Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление законодательства о занятости населения в России 17
1.1. Опыт борьбы с безработицей в дореволюционной России и некоторых странах Запада на рубеже XX века 17
1.2. Особенности правового регулирования занятости населения в период формирования социалистического государства 38
Глава 2. Государственно-правовое регулирование занятости населения в советском государстве до 1925 года 69
2.1. Правовое регулирование сферы занятости населения как основная форма защиты от безработицы 69
2.2. Законодательство о пособиях и других льготах для безработных 92
Глава 3. Государственно-правовое регулирование занятости населения в Курской губернии в первые годы советской власти 119
3.1. Организационно - правовые меры защиты от безработицы в Курской губернии 119
3.2. Правовое обеспечение пособий и льгот для безработных в Курской губернии 141
Заключение 158
Список использованных источников и литературы 162
Приложение 186
- Опыт борьбы с безработицей в дореволюционной России и некоторых странах Запада на рубеже XX века
- Правовое регулирование сферы занятости населения как основная форма защиты от безработицы
- Законодательство о пособиях и других льготах для безработных
- Правовое обеспечение пособий и льгот для безработных в Курской губернии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В числе социальных проблем любого государства обеспечение занятости населения и вытекающая отсюда необходимость борьбы с безработицей занимает важное место, поскольку от ее разрешения напрямую зависит экономическое положение страны и благосостояние граждан.
Исторический опыт свидетельствует о том, что на рубеже XX века в России, в отличие от более развитых западных стран, по ряду причин правовым формам защиты населения от безработицы внимания уделялось недостаточно; эта работа проводилась эпизодически, спонтанно и бессистемно.
После революции 1917 года в России изменяется общественно – политическая формация, формируется социалистическое государство. Одновременно происходят экономические потрясения, сопровождавшиеся остановкой многих предприятий и, естественно, ростом числа незанятого населения. В связи с создавшимся положением в стране была создана необходимая нормативно-правовая база и приняты действенные меры организационно-правового характера, что в итоге позволило сначала позитивно влиять на безработицу, а впоследствии, фактически к концу двадцатых годов, полностью ее ликвидировать.
И сегодня положение с трудоустройством и занятостью граждан в нашем государстве нельзя признать удовлетворительным, поскольку безработица, напряженность и издержки на рынке труда сохраняются, что требует повышенного внимания и принятия соответствующих мер, в том числе и организационно-правового характера.
Следовательно, государственно-правовое регулирование сферы занятости населения, а также соответствующая правоприменительная практика советского государства в первые годы его существования заслуживают детального изучения, а в отдельных случаях – претворения в жизнь, поскольку поиск нового невозможен без изучения опыта прошлого. В то же время в отечественной историко-правовой науке данная проблема остается малоизученной, работ по указанной тематике недостаточно.
Поэтому комплексное и всестороннее изучение государственно-правового регулирования занятости населения в начальный период советского государства, включая меры по оказанию материальной и иной поддержки безработным гражданам представляется своевременным, обоснованным, практически оправданным и актуальным.
Хронологические рамки исследования охватывают 1917-1925 годы, что обусловлено особенностями государственно-правового регулирования занятости населения в России с приходом советской власти, созданием и становлением нового государства. В частности, биржи труда, организованные в то время, представляли собой монопольный государственный орган на услуги в сфере найма рабочей силы с обширными полномочиями в вопросе трудоустройства безработных граждан, и в таком виде они просуществовали до начала 1925 года, когда порядок обязательного найма рабочей силы через биржи труда был законодательно отменен.
В данный период времени государством проводится активная правовая политика по пресечению безработицы, принимаются достаточно эффективные меры организационно-правового регулирования занятости населения, что позволило к концу двадцатых годов фактически ликвидировать безработицу.
Вместе с тем, в целях комплексного и всестороннего исследования, понимания истоков рассматриваемых процессов в работе вне указанных выше хронологических рамок показан опыт борьбы с безработицей в царской России и в некоторых зарубежных странах на рубеже ХХ века.
Степень разработанности темы исследования. Историографический анализ научных трудов и других источников, посвященных изучению проблем занятости населения и борьбы с безработицей в первые годы советского государства, позволяет говорить о том, что данная проблематика исследована не в полном объеме. В основном она освещена с акцентом на ее социально-экономическое начало и лишь в незначительной степени – в историко-правовом ключе.
Историографию проблемы условно можно разделить на четыре основных периода: а) вторая половина XIX – 1917 г.; б) 1917 г.– 1930 г.; в) 1930 г. – начало 90-х годов; г) 90-е годы XX в. – по настоящее время.
Первый период характеризуется зарождением института трудового посредничества в России. В это же время появляются первые научные исследования, анализирующие положение дел в сфере занятости населения, как в России, так и за рубежом. Особый интерес вызывают труды А. Горовцева, В. И. Герье, Н. Георгиевского, О. А. Верта, Е.Д. Максимова (Филантроп), Н. Н. Белявского, Н. Гарви, А. И. Елистратова, М. В. Бернацкого, В. А. Гагена, А. К. Быкова.
Такие авторы, как К.Никитин, И. Степанов, А. И. Каминка, В.Набоков рассматривали безработицу как явление совсем новое, не присущее прежней крепостной России.
Наряду с этим, отдельные исследователи предпринимали попытку изучения зарубежного опыта законодательства, регулирующего занятость населения.
Научный интерес к проблеме занятости населения вновь проявился в первые годы советской власти (второй период), с приходом которой государство довольно активно начало законодательно регулировать отношения в названной сфере, появились труды А. Бахутова, В. Шмидта, А. Исаева, А. Ляха, А. Аникста, Я. И. Гиндина, И.Л. Баевского, Л.С. Фрица.
