Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы защиты трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля 20
1.1 Защита трудовых прав и законных интересов работников – одна из приоритетных функций социального государства 20
1.2. Цель реализации органами государственного надзора и контроля функции защиты трудовых прав и законных интересов работников. Правовая природа отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права 42
1.3. Сущность защиты органами государственного надзора и контроля трудовых прав и законных интересов работников 69
1.4. Трудовые права как объекты защиты органами государственного надзора и контроля 87
1.5. Законные интересы как объекты защиты органами государственного надзора и контроля 127
1.6. Отказ в защите субъективных трудовых прав 158
ГЛАВА 2. Формы защиты трудовых прав и законных интересов работников. Способы их защиты органами государственного надзора и контроля 185
2.1. Формы защиты трудовых прав и законных интересов работников 185
2.2. Способы защиты трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля 205
ГЛАВА 3. Органы государственного надзора и контроля в системе органов, реализующих функцию защиты трудовых прав и законных интересов работников . 221
3.1. Система органов государства, реализующих функцию защиты трудовых прав и законных интересов работников 221
3.2. Прокуратура как орган государственного надзора, реализующий функцию защиты трудовых прав и законных интересов работников 245
3.3. Федеральная служба по труду и занятости как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функцию защиты трудовых прав и законных интересов работников 260
3.4. Иные органы государственного надзора, реализующие функцию защиты трудовых прав работников 297
ГЛАВА 4. Федеральная инспекция труда как специализированный орган государственного надзора, реализующий функцию защиты трудовых прав работников 305
4.1. Генезис законодательства о деятельности федеральной инспекции труда 305
4.2. Принципы и задачи деятельности федеральной инспекции труда 313
4.3. Компетенция федеральной инспекции труда и ее совершенствование 333
4.4. Особенности реализации компетенции федеральной инспекции труда в разрешении трудовых разногласий 358
Заключение 376
Библиография
- Цель реализации органами государственного надзора и контроля функции защиты трудовых прав и законных интересов работников. Правовая природа отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права
- Способы защиты трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля
- Федеральная служба по труду и занятости как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функцию защиты трудовых прав и законных интересов работников
- Принципы и задачи деятельности федеральной инспекции труда
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В соответствии со статьей 1 Трудового кодекса Российской Федерации одной из целей трудового законодательства является защита прав и интересов работников и работодателей. Для реализации этих положений в статье 352 Трудового кодекса Российской Федерации закреплены основные способы защиты трудовых прав и свобод, к числу которых относится и государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Нарушения трудовых прав работников по-прежнему многочисленны, а осуществление органами государственного надзора и контроля своих полномочий недостаточно действенно. Причин сохранения такой ситуации, полагаем, несколько: несовершенство законодательства, экономический кризис в стране, повлекший реорганизацию, ликвидацию организаций, вследствие чего произошло массовое высвобождение работников с нарушением действующего законодательства, предоставление им вынужденных отпусков без сохранения заработной платы и другие нарушения трудовых прав. Однако особо следует выделить такую причину, как недостаточное внимание государства к процессам, происходящим в сфере труда, поскольку результативность защиты трудовых прав напрямую зависит от роли государства в этом процессе, в связи с чем в литературе правильно утверждается, что наиболее перспективным является механизм государственно-правового обеспечения прав и свобод личности.
В современных условиях острейшей проблемой является защита трудовых прав и законных интересов работников. Экономический кризис еще не преодолен, и его последствия, связанные с нарушениями трудовых прав, будут сказываться длительное время. Именно поэтому в целях усиления результативности защиты трудовых прав важно активизировать роль государства в этом процессе путем переосмысления правового положения и деятельности органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, состав этих органов и их компетенцию. Результативность защиты трудовых прав и свобод во многом зависит от деятельности органов государственного надзора и контроля, поскольку реализация ими своей компетенции направлена на предотвращение возникновения трудовых споров.
Трудовой кодекс Российской Федерации содержит нормы о защите трудовых прав, в том числе устанавливает способы их защиты, в то время как защита законных интересов в нормах кодекса только провозглашается, но никак не регламентируется, каким образом их можно защитить. Этот пробел вызывает трудности у правоприменителя и требует скорейшего устранения путем закрепления в нормах Трудового кодекса Российской Федерации не только определения исследуемых объектов защиты, но и форм и способов их защиты, а также участия в процессе защиты органов государства.
В современных условиях острейшей проблемой является защита трудовых прав и законных интересов работников. Экономический кризис еще не преодолен и его последствия будут сказываться длительное время, что, несомненно, повлияет на эффективность действующего механизма защиты трудовых прав и законных интересов работников. В связи с этим исследование проблем, связанных с повышением результативности защиты трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля, не вызывает сомнений в их актуальности.
