Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, значение надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства и его органы 15-52
1.1. Укрепление законности в сфере трудовых отношений и роль в этом процессе надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства 15-20
1.2. Понятие и виды надзора за охраной труда и соблюдением трудового законодательства 20-24
1.3. Понятие и виды контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства 24-27
1.4. Органы надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства, законодательство о них 27-49
1.5. Понятие и виды правоотношений по надзору и контролю за охраной труда и соблюдением трудового законодательства, их связь с трудовыми отношениями 49-52
Глава 2. Предупредительный надзор и контроль за охраной труда и соблюдением трудового законодательства 53-117
2.1. Понятие и содержание предупредительного надзора и контроля 53-59
2.2. Предупредительный надзор и контроль за проектированием, строительством и вводом в эксплуатацию зданий, сооружений, оборудования, машин и технологических процессов 59-67
2.3. Предварительные обязательные медицинские осмотры при приеме на работу 67-87
2.4. Предварительный инструктаж по технике безопасности и производственной санитарии
2.5. Расследование и учет несчастных случаев на производстве.. 95-117
Глава 3. Надзор и контроль за охраной труда и соблюдением трудового законодательства
3.1. Надзор и контроль Федеральной инспекции труда 118-131
3.2. Надзор специализированных государственных инспекций... 131-150
3.2.1. Федеральный горный и промышленный надзор России... 131-137
3.2.2. Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности 138-141
3.2.3. Государственный энергетический надзор 141-144
3.2.4. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор 144-150
3.3. Профсоюзный контроль за охраной труда и соблюдением трудового законодательства в области охраны труда
3.4. Международно-правовое регулирование контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства
Заключение 175-181
Список использованной литературы: 182-192
1. Законодательные акты и иные официальные документы 182-190
2. Монографии, учебники, учебные пособия, статьи, авторефераты
3. Правоприменительная практика
- Укрепление законности в сфере трудовых отношений и роль в этом процессе надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства
- Понятие и виды надзора за охраной труда и соблюдением трудового законодательства
- Понятие и содержание предупредительного надзора и контроля
- Надзор и контроль Федеральной инспекции труда
Введение к работе
Современное развитие российского общества требует дальнейшего укрепления законности во всех сферах деятельности человека, в том числе в области применения трудового законодательства и правовых актов по охране труда. В условиях реформирования общественных отношений необходимо постоянно совершенствовать механизм правовой защиты работающих. Правовое регулирование трудовых отношений должно соответствовать характеру структурных преобразований в экономике как по форме, так и по содержанию.
Следует признать, что, несмотря на назревшую необходимость, не были предметом системного анализа принятое в последние годы российское законодательство, регулирующее вопросы надзора и контроля в области охраны труда, а также практика его применения. До сих пор проблема правового регулирования надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством, как целостное правовое явление, не изучалась в рамках отдельной научной работы.
Реформы в экономике, возникающие на их основе новые общественные отношения, изменили теоретическое представление о правовой сути надзора и контроля. Для обобщения фактически сложившихся правовых отношений в области охраны труда необходимы новые подходы в нормотворчестве и правоприменительной практике. В связи с этим совершенствование механизма правового воздействия на хозяйствующие субъекты диктуется временем. Он должен соответствовать экономическим и социально-политическим преобразованиям, происходящим в обществе, и находится в постоянном динамическом развитии.
Перемены в отношениях собственности и появление на этой основе в экономическом пространстве новых хозяйствующих субъектов, которые ча-
ще всего допускают нарушения законодательства о труде и охране труда, требуют научной разработки правовых проблем надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством, обобщения правоприменительной практики в этой области.
В этих условиях надзор и контроль за охраной труда и трудовым законодательством приобретает большее, чем прежде значение, повышается роль органов, осуществляющих такой надзор и контроль, а исследование теоретических и практических проблем надзора и контроля будет способствовать укреплению законности в области применения законодательства о труде и охране труда.
Без научной разработки правовых проблем надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства и обобщения практики его применения нельзя достичь рациональной организации надзора и контроля во всех сферах деятельности человека; обеспечения здоровых и безопасных условий труда; совершенствования способов правового воздействия на хозяйствующие субъекты в условиях реформирования трудовых отношений; умелого применения в процессе совершенствования надзора и контроля экономических, правовых, социальных и морально-психологических средств.
Все это в комплексе обуславливает актуальность темы исследования.
Цель диссертационного исследования - поиск путей совершенствования механизма правового регулирования надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства в современных условиях на основе изучения и системного анализа новейшего законодательства и практики его применения, а также теоретических исследований ученых в области трудового права.
