложить следующие новые юридические понятия традиционного природопользования и территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ:
традиционное природопользование коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - это исторически сложившиеся способы комплексного, экологически сбалансированного, неистощительного использования природных ресурсов, а также их защиты и контроля со стороны коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в пределах территорий их исконного проживания, направленного на удовлетворение их личных потребностей;
территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - совокупность всего комплекса природных объектов и природных
ресурсов, находящихся в пределах земель, используемых коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования, отнесенных к единой категории и имеющих индивидуально определенные границы, отделяющие их от состава земель иных категорий.
2. Представляется целесообразным для сохранения и развития
территорий традиционного природопользования как составной части единой
планетарной экологической системы внести изменения в Федеральный закон
«Об особо охраняемых природных территориях», предусмотрев в а 1. ст. 2 в
качестве дополнительной самостоятельной категории - территории
традиционного природопользования. Предусмотреть правовой режим таких
территорий на принципах территориального зонирования, где можно выделить
специфичные для данных объектов территориальные зоны:
агропромышленные, ограниченного природопользования, охотничьих угодий,
оленьи пастбища, селитебные, историко-культурные, зкекурсионно-
туристические и другие зоны. Данные изменения будут способствовать в
полной мере распространению положений данного закона на территории
традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера,
Сибири и Дальнего Востока РФ.
3. Представляется необходимым для создания и эффективного развития
территорий традиционного природопользования, выполнения ими, в том числе
и экологической функции, предусмотреть в федеральном законодательстве
следующие положения:
порядок образования и использования территорий традиционного природопользования федерального значения;
механизм защиты правового статуса территорий традиционного природопользования;
порядок разработки, обоснования и содержание заявок на образование территорий традиционного природопользования, которые подаются представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока РФ и являются основанием для принятия решений органами власти об их образовании;
методику по проведению поресурсной и общекадастровой оценки качественных и количественных характеристик территорий традиционного природопользования;
положения об обязательном привлечении представителей коренных малочисленных народов к работе в учреждениях, осуществляющих охрану природы на территориях традиционного природопользования как отдельной категории особо охраняемых природных территорий;
включение этнологического туризма, осуществляемого на территориях традиционного природопользования, в перечень видов возможного использования данных территорий,' с целью привлечения внимания со стороны общества к культуре и традициям этносов, а также создания социально-экономической базы для их дальнейшего развития.
Определенной корректировки требуют положения Земельного кодекса РФ. В частности, необходимо отнести земли в границах территорий традиционного природопользования к единой категории - землям особо охраняемых территорий и объектов - и установить для них единый правовой режим специальным нормативным правовым актом, специфика которого должна отражать единство цели охраны и использования природных ресурсов на таких территориях, возможность их комплексного неистощительного использования, упрощение процедуры официального предоставления прав на природопользование, включая создание специального единого органа государственной власти, осуществляющего все управленческие функции в отношении территорий традиционного природопользования.
Для реализации конституционных норм и положений международного права о гарантиях прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а также устранения декларативности предусмотренных действующим федеральным законодательством правовых норм необходимо включить в статью 24 Земельного кодекса РФ специальные положения,
15 предусматривающие право обший коренных малочисленных народов на приобретение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в пределах территории традиционного природопользования на праве безвозмездного срочного пользования. Такое право должно быть им предоставлено на определенный срок. Представляется, что наиболее оптимальным будет срок не менее 5 лет с правом пролонгации на новый срок по требованию указанных общин.
Соответствующие изменения необходимо также внести в статью 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в целях согласования ее с положениями Земельного кодекса РФ и устранения противоречий с другими законодательными актами РФ, Безвозмездное предоставление земельных участков коренным малочисленным народам создаст реальные условия для получения ими прав на осуществление традиционных видов деятельности, а долгосрочный характер придаст правоотношениям определенную стабильность,
6. Современные реалии обуславливают необходимость поиска компромиссов при формировании территорий традиционного природопользования и осуществлении их промышленного использования. Наиболее действенным механизмом в данной области, как представляется диссертанту, может стать договорной порядок урегулирования таких взаимоотношений между государством, коренными \тал04исленньши народами и хозяйствующим субъектом. Данная позиция обусловлена невозможностью исключения промышленного освоения территорий традиционного природопользования, которое несет риск причинения экологического вреда и издавна существованием у коренных малочисленных народов договорного права как отрасли обычного права. Опыт применения компенсационных договорных отношений широко используется в зарубежных странах - Канаде, США и щ>,> а также успешно апробирован на территории Красноярского края.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы диссертации могут быть использованы для последующих научных
исследований в области правового регулирования традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Предложения и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть эффективно применимы в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование российского законодательства в области создания и функционирования территорий традиционного природопользования, а также в процессе преподавания экологического, природоресурсного и земельного права, специальных курсов и семинаров, посвященных изучению данной проблематики в ведущих юридических высших учебных заведениях РФ. Отдельные выводы диссертационного исследования могут быть использованы представителями коренных малочисленных народов в практических целях для правового обеспечения защиты своих прав на осуществление традиционного природопользования.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии. Основные положения и результаты изложены автором в научных публикациях и на научно-практических конференциях. Положения диссертации апробировались в учебном процессе при преподавании курса дисциплин: экологического, природоресурсного и земельного права в ряде высших учебных заведений г. Красноярска.