Степень научной разработанности проблемы. Права, свободы и законные интересы нередко становились объектами исследования специалистов общей теории права. Труды таких ученых, как С.С. Алексеев, Н.В. Витрук, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.В. Стремоухов, Н.А. Шайкенов, А.И. Экимов и других, несомненно, оказали огромное влияние на формирование основ защиты трудовых прав, свобод, законных интересов. Они послужили основой разработки теоретических положений настоящей диссертации.
Для наиболее полного охвата исследуемых проблем были использованы труды по общей теории права правоведов XIX века (Р. Иеринг, Л. Дюги, Г. Еллинек) и современных иностранных юристов (Бержель Ж.-Л., Ллойд Денис, М. Лессаж, Н. Неновски).
Некоторые аспекты защиты прав и свобод нашли свое отражение в работах представителей науки конституционного права (Л.Д.Воеводин, В.А. Лебедев, С.А. Осипян и др.), гражданского права и гражданского процессуального права (М.М. Агарков, С.Н. Братусь, А.П. Вершинин, В.П. Грибанов, Р.Е. Гукасян, М.А. Гурвич, О.С. Иоффе, Е.А. Крашенинников, Н.С. Малеин, Д.М. Чечот, М.С. Шакарян и др.).
Проблемам защиты прав и свобод государственными органами, в частности органами исполнительной власти, посвящены исследования специалистов в области административного права (Б.М. Лазарев, Ю.М. Козлов, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, И.Я. Хабриева, А.Ю. Якимов и других). Их работы внесли огромный вклад в понимание сущности реализации органами исполнительной власти своей компетенции.
К сожалению, немного правоведов рассматривало вопросы осуществления органами государственной власти контроля и надзора, в том числе и в сфере труда (В.М. Артеменко, Т.П. Барбашова, В.П. Беляев, С.Ф. Васличев, А.В. Губенко, М.И. Губенко, В.В. Дьяконов, Л.Г. Коняхин и др.)
Защите трудовых прав посвящено внушительное количество исследований, что подтверждает значимость и актуальность избранной темы. Одни ученые в своих работах освещали те или иные аспекты содержания трудовых прав и особенности их защиты (Л.Ю. Бугров, К.Н. Гусов, Т.В. Иванкина, С.А. Иванов, И.Я. Киселев, К.Д. Крылов, А.М. Лушников, С.П. Маврин, А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, А.Я. Петров, И.О. Снигирева, Е.Б. Хохлов и др.). Другие ученые защите трудовых прав посветили самостоятельные научные исследования (Т.П. Барбашова, А.К. Безина, И. А. Костян, А.М. Куренной, М.В. Лушникова, В.И. Миронов, С.В. Передерин, С.Ю. Чуча и др.).
Нельзя не сказать, что основные аспекты защиты государственными органами прав и свобод, в том числе трудовых прав, подвергались изучению и учеными XIX - начала XX века (К.М. Варшавский, И.С. Войтинский, Л.С. Таль, М.И. Туган-Барановский и др.). Многие научные выводы, содержащиеся в их работах, актуальны и в настоящее время.
В юридической науке уделяется мало внимания проблеме отказа в защите субъективного трудового права в результате злоупотребления им. Это относительно новое направление и в науке трудового права: проведено только несколько научных исследований этого правового явления.
Защита законных интересов работников и работодателей рассматривалась лишь отдельными специалистами в области трудового права лемами (Т.Ю. Барышникова, В.В. Коробченко, А.М. Лушников, М.В. Лушникова, И.О. Снигирева и др.).
Относительно недавно учеными были проведены комплексные исследования проблем защиты трудовых прав; отельные из них посвящены изучению деятельности органов государственного надзора и контроля, в том числе и в историческом аспекте.
Обратим внимание, что в советский период учеными исследовалась деятельность органов и организаций, суть компетенции которых заключалась в защите трудовых прав. Их функционирование предшествовало возникновению (воссозданию) федеральной инспекции труда. В частности, Я.Л. Киселев в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Инспекция труда в СССР» (М., 1951) исследовал деятельность, в основном, технической инспекции труда, сознательно занизив роль правовой инспекции труда; на основе законодательства 70-х годов XX века В.С. Бердычевский в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Осуществление защитной функции профсоюзов правовой инспекцией труда облсовпрофа» (М., 1981) и В.С. Гудков в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовая инспекция труда в СССР (историко-правовое исследование)» (М., 1974) исследовали вопросы функционирования правовой инспекции труда профсоюзов.
В целом, высоко оценивая работы названых ученых, отметим, что за пределами их исследований остался целый ряд принципиальных вопросов, суть которых состоит в усилении государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в комплексном изучении теоретических и практических проблем защиты трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля, построении соответствующей концепции, а также в разработке рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой сфере.