Реализация поставленной цели потребовала решить следующие задачи:
- раскрыть содержание понятий надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства, определить их виды, выявить общие черты и различия между ними;
исследовать правоотношения по надзору и контролю за охраной труда и трудовым законодательством, установить их взаимосвязь с трудовыми отношениями;
исследовать понятие и содержание предупредительного надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством, всех его составляющих компонентов, порядок осуществления этого вида надзора и контроля;
изучить и провести анализ законодательства, регламентирующего деятельность органов, осуществляющих надзор и контроль за охраной труда и трудовым законодательством, обобщение практики их деятельности;
изучить международно-правовое регулирование контроля за охраной труда и трудовым законодательством;
на основе полученных результатов исследования найти пути совершенствования механизма правового регулирования надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства в новых экономических условиях.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы, такие как системный анализ, восхождение от абстрактного к конкретному и специальные правовые методы исследования, такие как сравнительно-правовой, формально-юридический, в том числе правовое моделирование, конкретно-социологический. Автором использован метод историко-правового анализа возникновения и формирования деятельности некоторых органов, осуществляющих надзор и контроль за охраной труда и трудовым законодательством.
В поисках истины автор, используя приемы правового моделирования, подвергает сравнительному анализу понятия надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством, на его основе устанавливает общие черты, присущие только этим категориям. Диссертант, анализируя в рамках системы мер, с помощью которых достигается предупреждение и профилак-
тика правонарушений в области применения законодательства о труде и охране труда, приходит к выводу, что в этом процессе следует первенство давать предупредительному надзору и контролю за охраной труда и трудовым законодательством.
Конкретно-социологический метод применен при изучении сфер деятельности органов, осуществляющих надзор и контроль за охраной труда и трудовым законодательством. В рамках этого метода для поиска оптимальных вариантов правовых решений, разработки обоснованных прогнозов в проведении социально-правовых реформ в области правового регулирования надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством автором исследованы и подвергнуты анализу действующее законодательство, регулирующее деятельность указанных выше органов, а также некоторые факторы рыночной экономики, воздействующие на результативность их работы.
Опираясь на приемы методов научного познания, автор также исследует вопросы правового регулирования надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством, находит и предлагает пути совершенствования механизма правового воздействия на отношения, возникающие в процессе применения законодательства о труде и охране труда.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе осуществления надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством, предметом исследования - правовое регулирование надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства. Объект и предмет, как категории научного процесса, в работе исследованы как общее и частное в соотношении между собой.
Субъект исследования - это органы, на которых в соответствии с действующим законодательством возложены полномочия надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством, обеспечения своевременности и надежности правового регулирования и правовой охраны.
Теоретическую основу исследования для автора составили труды следующих ученых в области трудового права, таких как Акопова Е.М., Александров Н.Г., Артеменко В.М., Бердыгевский B.C., Голощапов С.А., Гусов К.Н., Догадов В.М., Зверев А.Д., Киселев Я.Л., Коняхин Л.Г., Кузьмина Т.М., Левиант Ф.М., Назаров А.Б., Пашков А.С., Семенков В.И., Скобелкин В.Н., Смирнов Ю.П., Снигирева И.О., Толкунова В.Н., Цепин А.И., Явич Л.С, Яковлев М.В. и другие.
Научная новизна и предложения, выносимые на защиту, определяются следующими выводами, полученными на основе изучения, анализа нового законодательства и обобщения практики его применения, а также теоретических исследований в области трудового права:
Впервые в науке трудового права комплексно исследована проблема надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства с учетом нового российского законодательства о нем и практики его применения.
В работе предпринята попытка сделать критический анализ действующего законодательства по исследуемой автором проблеме и на его основе разработан ряд конкретных предложений по совершенствованию законодательства о надзоре и контроле, а также способов правового регулирования надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства. Эти предложения рекомендованы для применения в нормотворчестве и закрепления в нормативных актах.
На основе новейшего российского законодательства:
Раскрыты понятие и виды надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства.
Дано новое определение, наиболее полно раскрывающее содержание предупредительного надзора и контроля.
Выдвинуто собственное обоснованное суждение о том, что в состав предупредительного надзора и контроля за охраной труда и трудовым зако-
нодательством следует включать не только надзор и контроль за проектированием, строительством и вводом в эксплуатацию объектов и технологических процессов, но и предварительные обязательные медицинские осмотры при приеме на работу, предварительный инструктаж по технике безопасности и производственной санитарии, а также расследование и учет несчастных случаев на производстве.
Предложено закрепить в законодательстве, системе мер по охране труда, а также полномочиях органов надзора и контроля приоритетную роль предупредительного надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством, поскольку предупреждение всегда является более эффективным средством по сравнению с мерами, принимаемыми к устранению выявленных нарушений, и имеет важное значение в укреплении законности в сфере трудовых отношений, вообще, в области надзора и контроля, в частности.
Впервые изучена и подвергнута анализу деятельность современных органов, осуществляющих надзор и контроль, раскрыты их полномочия в области применения законодательства о труде и охране труда.
