Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа и генезис надзора и коитроли как способов защиты трудовых прав 13
1.1. Понитис, содержание, способы защиты трудовых прав работников... 13
1.2. Ретроспективный анализ становления и развития надзора и контроля как способов защиты трудовых нрав работников 46
Глава 2. Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства как способы защиты трудовых прав работников 72
2.1. Понятие и сущность надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства как способов защиты трудовых нрав 72
2.2. Система органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, как способов защиты трудовых нрав работников 92
Глава 3. Эффективность правового регулирования надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства как способов защиты трудовых нрав работников 152
3.1. Понятие эффективности правового регулирования надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. Критерии эффективности . 152
3.2 Подходы к повышению эффективности правового регулирования надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства как способов защиты прав работников 163q
- Ретроспективный анализ становления и развития надзора и контроля как способов защиты трудовых нрав работников
- Система органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, как способов защиты трудовых нрав работников
- Понятие эффективности правового регулирования надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. Критерии эффективности
- Подходы к повышению эффективности правового регулирования надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства как способов защиты прав работников
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность проблемы надзора и контроля, как способов защиты прав работников обусловлена несколькими факторами. Во-первых, следует констатировать, что уровень нарушений трудовых прав работников хотя и снижается, но остается высоким. Так, по информации Федеральной инспекции труда, в 2012г. в ходе проведенных проверок всех видов надзорно-контрольной деятельности государственными инспекторами труда было выявлено более 663 тыс. нарушений, наибольшее количество из которых совершено в сфере охраны труда работников. Во-вторых, в России прослеживается рост количества малых и средних предприятий, выступающих в трудовых отношениях работодателями. Например, в 2003г. было зарегистрировано 3845,3 тыс. организаций различных форм собственности, а в 2013г. 4886,4 тыс. т.е. их число увеличилась более чем на миллион единиц. Численность же работников надзорных органов выросла за этот период лишь на 17%. На практике это приводит к тому, что инспекторы труда могут охватить плановыми и внеплановыми проверками лишь небольшую часть работодателей. В частности, по информации самой Федеральной инспекции труда установленная на 2013г. численность позволяет обеспечить проведение плановых проверок не чаще одного раза в 26 лет. В-третьих, неспособность существующей системы надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства эффективно обеспечивать соблюдение трудовых прав работников особенно ярко проявилась в условиях экономической нестабильности, когда работодатели, разрешая возникшие финансовые сложности, зачастую нарушали права работников.
Все это является причинами того, что, как отмечают эксперты МОТ, «в России существуют достаточно качественные законы, которые, тем не менее, слишком плохо выполняются».
За последние годы в России был принят целый ряд нормативных актов, призванных повысить эффективность надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, обеспечить снижение коррупционных рисков, улучшение инвестиционного климата, снятие с бизнеса излишнего административного бремени. В числе таких актов следует назвать Федеральный закон от 18.07.2011 N 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012г. №875 «Об утверждении положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права». Однако законодательные новации не только не достигли поставленных целей, но и существенно усложнили применение надзора за соблюдением трудового законодательства, снизили его эффективность. Все это обуславливает необходимость научного анализа действующего законодательства в указанной сфере, разработке предложений по совершенствованию правового регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления надзора и контроля, как способов защиты трудовых прав работников.
Поскольку государственный надзор и контроль являются наиболее действенными способами защиты трудовых прав работников, постольку необходимо уделить особое внимание анализу норм, регламентирующих правовое положение органов, его осуществляющих.
Изложенные обстоятельства выступают детерминантами актуальности исследуемой темы.
Степень разработанности проблемы. Проблемы правового регулирования защиты трудовых прав работников, надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства являлись объектом научного интереса целого ряда авторов. Диссертационные работы посвящались как защите трудовых прав в целом (Барышникова Т.Ю. (2005), Костян И.А. (2009), Нестерова Т.А. (2005), Сошникова Т.А. (2005), Федорова Е.А. (2005), Яковлева А.В. (2007), так и отдельным способам защиты (государственный надзор и контроль – Барбашева Т.П. (2008), отдельным видам надзора и контроля (прокурорский надзор – Тризно И.Н. (2009), Чернышева Л.А. (2009), надзор инспекцией труда – Попова О.И. (2009), контроль профессиональными союзами – Маирова Л.М. (2007), Дзуцев З.Г. (2009) и другие.
Высоко оценивая приведенные работы, в то же время отметим, что комплексного, системного исследования проблем правового регулирования надзора и контроля, как способов защиты трудовых прав работников не проводилось. Кроме того, указанные работы были написаны более 4 лет назад, за этот период был принят целый ряд новых нормативно-правовых актов по вопросам надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства.