Третий период ознаменован принятием 11 октября 1930 года Народным Комиссариатом Труда СССР Постановления «О немедленной посылке безработных на работу и о прекращении выплаты пособий по безработице».
Считалось, что безработица в стране ликвидирована. Государство перестало законодательно регулировать данные взаимоотношения, что привело к ослаблению интереса исследователей к изучению занятости населения. Однако отдельные научные работы по данному вопросу занятости все же выполнялись: К. И. Суворова (анализируется состояние рынка труда страны и средств, направленных на борьбу с безработицей), С. Рогачевской, где также содержится ценный материал относительно ликвидации безработицы в СССР.
Особо следует подчеркнуть такое важное обстоятельство: вопросы занятости населения и борьбы с безработицей исследовались в основном в историческом аспекте, их правовое регулирование затрагивалось лишь частично, хотя и были выполнены работы таких юристов, как: А. С. Пашков, Б. Х. Хрусталев, Т. В. Иванкина, О. В. Смирнов.
Четвертый период в значительной мере обусловлен принятием 19 апреля 1991 года Федерального закона №1032-1 «О занятости населения в РСФСР». Проблема государственно-правового регулирования занятости населения в России вновь становится актуальной: определяются правовые, экономические и организационные основы государственной политики в этом направлении; появляется ряд научных работ, освещающих проблематику занятости населения в годы советской власти, но подготовленных преимущественно историками.
Определенную роль при исследовании заявленной темы сыграли диссертационные работы, в которых в историческом плане рассмотрены отдельные вопросы государственного регулирования рынка труда в 1921-1927 гг.
Законодательному регулированию занятости населения и формам защиты граждан от безработицы посвящена диссертация Фофановой Н.П., однако внимания занятости населения в первые годы советской власти в ней уделено мало.
Изучение историко-правовой литературы позволяет сделать вывод о том, что проблема государственно-правового регулирования занятости населения в первые годы советской власти практически не вошла в сферу научных интересов ни одного из исследователей; вопросы занятости населения рассматривались в постановочном ключе, попутно, при освещении других, сопряженных с ней аспектов. Работ, которые содержали бы комплексный анализ организационно-правовой деятельности государства в сфере борьбы с безработицей в первые годы советского государства, к настоящему времени практически нет.
В то же время законотворческая деятельность советского государства в первоначальный период и принимаемые меры по борьбе с безработицей представляют собой научный интерес и содержат определенный позитивный опыт, в том числе и для современного Российского государства.
Этим в значительной степени и обусловлен выбор темы настоящего диссертационного исследования, в котором предпринята попытка полно и всесторонне реализовать его цель и задачи.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственно-правового регулирования занятости населения в первые годы советского государства (1917-1925 гг.).
Предмет исследования составляют нормативно-правовые акты о государственно-правовом регулировании занятости населения в начальный период советского государства, а также иные материалы и документы, регламентирующие организационную деятельность государственных органов отмеченного периода в данной сфере.
Цель настоящей работы заключается в комплексном историко-правовом исследовании государственно-правового регулирования процессов, направленных на обеспечение занятости населения, включая меры по снижению уровня безработицы и борьбу с ней в начальный период советского государства.
Достижение поставленной цели предполагает необходимость решения следующих задач:
- рассмотреть опыт борьбы с безработицей в дореволюционной России, а также в некоторых странах Запада на рубеже XX века;
- выявить основные тенденции и предпосылки, послужившие становлению и развитию советского законодательства, регулирующего отношения в сфере спроса и предложения рабочей силы, и меры государственной поддержки безработных граждан;
- провести комплексный анализ законодательства советского государства в сфере занятости населения с 1917 по 1925 годы, выявить основные этапы его развития, посредством чего показать средства, формы, методы и способы преодоления безработицы;
- оценить государственный подход к решению вопроса оказания материальной и иной помощи безработным гражданам, а также показать его правовое обеспечение и позитивные тенденции;
- показать особенности государственно-правового регулирования занятости населения в Курской губернии за период 1917-1925 годы;
- охарактеризовать правовое обеспечение безработных граждан пособиями и льготами по безработице на территории Курской губернии в названный период;
- изучить опыт советского государства в части реализации государственной политики занятости населения, направленной на борьбу с безработицей, и выявить его перспективные направления;
- дать научную оценку итогам государственно-правового регулирования сферы занятости населения в 1917-1925 годах и по ее результатам внести рекомендации в целях совершенствования средств и методов, направленных на борьбу с безработицей в современных условиях.
Источниковой базой исследования при изучении государственно-правовых основ деятельности государства в первые годы советской власти стали архивные материалы, нормативно-правовые акты, публикации в периодической печати и другие документы по теме диссертации. Изучены сборники нормативно-правовых документов, в которых содержатся декреты, постановления, циркуляры правительства по данной тематике, позволившие проследить закономерности и основные тенденции развития советского законодательства в сфере занятости.
Наряду с этим, впервые вводится в научный оборот ряд архивных материалов, находящихся в фондах Государственного архива Курской области (далее ГАКО): Ф. р-361 (протоколы заседаний губернского комитета биржи труда, выписки из протоколов заседаний Президиума Курского Губпрофсовета, переписку уездных отделов с губернской биржей труда, переписку губернской биржи труда с Народным Комиссариатом Труда, документы о регистрации и трудоустройстве безработных граждан, циркуляры , постановления, приказы НКТ, постановления и приказы губернского исполнительного комитета, отчеты биржи труда); Ф. р-378 (информация о деятельности управления социального страхования Курской губернии, циркуляры и распоряжения НКТ, протоколы заседаний комитетов уездно-городских касс, протоколы заседаний уездно-городских конференций, отчеты уездных касс, отчеты управления социального страхования Курской губернии, письма управления социального страхования в НКТ, личные дела безработных граждан). Кроме того, в работе использованы материалы, опубликованные в таких периодических изданиях царского и советского периода, как: «Журнал Министерства юстиции», «Трудовая помощь», «Вестник труда», «Вопросы труда» и другие.