Структура исследования и логика его построения. Название, структура и объем диссертации обусловлены актуальностью и целью исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, и библиографического списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Категории «коренные малочисленные народы» и «традиционное природопользование» в российском и международном законодательстве
Интерес к коренным народам в различных отраслях науки начал проявляться уже достаточно давно, В настоящее время на фоне процессов глобализации и интеграции произошел всплеск научного интереса к проблемам этносов. Не стала исключением и область права. Правовому определению статуса отдельных этносов и их групп уделяется особое внимание, как на международном уровне, так и на национальном. Основу такового статуса всегда составляло право на традиционное природопользование, осуществляемое исторически каждым этносом самостоятельно.
Исследование института правового регулирования традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации (далее РФ) на современном этапе обуславливает необходимость рассмотрения прежде всего основных правовых категорий, лежащих в основе исследования: «коренные малочисленные народы», «традиционное природопользование». Выявление единого подхода к понятию «коренные малочисленные народы», «традиционное природопользование» и в первую очередь как к юридическим терминам должно основываться на анализе их исторического становления и содержания, что поможет всецело отразить специфику современного применения таких правовых категорий.
На протяжении своей многовековой истории к России присоединились десятки и сотни различных малых и больших аборигенных (коренных) народов, не имевших своей государственности В истории российской науки и государства существовало множество подходов к осмыслению положения иноязычного и иноверческого населения окраин, что отразилось в нормативных документах, научных трудах и публицистике. Многообразие подходов нашло свое выражение и в системе терминов, используемых для описания положения этих категорий населения в различные исторические эпохи.
Первоначально в России, уже на самом раннем этапе освоения Сибири и азиатского Севера, использовался термин «туземцы» вместе с термином «инородцы». В словаре В А. Даля термин «туземец» определяется как «здешний, тамошний уроженец, природный житель страны, о коей речь»1. Иноземцы и чужеземцы в свою очередь не должны состоять в отношении землячества друг к другу, могут быть уроженцами различных государств и составлять категорию пришлых в государстве российском. Туземцы в качестве «насельников тех земель» оказываются включенными в государство точно в той же мере, в которой «те земли» оказываются включенными, присоединенными и освоенными этим государством,
Наиболее близким к термину «туземцы» в международной терминологии, построенной на греческих и латинских основах, является термин «автохтоны» -«туземные, коренные, первобытные жители страны». Древние римляне используют иной термин, аналогичный греческому «автохтон» - «аборигены». Энциклопедия ФА, Брокгауза и ИА. Ефрона дает такую трактовку этого понятия; «Аборигены (от лат. Aborigenes от «aborigine» — «от начала») у древних римлян название для первобытных, коренных жителей страны, соответствующее греческому «автохтон»", В этом значении слово «абориген» перешло в новейшие языки. Более широкое толкование термину «абориген» даст В.И. Даль «Аборигены - первые поселенцы края; первобытные, исконные, вековые, родовые, коренные жители; туземцы, старожилы, первоселы, коренники, сидящие на корню; противоположи, поселенцы, переселенцы, посельники, новоселы, прибылые, пришлые, припущен пики, наброд»4. Возвращаясь к понятию «туземцы», применяемому в российской правовой системе для обозначения правового статуса отдельных групп народов, нужно отметить, что данное понятие содержит в себе также указание на разграничение земель на «наши» (освоенные) и «те» (периферийные и еще не освоенные). Следовательно, данный термин имеет определенную географию1, так на протяжении XVI - XVIII вв. в официальных документах российского государства он применялся преимущественно к сибирским народам.
Еще одним аспектом данного термина является его государственность. Этот аспект представляется наиболее важным, так как полностью сохранился в вытеснивших старую терминологию современных понятиях «коренное население» и «коренные народы». Термином «туземцы» обычно называли население колонизируемых, осваиваемых и в этом смысле как бы ничьих территорий, не принадлежащих ни к одному государству. В связи с этим статус туземцев как подданных остается до определенного времени «незавершенным», «становящимся», следовательно, государство по отношению к ним занимает особую позицию: косвенное управление, особые фискальные отношения (система налоговых льгот, дотаций и субвенций).
