Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения как объект правовой охраны 16
1. Понятие санитарно-эпидемиологического благополучия населения как объекта правовой охраны 16
2. Организация санитарно-эпидемиологического благополучия по федеральным, региональным и местным программам 37
3. Правовое регулирование отношений по обеспеченности санитарно-эпидемиологического благополучия населения 56
ГЛАВА 2. Государственное управление;ударственный и общественный контроль в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения 87
1. Государственные органы управления и контроля общей компетенции в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения 87
2. Специально уполномоченные государственные органы управления, контроля и надзора в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения 111
3. Правовое регулирование общественного контроля по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения 146
Заключение 167
Библиография 172
- Понятие санитарно-эпидемиологического благополучия населения как объекта правовой охраны
- Правовое регулирование отношений по обеспеченности санитарно-эпидемиологического благополучия населения
- Государственные органы управления и контроля общей компетенции в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения
- Правовое регулирование общественного контроля по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Введение к работе
Актуальность темы. С 60-х годов текущего столетия стали нарастать противоречия между обществом и природой. Общество стремительно и с большими темпами развивало свои производительные силы, направленные на увеличение эксплуатации природных объектов в целях удовлетворения своих потребностей в природных ресурсах. В связи с этим природная среда ухудшалась, а люди с трудом приспосабливались к изменяющимся условиям окружающей природной среды. Все это сказывалось на здоровье и жизни населения и усиливались негативные факторы для всех аспектов жизнедеятельности.
В настоящее время противоречия между производственными и экологическими системами достигли критической отметки. Нарастают тенденции возникновения необратимых изменений качества окружающей среды при недостаточной способности человеческого организма к ее адаптации. Ухудшающаяся среда обитания происходит более ускоренными темпами чем адаптационные способности людей.
Основным источником возникновения противоречий между общественными трудом и функционирующими природными объектами является не только нерациональное использование природных объектов, но и отсутствие развитой природоохранной технологии в системе специальных природопользований. Антропогенная нагрузка на природные комплексы как правило превышает установленные нормативные уровни, что ставит охрану окружающей среды в первоочередную проблему. Практически это отмечается по всей территории Российской Федерации '.
1 См.: Доклады о состоянии окружающей среды за 1995-1998 гг. по Республике Татарстан; по Самарской области; по Саратовской области; по Ханты-Мансийскому автономному округу и Государственных докладах всех субъектов РФ; Тезисы докладов региональной научной конференции //Окружающая среда и здоровье, Казань, 1996 г.
В условиях усиливающегося давления техногенных факторов на качество окружающей среды возрастает роль государственного регулирования природоресурсной, хозяйственной и природоохранной деятельности. Обязательными методами этого регулирования выступают организационно-правовые и экономические методы обеспечения экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Создавшийся экологический драматизм полностью осознается Российским государством и потому в последнем десятилетии уходящего столетия федеральные органы власти и управления возводят экологическую безопасность в ранг национальной, государственной и экономической безопасности. В связи с этим приняты и разрабатываются специальные концепции, программы и законы по нейтрализации вредных факторов состояния окружающей среды !.
В основе правового регулирования природоохранной деятельности по обеспечению здоровья населения и качества окружающей среды следует считать законы: "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.); "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (1991г.); "Об охране атмосферного воздуха" (1992 г.); "Основы законодательства об охране здоровья" (1992 г.); "О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (1994 г.); "Об экологической экспертизе" (1995 г.); "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (1997 г.); "Об отходах производства и потребления" (1998 г.); "Об использовании атомной энергии" (1995 г.); "Об
См.: Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития //РГ. от 9.02.94 г.; Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (основные положения) //РГ. от 14 мая 1996 г.; Концепция национальной безопасности Российской Федерации //РГ. от 26 декабря 1997 г.; //Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации //РГ. от 19 ноября 1997 г.
уничтожении химического оружия" (1997 г). Указанные законы непосредственно направлены на регулирование общественных отношений по охране здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и благоприятной окружающей среды.