Достижение указанной цели обеспечивается путем постановки и решения следующих задач:
- исследовать правовую природу правоотношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
- проанализировать субъектный состав правоотношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
- систематизировать накопленные наукой трудового права знания о сущности защиты государством трудовых прав и законных интересов, проанализировать отличие их защиты от охраны;
- исследовать трудовые права как объекты защиты и обосновать наличие законных интересов в качестве объектов защиты, предварительно рассмотрев их отличие от трудовых прав и свобод;
- определить критерии обоснованности отказа в защите трудовых прав, в том числе по причине злоупотребления субъективным правом на защиту;
- пересмотреть роль органов государственного надзора и контроля с позиции усиления роли государства в процессе защиты трудовых прав и законных интересов работников;
- уточнить круг государственных органов, реализующих функцию защиты трудовых прав и законных интересов работников, и определить роль этих органов в выполнении данной государственной функции;
- пересмотреть компетенцию федеральной инспекции труда в целях повышения результативности ее деятельности;
- разграничить компетенцию органов государственного надзора и контроля в защите трудовых прав и компетенцию суда в области рассмотрения обращений граждан;
- предложить наиболее приемлемую модель для реализации органами государственного надзора функции защиты трудовых прав и законных интересов работников;
- обосновать необходимость внесения изменений в законодательство о защите трудовых прав и законных интересов органами государственного надзора.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность норм, закрепляющих положение органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и возлагающих на них функцию защиты трудовых прав и законных интересов работников.
Предметом исследования выступают теоретические концепции представителей науки трудового права по теме исследования, содержание правовых норм, предусматривающих защиту органами государственного надзора и контроля трудовых прав и законных интересов работников, статистика органов законодательной, исполнительной и судебной власти, практика названных органов.
Методологическую основу диссертации составляет совокупность методов научного познания, используемых как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне. Наряду с общенаучным диалектическим методом познания, в ходе исследования были применены такие методы, как
историко-правовой и сравнительно-правовой – применительно к изучению исторического опыта функционирования федеральной инспекции труда;
сравнительный – для выявления различных научных подходов к решению проблем защиты трудовых прав и законных интересов органами государственного надзора и контроля;
нормативный и формально-логический – для анализа правовых норм, направленных на защиту трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля и формулирования предложений по совершенствованию законодательства в данной сфере;
правового моделирования – для выработки концепции защиты трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля;
статистический – для сбора и анализа статистических данных о защите трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля.
Специфика предмета исследования, представляющего интерес для трудового права, обусловила использование комплексного подхода к исследованию сущности защиты трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля, а также правоотношений в этой сфере.
Положения и выводы диссертации базируются на Конституции Российской Федерации, конвенциях и рекомендациях Международной организации труда, действующем трудовом законодательстве и иных нормативных правовых актах, содержащих нормы трудового права, разъяснениях Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, судебной практике, практике органов прокуратуры, федеральной инспекции труда, государственной инспекции труда в Краснодарском крае, исследованиях ученых, главным образом, в области общей теории права, трудового и административного права.
Эмпирическую базу исследования составили данные статистики инспекции труда за 1995-2008 годы, судебной статистики, а также опубликованной практики Верховного Суда Российской Федерации. Кроме того, изучались статистические данные в среднем за период с 2000 по 2007 годы об обращениях граждан, поступивших в Аппарат Государственной Думы, Аппарат Правительства Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, Уполномоченному Российской Федерации по правам человека, прокуратуру. По заявленной проблеме были изучены результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна исследования заключается в теоретических тезисах о правовом положении и деятельности органов государственного надзора и контроля с целью построения действенного механизма защиты трудовых прав и законных интересов работников. Опираясь на результаты анализа статистических данных о защите трудовых прав работников органами государственного надзора и контроля, а также на основе анализа действующего трудового законодательства и практики применения соответствующих норм, автором с позиций необходимости активизации роли государственных органов осуществлено комплексное изучение вопросов защиты ими трудовых прав и законных интересов работников. В частности,
- углубленно изучены законные интересы работников и работодателей в качестве объектов защиты органами государства;
- определены правовые основы деятельности органов государственного надзора и контроля;
- детально исследована компетенция основного государственного органа, реализующего функцию защиты трудовых прав в форме государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, – федеральной инспекции труда;
- в сравнительном плане исследованы полномочия других государственных органов, выполняющих эту же функцию;
- с позиций усиления роли государства в процессе защиты трудовых прав и законных интересов работников предложено формировать компетенцию федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функцию по оказанию государственных услуг в сфере урегулирования коллективных трудовых споров, и аргументировано построение его деятельности на основе медиативного подхода по оказанию государственных услуг коллективного характера не только по урегулированию разногласий и споров об интересах, но и о правах.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые или содержащие элементы новизны теоретические положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Правовая природа отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеет сложный характер. В силу особенностей их субъектного состава и содержания государственного надзора и контроля правоотношения по государственному надзору и контролю являются комплексными отношениями со смежным правовым регулированием.