В административной практике досоветской России наиболее широко, чем все другие, использовался термин «инородцы». Он использовался во множестве нормативных актов того времени, основным из которых являлся Устав «Об управлении инородцев» 1822г. Принципы классификации населения не относились к числу ясно сформулированных, к тому же часть из них скорее подразумевалась, нежели осознавалась и открыто выражалась. В связи с этим особый интерес представляет анализ данного термина известного этнографа того времени Л.Я. Штернберга: «Термин «инородец» понимается на языке правительства и националистической прессы в двояком смысле - политическом и технико-юридическом. В политическом и главнейшем значении этого слова основным признаком инородчества является язык.
Зарубежный опыт регулирования отношений в сфере природопользования на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов
Развитие международного права в области защиты прав коренных народов на традиционное природопользование оказало большое влияние на национальное законодательство в зарубежных странах.
На наш взгляд, изучение зарубежного опыта правового регулирования отношений в области традиционного природопользования коренных народов в условиях становления российского законодательства в данной сфере имеет существенное значение, так как позволит применить положительный опыт зарубежных стран и избежать ошибок, которые могут привести к негативным последствиям. Особый интерес в решении проблем коренных народов представляет опыт Канады, Швеции, Норвегии и других государств, схожих по своим природным условиям, территориям и другим признакам с РФ.
Необходимо прежде всего отметить, что объем правового статуса и фактическое положение коренных народов неодинаково в разных странах и зависит от того, в каком государстве они живут (форма правления, политический режим и т.п.), являегся ли данное государство участником международных соглашении по правам коренных народов и каких именно .
В течение многих веков коренные народы вступали в различные отношения с государствами. Сегодня стало очевидно, что вес государства использовали эти отношения для установления контроля над территориями проживания коренных народов, их землями и другими природными ресурсами. В результате таких взаимоотношений и политике со стороны государств коренные народы находятся в состоянии глубокой бедности, что является грубым нарушением их основного права на человеческое достоинство и делает демократию хрупкой . Анализируя законодательство государств, определяющих статус коренных народов, все государства можно условно объединить в две іруппьі. В первую из них включить те, в конституциях которых присутствуют отдельные положения о коренных народах (США, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Гайана, Гватемала, Канада, Перу, Эквадор, Швеция, Финляндия, Россия). Ко второй группе относятся государства, где проблемы, связанные с коренными народами, рассматриваются в законах и подзаконных актах, а в конституциях этих стран подобные положения отсутствуют (Боливия, Гондурас, Колумбия, Мексика, Никарагуа, Парагвай, Чили, Австралия). В некоторых из них наличие коренных народов на территории государства не признается.
Международное законодательство наравне с правом на самоопределение для коренных народов предусматривает не менее важное право на землю. Причем данное право распространяется на всю окружающую среду на данной территории и на ее ресурсы как традиционно принадлежащие, использовавшиеся и контролировавшиеся этими народами. Земельные права для данных народов являются основными и определяющими саму возможность существования их как самостоятельного народа.
Основная задача международного права в области обеспечения прав коренных народов па земли - поиска такой модели, которая позволит коренным народам обладать своими землями, ресурсами и использовать их в соответствии со своими потребностями и стремлениями, не ущемляя при этом прав и интересов других членов национального сообщества и сохраняя мир, стабильность и прогресс, Найти оптимальную формулу оказалось пока невозможным. Государства различаются по физическим характеристикам, размерам, количеству земли и ресурсов на душу населения, а также по характеру взаимоотношений между этническими группами. Социальная взаимосвязь на местном уровне может быть настолько сложна, что оптимальной представляется государственная собственность или право пользования землями и другими природными ресурсами. В других случаях может подойти федеративная или конфедеративная модель или же контроль каждой общины над своими традиционными землями и ресурсами. Таким образом, в настоящее время главная задача каждого конкретного государства -соблюдение нрав коренных народов на своей территории, используя наиболее характерные и возможные способы для их достижения»
В этой связи несомненный интерес представляет обзор законодательства и судебной практики защиты земельных прав коренных народов в отдельных странах.