Также нельзя не отметить, что многие положения, затрагивающие теоретические и практические аспекты надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников, до настоящего времени остаются малоисследованными.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изучение теоретических и практических проблем надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, как способов защиты трудовых прав работников путем их комплексного системного анализа, научного прогнозирования направлений развития указанной сферы, и разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию законодательства о надзоре и контроле за соблюдением трудового законодательства. Для достижения указанной цели автором поставлены и решены следующие задачи:
- на основе научного анализа точек зрения ученых, исследовавших способы защиты трудовых прав работников, а также современных тенденций правоприменительной практики уточнена категория «защита трудовых прав работников», рассмотрены основания, способы защиты трудовых прав;
- уточнены понятия «надзор за соблюдением трудового законодательства», «контроль за соблюдением трудового законодательства», определено их соотношение;
- выявлена защитная сущность надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, как способы защиты трудовых прав охарактеризованы с позиций системного подхода, проведен анализ целей системы, её структуры и функций;
- исследованы такие малоизученные виды надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства как международный и Парламентский, определено их место в системе надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства;
- изучен правовой механизм функционирования системы надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, выявлены отдельные его недостатки;
- выявлены связи между различными видами надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, проанализировано их текущее отражение в законодательстве, правоприменительной практике;
- проведен правовой анализ критериев эффективности регулирования деятельности органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства;
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся между органами надзора, контроля за соблюдением трудового законодательства и работодателями в процессе осуществления защиты трудовых прав.
Предметом исследования является теоретические положения доктрины трудового права, правовое регулирования надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, как способов защиты трудовых прав работников, судебная и административная практика применения данных норм.
Методологическая и теоретическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили концепции, гипотезы, положения, представленные в классических трудах по теории и истории государства и права, трудовому и административному праву, монографии зарубежных и отечественных ученых по исследуемой проблеме.
Вопросы защиты трудовых прав разрабатывали Александров Н.Г., Варшавский К.М., Иванкина Т.В., Иванов С.А., Коробченко В.В., Коршунова О.Н., Коршунова Т.Ю., Костян И.А., Куренной А.М. Лившиц Р.З., Лушников А.М., Лушникова М.В., Нуртдинова А.Ф., Орловский Ю.П., Сафонов В.А., Сошникова Т.А. Таль Л.С. Способы защиты исследовались в публикациях Абрамовой О.В., Барышниковой Т.Ю., Ивановой Р.И, Матейковича М.С., Нестеровой Т.А., Халикова В.Р. Проблемы государственного контроля и надзора исследованы в работах Беляева В.П., Горшенева В.М., Диброва Ю.А., Журавлева В.В., Зырянова С.М., Коняхина Л.Г., Мартынова А.В. Миронова В.И., Семенкова В.И., Студеникиной М.С., Тихомирова Ю.А., Шахова И.Б., Шептулиной Н.Н., Шкатуллы В.И. Общественному контролю посвятили свои публикации Дзуцев Д.Г., Маирова Л.Н., Цепин А.И., Смирнова О.В Проблемы эффективности правового регулирования общественных отношений, в том числе надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства исследованы в работах Алексеева С.С. Карташова В.Н., Малько А.В., Матузова Н.И., Никитинского В.И., Пашкова А.С., Полениной С.В., Самощенко И.С., Серых В.М., Тихомирова Ю.А., Шаргородского М.Д., Чечота Д.М., Явича Л.С. Вопросы эффективности права исследовались в работах зарубежных ученых Познера Р., Хаузера М.
Методологической основой работы явилось использование фундаментальных общенаучных методов познания: диалектического и системного подхода, позволивших рассматривать изучаемые явления и процессы в развитии, выявлять диалектические противоречия между их сущностными характеристиками и формами проявления.
Наряду с общенаучными методами познания применялись такие специальные методы как абстрагирование, прогнозирование, правовой анализ и синтез, а также метод сравнительного правоведения.
Научная новизна диссертации заключается в том, что автором впервые исследуются проблемы правового регулирования надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, как способов защиты трудовых прав работников с точки зрения системного подхода и с позиций его эффективности.
Наиболее существенные аспекты, отражающие научную новизну работы, заключаются в следующих положениях, выносимых на защиту:
-
Ретроспективный анализ показал, что тенденциями развития законодательства о надзоре и контроле за соблюдением трудовых прав работников являлись:
постепенное разграничение и обособление, в том числе легальное, комплексных межотраслевых институтов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства;
расширение, углубление взаимодействия различных органов надзора и контроля при осуществлении ими защиты трудовых прав работников.
-
Сформулировано определение защиты трудовых прав как ответной деятельности по применению мер принуждения, понуждения, убеждения, направленной на пресечение посягательств на трудовые права, восстановление нарушенных прав, компенсацию нанесенного ущерба.
Посягательство представляет собой противоправное поведение, нарушающее права работников и (или) создающее угрозу нарушения таких прав.
Способ защиты трудовых прав представляет собой относительно обособленную систему применяемых в определенном порядке однородных правовых мер, направленных на пресечение посягательства на трудовые права, восстановление нарушенных прав, компенсацию нанесенного ущерба.