Субъектами правоотношений по государственному надзору и контролю являются организационно неподчиненные друг другу субъекты: органы, осуществляющие государственный надзор и контроль, и работодатели, в отношении которых осуществляется государственный надзор и контроль. Суть осуществления государственного надзора и контроля заключается в реализации норм трудового права и направлено на восстановление нарушенных трудовых прав работников, обеспечение их законных интересов путем выдачи должностным лицом органа государственного надзора и контроля соответствующего акта (предписания, представления), имеющего трудоправовую природу.
2. Основной объект защиты органами государственного надзора и контроля – трудовые права работников.
Свобода труда – это абсолютное естественное субъективное трудовое право, защита которого должна осуществляться не только в судебном порядке. В частности, разногласия, связанные с отказом в приеме на работу при нарушении частей 2,3 статьи 16 и части 4 статьи 64 Трудового кодекса Российской Федерации, целесообразно рассматривать и разрешать не только судом, поскольку право приема на работу именно в указанных случаях обеспечено обязанностью конкретного работодателя.
3. Обосновывается целесообразность введения в научный оборот и закрепление в нормах Трудового кодекса Российской Федерации понятий «коллективные трудовые разногласия о правах» и «коллективные трудовые споры о правах». К ним относятся разногласия и споры о невыполнении коллективного договора, о признании забастовок незаконными, а также разногласия, связанные с принятием локальных нормативных актов, и другие.
4. Другой объект защиты органами государственного надзора и контроля – законные интересы работников.
Обоснованно введение такого научного термина, как «правовые интересы в сфере труда», охватывающего различные по содержанию понятия «законные интересы в сфере труда» и «охраняемые законом интересы в сфере труда». Законные интересы опосредуются, в частности, в трудовом законодательстве и иных нормативных правовых актах, содержащих нормы трудового права. К группе охраняемых законом интересов, опосредованных правом, относятся те из них, которые воплощаются соглашениях, коллективных договорах, в локальных нормативных актах.
5. Доказывается, что охрана и защита трудовых прав и законных интересов как правовые категории самостоятельны. Их самостоятельность обусловлена разными целями. Целью охраны является предупреждение нарушений трудовых прав и законных интересов, в то время как целью защиты – восстановление нарушенных трудовых прав, обеспечение законных интересов.
6. Утверждается, что отказ в защите нарушенного субъективного права может последовать в случае злоупотребления субъективным правом. В статье 2 Трудового кодекса Российской Федерации следует зафиксировать принцип недопустимости злоупотребления субъективным трудовым правом как со стороны работодателя, так и со стороны работника, а в разделе XIII ТК РФ «Защита трудовых прав и свобод. Рассмотрение и разрешение трудовых споров. Ответственность за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права» важно закрепить определение и признаки такого правового явления, как «злоупотребление субъективными трудовыми правами». В частности, необходимо дополнить статью 352 Трудового кодекса Российской Федерации частью 3, которую следует изложить в следующей редакции: «Запрещается злоупотребление субъективными трудовыми правами. Злоупотребление работником или работодателем своим субъективным правом влечет отказ в защите права». Эту же статью следует также дополнить отдельной частью следующего содержания: «Злоупотребление субъективными трудовыми правами – это такое поведение лица, которое осуществляется в границах (пределах) субъективных прав, но нарушает правовые интересы обязанного лица. Основными признаками злоупотребления субъективными трудовыми правами являются нарушение цели субъективного права, то есть осуществление субъективного права в противоречии с его назначением, и причинение вреда».
7. Система органов государственного надзора и контроля, реализующих функцию защиты трудовых прав и законных интересов, в зависимости от содержания их деятельности состоит из двух элементов.
Первый элемент – специализированный орган государства: Федеральная служба по труду и занятости как орган, осуществляющий государственный надзор по защите трудовых прав и законных интересов работников, и орган государства, оказывающий государственные услуги в сфере урегулирования коллективных трудовых споров.
Второй элемент состоит из группы органов, которая включает: прокуратуру; Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и иные государственные органы, для которых функция защиты трудовых прав и законных интересов не является основной.
8. Федеральная инспекция труда является органом именно государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Контроль же характерен для любых организованных субъектов, являясь неотъемлемой частью процесса руководства вышестоящим органом в отношении нижестоящего органа.
9. В целях исключения дублирования полномочий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и федеральной инспекции труда в части осуществления ими государственного надзора за соблюдением законодательства об охране труда, реализацию функции защиты трудовых прав, присущую этим органам, необходимо пересмотреть. Следует образовать в структуре федеральной инспекции труда самостоятельные управления: по государственному надзору за соблюдением законодательства об охране труда в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами; промышленной безопасности; безопасности электрических и тепловых установок и сетей; безопасности при использовании атомной энергии; а также за соблюдением санитарного законодательства (Ростехнадзор, Росатомнадзор, Росэнергонадзор, Россанэпиднадзор).