В США право коренных народов на владение и пользование занимаемыми землями законодательно было закреплено в 1820 - 1830-х гг. решениями Председателя Верховного суда Д. Маршалла. Однако эти решения были истолкованы таким образом, что сохраняли за Конгрессом неограниченные полномочия прекращать подобные «права» индейских племен. На практике Конгресс уходит от принятия таких решений без предварительных переговоров или компенсации. В соответствии с публичным Законом от 18.12.1971 г. (Об урегулировании претензий коренного населения Аляски»1 аборигены получили права на земли в районе своих поселений, а также денежные компенсации. Ресурсами недр стали владеть районные корпорации коренных жителей, а ресурсами поверхности - поселковые корпорации. Общая площадь выделенных земель составила 12 % территории Аляски (178 тыс. км2).
Долгое время в США была широко развита практика заключения договоров (соглашений) между властями и племенами индейцев. Данная практика не может быть названа эффективной для защиты прав коренных народов, поэтому в настоящее время власти более не прибегают к институту договоров для регулирования отношений с индейскими племенами, Однако договоры, заключенные до 1871 г. продолжают действовать с учетом положений Конституции и для многих племен являются основой прав на землю, рыбные промыслы и другие естественные ресурсы2.
Правовое регулирование традиционного природопользования коренных народов в международном праве
Проблема защиты прав коренных народов в настоящее время возникает не только па уровне отдельных государств, по и па уровне всего международного сообщества. Международное право, являясь ориентиром и стимулом развития национального законодательства, определяет международно-правовые стандарты правового статуса коренных народов.
В РФ коренным малочисленным народам права гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами, что предусмотрено ст. 69 Конституции РФ. Применение данной нормы возможно через призму еще одного основополагающего конституционного положения, согласно которому «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы»1, а также занимают специфическое положение в ней; «если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Следовательно, Конституция РФ закрепляет приоритет международных норм перед национальным законодательством .
По мнению СЮ. Марочкина данные положения стали поворотным пунктом в вопросе обеспечения внутригосударственного выполнения международных обязательств. На конституционном уровне был определен вектор развития правоприменительной практики с непосредственным применением международного права наряду, совместно или вместо российского законодательства1.
В отечественном правоведении предметом принципиальной дискуссии является проблема непосредственности действия международно-правовых норм. Сторонники непосредственного действия (ИЛ. Блитценко, ММ. Солнцев) и его категорические противники (В.Г. Буткевич, СВ. Черниченко, В.А. Василенко, А.Л. Маковский, К.Ф. Егоров, CXIL Коровин) расходятся не столько в подходе к роли международно-правовых норм, сколько в толковании самого явления «непосредственное применение». Непосредственное применение не должно толковаться как действие норм международного права вне конституционных основ и требований национального права и вопреки им. Поэтому наиболее корректной в данном случае представляется позиция исследователей, являющихся сторонниками трансформации положений международного права в национальную правовую систему (Г.И. Туикип, ЕТ. Усепко, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашук, Р,А. Мтоллерсон, Г.И. Курдюков, A.M. Васильев) .
Стоит согласиться с мнением И.И. Лукашук, что в настоящее время «обнаруживается тенденция к более высокому уровню взаимодействия международного и внутреннего права на всех стадиях их существования. Они стали совершенно необходимыми друг друг . В результате образуется глобальная система международно-правового регулирования, которая является условием нормального функционирования и развития международного сообщества»".
Нормы международного права, касающиеся коренных народов, оказывают существенное влияние на политико-правовое положение данных народов в отдельных государствах, воздействуя как на соответствующую сторону правотворческой деятельности государств, так и на национальное сознание и активность самого населения. В свою очередь, сами нормы международного права отражают реальное положение рассматриваемых общностей в системе международных отношений. В настоящее время на международном уровне действует целый ряд как универсальных, так и специальных актов, применяемых в отношении коренных народов.
Прежде всего, к таким актам относится Устав ООН1 1945 г,? который впервые в ст. 1 закрепил принцип равноправия и самоопределения народов, а также предусмотрел в качестве цели международного сотрудничества поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии. Таким образом, народы признаны в качестве носителей норм международного права.
Этот же принцип был положен в основу Всеобщей декларации прав человека2 1948 г., которая провозглашает, что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, без какого бы то ни было различия, в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.
Международный пакт о гражданских и политических правах1 1966 г, помимо принципа недопустимости дискриминации, провозглашает также право народов на свободное распоряжение своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды и из международного права. Таким образом, коренные малочисленные народы, как и любые другие, проживающие на соответствующих территориях, должны получить свободный доступ к использованию природных богатств.
Правовые основы образования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
Действующее российское законодательство распространяет предусмотренные гарантии для коренных малочисленных народов только на те из них, которые сохраняют традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы . В данном случае речь идет об особых правах, для получения которых требуются и особые основания - осуществление традиционного природопользования.