Методологической основой исследования являются такие общенаучные методы исследования, как: сравнительно-исторический и проблемно-хронологический - при изучении исторических явлений и процессов; синтеза и анализа - при обработке теоретических взглядов российских и зарубежных ученых, а также законодательных положений; формально-юридический - при анализе конкретных правовых норм, а также ряд других (сравнительно-правовой, системный и т. д.).
Теоретическую основу диссертации составили исторические, правовые, политологические, социологические и философские исследования по вопросу занятости населения и борьбы с безработицей. При написании работы были проанализированы научные труды и публикации отечественных и отдельных зарубежных специалистов в области теории и истории права и государства, конституционного, трудового права и других отраслевых наук.
Научная новизна диссертации заключается в том, что автор первым в российской историко-правовой науке предпринял попытку комплексного исследования государственно-правового регулирования занятости населения в первые годы советского государства. Детальному анализу подвергнуты нормативная база, организационно-правовые меры по обеспечению занятости населения и борьбе с безработицей, оказанию материальной и иной государственной помощи безработным как в целом по стране, так и непосредственно в Курской губернии за указанный период.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Становлению и развитию законодательства, регулирующего отношения в сфере занятости населения в первые годы советского государства, в определенной степени, способствовал опыт царской России и некоторых стран западной Европы по предупреждению и пресечению безработицы (создание касс безработных и бирж труда, организация общественных работ и страхования, порядок оказания материальной помощи и другое).
2. Законодательство о занятости населения, формах и способах борьбы с безработицей в послереволюционной России прошло два основных этапа:
а) первый этап (1917-1918 гг.) начинается с ноября 1917 года принятием Положения о страховом совете. Он характеризуется изданием ряда важнейших нормативно-правовых актов по вопросам занятости населения и борьбы с безработицей и заканчивается принятием Кодекса законов о труде 1918 года, вобравшем в себя основные законоположения по исследуемой проблеме;
б) второй этап (1918-1925 гг.) в его первой стадии характеризуется определенной стабильностью на рынке труда, а затем (особенно после перехода к НЭПу) резким увеличением безработицы и ухудшением ситуации в сфере занятости населения. Это повлекло принятие адекватных законодательных мер со стороны государства (новый подход к формированию групп безработных по принципу профессиональных навыков, уголовная ответственность для работодателей за нарушение порядка приема безработных, определенные привилегии беременным, красноармейцам, несовершеннолетним, инвалидам и т. д.), что позволило к началу 1925 года вновь стабилизировать обстановку на рынке труда в целом по стране.
3. Особенностью правового регулирования занятости населения в первые годы советского государства было то, что в стране существовал только один монопольный орган в сфере оказания посреднических услуг на рынке труда (биржи труда), который должен был осуществляться (впоследствии и регистрировать) весь найм рабочей силы. Законодательно предписывалось принимать на работу граждан только через биржи труда, что в определенной степени лишало работодателей возможности подбора соответствующих работников и самостоятельности в этом вопросе. Однако, в начале 1925 года, порядок обязательного найма рабочей силы только через биржи труда был отменен.
4. Стремительный рост безработицы на начальном этапе советского государства потребовал оперативного принятия комплекса организационно-правовых мер, направленных на пресечение этого явления: принимается ряд законодательных актов для регулирования порядка трудоустройства безработных граждан, создаются специальные структуры, непосредственно влияющие на повышение эффективности занятости населения (биржи труда, кассы безработных, страховые кассы и т. д.), устанавливается ответственность работодателей за нарушение порядка приема на работу безработных, создается фонд для выдачи пособия по безработице и другие.
5. В целях упорядочивания спроса и предложения труда, учета безработных, выдачи им соответствующего пособия в советском государстве, в короткие сроки, на законодательной основе, создается сеть бирж труда, на которые также возлагаются обязанности по организации общежитий, столовых и прочих услуг для безработных для стабилизации обстановки на рынке труда; в основном созданные биржи труда со своей задачей справились.
Последующая к концу 1918 года реорганизация бирж труда и создание на их основе отделов по распределению рабочей силы не повлекли за собой ослабления позиций государства в сфере защиты граждан от безработицы, а лишь несколько сместила акценты с помощи безработным в поиске работы на содействие работодателям в подборе необходимых работников.
6. Фундаментальным правовым актом для государственного регулирования проблем занятости населения стал Кодекс законов о труде РСФСР (1918 г.). В нем получило закрепление понятие безработного гражданина, критерии признания его таковым, обязанность работодателей принимать безработных только по направлению отделов распределения рабочей силы. Был уточнен порядок направления безработных в другую местность, порядок, основания и размер получения безработными материальной помощи в виде пособия, а также основания освобождения от трудовой повинности (возраст, нетрудоспособность и т. д.).
В целом, Кодекс законов о труде 1918 г. достаточно полно, четко и, в определенной степени, системно регламентировал отношения, связанные с занятостью населения и защитой граждан от безработицы.
7. Не менее важную роль в государственно-правовом регулировании сферы занятости населения сыграл Кодекс законов о труде РСФСР 1922 года, в котором законодателем была соблюдена преемственность относительно борьбы с безработицей, но с некоторыми особенностями: в Кодексе 1922 года в большей степени содержались бланкетные нормы права; отсутствовало прямое указание на конкретный орган, который должен был оказывать посреднические услуги на рынке труда; расширялось право работодателя на самостоятельный прием работников и некоторые другие.