10. В целях реализации положений Конвенции Международной организации труда №81 федеральную инспекцию труда следует вывести из подчинения Федеральной службы по труду и занятости и напрямую подчинить одному из центральных органов государственной власти – Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Цели, задачи, принципы деятельности, функции, права и обязанности федеральной инспекции труда как специализированного органа государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также порядок инспектирования общих объектов и особенности порядка инспектирования специальных объектов следует отразить в Федеральном законе «О федеральной инспекции труда».
11. Результатом деятельности органов государственного надзора и контроля по защите трудовых прав работников служит выдача государственным инспектором труда предписания как акта государственного органа, подлежащего обязательному исполнению. Предлагается в законодательстве закрепить предписание как форму процедурно-процессуального акта об устранении нарушений трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, и установить максимальный срок исполнения предписания – до одного месяца, в течение которого работодатель или уполномоченное им лицо устраняет выявленные в ходе проверок нарушения трудовых прав.
12. Обосновывается необходимость образования государственного трудового арбитража в структуре федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия по урегулированию трудовых разногласий – функцию оказания государственных услуг (федеральное агенство). Государственный трудовой арбитраж будет способствовать повышению результативности защиты трудовых прав и правовых интересов работников и работодателей, поскольку последним необходимо предоставить равное право с работниками на обращение в данный орган.
Данный орган должен быть органом по урегулированию трудовых разногласий, то есть органом, решение которого может быть обжаловано в комиссию по трудовым спорам и (или) суд.
В состав государственного трудового арбитража предлагается включить профессионального судью и на постоянной основе по одному представителю от работников и работодателей. Это – наиболее оптимальный состав государственного трудового арбитража, соответствующий принципу социального партнерства, что позволит обеспечить защиту трудовых прав и правовых интересов работников и работодателей.
В целях разграничения компетенции федеральной инспекции труда и государственного трудового арбитража к исключительной компетенции государственного трудового арбитража следует отнести, в частности:
- рассмотрение коллективных и индивидуальных обращений работников и работодателей в целях защиты трудовых прав (рассмотрение и разрешение индивидуальных и коллективных трудовых разногласий о правах);
- рассмотрение коллективных и индивидуальных обращений работников и работодателей в целях защиты правовых интересов (рассмотрение и разрешение индивидуальных и коллективных трудовых разногласий об интересах);
- при наличии письменных заявлений работников подача от их имени обращений в суд в защиту трудовых прав и правовых интересов;
- предоставление работодателям информации о наиболее эффективных способах соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, соглашений, коллективных договоров, локальных нормативных актов и трудовых договоров.
Правовой статус государственного трудового арбитража следует урегулировать в соответствующем законе об этом органе. В отдельной норме этого закона следует закрепить текст присяги трудового арбитра.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы состоит в том, что совокупность сформулированных и обоснованных в ней положений может рассматриваться в качестве самостоятельной концепции защиты трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля.
Результаты исследования, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы как при дальнейшей научной разработке учения о защите трудовых прав и законных интересов органами государственного надзора и контроля, так и при совершенствовании действующего законодательства, практики его применения и направлены на расширение межотраслевого согласования правовых норм.
Выводы и предложения также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса «Трудовое право» и спецкурса «Защита трудовых прав и законных интересов в сфере труда» в образовательных учреждениях высшего профессионального образования юридического профиля.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в научных публикациях (общее число публикаций, связанных с темой диссертации, – 49 общим объемом 54,88 печатных листов, включая две монографии, 25 научных статей, из которых 12 опубликовано в журналах, входящих в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ); в 22 тезисах и материалах выступлений на международных и всероссийских научно-практических конференциях, при преподавании курсов «Трудовое право» и «Защита трудовых прав и законных интересов в сфере труда» в Северо-Кавказском филиале государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» (г. Краснодар), а также в практической деятельности государственной инспекции труда в Краснодарском крае.
Результаты научного исследования представлены автором, в том числе и на всероссийской научно-практической конференции «Власть и общество в России: опыт истории и современность. 1996-2006гг. (к 100-летию российского парламентаризма)» (г. Адлер, 26-30 мая 2006г.); I, II и III Всероссийских научно-практических конференциях, посвященных памяти профессора В.Д. Сорокина «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг Краснодарского края, 13-14 октября 2006 года, 5-7 октября 2007 года, 10-12 октября 2008 года); международной научно-практической конференции «Тенденции развития современного права: теоретические и практические проблемы» (г. Краснодар, 18 мая 2007); VIII международной научно-теоретической конференции «Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика» (г. Санкт-Петербург, 14-15 декабря 2007г.); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и судебной власти в современном российском обществе» (г. Краснодар, 11 апреля 2008 года); международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации (г. Москва, МГЮА, 3 декабря 2008 года); Пятой международной научно-практической конференции «Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения» (г. Москва, МГЮА, 28-30 мая 2009 года).