-
Сделан вывод о том, что надзор и контроль являются автономными, независимыми способами защиты трудовых прав, в связи с чем их легальное объединение в рамках ст. 352 ТК РФ не оправдано. Обусловлено это тем, что на современном этапе органы государственной власти не наделены контрольными полномочиями в сфере труда, за исключением ведомственного контроля, а осуществляют исключительно надзор. С учетом данной позиции предлагается исключить из Трудового кодекса РФ общее понятие «орган, осуществляющий контроль и надзор», сохранив самостоятельные органы надзора и контроля.
-
Доказывается, что содержание надзора как способа защиты трудовых прав не исчерпывается мерами государственного принуждения, так же как общественный контроль не сводится к применению мер убеждения. Понуждение, как мера реагирования на нарушение трудовых прав, разрешает диалектические противоречия между принуждением и убеждением. Под понуждением предлагается понимать воздействие на работодателя посредством специфических мер давления с целью склонить его к прекращению посягательства, восстановлению нарушенных трудовых прав, компенсации нанесенных убытков. Наряду с существующим ныне представлением прокуратуры, предлагается также дополнить ст. 358 ТК РФ указанием на обязанность инспекторов труда вносить предупреждения при выявлении готовящегося или начатого, но не оконченного посягательства на трудовые права. Неисполнение предупреждения является основанием для инициации уполномоченным органом надзорной проверки в общем порядке. Примерная форма предупреждения приводится в приложении к диссертации.
5. Обосновывается вывод о том, что характер и основные черты надзора и контроля, как способов защиты трудовых прав, дают основание рассматривать их как систему органов. Перечень органов, закрепленный в ст. 366-369 ТК РФ, не является исчерпывающим, к ним могут быть отнесены иные органы, в том числе те, для которых функция надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства не является определяющей, в частности, международный и Парламентский контроль за соблюдением трудового законодательства. Их роль в системе определяется специфическими целями данных видов контроля и присущими им полномочиями.
К органам, осуществляющим надзор за соблюдением требований по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности в соответствии со ст. 353 ТК РФ, должен быть отнесен государственный пожарный надзор, реализующий полномочия в сфере противопожарной безопасностью работ, являющейся неотъемлемой частью охраны труда работников в целом.
6. Автор констатирует, что отсутствие в настоящее время в законодательстве отдельного перечня предписаний, выдаваемых надзорными органами, может стать препятствием к формированию единой, обоснованной правоприменительной практики в данной сфере. В связи с этим, предлагается сформулировать в ст. 357 ТК РФ исчерпывающий перечень предписаний, дополнив существующее регулирование следующими положениями:
- об устранении последствий нарушения трудового законодательства, в тои числе о восстановлении на работе и об осуществлении выплат, предусмотренных трудовым законодательством;
- об изменении противоречащих законодательству условий трудового договора, коллективного договора или соглашения;
- о выполнении технических, санитарных, информационных и иных требований охраны труда и техники безопасности.
7. Делается вывод о наличии между органами надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства функциональных связей различных типов - координационных, кооперативных, связей порождения. В то же время их правовое регулирование недостаточно проработано, что препятствует упорядочиванию взаимодействия органов надзора и контроля.
Проведенный анализ зарубежного и международного законодательства показывает, что особую значимость в трудовом праве легальных связей порождения между профсоюзами и органами надзора, благотворно влияющих на эффективность осуществления профсоюзного контроля.
8. Диссертантом предпринята попытка раскрыть условия эффективности правового регулирования надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, как способов защиты трудовых прав. Эффективность рассматривается как качественная характеристика правового регулирования, отражающая потенциальную способность субъектов урегулированного отношения достигать обоснованных целей правового регулирования с помощью оптимального механизма правореализации, при соблюдении сбалансированности правового регулирования смежных отношений.
9. Исходя из предлагаемых условий эффективности, диссертант обосновывает в качестве приоритетных направлений совершенствования правового регулирования надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, развитие обратных связей между характером посягательства и применяемой мерой реагирования, а также между предшествующим поведением поднадзорного (подконтрольного) субъекта и степенью воздействия на него уполномоченных органов.
Указанные предложения могут быть реализованы путем дополнения ст. 356, 357, 358 ТК РФ положениями об особенностях осуществления надзора в отношении лиц включенных в реестры работодателей, гарантированно соблюдающих трудовые права и недобросовестных работодателей, а также указания на обязанность органов надзора выдавать предупреждения о недопустимости нарушения трудового законодательства, или вводить в отношении работодателей режим мониторинга состояния трудовых прав.
Теоретическое и практическое значение работы.
Полученные в результате настоящего исследования научные выводы и предложения могут быть учтены в процессе совершенствования трудового законодательства, в правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при чтении лекций, проведении практических занятий и подготовке учебных программ по курсу «Трудовое право России».