8. В свою очередь, деятельность органов власти Курской губернии по государственно-правовому регулированию занятости населения и борьбы с безработицей осуществлялась в соответствии с общероссийским законодательством и оказывала позитивное воздействие на процессы, происходящие на рынке труда региона. Вместе с тем, эта работа имела и свои особенности: по решению Курской губернской биржи труда был несколько расширен круг лиц, имеющих приоритет в плане первоначального трудоустройства (безработные, остро нуждающиеся в жилье, а также находящиеся в особо тяжелом материальном положении); определенными гарантиями при увольнении пользовались одинокие женщины, имеющие на своем иждивении малолетних детей; широкое распространение получил такой способ борьбы с безработицей, как организация трудовых коллективов из числа безработных граждан и некоторые другие (увеличение пособия по безработице, льготное пользование коммунальными услугами, выдача продпайков и т. д.).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, прежде всего, состоит в том, что в работе дан комплексный анализ организационно-правовых мер государственно-правового регулирования занятости населения в первые годы существования советского государства.
Материалы, выводы и предложения, которые содержатся в диссертации, могут способствовать более глубокому пониманию проблемы становления и развития законодательства о занятости населения в первые годы советской России и быть применимы для подготовки учебных программ, учебных пособий при изучении истории и теории государства и права, трудового права, права социального обеспечения, конституционного права и других юридических дисциплин.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования отдельных предложений автора в законотворческой деятельности как на региональном, так и на федеральном уровнях с целью повышения эффективности мер, направленных на регулирование рынка труда страны, а также в правоприменительной деятельности органов власти и управления современной России.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории государства и права Юго-Западного государственного университета.
Основные положения и выводы по диссертации нашли отражение в 11 публикациях автора, в том числе в 3 рецензируемых научных журналах, а также в материалах международных научно-практических конференций (г. Курск 2012, 2013, София, 2013).
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Белгородского государственного технологического университета и в практику деятельности центров занятости населения Белгородской области.
Опыт борьбы с безработицей в дореволюционной России и некоторых странах Запада на рубеже XX века
Общеизвестно, что безработица в обществе явление совсем не новое, крайне неустойчивое и изменчивое, присущее всем странам с рыночной экономикой.
Как отмечал французский экономист Шарль Жид, «при болезни, старости и смерти мы имеем дело с действием естественных причин, вечных законов, безработица же вызывается экономическими причинами ».
Поэтому вопросы, связанные с этой проблемой, пытались и пытаются решать все развитые страны, и Россия в этом плане была (и остается - А. Ш.) не исключением.
В начале, в порядке небольшого отступления, целесообразно полагаем, вкратце рассмотреть опыт борьбы с безработицей в отдельных, наиболее развитых странах запада, что позволит более комплексно и всесторонне обрисовать ситуацию в сфере занятости населения на рубеже XX века не только в России, но и за рубежом.
Также нельзя исключить и возможность исследования этого опыта и в современных условиях.
В 1843 году французским экономистом Молинари в газете «Gazette de France» был опубликован ряд статей, в которых говорилось об огромном влиянии железных дорог на изменение положения рабочих, их заработной платы и условий труда.
По мнению этого автора, причиной низкой оплаты труда работников являлось неравномерное распределение рабочих рук на территории страны и дисбаланс между спросом и предложением рабочей силы. В связи с этим, предлагалось предоставить рабочим дешевый и быстрый способ передвижения на большие расстояния и информацию об имеющихся свободных вакансиях.
Конечно же, для организации такой трудовой мобильности, кроме железных дорог, требовался орган, который мог руководить данным процессом, его Молинари предложил назвать «биржей труда1», и высказался за их создание в крупных промышленных и земледельческих центрах.
По его замыслу, в биржи труда стали бы обращаться как люди ищущие работу, так и наниматели, которым требовались работники, что привело бы к улучшению положения на рынке труда.
Идеям Молинари суждено было сбыться в феврале 1887 года, когда в Париже был открыт филиал биржи труда, а с 22 мая 1892 года начала функционировать центральная биржа труда. К 1 января 1900 года во Франции и Алжире насчитывалось 65 бирж труда .
К основным функциям созданных бирж относились: содействие в поиске работы; материальная помощь при переезде лиц в другую местность для трудоустройства; создание библиотек, музеев и организация обучающих курсов.
Заметим, что в странах Европы попытки решить проблему выплаты пособия по безработице предпринимались несколько ранее, чем в России.
Об этом свидетельствует упоминание Шарля Жида «об опытах, сделанных в этом направлении в Швейцарии и в Бельгии. Сначала в Берне (в 1893г.), а затем в Базеле (в 1901 г.), по отвержении народным голосованием проекта о введении обязательного страхования рабочих были основаны кассы страхования на случай безработицы; страхование в них не было сделано принудительным, но кассы получили субсидии от государства и от почетных членов; в Санкт-Галлене (Швейцария - прим. автора) в 1885 г., такое страхование было сделано обязательным для всех рабочих, получающих менее 5 фр. в день. Результаты повсюду оказались ничтожными или очень посредственными ».
По этому поводу Л. А Саенко пишет, что толчок, исходивший из Швейцарии, нашел отклик, прежде всего, в южной Германии. Так, в 1893 г. промышленный суд в Штутгарте по инициативе своего председателя Лаутеншлагера внес в городское управление проект об устройстве городского бюро по приисканию работы.
Основные положения этого проекта были таковы: бюро находится под наблюдением Комиссии из 9 членов. Председателем Комиссии является председатель промышленного суда. Остальные члены Комиссии избираются из числа членов промышленного суда, в равном числе от предпринимателей и рабочих. Все издержки по содержанию бюро несет город - посредничество безработным оказывается безвозмездно.
Особое значение проекта Лаутеншлагера заключается в том, что с самого начала к делу посредничества могли привлекаться заинтересованные в заключении рабочего договора стороны, - предприниматели и безработные рабочие2.