Структура диссертации обусловлена целью и задачами научного исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения материала. Работа состоит из введения, четырех глав, содержащих шестнадцать параграфов, заключения, библиографии, приложений.
Цель реализации органами государственного надзора и контроля функции защиты трудовых прав и законных интересов работников. Правовая природа отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права
В части 1 статьи 7 Конституции Российская Федерация провозглашается социальным государством. Социальная природа государства проявляется в его функциях. В теории государства уже давно сформировалось несколько подходов к определению функции государства. Одни ученые, рассматривая сущность функции государства, делают акцент на содержании данной деятельности. В частности, функция государства обозначается как предмет и содержание деятельности государства, выражающееся в его социальном назначении, а также средства и способы ее обеспечивающие .
Другая, значительно большая группа ученых, совершенно верно трактует функцию государства как основное направление (сторону) деятельности государства, в котором выражается его сущность . Как заметили В.К. Бабаев и С.В. Бабаев, «[П]посредством функций осуществляется жизнедеятельность государства, происходит его развитие. Именно поэтому функции государства выражаются через деятельность» . Сообразно этому представляются не состоятельными такие аргументы против данного определения, как, например, указание только на основные направления деятельности, подтверждая наличие у государства одновременно и не основных направлений деятельности . Думается, правильнее было бы говорить о приоритетности той или иной функции на определенном этапе развития государства. Не нуждается в доказывании тот факт, что в процессе развития приоритетные функции государства могут изменяться, и на передний план выдвигаться та функция, которая еще несколько лет назад не была преимущественной функцией государства. В качестве другого аргумента выступает тот факт, что «нельзя осуществить направление деятельности, можно осуществлять деятельность в рамках определенного направления» . Однако в данном аспекте понятие функции подменяется ее содержанием. На самом деле основное назначение функции как раз и состоит в том, чтобы показать направление, в рамках которого «построится» деятельность государства. В свою очередь, формы реализации функции определяют содержание данного направления.
Некоторые правоведы в понятие функции, кроме указания на то, что это основное направление деятельности государства, включают также цели, методы, формы и средства ее осуществления . Отдельные ученые отождествляют функции и цели государства . Несомненно, функцию государства невозможно рассматривать без исследования ее целей, задач и форм осуществления, но включать их в понятие функции, значит, не придавать важного значения ни целям, ни задачам, ни формам ее осуществления. Конечно, можно попытаться сформулировать понятие функции в широком и узком смыслах: в широком смысле трактовать функцию как основное направление деятельности государства, а также цели, задачи, формы ее осуществления, в то время как понятие функции в узком смысле ограничить только первым из вышеназванных элементов. Однако данное предположение размывает правовую природу функции государства и не совсем точно выражает ее сущность. Сообразно этому функцией государства следует считать направление его деятельности, а цели, задачи, формы осуществления функции государства рассматривать как взаимосвязанные с функцией элементы. При этом смысловым значением термина «деятельность» охватывается, в том числе и воздействие одного субъекта на другой субъект или на соответствующий объект. Поэтому надо иметь в виду, что эта деятельность может заключаться и в определенном воздействии государства на общество и на сложившиеся общественные отношения. Таким образом, функцию государства и ее содержание невозможно рассматривать в отрыве, во-первых, от позиции государства в его взаимоотношениях с обществом, во-вторых, от формы ее реализации, которая определяет содержание данного направления деятельности государства, в-третьих, от цели реализации данной функции и, в-четвертых, от механизма ее действия, который «запускается» с помощью таких элементов механизма государства, как органы государства, реализующие его функцию .
Ранее мы подчеркивали, что у государства не может быть основных и не основных функций, а могут быть приоритетные и второстепенные функции на определенном этапе его развития. В качестве иллюстрации можно привести период с 60-х годов прошлого века и настоящее время: в первый период приоритетом пользовались экономическая и социализаторская функции . В современных условиях, как нам представляется, такой приоритетной функцией должна выступать функция защиты прав и свобод человека и гражданина, которая не только выделяется учеными в качестве самостоятельной функции государства, но и в некоторых случаях подчеркивается как приоритетная . Попутно заметим, что отдельные ученые обозначают эту функцию в качестве цели правового государства . Однако защита прав и свобод человека и гражданина есть все-таки функция правового государства, в то время как его целью является обеспечение социального мира, достижение баланса интересов государства, общества и его членов и сохранение достигнутого уравновешенного состояния, в том числе и с помощью такого направления деятельности государства, как защита прав и свобод. В этом плане можно согласиться с трактовкой защиты прав и свобод как цели правовой политики . Соответственно любое государство должно обеспечивать защиту прав и свобод, поддерживая законность и правопорядок. В противном случае закономерен вопрос о необходимости функционирования самого государства. Государство должно обеспечивать защиту не только трудовых прав, но и законных интересов работников, в связи с чем нами уточняется содержание защитной функции государства указанием в качестве элемента на участие государства в защите законных интересов работников. В одном из следующих параграфах исследуем те аспекты, которые позволяют утверждать о том, что законные интересы, как и трудовые права, могут нарушаться и требуют восстановления. Здесь же мы только обозначим, что защита законных интересов, в том числе и с помощью органов государства, имеет место.