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Ретроспективный анализ становления и развития надзора и контроля как способов защиты трудовых нрав работников
Трудовой кодекс РФ и иные нормативные акты, регулирующие трудовые отношения содержат достаточно объемное и подробное регулирование отношений по защите трудовых прав работников. Связано это, в том числе, с гем, что в трудовых отношениях реализация субъективных прав работников в большей степени зависит от активных действий работодателя. При этом, еще Л. С. Галь отмечал, что работник и работодатель изначально состоят в конфронтации в отношении целей, которые каждый стремится достигнуть. Работодатель следует внешним, предпринимательским целям, работник же, не имея в собственности средств производства, получая лишь заработную плату, и занимаясь несамостоятельным трудом, стремится к улучшению условий своей жизни6. Не смотря на достижения науки трудового права и экономических наук, касающихся стратегий управления персоналом, противоречия не сняты. Учеными как советского, так и современного периода убедительно доказывается существование особой власти работодателя в трудовом правоотношении. Л.С. Галь указывал, что работник предоставляет свою рабочую силу работодателю, увеличивая тем самым запас средств и энергии, которыми тот может располагать для осуществления своих целей7. О наличии работодатсльской власти также писали современные ученые8. В ситуации, когда одна сторона правоотношений обладает властью по отношению к другой, есть опасность, что «... экономически сильный контрагент злоупотребит своей силой и навяжет экономически слабому условия, которые еще более ослабят слабого и усилят сильного»9. В этих
Однако, до настоящего времени единое понимание «защиты прав» отсутствует. Представляется, что правильным будет характеризовать «защіпу трудовых прав», базируясь на общетеоретическом понятии «защиты прав». Лексическое толкование данного термина является вполне сложившимся. 13 толковом словаре В.Даля "защита" означает "застушшчссіво, покровительство"10, в словаре русского языка СИ. Ожегова защитить - значит, охраняя, оградить от посягательств . В соответствии с толковым словарем Д. П. Ушакова под защитой следует понимать действие по глаголу защитить — защищать12, сделать что-нибудь в защиту кого-нибудь. Вышеприведенные определения сложились естественным образом J и, на наш взгляд, должны учитываться при разработке теоретического понятия защиты.
Понятие и содержание защиты трудовых прав в целях комплексного исследования надзора и контроля за соблюдением трудового закон од ателье і ва, полагаем, обоснованным будет определить через защиту прав. Защита прав является комплексным межотраслевым образованием1 , защит трудовых прав представляет собой его органическую часть. Большая часть выводов, правомерных для характеристики защиты прав также актуальны и для защиты трудовых прав. Кроме того, в настоящее время защите прав посвящен ряд комплексных, проработанных исследований, ссылки на которые буду і приведены при обсуждении соответствующих разделов, полагаем, что неверным было бы отказываться от использования данного научного багажа. на этот счет точки зрения можно условно разделить на четыре группы 5:
1) Ученые, придерживающиеся широкого подхода к определению понятия защита, полагают, что защита не возникает и не прекращается, а является перманентно присущей праву функцией, составляет основу трудового права16.
2) Ученые, придерживающиеся узкого подхода, указывают, чт основанием защиты является нарушение прав. Так, В.II. Сырых отмечает, что поіерпевший может обратиться в органы по защите в случае нарушения нормы права17. О.Н. Коршунова указывала, что основанием возникновения отношении по защите является нарушение прав человека в конкретных субъективных правоотношениях18. Наиболее последовательно данную точку зрения излагала И.Л. Костян, обосновывавшая, что основанием защиты прав, свобод и законных интересов является правонарушение (неисполнение юридической обязанности, злоупотребление правом, препятствие к его осуществлению)1 .
3) Часть ученых, например, А.В. Яковлева указывает, что защиіа трудовых прав работников начинается уже на стадии предупреждения (профилактики) нарушения субъективного трудового права" .
Здесь п далее автором в качестве оснований возникновения соответствующих отношении иуд) і рассматривания только материальные основания. Процедурные основания возникновения оіноіііенніі но занинс будут рассмотрены ниже. законодательства, защита возможна, в том числе, когда посягательство на субъективные права отсутствует, т.е. говорят о возможности бесконфликтной защиты прав работников. В частности, Л.М. Маирова отмечала, что защита профессиональными союзами возможна в форме содействия использованию работниками своих прав21. Еще один случай защиты прав в отсутствие прямого нарушения выдели К.О. Бобров, обосновавший, что основанием для применения мер защиты является оспаривание права в суде"". Данная точка зрения разделяется О.II. Коршуновой23.