По мнению А. И. Елистратова, страхование безработицы, так же как и установление минимальной заработной платы, впервые появилось в английских тред-юнионах (профсоюзах - прим. автора) практикой выдачи пособий безработным членам союза: в 1901 г. эти пособия составляли 65% всех расходов тред-юнионов3.
В острый экономический кризис, наступивший в 1879—80 г., когда по отчетам тред-юнионов, выдающих своим членам пособия по безработице, число безработных достигало значительного процента (10%), социалисты начали активную агитацию с целью понудить местные управления организовать для оказания помощи безработным общественные работы.
Некоторые местные управления исполнили это требование, так было положено начало новой форме борьбы с безработицей путем организации во время усиливающейся безработицы общественных работ1.
В свою очередь, в Англии в 1905 году принимается закон о безработных (Unemployed Workmen Act), согласно которому в каждом столичном округе были организованны особые благотворительные комитеты и центральный комитет, координирующий их деятельность.
В обязанности местного комитета входило принимать, расследовать и разбирать обращения безработных, а также оказывать содействие в их трудоустройстве.
Центральный комитет обязан был координировать деятельность и оказывать помощь в работе местных комитетов, вести реестры о потребности в работе и нуждающихся в ней.
Заслуживает внимания тот факт, что центральный комитет, наряду с другими обязанностями, должен был оказывать помощь безработному путем эмиграции или отсылки его или его близкого родственника в другую местность с целью трудоустройства. Таким образом, регулировались вопросы трудовой миграции. Причем комитеты оказывали помощь безработным на добровольные пожертвования.
Как отмечают отдельные авторы, закон 1905 года не имел в виду организацию обязательной помощи безработным, и проводил в нем принцип факультативности, т. е. помощь, предусмотренная законом 1905 года, оказывалась в пределах имеющихся частных, но не публичных средств1.
Впоследствии, в Англии был принят Национальный закон о страховании 1911 года2, в соответствии с которым рабочие, занятые в торговле более 26 недель за предыдущие 5 лет, в случае наступления безработицы имели право на получение пособия. Причем средства, необходимые для выплаты пособия, формировались частично за счет взносов застрахованных работников, работодателей и государства.
Для получения пособия безработный должен был подать заявление о выдаче ему пособия, подтвердить, что он работал в «застрахованной торговле» не менее 26 недель за последние 5 лет и доказать, что трудоспособен, но не в состоянии найти работу.
Характерно, что английское законодательство к 1917 году распространило страхование на случай безработицы только на те виды наемного труда, в которых колебание числа безработных сравнительно легче поддавалось учету. Сюда были отнесены рабочие сезонных производств (строительное дело, кораблестроение) и рабочие наиболее квалифицированных отраслей труда — машиностроительная и сталелитейная промышленность.
Впоследствии, названный выше закон ограничил длительность пособия безработному 15 неделями в году: при большей продолжительности безработицы застрахованный оставался без обеспечения.
Право на пособие приобреталось только после полугодичной работы в каком-либо из производств, подлежащих страхованию3.
Правовое регулирование сферы занятости населения как основная форма защиты от безработицы
Приступая к исследованию проблемы, вынесенной в название настоящего параграфа, сразу же следует отметить такое обстоятельство: регулируя отношения в сфере занятости населения, советское государство в первые годы своего существования стало на путь принятия комплекса мер, направленных на обеспечение занятости лиц, оставшихся без работы, и на борьбу с безработицей. Это было вызвано тем, что численность безработных граждан в стране постоянно увеличивалась, и позитивное решение этого вопроса было невозможно без его государственно-правового регулирования.
Заметим, что изначально решение данной задачи, как уже отмечалось, было возложено на биржи труда, основной целью которых являлось содействие в трудоустройстве безработных граждан путем оказания посреднических услуг.
В связи с произошедшими изменениями на рынке труда трудоустройством незанятого населения занялись отделы распределения рабочей силы и подотделы учета и распределения рабочей силы, созданные в 1918-1919 годах.
Изучение архивных материалов и других источников свидетельствует о том, что ситуацию в сфере занятости населения и защиты граждан от безработицы в 1919 - 1920 годы можно охарактеризовать как достаточно стабильную, и вопрос о трудоустройстве граждан не имел особой актуальности.
По мысли А. Ляха, в этой связи «на съезде профсоюзов в мае 1921 г. делегатами ставился вопрос о передаче в профсоюзы функций учета безработных и посылки на работу, т. е. фактически шла речь о ликвидации Народного Комиссариата Труда. Но новая экономическая политика поставила вопрос о полном пересмотре всего трудового законодательства... »
Однако с 1922 года, в связи с переходом к НЭПу, обстановка на рынке труда стала меняться в сторону ее ухудшения. Как отмечает А. Исаев, «положение народного хозяйства в начале 1922 года было, как известно, чрезвычайно тяжелым. Проведение новой экономической политики сопровождалось по всей стране сжатием весьма многих отраслей промышленности, закрытием многих предприятий и сокращением штатов2».
На этом фоне 2 декабря 1922 года принимается Постановление Народного Комиссариата Труда, утвердившее «Положение о Комитетах биржи труда3», в соответствии с которым в стране были образованы Комитеты бирж труда.
Основной задачей этих Комитетов стало объединение интересов бирж труда, профессиональных и общественных организаций, а также хозяйствующих органов с целью более качественного регулирования рынка труда. В их полномочия также входило руководство работой бирж. Поэтому «в 1922 г. органы распределения переименованы в биржи труда, органом управления стал комитет биржи ».
Осложненность ситуации в сфере труда, а именно рост безработицы, потребовала своего дальнейшего государственного регулирования, поэтому был принят ряд новых нормативно-правовых актов, направленных на пресечение безработицы.