Принимая во внимание, что формирование функции государства и механизм ее действия опираются, в первую очередь, на характер взаимосвязи государства и общества, эффективность такой функции, как защита государством прав и свобод человека и гражданина, зависит от позиции государства по вопросу его воздействия на общественные отношения в сфере труда и от сути экономических отношений, сложившихся в обществе на том или ином этапе его развития, поскольку они являются решающим фактором, способствующим формированию его материальной основы.
Способы защиты трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля
Так, учеными, стоящими на позиции нормативного понимания права (узкое толкование) закон и право отождествляются, а точнее право подменяется законом. Субъективное право воспринимается ими как производное от объективного права и сообразно этому государство не может его нарушить. Неопозитивисты (Г. Кельзен и др.) вообще считают, что объективно существует лишь закон, а право (объективное и субъективное) – это фикция, иллюзия; вместо субъективного права следует говорить об «установлении закона». В этой ситуации даже проблемы о нарушении субъективного права объективным правом не возникает. С точки зрения представителей широкого подхода к пониманию права позитивное право состоит из правовых законов; правовой закон – справедливость, имеющая силу закона . И, тем не менее, законодатель все же не может нарушить субъективное право. Последнее проявляется не только в сфере реализации объективного права, но может и объективно предшествовать возникновению нормы. В хронологическом порядке возможны ситуации, когда, во-первых, правообразование предшествует законотворчеству, во-вторых, законотворчество предшествует правообразованию (законодательство играет роль «предэкономического факта»), в-третьих, сочетание элементов и моментов обоих вариантов . Принципиально иной взгляд на проблему нарушения субъективных прав объективным правом решается представителями социологической и естественной теорий права. В частности, естественно-правовая школа «утверждает», что только при соответствии норм законодательства естественным правам человека этот закон можно назвать правом. Иные законы, противоречащие, ущемляющие естественные права человека правом не являются. В целом, представители естественной школы права считают свободы человека – справедливостью, стоящей выше позитивного права, довлеющими над властью и над самим законодателем. Соответственно законодатель должен придерживаться естественного права, а если «он не выполняет эту обязанность, граждане, даже судьи, могут не подчиняться несправедливым законам» .
Согласно социологической теории права все нормы права представляют собой правопорядок . И если норма права не соответствует правопорядку, то можно отчасти или полностью уклониться от предписания нормы или вообще ее не соблюдать. В любом случае предпочтение должно отдаваться правопорядку.
Несмотря на разное понимание исследуемой проблемы, взгляды сторонников этих теорий (социологической и естественной) имеют и общие моменты, существенным образом влияющие на разрешение вопроса о соотношении права и закона. Ученые, разъединяя понятия права и закона, тем самым, справедливо полагали, что если бы право и закон сводились к одному, то было бы непонятно существование юридических теорий, была бы одна теория составления закона . Резюмируя представления социологической и естественной школ, отметим, что решение проблемы соотношения права и закона и соответственно возможности принятия «неправового» закона, нарушающего субъективное право, сводилось, таким образом, к следующему: закон не всегда является правом; при столкновении права и закона правоприменитель может не применять закон, если он противоречит праву; право исходит не только и не столько от государства, оно может предшествовать ему, как, например, естественное право, а может твориться другими субъектами, в том числе организациями (работодателями). Закон государства, противоречащий естественному праву, не может рассматриваться как закон. Если согласно естественно-правовой доктрине право свойственно природе человека и существует примат естественного права над законом, то представители социологической теории права считают, что государство как бы формулирует право, но не является его источником; оно может быть только источником закона. Сторонники либеральной концепции правопонимания также утверждают, что «закон, соответствующий содержанию и смыслу принципа правового равенства и свободы, - это и есть правовой закон; иначе мы имеем дело с правонарушающим законом» .