Впервые изучены и подвергнуты научному анализу функции Международной организации труда (МОТ) и ее органов по контролю за применением конвенции и рекомендации МОТ государствами, их ратифицировавшими, а также даны предложения по приведению в соответствие с документами МОТ Положения о Федеральной инспекции труда.
В работе обоснованы следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства о надзоре и контроле, а также способов правового регулирования за охраной труда и соблюдением трудового законодательства:
7.1. В связи с существующими противоречиями в нормах статей 147 (ч.З) КЗоТ РФ и 22 Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации» автором предложено изменить редакцию части 3 статьи
147 КЗоТ РФ и изложить ее в следующей редакции: «При отказе администрации от составления акта о несчастном случае или при несогласии пострадавшего с изложенными в акте обстоятельствами несчастного случая пострадавший вправе обратиться в соответствующий выборный профсоюзный орган организации, который имеет право осуществлять самостоятельное расследование несчастного случая и войти с предложением в соответствующие органы с требованиями о привлечении к ответственности лиц, виновных в сокрытии фактов несчастных случаев на производстве».
На нарушения требований Положения о расследовании и учете несчастных случаев на производстве предложено распространить действие нормы части 1 статьи 143 УК РФ, предусматривающей штрафные санкции до 500 минимальных размеров оплаты труда или лишение свободы на срок до двух лет, поскольку действующая мера ответственности в соответствии со статьей 41 КоАП РФ в нынешних условиях мало эффективна из-за незначительности санкции.
Предложено также дополнительно включить в пункт 5 статьи 18 Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации» следующую правовую норму: «Подготовка специалистов по охране труда на специальных курсах высшего среднего специального образования проводится за счет государственных средств, включая оплату проездных документов до места нахождения учебного заведения и обратно», поскольку охрана труда - дело государственное, а в современных условиях не все организации могут оплатить стоимость обучения и повышения квалификации специалистов по охране труда и командировочные расходы.
Предложено дополнить Положение о Федеральной инспекции труда в целях приведения его в соответствии с документами МОТ, а также обеспечения защиты прав работников, исключения злоупотреблений служебным положением и обеспечения производственных и коммерческих тайн следующими нормами:
запрещать инспекторам труда участвовать прямо или косвенно в делах организаций, находящихся под их контролем;
вменять в обязанность инспекторов труда под угрозой уголовной или дисциплинарной ответственности не разглашать, даже после ухода с должности, производственных или коммерческих тайн, а также производственных процессов, с которыми они могли ознакомиться при осуществлении своих полномочий;
предписывать считать абсолютно конфиденциальным источник любой жалобы на недостатки или нарушения законодательства о труде и охране труда и воздерживаться от сообщения работодателю или его представителю о том, что инспекционное посещение было сделано в связи с получением такой жалобы.
7.5. В Положение о расследовании и учете несчастных случаев на про
изводстве предложено включить следующие нормы:
травму, полученную в результате нанесения телесных повреждений другим лицом, считать не производственной, а связанной с работой. При этом оставить за пострадавшим все права, какие он имел бы, получив действительно производственную травму, учитывать такие случаи отдельной строкой в отчетах, чтобы не бросать тень на весь коллектив организации.
единовременное возмещение работодателями вреда должно выражаться суммой среднего заработка погибшего за десять лет, а может и больше. Тогда такой несчастный случай на производстве потенциально стал бы нежелателен для работодателя и заставил бы его не пренебрегать требованиями охраны труда.
отдельным пунктом предусмотреть меру ответственности к руководителям производственных структур, допустившим до работы работника, находящегося в состоянии алкогольного опьянения.
7.6. Даны следующие рекомендации профессиональным союзам, осуще
ствляющим общественный контроль за охраной труда:
избирать уполномоченных по охране труда в каждой организации, в каждом производственном подразделении независимо от численности работающих, где имеются профсоюзные организации;
технической инспекции в целях повышения эффективности контроля и усиления профилактической работы практиковать в своей деятельности проведение комплексных проверок состояния охраны труда в организациях совместно с Федеральной инспекцией труда, специализированными инспекциями и прокуратурой;
использовать в практической деятельности смелее норму, закрепленную в статье 37 КЗоТ РФ, о расторжении трудового договора с руководящим работником по требованию профсоюзного органа (не ниже районного уровня), поскольку нарушений законодательства о труде и охране труда, обязательств по коллективному договору в наши дни не уменьшается, а наоборот, происходит рост такого рода правонарушений.
7.7. Предложены некоторые рекомендации работодателям в целях стимулирования безопасной и безаварийной работы в организациях:
разработать и утвердить положение о премировании руководителей среднего звена в зависимости от состояния условий труда работников, уровня производственного травматизма и профессиональных заболеваний;
закрепить в коллективных договорах (соглашениях) меры поощрения работников;
поднять правовой статус специалистов службы охраны труда путем подбора и назначения их на должности на конкурсной основе, повышения размера оплаты труда и их профессионального уровня, предоставления им прав направлять руководителям своих организаций предложения, обязательные для рассмотрения и принятия соответствующих мер к должностным лицам, нарушающим требования охраны труда, и требовать об их исполнении.