Так, в Циркуляре Народного Комиссариата Труда и Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных Союзов от 15 июня 1922 года «Губотделам Труда, Губпрофсоветам о взаимоотношениях союзных органов и Отделов Труда в области регулирования Рынка Труда» говорилось о том, что «регулирование рынка труда в современных условиях становится одним из важнейших вопросов, на котором должно сосредоточиться внимание профессиональных организаций и органов Комиссариата Труда. В условиях, когда рабочая сила становится опять товаром, рынок труда интересует профессиональные организации не только в связи с тем, что часть пролетариата находится без работы и подвергается материальным лишениям и опасности деклассирования, но и потому, что размер безработной армии, несмотря даже на существующие законодательные гарантии в Советской России, будут неизбежно влиять на правовые и экономические условия труда...1»
Из изложенного следует, что советское правительство вновь стало рассматривать безработицу как одну из острых проблем и принимать соответствующие меры.
Одной из государственных мер, направленных на стабилизацию ситуации на рынке труда страны, стало совершенствование организации трудоустройства безработных граждан как на постоянные, так и временные работы.
Отметим, что данная функция оставалась прерогативой государства в лице бирж труда, хотя вопрос о демонополизации в данной области встал в повестку дня. К примеру, в докладе Народного Комиссариата Труда от 7 октября 1921 года говорилось о том, что «постепенный переход к методам добровольческого привлечения рабочей силы - является назревшей задачей2».
Декретом Совета Народных Комиссаров от 9 февраля 1922 года «О порядке найма и увольнения рабочих и служащих1», предусматривались некоторые особенности трудоустройства безработных граждан.
Так, в соответствии с Декретом, всем работодателям, вне зависимости от формы собственности, было предоставлено право самостоятельно нанимать работников с последующим уведомлением об этом отделов труда. Но этим правом работодатели могли воспользоваться лишь в том случае, если заявленная потребность в работниках не могла быть удовлетворена отделами труда самостоятельно.
В свою очередь, рабочие и служащие получили право переходить от одного работодателя к другому, но с последующей регистрацией в отделах труда и при условии, если между определенными работодателями было заключено соответствующее соглашение2.
Заметим, что впоследствии, 3 марта 1922 года Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета «О порядке найма и увольнения рабочих и служащих3» переход рабочих и служащих был разрешен только между государственными предприятиями и учреждениями.
Далее отметим, что Постановлением Народного Комиссариата Труда и Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных Союзов от 19 февраля 1923 года №87/26 «О порядке найма работников высшей квалификации, а также требующих имущественного, политического и личного доверия4» в целях более оперативного трудоустройства квалифицированных работников всем работодателям было разрешено принимать на работу лиц помимо бирж труда с их последующей регистрацией.
Вместе с тем, данное правило было применимо лишь в том случае, когда названные лица принимались на такие должности, как:
а) административно - ответственные;
б) связанные с хранением, сопровождением имущества и ценностей, материальной ответственностью и личным доверием;
в) требующие политического доверия (для государственных учреждений, партийных и профессиональных организаций).
Под действие указанного Постановления подпадали специалисты с высшим образованием; в определенных случаях требовался стаж работы по специальности.
В дополнение к упомянутому выше Постановлению 5 июня 1923 года Народным Комиссариатом Труда был принят Циркуляр №231/49 «О предоставлении права найма сотрудников с последующей регистрацией всем совпартшколам, коммунистическим университетам, институтам красой профессуры, академиям социального воспитания и курсам марксизма при Социалистической Академии». Указанный документ позволял перечисленным в нем работодателям принимать работников с последующей их регистрацией в бирже труда.
В контексте рассматриваемого вопроса отметим также Постановление Народного Комиссариата Труда от 15 сентября 1923 года №73/20 «О порядке и сроке производства последующей регистрации лиц, подпадающих под действие постановления НКТ и ВЦСПС от 19.02.1923 г. ». В нем предусматривалось, что работодатели обязаны были сообщать в биржу труда о своем желании принять на работу лицо в порядке последующей регистрации по установленной форме.
В свою очередь, представители биржи труда обязаны были рассмотреть данное заявление в трехдневный срок со дня его получения и, в зависимости от утверждения или неутверждения кандидата, сообщить работодателю о результатах. Если кандидатура не утверждалась, требовалось указать причину такого решения.
Законодательство о пособиях и других льготах для безработных
В начале двадцатых годов прошлого века важным направлением деятельности Советского государства в целях снижения напряженности на рынке труда являлась материальная поддержка трудоспособных граждан, оставшихся без работы, что выражалось в выплатах пособий по безработице и предоставления для них других льгот.
Здесь надо заметить, что в соответствии с Декретом Совета Народных Комиссаров от 25 ноября 1920 года «О передаче социального обеспечения безработных из Народного Комиссариата Труда в Народный Комиссариат Социального Обеспечения» данная функция была передана органам социального обеспечения.
В то же время в обязанности Народного Комиссариата Труда входило установление факта безработицы и контроль за тем, чтобы пособие по безработице выдавалось только в случае «действительно вынужденной безработицы1».
Следовательно, органы социального обеспечения выполняли роль своеобразного кассира, а органы Народного Комиссариата Труда устанавливали факт безработицы для конкретного лица и предоставляли ему право на получение пособия по безработице.
В дальнейшем, в рамках упорядочивания процесса выплат пособия по безработице Советом Народных Комиссаров 28 декабря 1921 года был принят Декрет «Об обеспечении безработных», который вносил определенные изменения в «Положение о социальном обеспечении трудящихся3», принятом 31 октября 1918 года.
Так, нормы вновь принятого Декрета, в отличие от Положения о социальном обеспечении трудящихся, распространялись лишь на работников, уволенных из государственных предприятий и учреждений.
Материальные выплаты могли получать только квалифицированные и неквалифицированные работники, уволенные по причине сокращения штатов или закрытия предприятия, причем для неквалифицированных работников требовался стаж работы не менее трех лет.