В тоже время приведенный блок специальных законов недостаточно и противоречиво излагает требования по обеспечению здоровья населения и качества среды обитания человека. В законодательстве используются различные понятия: "охрана здоровья населения", "санитарно-эпидемиологическое благополучие", "окружающая среда", "окружающая природная среда", "условия труда и быта", "среда обитания". В связи с этим на практике и научных, публицистических работах неверно толкуются объекты охраны, и деятельность людей не всегда соответствует интересам и потребностям населения.
Аналитический и сравнительно-правовой методы оценки определенных состояний качества окружающей среды, здоровья населения и производственной деятельности помогают научно обосновать объективные тенденции в формировании и развитии современного законодательства в сферах природопользования и охраны окружающей среды. Детальный анализ действующего законодательства и практики его применения позволяет выявить его позитивные стороны и определенные недостатки, что дает возможность определить направление его использования и дальнейшего развития, и совершенствования. Поэтому диссертационное исследование природоохранной деятельности, на наш взгляд, стало реальной необходимостью, поскольку санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и охрана окружающей среды становятся синонимами, если сердцевиной их выступает состояние окружающей природной среды.
Объект исследования - Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и его правовое обеспечение.
Предмет исследования. Общественные отношения выраженные санитарно-эпидемиологическим и природоохранным законодательством.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является анализ действующего законодательства по регулированию санитарно-эпидемиологического благополучия населения и его особенной составляющей - охраны окружающей природной среды в деятельности и поведении субъектов права.
Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:
-систематизировать действующее законодательство по охране здоровья, охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
- проанализировать и выделить объекты правовой охраны по санитарно-
эпидемиологическому, экологическому законодательству и соотнести их с
провозглашенными Конституцией РФ правам человека на охрану здоровья,
санитарно-эпидемиологическое благополучие и благоприятную окружающую
среду;
-состояние окружающей природной среды выделить и исследовать в качестве основного объекта правовой охраны;
-установить основные способы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
-выявить уровни и структурную организацию санитарно-эпидемиологического обеспечения населения по существующим целевым программам;
-изучить и систематизировать государственные органы управления и контроля по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения с их компетенцией и полномочиями;
- установить роль и участие общественного контроля в сфере санитарно-
эпидемиологического благополучия населения;
-установить проблемы взаимодействия государственных органов управления и контроля и общественных организаций в этой сфере;
объяснить правовую природу, структуру и факторы развития санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
выявить достоинства и недостатки действующего законодательства по регулированию санитарно-эпидемиологического благополучия на селения;
-обосновать рекомендации по совершенствованию организационно-правового механизма обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
-на примерах организации работ уничтожения химического оружия, радиационной и промышленной безопасности установить правовой механизм по сохранению санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
-обосновать узаконенные виды юридической ответственности в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Методологической основой является диалектический и системный подход к анализу и оценке фактического состояния санитарно-эпидемиологического благополучия населения и действующего законодательства, к выявлению правовой природы и факторов влияющих на качество окружающей природной среды, к объяснению санитарно-эпидемиологического благополучия населения как объекта, так и результата правоотношений. Наряду с этим используются и общепризнанные методы исследования, такие как историческое наблюдение обобщение, сравнение и др.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы отечественных ученых в области теории государства и права: С.С.Алексеева, Н.И.Матузова, В.В.Борисова, А.В.Малько; в области Конституционного права: Ф.М.Рудинского, В.Т.Кабышева, Б.С.Эбзеева; в области Природоресурсного права: М.И.Козыря, И.А.Иконицкой, Ю.Г.Жарикова, Н.И.Краснова, В.П.Балезина, Н.Н.Веденина, А.А.Рябова, Г.Н.Полянской; в области Аграрного права: З.А.Беляевой, Г.В.Чубукова, А.Г.Первушина, В.Н.Демьяненко; в области
Экологического права: О.С.Колбасова, В.В.Петрова, Б.В.Ерофеева, И.Ф.Панкратова, А.К.Голиченкова, Н.Т.Разгельдеева, М.М.Бринчук, С.А.Боголюбова, Ю.И.Ляпунова, В.Ф.Петренко, В.В.Попкова.
Основные выводы и предложения основываются на Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, нормативно-правовых актах государственных органов управления, актах правоприменения и фактическом состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения, изложенных в ежегодных официальных докладах Госкомэкологии РФ и его структурных звеньев в субъектах Российской Федерации.