8. Предложено заказчикам при проектировании, строительстве и реконструкции промышленных зданий, сооружений, оборудования, машин и тех-
нологических процессов использовать возможности конкурсного отбора проектов, проектантов, подрядчиков и т.п., поскольку при таком подходе к делу появится реальные варианты для принятия оптимальных решений во всех отношениях: техническом, финансовом, эргономическом, безопасном, санитарно-гигиеническом и т.д.
Теоретическая и практическая значимость исследования характеризуется сформулированными в диссертации выводами и предложениями, которые могут быть использованы:
1. Работниками, профсоюзными органами и работодателями в практиче
ской деятельности:
работниками для того, чтобы знать свои права и эффективно их отстаивать;
профсоюзами для того, чтобы осуществлять квалифицированную правовую защиту интересов работников;
работодателями для того, чтобы строить взаимоотношения с работниками и профсоюзными органами в рамках действующего законодательства во имя достижения общих целей по созданию здоровых и безопасных условий труда, сокращению производственного травматизма, профессиональных заболеваний и нарушений законодательства о труде и охране труда.
Органами, наделенными полномочиями надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства, для дальнейшего совершенствования своей деятельности.
Федеральными и региональными органами законодательной и исполнительной власти для совершенствования государственного и муниципального управления в области применения законодательства о труде и охране труда, вообще, и регулировании надзора и контроля, в частности; для применения в нормотворческой деятельности, чтобы законы и подзаконные акты, регулирующие вопросы надзора и контроля, ими принимались своевременно в зависимости от преобразований, происходящих в экономике.
4. Теми, которые изучают вопросы надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством в качестве учебного пособия, поскольку в работе содержится вся нормативно-правовая база по этой проблеме и кратко описаны полномочия всех действующих органов, осуществляющих надзор и контроль в данной сфере на сегодняшний день, предложены выводы по совершенствованию действующего законодательства в этой области, а также пути модернизации механизма правового регулирования надзора и контроля в современных условиях.
Апробация результатов исследования проведена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии в ходе обсуждения диссертации.
Основные положения диссертации изложены в трех опубликованных работах, в сообщениях на научно-практических семинарах с инженерами по охране труда, проводимых в районах и городах Республики Марий Эл, а также перед студентами юридических факультетов в процессе преподавания автором трудового права в Марийском государственном университете и Татарском институте содействия бизнесу.
Структура работы обусловлена целями, задачами и методологией исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 14 параграфов, и заключения.
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определены цели и задачи, сформулированы основные научные результаты и положения, выносимые на защиту, раскрыта теоретическая и практическая значимость работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.
Первая глава диссертации посвящена роли надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства в укреплении законности в сфере трудовых отношений, в ней раскрывается содержание понятий надзора и контроля, определяются их виды, анализируются характер и осо-
бенности правоотношений в этой области и определяется их связь с трудо
выми отношениями, приводится краткая характеристика органов, осуществ-
# ляющих такой надзор и контроль.
Во второй главе диссертации основное внимание уделяется изучению предупредительного надзора и контроля. Исследуются понятие и содержание этого вида надзора и контроля, дается полный перечень его составляющих компонентов, проводится анализ имеющейся нормативной базы для осуществления предупредительного надзора и контроля.
В третьей главе диссертации рассматривается надзор и контроль за ох
раной труда и соблюдением трудового законодательства. Здесь анализирует
ся деятельность органов, осуществляющих надзор и контроль, с целью выра
ботки установления практических выводов и предложений, направленных на
дальнейшее совершенствование законодательства в этой области. В этой гла-
^ ве также изучается «еждународно-правовое регулирование контроля за охра-
ной труда и трудовым законодательством.
В заключении автором разработаны новые понятия и суждения, а также сформулированы рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о надзоре и контроле за охраной труда и соблюдением трудового законодательства и предложены пути модернизации механизма правового регулирования в области надзора и контроля.
В данной работе ответственность за нарушение законодательства о надзоре и контроле за охраной труда и соблюдением трудового законодательства не рассматривается, так как эта проблема носит комплексный характер, затрагивает нормы нескольких отраслей права и требует специального исследования.
Укрепление законности в сфере трудовых отношений и роль в этом процессе надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства
Развитие экономических отношений в современной России обуславливает возникновение множества проблем в правоприменительной практике во всех областях деятельности человека, в том числе и в сфере применения норм трудового права. На нынешнем уровне правового регулирования работникам во всех отраслях производства необходимы защищенность от ущемления их трудовых прав, а также уверенность в незыблемости этих прав в будущем. Претворение в жизнь правовых предписаний, обеспечение в обществе правовых гарантий возможны при условии укрепления законности во всех сферах общественных отношений, в том числе в сфере трудовых отношений.