Тщательным образом изучив приведенные позиции, автор, те не менее, не вполне согласен с каждой из них и полагает возможным высказать собственную точку зрения. Не вызывает споров в профильной литературе, что одним из оснований для применения мер защиты является правонарушение. В ситуации, когда на пути права возникают препятствия, не исполняется конкретная субъективная обязанность, безусловно, необходимо принятие мер, направленных на реализацию права, компенсацию нанесенного ущерба. Отметим, что из ст. 356 ТК РФ (абз. 2, 3) следует, что инспекция труда реагирует только на уже совершившиеся, оконченные нарушения прав работников, ст. 360 ТК РФ, указывает, что основанием для проведения проверки могут быть только сообщения о нарушении трудового законодательства . В то же время, полагаем, что данная концепция не является полной и не учитывает специфику трудовых отношений, а также сложившиеся современные реалии. С.С. Алексеев отмечает, что для человека ценны не нормы сами по себе, а те реальные возможности и
Система органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, как способов защиты трудовых нрав работников
В рассматриваемый период профессиональные союзы осуществляли функции государственных органов, обладали соответствующими административно-властными полномочиями . Их контроль распространялся на все предприятия и организации Советского союза. Профессиональные союзы обладали реальной возможностью эффективно защищать права и законные интересы работников, обеспечивать исполнение трудового законодательства на всех стадиях производственного процесса " . За счет информации, поступающей от общественных инспекторов труда и комиссий по охране груда, наличие которых предусматривалось на каждом предприятии и производстве, увеличивался охват осуществляемого контроля, ускорялась и упрощалась процедура выявления, фиксации и устранения нарушений. Указанные положительные черты отмечало и международное бюро труда127.
В рассматриваемый период развивались положения о контроле и надзоре за соблюдением трудового законодательства, осуществляемом иными органами.
Постановлением Совета Министров СССР от 3 октября 1977г. утверждено Положение о Государственном комитете СССР по труду и социальным вопросам. В соответствии с п. 9 данного Положения Госкомтруда СССР - единая система органов, находящаяся в ведении Совета Министров СССР, состоящая из Госкомтруда СССР, государственных комитетов Советов Министров союзных республик по труду, органов по труду Советов Министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов, горисполкомов и райисполкомов, подчиненных им учреждений и организаций. Госкомтруда СССР контролировал работу министерств и ведомств по осуществлению государственной политики в области оплаты труда, а также по выполнению программ перераспределения рабочей силы, реализации планов подготовки и повышения квалификации кадров, осуществлял государственный контроль на предприя і иях и в организациях, независимо от их ведомственной подчиненное і и, за использованием рабочей силы, соответствием численности рабочих и служащих плану по труду, проведением мер по сокращению текучести кадров. В целях выполнения поставленных задач Госкомтруда СССР наделялся сущее і венными правами: проверять работу министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций, давать им обязательные для исполнения указания по устранению выявленных при проверках недостатков, в необходимых случаях вносить в вышестоящие органы предложения о привлечении к дисциплинарной оівегственности отдельных должностных лиц, приостанавливать дейсівис приказов и инструкций министерств и ведомств, противоречащих законодательству о труде, в необходимых случаях вносить в Совет Миписіров СССР или в Советы Министров союзных республик предложения об их отмене, кроме того, инспектора Госкомтруда пользовались традиционными правами беспрепятственно проходить на территорию подконтрольных объектов, получать любые необходимые документы и материалы128.
Постановлением Совета Министров СССР от 1 июля 1954 г. на базе Главного управления горного надзора, Инспекции котлонадзора и Государственной газовой инспекции СССР образован Комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Сове і с Министров СССР (Госгортехнадзор СССР) - первый единый орган техничсскої о надзора за отдельными видами производств. Задачи данного органа заключались
Семенков В.И. Охрана труда в СССР. Минск, 1976, С. 134. в осуществлении государственного надзора за соблюдением правил по безопасному ведению работ в угольной, горнорудной, горно-химической, нерудной, нефтедобывающей, газодобывающей, химической, металлургической промышленности, а также надзора за соблюдением правил устройства, и эксплуатации паровых котлов, пароперегревателей и водяных экономайзеров. Для реализации указанных задач должностные лица Госгортехнадзора имели право: беспрепятственно проходить на подконтрольные предприятия, заслушивать сообщения по вопросам, находящимся в их компетенции, получай. необходимые документы и информацию, проверять соблюдение правил техники безопасности, в том числе порядок допуска к работе, обеспеченность спецсредствами, средствами индивидуальной и коллективной противоаварийной защиты, участвовать в расследовании аварий, а также самостоятельно проводить расследование аварий с тяжелым исходом 9.