По настоящее время в работах отечественных и зарубежных ученых исследуются отдельные аспекты правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, такие как: организация санитарно-эпидемиологического контроля, участие санэпиднадзора в проведении экологических экспертиз, роль общественного контроля в сфере охраны окружающей среды (А.К.Голиченков, В.В.Попков, В.Ф.Петренко).
В учебниках по административному праву санитарно-эпидемиологическое благополучие населения рассматривается как объект в системе органов управления и контроля. В ныне изданных учебниках по экологическому праву, верно, но без всяких объяснений, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения включено в экологические правоотношения (В.В.Петров, Б.В.Ерофеев, С.А.Боголюбов). И только в специальной литературе санитарно-эпидемиологическому благополучию уделяется особенное внимание '.
Из обобщенных и проанализированных источников научных работ следует констатировать, что вопросам регулирования санитарно-эпидемиологического благополучия населения в юриспруденции не обращается должного внимания.
См.: Окружающая среда и здоровье (Тезисы докладов региональной научной конференции), Казань, 1996 г.; Г.В.Новиков и А.Я.Дударев "Санитарная охрана окружающей среды современного города", Ленинград, 1978 г.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое самостоятельное комплексное научное исследование правового регулирования отношений по санитарно-эпидемиологическому благополучию населения в составе экологических правоотношений и потому впервые обосновывается его правовая природа, структура и факторы развития в системе санитарного и экологического законодательства. В связи с чем в диссертации анализируется его правовой механизм, предполагающий единство целей, задач, объекта и субъектов по обеспечению качества окружающей природной среды как основной составляющей санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Это позволяет найти существующие пробелы в законодательстве и разрешить их путем совершенствования, также как и разрешить проблемы взаимодействия государственных органов управления и контроля по охране окружающей среды.
По нашему мнению в санитарно-эпидемиологическом благополучии населения качество окружающей природной среды является первичным, но не единственным объектом охраны по санитарному законодательству. Здоровье человека обеспечивается и наличием благоприятных условий труда, быта, отдыха. Однако эти условия регулируются и иной группой законодательства, хотя экологические и санитарные нормы, правила и стандарты оказывают на них регулирующее воздействие.
Практическая значимость. Теоретические исследования восполняют существующую пробельность в определении правовой природы санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в установлении места и роли природоохранного законодательства по его обеспечению. Это позволит совершенствовать действующее законодательство и практику его применения, создать эффективную структуру органов управления и контроля в сфере охраны окружающей природной среды и устранить проблемы их взаимодействия, что несомненно окажется полезным для воспитания, образования и подготовки кадров.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения является объектом и результатом экологических правоотношений, так как благоприятная окружающая природная среда представляется ее сердцевиной.
Уточняются узаконенные определения: "охрана здоровья", "санитарно-эпидемиологическое благополучие населения", "окружающая среда", "внешняя среда", "среда обитания", "окружающая природная среда", "благоприятная окружающая среда", "среда обитания человека", "условия труда, быта". И на основе этого уточнения предлагается внести необходимые корректировки в понятийный аппарат природоохранного законодательства и в статьи Конституции Российской Федерации.
Организация санитарно-эпидемиологического благополучия населения строится по производственному, территориальному признакам и по природным объектам: земля, водные объекты, леса, недра, атмосферный воздух и т. д. Однако природоохранная деятельность по предприятиям, территориям и объектам природы весьма многообразны и многофункциональны и не всегда нацеливаются, кроме санитарной и ветеринарной деятельности, на такой конечный результат как благоприятное состояние санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Целевые федеральные и региональные программы сохранения, улучшения среды обитания человека и условий его жизнедеятельности относятся к организационному механизму обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Они разрабатываются либо до принятия законов, либо после их принятия. Поэтому целевые программы нельзя относить к нормативно-правовым актам органов управления. Невыполнение этих программ не ведет к юридической ответственности.
Санитарно-эпидемиологические правоотношения состоят не только из единства целей, задач и основных принципов, но и из объектов, субъектов этих отношений, прав и обязанностей, установленных требований к качеству
л>
*?
А.