Под законностью в сфере трудовых отношений следует понимать неукоснительное соблюдение законов и соответствующих им иных правовых актов всеми государственными органами, различными организациями, должностными лицами, гражданами.
В юридической литературе существуют и другие мнения по поводу толкования понятия "укрепление законности". Так, Д.Н.Бахрах считает, что законность - это, прежде всего, наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права".1
В этом определении не дано четкого толкования термина "достаточное количество". Анализируя данное определение, можно предположить, что законность достигается путем простого увеличения количества законов или статей за счет их дробления. По-моему, укрепления законности в сфере трудовых отношений таким путем полностью добиться невозможно.
По мнению Л.С.Явича законность - это "режим, при котором любая деятельность может протекать беспрепятственно только в случае ее соответствия законам государства".2 Данное определение также недостаточно раскрывает понятие законности. В соответствии с ним законность - это режим, не препятствующий законной деятельности.
По мнению А.В.Гребенщикова под содержанием законности следует понимать систему требований, предъявляемых к деятельности как правотворческих, так и правореализующих субъектов права, заключающихся в создании правовых предписаний и их претворения в жизнь в конкретных общественных отношениях.3 С его мнением трудно не согласиться, поскольку он, на мой взгляд, наиболее полно раскрывает содержание законности, связывая воедино процессы правотворчества и правореализации. Такое понимание содержания законности, считаю, можно распространить и на трудовые отношения.
Обеспечение законности, также как и укрепление законности, в трудовых правоотношениях невозможны без анализа причин и условий, обуславливающих нарушения законодательства о труде и охране труда.
Основу причин нарушения трудового законодательства составляют следующие факторы: - несвоевременное принятие нормативных актов, адекватных процессам, происходящим в обществе; - отсутствие в ряде случаев научного обоснования необходимости принятия того или иного правового акта; - недостаточность предварительного апробирования нормативного акта на практике; - недостатки в законодательной технике, отрицательно влияющие на стабильность законодательства; - недостаточно четкое разграничение функций и компетенции правотворческих и правореализующих органов, задачей которых является регулирование отношений в сфере труда; - необоснованные приоритеты ведомственных интересов над общегосударственными и интересами организаций, которые, с одной стороны, ведут к неправомерной интерпретации законодательных норм в актах органов исполнительной власти, с другой, - неправомерному вторжению в сферу локального нормотворчества; - субъективный подход должностных лиц организаций к сочетанию законности и целесообразности при применении норм трудового права, а это, в свою очередь, ведет к игнорированию общих целей правового регулирования; - недостаточная правовая культура работников.
Одной из гарантий укрепления законности в процессе правоприменения, регулирования трудовых отношений в локальной сфере может стать юридическая служба организаций. С этой целью необходимо дать возможность органам прокуратуры Российской Федерации и Федеральной инспекции труда распространять надзор и контроль на стадии подготовки локальных нормативных актов. Юридическая служба, участвующая в подготовке таких актов, в случае, если руководитель организации игнорирует его замечания или предложения, обязана проинформировать эти органы о возможности издания нормативного акта, противоречащего законодательству. Функции надзора и контроля этих федеральных структур, а также обязанность юридической службы информировать их о нарушениях трудовых прав работников в случае принятия таких локальных нормативных актов следует закрепить в законодательстве. Это даст возможность своевременно предупреждать нарушения законодательства о труде и охране труда на стадии нормотворчества, поскольку более полно будет осуществляться надзор и контроль за этим процессом.
Понятие и виды надзора за охраной труда и соблюдением трудового законодательства
В юридической литературе нет единого мнения по вопросу о понятии надзорной и контрольной деятельности. Между тем четкое определение этого понятия имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, так как дает возможность наиболее правильно и полно поставить конкретные задачи перед органами, осуществляющими надзорную и контрольную деятельность, а также определить их полномочия.
По мнению Пановой Е.А., "четкое разграничение понятий надзора" и "контроля постепенно утрачивает силу".9 Она также считает, что понятия "надзор" и "контроль" все чаще употребляются одно вместо другого. Это обстоятельство подтверждается и М.С.Студеникиной, утверждающей, что органов чистого надзора не существует, ибо в практической деятельности всегда наблюдается сочетание элементов надзора и контроля, и пытаться в любом конкретном случае отграничить, где именно кончается надзор и начинается контроль весьма трудно.10
А вот позиция Коняхина Л.Г. основана на том, что "понятия "надзор" и "контроль" не стали научными терминами, исчерпывающе отражающими их сущность и различия.11 В какой-то степени Л.Г. Коняхин прав. Хотя у многих юристов не вызывает сомнений, что различие между надзором и контролем реально существует. Однако сравнительного сопоставления понятий "надзор" и "контроль" в научной юридической литературе нет.