Традиционное природопользование непосредственно связано и зависимо от состояния природных ресурсов на соответствующих территориях. В свою очередь современное состояние, разнообразие растительного и животного мира, эффективность решения проблем охраны и устойчивого использования других природных ресурсов зависят от уровня развития социально-экономических факторов, наличия правовых, экономических и финансовых механизмов регулирования, использования и сохранения ресурсов, формы изъятия их из природной среды, эффективности действий и взаимодействий всех природоохранных структур по охране отдельных компонентов природной среды, в том числе и подлежащих особой охране.
Как уже отмечалось ранее, можно говорить о том, что правовая база в отношении правовых гарантии коренных малочисленных народов практически сформирована. В настоящее время надо вести речь об эффективном применении данных законов, устранении декларативности правовых норм и противоречия законов.
Одним из основных способов реализации прав коренных малочисленных пародов, а также сохранения природной среды является образование территорий традиционного природопользования. Целью Второго международного десятилетия коренных народов мира, о&ьявленного Организацией Международных Наций 3 является активизация всех сторон деятельности по реализации и защите прав этих народов и упрочение их правового положения в целом, В РФ в рамках выполнения поставленной задачи приоритетной продолжает оставаться работа по совершенствованию правовых условий создания территорий традиционного природопользования. Кроме того, в число уже новых задач, войдет деятельность по включению в российскую правовую систему федеральных законодательных актов о защите исконной среды обитаїгия малочисленных этнических общностей и коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а также о порядке проведения этнологической экспертизы на территориях их традиционного проживания- Принятие в России этих нормативных правовых актов будет способствовать как сохранению самобытности коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, так и непосредственно совершенствованию механизма контроля за исполнением гарантий зашиты принадлежащих им прав .
Наибольшую актуальность в современных условиях для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ имеет эколого-экономический аспект. Вырубка лесов, загрязнение водоемов промышленными отходами, деградация оленьих пастбищ создали реальную угрозу существованию традиционных отраслей хозяйства, а следовательно, и самих малочисленных народов. Сохранять этнос - значит, прежде всего, сохранять присущие ему черты хозяйственной жизни. Зарубежный и отечественный опыт убедительно свидетельствует о том, что народы, традиционное хозяйство которых сохраняет свои определяющие позиции в системе жизнеобеспечения, лучше сохраняют и все другие элементы традиционной культуры - язык, пищу, средства передвижения, особенности семейно-брачных отношений, хозяйственно-бытовой уклад и др.
На протяжении длительного промежутка времени в нашей стране активно обсуждались различные варианты защитного механизма, способного ослабить и в будущем максимально нейтрализовать последствия промышленного воздействия на природную среду. В 90-х годах было положено начало новому подход} к проблемам дальнейшего развития коренных малочисленных народов - территориальному. Главная особенность нового подхода состоит В создании благоприятной среды для жизнедеятельности этих пародов на принципах самообеспечения и в создании условий для их саморазвития. На практике это означает проведение такой политики, которая при сохранении государственных гарантий, существующих компенсаций и приоритетов малочисленных народов была бы в состоянии заложить на новых рыночных основах базу будущего прочного саморазвития территорий их проживания,
В настоящее время, как уже ранее отмечалось в работе, данный подход закреплен в ряде нормативных правовых актов; Указе Президента РФ «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера»1; ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» - и заключается в образовании территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Однако декларативность и несогласованность норм данных правовых актов обуславливает сложность, а порой и невозможность их эффективного применения на территории РФ,
Наиболее значимым в настоящее время является включение в законодательство природоохранительного компонента образования и развития территорий традиционного природопользования. Придание данным территориям статуса особо охраняемых природных территорий основано на положениях международного законодательства в области охраны окружающей среды. Во всем мире признаются и используются (особенно в западном полушарии) традиционные знания и методы рационального использования ресурсов, которыми пользуется коренное население при взаимодействии с окружающей средой- На территориях, подлежащих особой охране таким образом совмещаются задачи их развития, охраны и использования природных ресурсов.
Значимость развития таких норм в России очевидна; ведь на территориях традиционного природопользования сосредоточены существенные запасы природных ресурсов, особенно недр» и в то же время существует острая необходимость сохранения данных территорий - их экологического потенциала. К сожалению, федеральное законодательство так и не получило своего дальнейшего развития в данном направлении.
После принятия ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» многие субъекты РФ приняли специальные нормативные правовые акты, регулирующие спеїщфику отношений по организации, охране и использованию особо охраняемых объектов на их территориях . Основываясь на положениях об отнесении территорий традиционного природопользования к особо охраняемым природным территориям, региональные законодатели предусмотрели их в качестве одной из категорий особо охраняемых природных территорий.