объектов, оснований возникновения и порядка обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучие населения. Исходя из этого, под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения следует понимать как состояние людей в окружающей их среде, так и отношение людей к существующей среде обитания. Общественные отношения по поводу санитарно-эпидемиологического благополучия населения регулируется законодательством.
6. По закону РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" объектом охраны выступает "санитарно-эпидемиологическое благополучие населения". Однако, это результат общего отношения.
Составляющими в правоотношениях по обеспечению санитарно-
} эпидемиологического благополучия населения являются:
а) водные объекты;
б) атмосферный воздух;
в) недра;
г) земельные участки;
д) лесные угодья;
е) нормативная, проектная и нормативно-техническая документация на
строительство, реконструкцию и модернизацию и застройку, ввод в
эксплуатацию жилых домов, объектов культурно-бытового, жилищно-
коммунального назначения, промышленных, транспортных и других
предприятий и сооружений;
ж) материалы, вещества, изделия и иная продукция народного хозяйства,
технологии их изготовления;
з) продовольственное и промышленное сырье, пищевые продукты,
технологии их изготовления и контактирующие с ними материалы и изделия;
и) содержание территории населенных пунктов, процесс захоронения, переработки, обезвреживания и утилизации производственных и бытовых отходов;
к) эксплуатация производственных зданий, помещений, сооружений и оборудования;
л) работы с источниками ионизирующих и неионизирующих излучений.
Эти и другие объекты находятся и в экологических правоотношениях. И потому санитарное и экологическое законодательство комплексно регулирует отношения по санитарно-эпидемиологическому благополучии населения.
7. Субъектами санитарно-эпидемиологического благополучия являются:
а) граждане Российской Федерации, лица без гражданства и иностранные
граждане постоянно или временно проживающие на территории РФ;
б) юридические лица;
в) население территориальных образований (городов, поселков и др.);
г) государственные органы управления и контроля общей компетенции;
д) государственные органы управления и контроля специальной
компетенции;
е) ведомственные органы санитарного надзора;
ж) общественные объединения;
з) международные организации.
Понятие санитарно-эпидемиологического благополучия населения как объекта правовой охраны
Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения относится (является) результатом деятельности людей и проявлений природного характера. Санитарно-эпидемиологическое благополучие направлено на обеспечение здоровья, жизни людей за счет сохранения окружающей человека среды обитания в благоприятном состоянии.
В то же время среда обитания человека включает в себя не только окружающий его внешний мир, но и состояние здоровья тех людей с которыми приходится находится в связях, отношениях, с теми материальными благами которые он создает и потребляет.
По определению Всемирной Организации Здравоохранения здоровье людей - это состояние их полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствия у них болезней и физических дефектов .
С методологических позиций санитарно-эпидемиолсгическое благополучие населения следует рассматривать (изучать) через общественные отношения, которые включают в себя производственные, социально-экономические, природные, управленческие, специальные, личностные факторы. И если они выражены законодательством, то государство и оказывает регулирующее воздействие на необходимое поведение и деятельность людей по обеспечению благоприятной среды обитания.
По закону РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", санитарно-эпидемиологическое благополучие населения понимается как: "такое состояние общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедеятельности". По наименованию и содержанию указанного закона он призван, наряду с другими нормативно-правовыми актами, регулировать сложившиеся общественные отношения в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения как необходимого условия реализации на территории РФ интересов граждан и общества в сохранении и укреплении здоровья, физического и духовного развития, долголетней активной жизни людей \
Исходя из требований вышеприведенного закона следует определиться в правовой природе санитарно-эпидемиологического благополучия населения и установить какая отрасль законодательства или совокупность отраслей оказывает на него регулирующее воздействие.
В правовой литературе общепризнано, что объект правовой охраны следует устанавливать в (по) той отрасли права, которая регулирует данный вид общественных отношений. При этом также общепризнанно, что любая сложившаяся отрасль определяется по предмету и методу правового регулирования2.