Примечательно, что таким категориям, как подростки и красноармейцы, для получения пособия трехлетний стаж не требовался.
В то же время в названом Декрете отмечалось, что материальные выплаты не могли получать лица, хотя и состоящие на учете по безработице, но уволенные с работы по собственному желанию, отказавшиеся от предложенной работы и получающие доход или заработную плату.
Размер пособия для безработных, имеющих специальность, варьировался в зависимости от их квалификации и мог достигать уровня минимальной заработной платы для конкретной местности.
Неквалифицированным рабочим пособие устанавливалось в размере от 1/3 до /г минимальной заработной платы1.
Изложенное свидетельствует о том, что в Декрете был определен круг лиц, имеющих право на получение пособия, а также размеры материальных выплат по безработице. Причем, круг лиц, имеющих право на получение данного вида пособия, был сужен по отношению к положениям Декрета 1918 года, где правом на пособие пользовались не только работники, уволенные из государственных предприятий и учреждений, но и уволенные другими работодателями.
Далее надо сказать, что изменение размеров выплаты пособия стало не последним, и уже 28 декабря 1921 года Декретом Совета Народных Комиссаров «О социальном обеспечении безработных» была установлена выплата безработным гражданам денежных средств в размере от 1/6 до Уг средней заработной платы в конкретной местности, в зависимости от квалификации и стажа работы.
Заметим, что в этом документе расчет пособия осуществлялся уже по отношению к «средней1» заработной плате, которая, конечно же, была выше минимальной.
Вопрос установления размеров пособия по безработице находился в ведении специальной комиссии губернского совета профсоюзов.
Безусловно, не обошел стороной проблему выплаты пособия по безработице и КЗоТ РСФСР 1922 года2.
Так, в главе 17 «О социальном страховании» было закреплено, что пособие по безработице устанавливалось соответствующими органами не ниже одной шестой средней заработной платы для определенной местности, с учетом квалификации и стажа работы безработного. Срок выплаты пособия не мог быть менее шести месяцев3.
Порядок материальных выплат безработным гражданам нашел свое отражение и дальнейшее развитие в «Правилах пользования безработными пособиями и льготами» №154, утвержденных 6 декабря 1922 года Народным Комиссариатом Труда, Всесоюзным Центральным Советом Профессиональных Союзов, Народным Комиссариатом Социального Обеспечения, Народным Комиссариатом Финансов и Народным Комиссариатом Внутренних Дел4.
В данных Правилах содержались нормы, определяющие круг лиц, имеющих право на получение пособия и ряда льгот для безработных. Так, на пособие могли претендовать граждане, уволенные по причине сокращения штатов или ликвидации предприятия, учреждения или хозяйства.
В то же время не говорилось ничего о том, что правом на получение пособия по безработице пользовались только работники, уволенные из предприятий с государственной формой собственности.
Следовательно, под действие норм анализируемых Правил попадали и работники, уволенные другими работодателями, что давало им право, будучи безработными, получать пособие и льготы. Для этого им необходимо было зарегистрироваться на бирже труда не позднее семи дней с момента прекращения работы.
Относительно особых категорий получателей пособия по безработице уточнялось, что несовершеннолетним не устанавливался конкретный стаж работы, если он работал по найму с шестнадцати лет.
Наряду с подростками, и красноармейцы могли претендовать на пособие вне зависимости от стажа работы лишь в том случае, если до мобилизации они уже успели поработать, в противном случае они были лишены этого права.
Более конкретно процедура получения пособия была регламентирована в Инструкции Народного Комиссариата Труда от 11 июня 1923 года № 247/49 «О выдаче пособий и предоставлении льгот по безработице1».
В ней выделялись шесть категорий граждан, не имеющих никаких средств к существованию в виде заработка, торговли, промысла, хозяйства и других видов деятельности, имеющих право на получение пособия и льгот по безработице.
Первая из них - это квалифицированные рабочие и лица умственного труда высокой квалификации, получившие специальное образование (инженеры, агрономы, врачи, педагоги) вне зависимости от стажа работы по найму, если они были зарегистрированы на бирже труда не позднее четырех недель со дня их увольнения. Для указанной группы срок обращения мог быть продлен или совсем не приниматься во внимание биржей труда по соглашению со страховой кассой.
Вторая группа - это неквалифицированные рабочие, непрерывно проработавшие не менее одного года, и служащие, имеющие непрерывный стаж работы не менее трех лет до момента обращения на биржу труда и зарегистрированные там не позднее двух недель со дня увольнения. Для них срок обращения также мог быть продлен или же не приниматься во внимание.
Правовое обеспечение пособий и льгот для безработных в Курской губернии
Рассмотрев организационно-правовые меры борьбы с безработицей в Курской губернии перейдем к исследованию вопроса о правовом обеспечении пособий и других льгот для безработных граждан на ее территории в период 1917-1925 годы.
В порядке небольшого вступления надо сказать, что в масштабах страны вопросами выплаты пособий по безработице и предоставления льгот безработным гражданам в большей степени занимались структуры социального страхования (безусловно, в тесной взаимосвязи с органами по труду); в этом плане Курская губерния не стала исключением.
Поскольку в 1922 году в стране отмечался рост числа безработных граждан, вопрос выплат пособий по безработице приобрел особую значимость.
Так, в Циркуляре Народного Комиссариата Труда РСФСР №73/орг. от 23 марта 1922 года говорилось о том, что в новых условиях развития экономических отношений, в связи возрастающим уровнем безработицы вопрос о социальном страховании приобретал особую актуальность.
Акцент был сделан на то, чтобы не органы власти, а сами работники проявили заинтересованность и непосредственное участие в процессе социального страхования и обсудили этот вопрос на съездах и конференциях, а также на рабочих собраниях1.