Активно также развивался контроль и надзор в электроэнергетике, 29 июля 1967 года Постановлением Совета министров СССР №726 утверждено повое положение «О государственном энергетическом надзоре в СССР» . Данным нормативным актом выстраивалась единая система государственного энергетического надзора в СССР, состоящая из Инспекций по энергопадзору СССР, союзных республик а также предприятий, осуществляющих сбыт и передачу электрической энергии, в составе которых образовывались соответствующие территориальные инспекции по энергопадзору. Таким образом, первичным звеном в системе энергетического контроля являлись предприятия энергсшки и электрификации. Отметим, что включение в систему эпсргоиадзора организаций, осуществляющих продажу электрической энергии, привело к тому, что инспекция энергонадзора становилась фактически одним из подразделений
Задачи и права должностных лиц Госгортехнадзора приводятся но Положению о Государе і венном комшсіс по надзор) за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору, утвержденному ІІосіаіювленпем Совета Министров СССР от 01.02.1968г.// СП СССР 1968г. №4 ст. 17 110 СП СССР 1967г. №19 ст. 135 краевого, областного, республиканского энергосбыта. Например, Государственная инспекция по Энергонадзору Амурской области до 1996 года входила в состав предприятия электроэнергетики и электрификации «Амурэнерго», аналогичной была ситуация в других областях. 29 июня 1967г. на основании Положения «О государственном энергетическом надзоре» Министерством энергетики и электрификации СССР утверждается положение «О государственной инспекции по энергонадзору». В соответствии с данным нормативным актом несколько расширялась сфера деятельности инспекции, на нее дополнительно возлагались полномочия по контролю за устройством и эксплуатацией тепловых установок. В этот период вектор деятельности Госэнергопадзора меняется, большая часть полномочий направлена на обеспечение безопасности жизни и здоровья пользователей энергоустановок, а экономное и рациональное потребление электрической энергии и мощности отходит на второй план. Цели государственного энергетического надзора были сформулированы как всесторонний предупредительный и текущий контроль за соблюдением данных правил, а также за экономным расходованием электрической энергии. При осуществлении контроля инспекторы энергопадзора СССР могли беспрепятственно проходить в любое время суток к электрическим и теплоиспользующим установкам всех потребителей, за исключением установок, эксплуатируемых по специальным правилам; давать обязательные для всех потребителей предписания по вопросам применения правил техники безопасности при эксплуатации электрических и теплоиспользующих установок, требовать от руководителей предприятий и организаций немедленного отключения электрических установок при обнаружении состояния, угрожающего аварией, пожаром или опасного для жизни обслуживающего персонала, проверять выборочно соответствие проектов новых и реконструируемых электрических и теплоиспользующих установок действующим правилам устройства этих установок. За нарушение требований безопасной эксплуатации установок должностные лица нарушителя могли привлекаться к административной ответственности. Инспекторы имели право передать материалы проверки в Прокуратуру для решения вопроса об уголовном преследовании.
Понятие эффективности правового регулирования надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. Критерии эффективности
Одним из наименее освященных в литературе элементов системы надзора и кош роля за соблюдением трудового законодательства является международный контроль. В то же время, среди общего числа обращений в международные организации с заявлениями о нарушении социальных прав, случаи нарушения или ущемления трудовых прав являются достаточно распространенными . Акіуальиосіь исследования данного элемента также обусловлена тем, чю Всемирная конференция по правам человека, состоявшаяся в Вене в 1993 і., отметила, что "поощрение и защита всех прав человека являю і ся предметы законной обеспокоенности международного сообщества"" . Россия нринимаеі на себя обязательсіва, вытекающие из заключаемых международных договоров и общих норм международного права, которые в силу ст. 14 Консп-пуции РФ становятся частью ее правовой системы. Таким образом, международное право трудовое все больше вторгается в сферу внутренней компетенции государств, что вызывает неизбежный процесс ее сужения наряду с ограничением суверенитета государств" . В преамбуле к Федеральному закону от 15 июля 1995г. №101 -ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» констатируется неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, приверженность основополагающему принципу международного права -принципу pacta sunt servanda - добросовестного выполнения международных обязательств. Объекты таких обязательств - права человека - претворяю і ся в жизнь самими государствами, однако их осуществление подлежит копі ролю со стороны международного сообщества" .
Ключевую роль в осуществлении международного кош роля за соблюдением трудового законодательства играет международная организация труда" . В соответствии с Уставом на постоянно действующий орган МОГ -Международное бюро труда возлагается обязанность по контролю за эффективным соблюдением конвенций со стороны государств (сі. 10 Устава). Как следует из ст. 24 Устава МОТ Административный совет - высший орган Международного бюро труда вправе рассматривать жалобы, направляемые объединениями предпринимателей или работников на неисполнение государством требований конвенций. Рассмотрение по существу высказанных в жалобе обстоятельств проводится специально создаваемой Комиссией и завершается подготовкой всестороннего доклада, в котором определяется наличие или отсутствие нарушений, (а равЕЮ неэффективного исполнения) конвенций и рекомендаций международной организации труда, содержатся рекомендации по эффективному преодолению сложившейся сиіуаціш и просьбы ігнформировать Административный совет по существу. В случае, если с данными рекомендациями государство не согласно, оно имеет право их обжаловать в Международный суд. В настоящий момент специальными Комиссиями при МОТ рассмотрено полностью 14 обращений со стороны различных профессиональных союзов и их объединений на действия или бездействия Российской Федерации" . Во всех случаях Комиссиями было признано нарушение со стороны Российской Федерации положений принятых Конвенций, неэффективное применение содержащихся в них норм, выданы соответствующие рекомендации. Комиссия МОТ рассматривает обращения вне зависимости от предварительною исчерпания всех имеющиеся внутригосударственных процедур для защиты своих прав. Эта практика не вполне соответствует части 3 ст. 46 Конституции РФ, однако, Комиссии в своих докладах не раз отмечала, что в вопросе защиты трудовых прав полагает приемлемым рассматривать обращения вне зависимости от того, исчерпана ли национальная процедура.