Правовому регулированию санитарно-эпидемиологического благополучия населения не посвящались специальные исследования и тем более в диссертационном плане. Однако обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения рассматривается как сфера административного права через институт государственной организации, управления, контроля и надзора3. С развитием природоохранного законодательства и формированием экологического права, как самостоятельной отрасли права, В.В.Петров, Б.В.Ерофеев, С.А.Боголюбов вводят санитарно-эпидемиологическое благополучие населения в состав экологического права или права на здоровую окружающую природную среду \ Представители других отраслей права не исследуют отношения по санитарно-эпидемиологическому благополучию населения, кроме обстоятельств связанных с соответствующими составами преступлений или административных проступков, сформированных в УК РФ и КоАП РФ.
На наш взгляд, правовую природу санитарно-эпидемиологического благополучия населения следует выводить не только из предмета и метода правового регулирования, но и из объекта правового регулирования и объекта правовой охраны. В совокупности эти четыре элемента и определяют правовую природу общественных отношений выраженных законодательством. При этом требуется обязательная систематизация, классификация и анализ самого законодательства, которое призвано регулировать интересы, права, обязанности и ответственность граждан, государства и общества в сохранении общественного здоровья и благоприятной среды обитания.
В теории права предмет правового регулирования определяется как особенный вид общественных отношений регулируемый обособленной группой законодательства. В данной работе под предметом правового регулирования понимаются те общественные отношения, которые проявляются по поводу здоровья людей и окружающей их среды обитания во всех сферах жизнедеятельности. Выраженные и регулируемые законодательством, эти общественные отношения создают необходимые условия для реализации санитарно-эпидемиологических интересов граждан и общества, их прав, обязанностей и ответственности в этой сфере. Под объектом правового регулирования следует понимать необходимую деятельность и поведение государства и граждан по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения как необходимого условия их физического, душевного, социального здоровья и условий для безопасной жизнедеятельности. Объектом правовой охраны в общественных отношениях (правоотношениях) санитарно-эпидемиологического благополучия населения является право на такое состояние общественного и индивидуального здоровья и окружающей среды (среды обитания), при которых бы отсутствовали опасные и вредные влияния природных, техногенных и социальных факторов на организм человека во всех условиях (обстоятельствах) его жизнедеятельности. Это юридическое право материализуется на таких объектах охраны: а) само здоровье и жизнь людей; б) благоприятной (здоровой) окружающей природной среде; в) здоровой окружающей человеческой среде; г) качественном состоянии животного и растительного мира и их среды обитания; д) на состоянии земель, почв, вод, недр, лесов, атмосферного воздуха, включая и озоновый слой территории РФ.
Правовое регулирование отношений по обеспеченности санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Определившись во внутренней природе отношений по санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и его организации на территории Российской Федерации, следует рассмотреть источники правового регулирования и элементный состав этих общественных отношений, на которые, в действительности, оказывается регулирующее воздействие законов и подзаконных актов.
В общей теории права, также как и в отраслевых правовых науках, общепризнанно, что источниками права выступают интерес и воля народа, которые выражаются в государственной воле и проявляют себя в нормативно-правовых актах \ Нормативно-правовые акты классифицируются на законы и подзаконные акты. Законами устанавливаются общие правила поведения, необходимые и обязательные для всех участников правоотношений. В подзаконных актах детализируются требования к поведению и деятельности субъектов права в рамках исполнения законов.
В каждом законе прямо указывается на то, в каких общественных отношениях они призваны регулировать поведение и деятельность субъектов права. Так Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" к своей задаче относит регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, с целью сохранения естественной среды обитания человека и предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды. Закон РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст. 2) регулирует общественные отношения по охране здоровья и санитарно-эпидемиологическому благополучию населения. "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (ст. 2) регулирует общественные отношения по охране здоровья граждан и охраны среды их обитания. Закон РФ "О радиационной безопасности" призван регулировать обеспечение радиационной безопасности. Закон РФ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" обеспечивает регулирование отношений по нейтрализации, или сведения к минимуму техногенных факторов вредного и опасного влияния на окружающую среду. Закон РФ "Об использовании атомной энергии" регулирует отношения по использованию, хранению, утилизации и транспортировке ядерных материалов. Закон РФ "Об экологической экспертизе" регулирует общественные отношения по предварительной экспертизе, безопасной для окружающей среды, всех видов и форм деятельности людей.