Понятие "надзор" теснейшим образом связано с понятием "контроль". Не случайно в научной литературе эти понятия часто употребляются как синонимы. Цель надзора - проверка соблюдения всех необходимых условий для полноценной трудовой деятельности работников. Эти проверки носят сплошной характер и проводятся по конкретному кругу вопросов. Тогда как при контроле преследуется цель проверки использования подконтрольным объектом предоставленных ему полномочий по обеспечению необходимых условий труда работников не только с точки зрения законности, но и с позиций целесообразности и эффективности.
Объектом надзора является широкий круг не определенных вопросов в определенной области. Субъектами государственного надзора за соблюдением законодательства о труде и охране труда могут быть, с одной стороны, администрации организаций, а с другой, - специальные государственные органы (Федеральная инспекция труда, Госгортехнадзор России и т.д.). Согласно общей теории права государственный надзор предполагает властное разрешение компетентными органами государства правовых коллизий и споров, применение государственных санкций к нарушителям права.
Содержание надзора заключается в проверке деятельности поднадзорных объектов с точки зрения соблюдения ими законодательства о труде и охране труда. В компетенцию органов надзора не входит оценка целесообразности совершения администрацией тех или иных действий. В таком плане, как правильно отметила М.С.Студеникина, надзор - своего рода суженный контроль, но суженный только в отношении сферы его применения.
Различие между понятиями "надзор" и "контроль" наиболее полно проявляется при сравнении словоупотреблений: "общественный контроль", "контроль качества", "контрольный пункт", "автоматический контроль", "входной контроль". Термин "надзор" входит в названия государственных органов: Госгортехнадзор России, Госатомнадзор России, Госэнергонадзор и т.д. или как часть обозначения формы деятельности органов государства по обеспечению законности: прокурорский надзор, судебный надзор, административный надзор. Во всех этих примерах надзору отводится функция контроля, но, что весьма важно, в отличие от контроля, надзор всегда предполагает присутствие признаков некоторых властных полномочий.
Таким образом, надзор - это особая форма контроля, исходящая от органов государственного управления, обладающих властными полномочиями.
Для получения более полного и четкого представления о характере и содержании деятельности по надзору за соблюдением законодательства о труде и охране труда необходимо рассмотреть основные виды этой деятельности.
С точки зрения проверки законности действий администрации, которые она еще только наметила совершить и, проявив определенным образом свои намерения, а также тех, которые уже совершила, следует различать предупредительный и текущий надзор за соблюдением законодательства о труде и охране труда.
Для предупредительного надзора характерно то, что предметом проверки здесь является допуск: допуск проекта к реализации, допуск объекта к эксплуатации, допуск работника на производство, допуск работника на выполнение определенных видов работ, то есть все процессы происходят до начала работ и направлены на предупреждение, профилактику еще не наступивших нарушений, которые можно ликвидировать на стадии принятия решений. К мерам предупредительного характера относится также расследование и учет несчастных случаев на производстве, поскольку, их выявляя и устраняя их, принимаются обязательства, нацеленные на предупреждение несчастных случаев.
Несколько с иных позиций может выделяться текущий надзор - с позиции повседневной, текущей деятельности. Здесь проверяются уже совершенные администрацией определенные действия.
В зависимости от компетенции соответствующих государственных органов можно различать специальный и общий надзор. Специальный надзор осуществляют специально для этого созданные органы (например, Федеральная инспекция труда, Госгортехнадзор России и др.). Наличие большого числа таких органов является одной из характерных черт данного вида надзора. Общий надзор за соблюдением законодательства о труде и охране труда возложен на органы прокуратуры Российской Федерации. Они осуществляют высший надзор за точным исполнением всех законов, в том числе и законов о труде и охране труда. Практика свидетельствует о том, что надзор за исполнением законов о труде и охране труда занимает большой удельный вес в прокурорском надзоре.
Понятие и содержание предупредительного надзора и контроля
Предупредительный надзор и контроль - это одна из форм государственного надзора и контроля в области охраны труда. Наличие такой формы надзора и контроля очень актуально, особенно в наши дни, когда на ряде производств наблюдается массовый допуск работников к выполнению особо опасных работ без необходимого обучения безопасным приемам и методам работы, а многие вводимые в эксплуатацию оборудование и машины в основном травмоопасны. В результате этого калечатся люди, управляющие механизмами и другой техникой, с приемами работы на которых их хорошо не ознакомили, а также из-за выпуска травмоопасных средств производства.
Руководители организаций не предъявляют должных требований к специалистам, административному персоналу, отвечающим за организацию безопасного производства, что приводит к массовому нарушению требований нормативных правовых актов по охране труда. Здесь наглядно проявляется также некомпетентность многих руководителей разного уровня и инженерного состава в вопросах охраны труда и должных требований к повышению уровня знаний работников ими не предъявляется. Отсюда плохо организованное обучение работников безопасным приемам и методам работы. А все это в комплексе способствует возникновению «армии» потенциальных жертв несчастных случаев.