В указанном Циркуляре было дано поручение отделам труда страны детально обсудить проблему страхования от безработицы на своих съездах и конференциях в целях популяризации данного мероприятия.
В свою очередь Курское губернское управление социального страхования было организованно на основании приказа Курского губернского отдела социального обеспечения от 21 июля 1922 года1.
Наряду с этим, в уездах были созданы социально-страховые кассы из представителей профсоюза, а также органов здравоохранения и социального обеспечения; таковых насчитывалось пятнадцать.
В местах, удаленных от страховых касс и имеющих значительное число трудящихся по найму, были утверждены страховые пункты:
- в Рыльском уезде - в г. Путивле, на Бурынском сахарном заводе и на Теткинском сахарном заводе;
- в Старооскольском уезде - в г. Старый Оскол;
- в Белгородском уезде - на Ново - Таволжанском, Воскресенском и Шебекинском сахарных заводах;
- в Щигровском уезде - в г. Короче и в г. Тим;
- в Льговском уезде - в г. Дмитриеве, Судже и сахарном заводе имени К. Либкнехта;
- в Борисовском уезде - в г. Грайвороне и на Ракитянском сахарном заводе;
- в Курском уезде - в г. Обояни и г. Фатеже .
В компетенцию созданных страховых касс входили вопросы проведения социального страхования лиц, занятых наемным трудом, а также вопрос выдачи пособия, в том числе и по безработице.
Что касается правового оформления деятельности этих касс, то до середины 1923 года в своей работе, в частности при назначении пособия безработным гражданам, они применяли специальную инструкцию, подготовленную губернской кассой социального страхования .
Надо заметить, что данная инструкция в полной мере вобрала в себя положения декретов и других постановлений советской власти, известных к тому времени и регулирующих отношения в сфере выдачи гражданам пособий и пайков при наступлении безработицы.
В ней было сказано, что лица, оставшиеся без работы вследствие сокращения или ликвидации предприятия, должны были в семидневный срок зарегистрироваться в отделе труда в качестве безработных. Это правило не распространялось лишь на демобилизованных красноармейцев.
Несовершеннолетним, работающим с шестнадцати лет, одиноким женщинам, имеющим на иждивении детей до восьми лет, лицам умственного труда высокой квалификации, квалифицированным рабочим и красноармейцам не устанавливался минимальный стаж работы до момента обращения в отдел труда и в дальнейшем для получения пособия.
Для неквалифицированных рабочих и служащих для получения пособия требовалось три года стажа работы.
Не имели права на получения пособия по безработице следующие лица:
- зарегистрированные в отделе труда позднее семи дней;
- не явившиеся в отдел труда на отметку без уважительных причин;
- уклонившиеся от явки в отдел труда для назначения на работу;
- отказавшиеся от явки в отдел труда для назначения на работу;
- отказавшиеся от предлагаемой работы, без уважительных причин. При установлении вышеперечисленных обстоятельств страховая касса отказывала заявителю в выплате пособия по безработице, а если это касалось безработного гражданина уже получающего пособие, то его выплата прекращалась.
В то же время, при неявке на перерегистрацию в отдел труда по уважительным причинам (болезнь, увечье, карантин, уход за больным членом семьи, беременность, роды), выплата пособия сохранялась. Перечень этих причин был исчерпывающим, и для обоснования каждой из них требовалось документальное подтверждение от врача.
Отказ от предложенной работы считался уважительным и не лишал безработного пособия, если он был сделан по причине:
- несоответствия предлагаемой работы по физическому состоянию (возраст, беременность, инвалидность, болезнь, подтвержденная заключением врача);
- несоответствия работы квалификации безработного, что могло повлечь за собой потерю его профессиональной трудоспособности.
То обстоятельство, что курские кассы социального страхования действовали исключительно на основании инструкции, утвержденной губернским управлением социального страхования, позволяет сделать вывод о том, что процедура назначения пособия по безработице, а также основания назначения и прекращения выплаты данного пособия была строго регламентирована.
Важно отметить и то, что рассматриваемая инструкция содержала в себе и такие нормы, которые позволяли страховым кассам выплачивать пособие по безработице тем безработным гражданам, которые по уважительным причинам не явились в установленный срок на перерегистрацию в биржу труда или отказались от предложенной работы.
Что касается вопроса о размерах выдачи пособия по безработице, то этот вопрос был рассмотрен 19 декабря 1922 года на заседании Курского губернского управления социального страхования, где было принято решение об изменении размеров пособия по безработице в сторону их увеличения1.
Так, в связи с «тенденцией увеличения стоимости жизни» и наличием средств на эти цели, губернским управлением социального страхования было принято решение установить размер пособия по безработице квалифицированным рабочим и служащим, отнесенных к седьмому и выше разряду тарифной ставки в размере 1950 рублей в месяц1.
Для квалифицированных рабочих, отнесенных к шестому разряду тарифной ставки, а также для неквалифицированных рабочих, отнесенных к первым трем разрядам тарифной ставки, и всем квалифицированным служащим, имеющим стаж работы более пяти лет, размер пособия составил 1300 рублей2.
Неквалифицированные рабочие и служащие, проработавшие по найму от трех до пяти лет, получали 670 рублей3.
Обратим внимание на то обстоятельство, что, судя по архивным данным относительно деятельности биржи труда за май 1923 года, 75 % безработных имели четырехлетний стаж работы, а 15% имели подтверждение о стаже работы лишь в 1923 году, то есть меньше года.
Кроме того, 80% безработных имели свое хозяйство, следовательно, получали доход и не могли претендовать на пособие; и только 20 % относилось к числу пролетариата4.
Из изложенного видно, что довольно незначительное число людей, оставшихся без работы, имело право на получение пособия по безработице; стажа работы свыше пяти лет вообще никто не имел.