В приведенных и других природоохранных законах регламентированы субъекты отношений и их компетенция и полномочия, установлены объекты отношений и их правовой режим, а также основания возникновения, изменения и прекращения этих отношений, порядок прохождения возникших правоотношений. В природоохранных законах установлены основные требования к деятельности субъектов права и введены методы обеспечения права на благоприятную окружающую среду. Указанные элементы формируют понятие элементного состава природоохранительных (экологических) правоотношений. Элементы правоотношений всегда требуют своей самостоятельности и потому требуется конкретизация их функционирования. И эта конкретизация производится путем издания подзаконных актов. Законы и подзаконные нормативно-правовые акты и создают понятие правового механизма по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Поэтому следует согласиться с В.В.Петровым и Б.В.Ерофеевым, когда они пишут, что эколого-правовой механизм включает в себя природоохранительное законодательство и подзаконные акты, установленные государством правила, нормы и нормативы \
Однако в структуру эколого-правового механизма В.В.Петров вводит и сами эколого-правовые отношения2. С этим согласиться нельзя. Законы и подзаконные акты, экологические и санитарные стандарты, нормы, нормативы и правила относятся, по нашему мнению, к правовому инструментарию и именно они создают понятие правового механизма обеспечения законности и правопорядка в общественных отношениях. Сами же общественные отношения относятся к общественному пространству, которое выражается и регулируется правовым механизмом. № Исходя из этого, источники правового регулирования отношений по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения следует классифицировать на следующие группы: 1) Конституция Российской Федерации, конституции республик и уставы иных субъектов Российской Федерации; 2) Законы Российской Федерации и законы субъектов РФ; 3) Указы Президента Российской Федерации и указы президентов республик, входящих в состав РФ; 4) Постановления Правительства Российской Федерации и постановления Правительств (администраций) субъектов РФ; 5) Нормативно w 1 правовые акты государственных органов управления общей компетенции; 6) Нормативно-правовые акты специально уполномоченных государственных органов управления, контроля и надзора Российской Федерации; 7) Экологические и санитарные правила, нормы, нормативы и стандарты; 8) Нормативные акты органов местного самоуправления; 9) Постановления конституционных судов; 10) Решения и приговоры общегражданских и арбитражных судов.
Государственные органы управления и контроля общей компетенции в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения
В процессе развития производительных сил, принятия законодательных актов совершенствовалась структура органов государственного контроля и управления качеством окружающей природной среды. В то же время следует отметить их значительный состав и разобщенность усилий в деле охраны здоровья населения и среды их обитания. Отсюда и консолидация усилий по охране окружающей среды имеет различные источники и степень напряженности.
Управление качеством природной среды в системе общественных отношений требует своей организационной оформленности и согласованности. Это направление может быть рассмотрено с двух сторон. Во-первых, в общей системе общественных отношений сформировались природоохранительные отношения. Они, будучи подсистемой в общественных отношений, в свою очередь сами представляют систему, в которой организационно формируется ее элементный состав. Управление и контроль за деятельностью самой системы и внутри ее является составной частью этих отношений. С другой стороны, управление и контроль в масштабах всего общественного способа производства само выступает системой, составляющейся из своих структурных элементов, имеющихся в подсистемах различных общественных отношений. В соотношении целого и части и происходит развитие как природоохранительных правоотношений, так и организации управления и контроля в них.
В советском государстве не было единого специального органа, который бы осуществлял государственную функцию по управлению качеством окружающей природной среды. И хотя государство обладало значительной информацией о состоянии природных тел, источниках загрязнения среды обитания, уничтожения почв, вод, атмосферного воздуха, флоры, фауны, консолидировать деятельность по охране природы в отраслях и регионах не удавалось. Связи и отношения людей этой сферы жизнедеятельности происходили стихийно, подавлялись другими интересами, а оценка природоохранной деятельности и направление потоков затрат и сил для исправления качества окружающей среды давалось органами управления других подсистем. Для централизации подсистемы управления охраны окружающей природной среды и внесения своевременных и ответственных решений по функционированию всей системы охраны окружающей среды, по мнению ряда ученых, необходим был самостоятельный орган управления и контроля !.