Не смотря на то, что, как уже отмечалось, количество обращений к международным органам не является значительным, их роль в системе надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства весьма велика и обусловлена спецификой полномочий и статуса международных организаций. Объектом контроля в данном случае всегда являются действия государства вне зависимости от того, что является его предметом209.
Акты, принимаемые по итогам международного контроля, всегда адресованы государству, а не работодателям так как в рамках принятых обязательств (как договорных, так и внедоговорных, признанных государством) осуществить определенные действия обязуется именно государство. Исходя из этого, органы международного контроля в своей деятельности не подменяют органы государства, как главного гаранта соблюдения трудовых прав и свобод,
208 Supervising the application of International Labour Standards for Russian Federation//littp://www.ilo.org " Так предметом контроля может выступать поведение конкретного работодателя, как, например, в деле №2744 от 10 ноября 2009 по жалобе Федерального профсоюза докеров на Мурманский морской торговый порт, действия государства по отдельным вопросам применения трудового законодательства, как, например, в деле №2246 от 19 декабря 2002г. по жалобе профсоюза СОЦПРОФ на действия Российской Федерации, действия государства при формировании политики в целом (принятии законодательных актов), например дело №2216 от 12 августа 2002г. по заявлению Российского профессионального союза моряков на действия Российской Федерации по включению в Трудовой кодекс РФ статей 24, 29, 30, 37, 45, 357, 372, 399 в редакции, противоречащей требованиям международных актов. но с помощью специфических, только им присущих инструментов, могут оказывать влияние на его внутреннюю политику, указывая па имеющие место случаи неэффективной или неполной реализации международных норм. При этом, следует согласиться с Л.О. Гольтяевым, указывающим на то, чіо предметом международного контроля, по-видимому, должны становиться не отдельные конъюнктурные нарушения международных обязательства, а некие системные упущения со стороны государства при реализации принятых международных обязательств"10.
Единственным предусмотренным способом воздействия со стороны международных органов на государство в целях обеспечения соблюдения трудовых прав является убеждение. Международные органы не обладают достючными инструментами для прямого вмешательства в суверенитет государства путем выдачи ему императивных предписаний . По эюму поводу Л. Буса отмечал, что контроль сам по себе не гараитируеі законной и в международной жизни, но стимулирует государства к добровольному выполнению своих международно-правовых обязательств - важнейшей форме обеспечения их соблюдения.212 Не смотря на то, что органы международного контроля не осуществляют принуждение или даже понуждение к определенным действиям, выдаваемые ими акты (заключения, рекомендации) обладают все же высокой степенью воздействия па обязашюе государство. Достигается это в основном за счет престижа и высокого международного статуса организаций, рассматривающих соответствующие обращения.
Подходы к повышению эффективности правового регулирования надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства как способов защиты прав работников
Существующая правовая конструкция юридических фактов, являющихся основаниями для инициации надзорного производства, позволяет констатировать, что к ним относятся только те посягательства в ходе которых уже осуществилось нарушение трудового законодательства."" Эго в частности следует из формулировки абз. 3 ст. 356 ТК РФ, в которой предусматривается, что инспекция труда выявляет и анализирует причины и обстоятельства нарушений трудового законодательства, ст. 360 ТК РФ, из которой также следует, что основанием для проведения проверки могут быть только сообщения о нарушении трудового законодательства. Отметим также, что ни инспекция труда, ни иные надзорные органы не обладают специальными правомочиями по предотвращению посягательств на субъективные права на стадии их приготовления, т.е. непосредственно до совершения правонарушения. В то же время па практике таких ситуаций возникает достаточно много. Одним из возможных примеров может быть установление работодателем в объявлении о приеме па работу заведомо дискриминационных требований по признакам пола, языка, национальности и т.д. Такое поведение работодателя отсекает часть возможных кандидатов на должность еще до фактической проверки их профессиональных качеств. Отметим также, что это дестабилизирует рынок труда, устанавливает антиконституционные препятствия для работников, желающих применить свою возможность трудиться"89. В то же время инспекция труда не имеет возможности отреагировать на подобные объявления без заявления конкретного работника, которому было отказано в приеме на работу
" На данную проблему обращали внимание некоторые ученые, рассматривая, правда, ее более узко, например Коренкова Э А. Ответственность за нарушение правил охраны труда: Вопросы квалификации - М., 2002 С. 11. 284 См.: например: Абрамова О. В. Правовое регулирование трудоустройства. М.: 1997. С. 8. но дискриминационным основаниям" . Таким образом, инспектор не може г отреагировать на нарушение прав тех работников, которые отказались от претензий на должность, изменили свое намерение на трудоустройство у данного работодателя после прочтения объявления, содержащего дискриминационное основание. Это является одним из наиболее распространенных в практике, по не единственным пример объективно противоправных действий, не ущемляющих напрямую права работников. Еще одним примером является получение работником информации о том, что работодатель планирует совершить нарушение трудовых прав, например ставит в индивидуальном производственном графике работника в качестве рабочего дня один из выходных без согласования с самим работником и с предоставлением ему в последующем выходного для в качестве компенсации без его волеизъявления"91. Аналогично работнику может стать известно о любом ином намерении работодателя нарушить трудовое законодательство.