Надзор и контроль за охраной труда и трудовым законодательством можно по времени его осуществления разделить на две части: предупредительный надзор и контроль и текущий надзор и контроль. В состав предупредительного надзора и контроля входит: - проверка и обеспечение безопасности проектирования и строительства зданий, сооружений, оборудования, машин и ввода их в эксплуатацию; - предварительные обязательные медицинские осмотры некоторых категорий работников; - предварительный инструктаж по технике безопасности и производственной санитарии; - расследование и учет несчастных случаев на производстве. А текущий надзор и контроль состоит из: - проверки его органами соблюдения работодателями и работниками законодательства о труде и охране труда; - выдачи предписаний об устранении выявленных при этом нарушений; - приостановления в угрожающих случаях работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования до полного устранения выявленных нарушений законодательных и иных нормативных актов об охране труда; - привлечения к административной ответственности руководителей, должностных лиц и других ответственных работников, виновных в наруше нии законов и иных правовых нормативных актов о труде и охране труда.
Понятие предупредительного надзора и контроля сформулировал В.М.Артеменко. По его мнению, сущность предупредительного надзора и контроля представляет собой проверку и корригирование проявившихся соответствующим образом намерений администрации. Он пришел к выводу о том, что в компетенцию предупредительного надзора и контроля входит проверка любых действий администрации организации, которые она еще только наметила совершить.43
Но с его мнением нельзя полностью согласиться, поскольку орган, в функции которого входит предупредительный надзор и контроль, не может проверять и корригировать все намерения администрации, так как вполне вероятно, что некоторые ее намерения не будут затрагивать трудовые правоотношения в организации.
А вот Кузнецов A.M. под предупредительным надзором и контролем понимает правило о недопустимости открытия, пуска в ход или перевода в другое здание ни одного предприятия без санкции инспекции труда и органов санитарно-промышленного надзора и технического надзора.
Позиция Семенкова В.И. в вопросе понятия предупредительного надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством близка к позиции Кузнецова A.M. По его мнению, также ни одно новое или реконструируемое предприятие (цех, участок) не могут начать работу без предварительного на то разрешения технической инспекции профсоюзов и органов санитарно-промышленного надзора.45
Однако, трудно согласиться с тем, что перечисленные авторы считают необходимым включать в состав предупредительного надзора и контроля только недопустимость пуска в эксплуатацию новых или реконструируемых предприятий, оборудования и машин, не отвечающих требованиям охраны труда и трудового законодательства.
Но без исследования всех указанных ранее его составляющих компонентов, невозможно сделать глубокий анализ норм, регулирующих этот надзор и контроль. Для достижения такой цели, считаю, необходимо включать в состав предупредительного надзора и контроля другие необходимые для полного раскрытия его содержания компоненты, такие как: - предварительный обязательный медицинский осмотр некоторых категорий работников; - предварительный инструктаж по технике безопасности и производственной санитарии; - расследование и учет несчастных случаев на производстве. Раскрывая понятие "Предупредительный надзор и контроль за охраной труда и трудовым законодательством", по-моему, следует исходить, с одной стороны, из необходимости в более глубоком анализе общественных отношений, возникающих в сфере применения законодательства о труде и охране труда, и правовых норм, регулирующих предупредительный надзор и контроль, с другой стороны.
Следовательно, предупредительным надзором и контролем за охраной труда и трудовым законодательством мы называем комплекс мер, предусмотренных правовыми нормами и техническими, санитарно-гигиеническими требованиями охраны труда, и, осуществляемых до пуска в эксплуатацию промышленных зданий и сооружений, технологических процессов, оборудования и машин, при приеме на работу новых работников, а также при проверке соблюдения норм законодательства, иных правовых актов о труде и охране труда.
Из этого определения следует вывод о том, что предупредительный надзор и контроль осуществляется комплексно за всеми его компонентами, а не только за соблюдением законодательства о труде и охране труда.
Надзор и контроль Федеральной инспекции труда
История российской инспекции труда корнями уходит в прошлый век. Первое упоминание об этом государственном институте можно обнаружить в Высочайше утвержденном мнении Государственного Совета от 1 июня 1882 года «О малолетних работающих на заводах, фабриках и мануфактурах».: «Для надзора за исполнением постановлений о работе и обучении малолетних рабочих, учредить особую инспекцию...»,110 а 1 июня 1886 года расширяются и конкретизируются задачи, функции и полномочия прообраза государственной инспекции труда (Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «По проекту Правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности и взаимных отношениях фабрикантов и рабочих об увеличении числа чинов фабричной инспекции»): «На фабричную инспекцию, независимо от обязанностей по надзору за исполнением постановлений о работе и обучении малолетних рабочих ... возлагается ... наблюдение за исполнением фабрикантами и рабочими Правил, определяющих их обязанности и взаимные между ними отношения...»111.