Управление качеством окружающей природной среды по своей природе носит территориальный (региональный) характер, так как экосистемы по своему качественно-количественному состоянию пространственно ограничены. Эксплуатация природных ресурсов и иная хоздеятельность основывается на особенностях природно-климатических зон. В обратной связи производства с природой оцениваются изменения в качестве окружающей природной среды.
Существующая схема государственного управления в настоящее время, хотя и скорректирована на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, но не обеспечивает охрану интересов региональных систем расселения людей. Отраслевая (ведомственная) система управления не имеет целевой и функциональной подсистем обеспечения качества окружающей среды. Многочисленные контрольные органы и организации на территориях выполняют задачи охраны окружающей среды без координации своей деятельности и не всегда на пользу интересам сохранения природы региона и здоровья населения.
Управляемая система охраны окружающей среды в лице отраслей народного хозяйства, хотя и сама нуждается в совершенствовании своей организационной структуры, в тоже время находится под влиянием управляющей государственной подсистемы охраны окружающей среды. Обе подсистемы представляют единое целое и должны быть организованы на единых принципах и методах системного образования.
Внутренняя организационная структура управления охраны окружающей среды строится по территориальному (региональному), отраслевому (ведомственному) и производственному признакам. Каждая из них имеет свои особенности, а вместе они создают целостную подсистему управления и контроля охраны окружающей среды.
Государственное региональное управление охраны окружающей среды должно создаваться при исполнительных органах власти субъектов РФ, а соответствующие многочисленные организации и инспекции выполнять их решения и т. п. При этом удастся пересмотреть и уточнить задачи, функции, права и обязанности, ответственность целевых и функциональных подсистем управления, перераспределить материальные и трудовые ресурсы, что создаст благоприятные условия для формирования единой нормативной базы, банка данных, организации и выполнения мероприятий, расчету и оценке социально-экономической эффективности охраны окружающей среды и т. д.
К факторам развития организации управления и контроля охраны окружающей среды относится научно-технический прогресс, который несет с собой новые темпы и пропорции орудий, средств, технологий и способов давления общества на природу. При этом увеличиваются отрицательные последствия такого взаимодействия с природой. Эти обстоятельства и влияют на экологизацию цепи: производство-распределение-потребление, что влечет новые формы разделения труда в общественном производстве и выделяется собственно природоохранительная сфера деятельности людей. В ней происходит потребление общественных затрат, сил и энергии на погашение экологического вреда путем создания и эксплуатации специального оборудования, сооружений, новых видов техники, технологий и т. д., которые удовлетворяли бы природоохранительным требованиям населения. Поэтому трудно согласиться с теми авторами, которые не видят диалектического противоречия между природоохранными и природоресурсовыми правоотношениями и сводят их к эколого-ресурсным правоотношениям \
Такая позиция по отношению к охране окружающей среды отвечала господствующему ранее способу производства. С переходом на новый способ развития всего народного хозяйства требуется учитывать иное состояние и развитие производительных сил общества, основанных на производственных и идеологических общественных отношениях. Недооценка этого взаимодействия и приводит отдельных авторов к объединению (соединению) различных по своей природе общественных состояний в один вид правоотношений.
Правовое регулирование общественного контроля по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Общественный контроль в любом развитом государстве является неотъемлемым признаком гражданского общества. Любые вопросы функционирования государственной системы, способные отрицательно повлиять на права, свободы и законные интересы граждан могут и должны оцениваться гражданами.
Этот принцип безусловно должен реализовываться и в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охраны окружающей среды.
Состояние санитарно-эпидемиологического благополучия населения и качество окружающей природной среды в настоящее время находится под пристальным внимание всего общества. Несмотря на то, что государство затрачивает много сил и средств в этой сфере жизнедеятельности, тем не менее эти усилия не дают нужного эффекта - необходимого качества окружающей среды. Это заставляет общественные организации критически оценивать природоохранную и санитарно-эпидемиологическую деятельность государственных органов власти и управления. В Российской Федерации стала формироваться самостоятельная система общественного санитарного и экологического контроля. И эта формирующаяся система основывается на нормах Конституции РФ, санитарном и экологическом законодательстве. То есть общественный контроль проявляет себя на законных основаниях.