На наш взгляд, орган надзора должен чутко реагировать на такого рода посягательства, так как их своевременное пресечение поможет избежать реальных нарушений трудового законодательства, ущемления прав работников. Мы полагаем, что целесообразно проработать особую систему реагирования на подобные факты с учетом специфики посягательства, заключающейся в следующем: - информация о готовящемся посягательстве может быть получена из более широкого круга источников, чем информация о нарушении, в том числе из СМИ или посредством современных средств связи, таких как телефон, электронная почта и т.д. и менее содержательна, чем сообщение о фактическому нарушении, может содержать часть субъективных суждений работников;
Руководствуясь требованиями об оптимальном реагировании па входящую информацию в соответствии с ее характером"92, констатируем, что меры, применяемые уполномоченным надзорным органом в такой ситуации, не могут быть такими же, как при выявлении признаков уже совершенного нарушения. Эго противоречило бы принципу экономии средств государственного принуждения, существенно увеличило бы нагрузку на инспекторов труда и, безусловно, снизило бы эффективность их деятельности по каждому конкретному обращению.
Мы считаем, что в такой ситуации нецелесообразно проведение в полном объеме административного расследования (проверки по установлен ной процедуре), применяемая мера должна нести в себе информацию о том, что предполагаемые действия известны инспекции труда, данные действия носят противоправный характер, в случае их окончания работодатель может быть привлечен к установленной законом ответственности. Инспекция должна также разъяснять, что в целях соблюдения требований трудового законодательства целесообразным будет иное поведение.
Полагаем, что адекватной мерой могло бы стать направление работодателю предостережения о недопустимости нарушения трудовых прав работников. Указанный акт должен содержать описание известного инспекции труда посягательства, указание на недопустимость соответствующего поведения, разъяснение добросовестных действий в таких обстоятельствах. Резолютивная часть акта должна содержать предложение работодателю воздержаться от противоправного поведения, информировать соответствующую инспекцию труда. Мы полагаем, что данный акт не должен обладать императивной силой, обеспечиваться мерами государственного принуждения, так как применение принудительных мер без проведения соответствующего расследования, установления всех признаков посягательства, в том числе вины работодателя, противоречило бы принципу недопустимости привлечения к ответственности без установления вины293, а также ущемляло бы права работ ода і сля на защиту. Основанием для выдачи предостережения должно быть известное инспектору труда намерение работодателя совершить неправомерные действия, і о ecu» указанный акт может направляться работодателю без проверки фактических обстоятельств по существу. Полагаем такое регулирование обоснованным и не ущемляющим права работодателя, так как предостережение не является актом, налагающим дополнительные обязанности, а также не обеспечивается мерами государственного принуждения. Воздействие, заложенное в указанном акте, будет выражаться в информировании работодателя о том, что уполномоченному государственному органу известно о готовящемся нарушении трудового законодательства, а также в сообщении о возможности избежать нарушения, депсівовать иным образом в соответствии с законодательством о труде. В то же время в случае, если работодатель не информирует надзорный орган по предложенным обстоятельствам, то это должно быть предусмотрено в качестве основания для проведения проверки в установленном законом порядке. Если но итогам указанной проверки будет установлено, что предостережение было получено работодателем, но он, тем не менее, не изменил выбранной модели поведения, это должно расцениваться в качестве обстоя іельства, опирающего административную ответственность, так как это будет означать, что работодатель осознавал противоправность действий, однако относился к этому равнодушно" . Таким образом, указанную меру воздействия следует относить к понуждению работодателя к соблюдению трудового законодательства. С одной стороны воздействие будет носить характер убеждения, с другой работодатель должен понимать, что подвергается риску проведения в отношении пего проверки и привлечения к административной ответственности в повышенном размере, что существенно повышает императивность требования. На наш взгляд, введение подобной меры позволит снизить количество нарушений трудового! законодательства, при этом не повлечет повышения административной нагрузки па работодателей, позволит использовать меры государственного реагирования более целенаправленно, против субъектов злостно нарушающих права работников.