Указом Президента Российской Федерации от 4 мая 1994 года112 была образована современная государственная инспекция труда в целях обеспечения гарантии трудовых прав граждан, выполнения конституционной обязанности государства по их соблюдению и защите.
Федеральная инспекция труда при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации (Рострудинспекция) осуществляла государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда в организациях всех форм собственности на основании Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 года.113.
Кроме этого, имеется и международно-правовая база функционирования этого государственного органа: Федеральным законом от 11 апреля 1998 года114 ратифицированы и в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации имеют силу закона, являются составной частью ее правовой системы Конвенция Международной организации труда № 81 1947 года «Об инспекции труда в промышленности и торговле»115 и Протокол 1995 года к ней116.
Данные документы Международной организации труда вступили в силу для нашей страны 1 июля 1999 года. В целях реализации федерального закона об их ратификации было принято постановление Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства о труде и охране труда»117. В соответствии с этим постановлением на базе Федеральной инспекции труда при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации и подведомственных ей государственных инспекций труда в субъектах федерации образуется федеральная инспекция труда - единая централизованная система, включающая Министерство труда и социального развития Российской Федерации и государственные инспекции труда, состоящие из государственных инспекций в субъектах федерации и межрегиональных инспекций труда. Они будут являться территориальными органами Министерства.
Эти преобразования были реализованы в Положении о Федеральной инспекции труда, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2000 года118, и Положением о государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства труда и социального развития России от 29 февраля 2000 года119. Согласно этим документам указанные инспекции труда осуществляют государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда всеми организациями и физическими лицами, на которых это законодательство распространяется с целью обеспечения защиты трудовых прав граждан, включая право на безопасные условия труда.
Деятельность Федеральной инспекции труда регулируется целым рядом законодательных актов. В первую очередь, это Кодекс законов о труде Российской Федерации, Федеральный закон от 17 июля 1999 года «Об основах охраны труда в Российской Федерации»120 и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.
В процессе своей деятельности государственные инспекции труда взаимодействуют с правоохранительными органами, федеральными органами исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять функции надзора и контроля, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, объединениями работодателей и профессиональных союзов.
На государственные инспекции труда возложена обязанность информировать федеральные министерства и ведомства, Российскую трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений, а также органы местного самоуправления о фактах нарушения законодательства о труде и охране труда.
Эти инспекции осуществляют также специальные надзорные, контрольные, разрешительные и иные функции, проводят проверки, рассматривают жалобы и заявления граждан о нарушениях их трудовых прав, принимают меры по выявлению, устранению и предотвращению нарушений, восстановлению нарушенных работодателями трудовых прав граждан, а также привлечению виновных к ответственности.
Так, государственными инспекциями труда по субъектам Российской Федерации в 1998 году было проведено почти 390 тысяч проверок. В результате выявлено и устранено свыше двух миллионов нарушений, восстановлены трудовые права сотен тысяч работников.121
В ходе этих проверок были выявлены нарушения законодательства о труде и охране труда по следующим вопросам: оплаты труда; возмещения вреда, причиненного здоровью работников на производстве; трудового договора (контракта), приема и увольнения работников; рабочего времени и времени отдыха; труда женщин; трудовой дисциплины; труда молодежи; коллективных договоров.
Задержки сроков выплаты заработной платы стали самыми массовыми нарушениями трудовых прав граждан в 1998 году. В связи с остротой социальных последствий этих нарушений проверено в 1998 году около 45 тысяч организаций, в которых выявлено свыше 32 тысяч нарушений законодательства об оплате труда. По итогам проверок государственными инспекторами труда руководителям организаций выдано более 35 тысяч предписаний об устранении таких нарушений.122
Свыше пяти тысяч проверок проведено Федеральной инспекцией труда при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации совместно с прокуратурой, налоговой инспекцией, налоговой полицией, органами по труду, Федеральным казначейством, Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов Российской Федерации. В ходе их были оштрафованы за нарушение законодательства об оплате труда и злоупотребление в расходовании бюджетных средств, направленных на эти цели более 6,4 тысячи руководителей и других должностных лиц организаций на общую сумму 4,4 млн. рублей.123
Например, по данным выборочных исследований применение бартерных сделок во взаиморасчетах организаций в ряде отраслей промышленности достигло 60-90%. Это вынуждало работников самим реализовывать полученные вместо заработной платы товары, поступившие по бартеру или собственного производства.124
Отдельные типы массовых правонарушений появились впервые именно в последние несколько лет. К ним относятся подмена трудовых отношений гражданско-правовыми, а также внедоговорными отношениями.