В связи с этим было бы правильно представить исторический аспект общественного контроля. История общественного движения в России, в деле охраны окружающей среды, охватывает период существования СССР и РСФСР, то есть период формирования и функционирования социалистических общественных отношений.
После образования СССР одной из наиболее важных задач в области охраны природы ставилось сохранение объектов с уникальным народнохозяйственным, научным и культурным значением при народнохозяйственном использовании природных богатств. Устанавливались правила охоты, лесопользования, рыбной ловли, использования недр. В 20-е годы были приняты Земельный, Лесной и Уголовный кодексы РСФСР \
Именно на этот период приходится начало общественного движения по охране природы. НКВД РСФСР 29 ноября 1924 года утвердил Всероссийское общество охраны природы. Данное общество не осуществляло функций общественного контроля, а занималось пропагандой законодательства по охране природы.
В январе 1956 года Постановлением Совмина РСФСР был утвержден "Устав Всероссийского общества содействия охране природы и озеленению населенных пунктов", в котором впервые было введено понятие "общественный контроль" 2.
Целью данного общества являлось активное содействие мероприятиям Советского государства в деле рационального использования и охраны богатств природы, в проведении озеленения населенных пунктов.
Так, в качестве одной из задач в п. 2 "з" Устава было сказано, что данное общество "организует общественный контроль за проведением в жизнь законов об охране и рациональном использовании ценных для народного хозяйства видов диких растений, животных, памятников живой и неживой природы, рек, озер, каналов, водохранилищ, зеленых насаждений, садов и парков и других объектов, а также за соблюдением порядка отстрела особо охраняемых животных".
Кроме того, на общество было возложено вовлечение широких слоев населения в работу по изучению и охране природы, пропаганде знаний о природе, содействие государственным, общественным и хозяйственным организациям в организации и проведении мероприятий по охране, рациональному использованию природных богатств.
Наиболее широко в данный период привлекаются активисты из ВЛКСМ, КПСС и профсоюзов для помощи органам рыбоохраны, что отражено в Положении об охране рыбных запасов и регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденном 15 сентября 1958 года Совмином СССР.
"Закон об охране природы в РСФСР", принятый Верховным Советом РСФСР 27 октября 1960 года, содержит в преамбуле тезис о том, что охрана природы является государственной задачей и делом всего народа .
В этом же законе предусматривается участие общественных организаций в охране природы. В нем участвуют общественные (профсоюзные, молодежные, научные и др.) организации и добровольные общества с привлечением широких масс. Закон возлагает руководство всей общественной работой, в данной области, на Всероссийское общество содействия охране природы и озеленению населенных пунктов. В связи с чем общество наделяется важными полномочиями - возможность принятия участия в рассмотрении планов комплексных мероприятий по использованию и преобразованию природы и проектов крупнейших строек, затрагивающих сохранность и воспроизводство природных ресурсов. Эти полномочия являются прообразом института общественных экспертиз и общественных слушаний по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС).
На основе этого закона формировались общественные инспекции по охране природы, для оказания помощи государственным органам, при местных отделениях Всероссийского общества. Предусматривалось, что эти инспекции должны согласовывать свою деятельность с другими общественными инспекциями, такими как охотничьи, рыболовные и др., которые создавались при специально уполномоченных государственных органах охраны природы. Обязанности общественных инспекторов по охране природы являлись достаточно почетными.
Следует отметить, что данным законом предписывалось введение обязательных курсов охраны природы в вузах и специальных средних учебных заведениях с целью воспитания у молодежи чувства бережного отношения к природным богатствам (ст. 18). Следующей статьей предписывалось культурно-просветительным учреждениям и организациям, музеям, СМИ, добровольным обществам широко пропагандировать задачи охраны природы и воспроизводства природных богатств.
В 1965 году было утверждено Положение об общественной охотничьей инспекции в РСФСР, задачей которой являлось содействие государственным органам управления охотничьим хозяйством в соблюдении установленных правил и сроков охоты. В 1967 году Главрыбводом была утверждена Инструкция по организации и деятельности общественной рыбоохраны, в соответствии с которой общественным инспекторам предоставлено право контролировать исполнение правил лова, следить за состоянием водоемов, проводить разъяснительную работу.