В современных условиях ученые, пытаясь сочетать позитивизм, социологический тип правопонимания и воззрения представителей естественной теории права, развивают новый подход к правопониманию – интеграционный, который позволяет показать, что правом признается только та нормативная система, которая строиться на началах справедливости и равенства, регулирующих согласование свободных воль в их взаимоотношении друг с другом . При этом о взаимосвязи и взаимодействии позитивного и естественного права наиболее полно выразился М.Н. Марченко: «… позитивное право, по крайней мере, чисто визуально, приобретает некий «налет» естественного права и укрепляет свои моральные основы. В свою очередь естественное право, в известной степени видоизменяясь, а, нередко полностью трансформируясь в позитивное право, утрачивает присущие только ему, исходные черты» .
Федеральная служба по труду и занятости как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функцию защиты трудовых прав и законных интересов работников
Заметим, что положения Федерального закона №294-ФЗ, в том числе и о согласовании с прокуратурой проведения обозначенных выше внеплановых проверок, не применяются к мероприятиям по надзору при проведении расследования несчастных случаев на производстве.
Субъекты малого и среднего предпринимательства – это внесенные в единый государственный реестр юридических лиц потребительские кооперативы и коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), а также физические лица, внесенные в единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее - индивидуальные предприниматели), крестьянские (фермерские) хозяйства, соответствующие определенным условиям . В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» условиями, по которым определяются субъекты малого и среднего предпринимательства, являются следующие: 1) для юридических лиц - суммарная доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных юридических лиц, иностранных граждан, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) указанных юридических лиц не должна превышать двадцать пять процентов (за исключением активов акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов), доля участия, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, не должна превышать двадцать пять процентов (данное ограничение не распространяется на хозяйственные общества, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау), исключительные права на которые принадлежат учредителям (участникам) таких хозяйственных обществ - бюджетным научным учреждениям или созданным государственными академиями наук научным учреждениям либо бюджетным образовательным учреждениям высшего профессионального образования или созданным государственными академиями наук образовательным учреждениям высшего профессионального образования);
2) средняя численность работников за предшествующий календарный год не должна превышать следующие предельные значения средней численности работников для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства: а) от ста одного до двухсот пятидесяти человек включительно для средних предприятий; б) до ста человек включительно для малых предприятий; среди малых предприятий выделяются микропредприятия - до пятнадцати человек;
3) выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость или балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий календарный год не должна превышать предельные значения, установленные Правительством Российской Федерации для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства.
Если учесть, что только доля индивидуальных предпринимателей среди общего количества зарегистрированных хозяйствующих субъектов (без разграничения субъектов малого и среднего предпринимательства, являющихся юридическими лицами) составляет около 40-45% , то можно предположить, что с 01.05.2009 года роль прокуратуры возрастет в процессе реализации органами государственного надзора своих полномочий в области проведения ими внеплановых выездных проверок. Вышеприведенные положения законодательства, вступающего в силу с 01 мая 2009 года, позволяют утверждать о наличии предпосылок для закрепления в части 1 статьи 353 Трудового кодекса Российской Федерации в качестве общего органа государственного надзора прокуратуру, которая должна «возглавить» систему данных органов. Соответственно части 1,2, 3 следует считать частями 2,3,4. Прокуратура занимает особое место и ее деятельность в настоящее время подвергается (и не без оснований) специальным исследованиям , в связи с чем уделять ей значительное внимание в рамках настоящей работы не представляется необходимым. Полагаем, важно, исследуя деятельность прокуратуры, осветить те проблемы, которые возникают при ее взаимодействии с иными органами государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и в первую очередь с федеральной инспекцией труда. Очевидно, проведенная в 2004 году научно-практическая конференция «Защита прав граждан в сфере трудовых отношений и роль прокуратуры в их реализации» повлияла на деятельность органов прокуратуры. Одним из пожеланий, сделанных в ходе работы данной конференции, прозвучала необходимость активизации совместных проверок органов прокуратуры и федеральной инспекции труда . Поэтому именно в этом контексте нами и будет рассмотрена деятельность прокуратуры. 1. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон №2202-1) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Заметим, что именно эти полномочия прокуратуры, включая надзор за соблюдением трудовых прав, признаны в качестве приоритетного направления ее надзорной деятельности .
Принципы и задачи деятельности федеральной инспекции труда
Она также участвует в предотвращении возникновения коллективных трудовых споров об интересах и правах. Не оспаривается тот факт, что федеральная инспекция труда не участвует и не должна участвовать в рассмотрении и разрешении коллективных трудовых споров об интересах (статьи 401-404 Трудового кодекса Российской Федерации). Аналогично должен был бы решаться вопрос и об участии федеральной инспекции труда в урегулировании коллективных трудовых разногласий об интересах. Однако так ли это? На наш взгляд, определенные предпосылки для необходимости участия инспекции в предотвращении возникновения коллективных трудовых разногласий об интересах есть. Речь идет о том, что законные интересы являются не только «предправами», но и «послеправами». Если инспекция могла бы участвовать в разрешении коллективных трудовых разногласий о правах, то она автоматически бы предотвращала возникновение этой категории споров о правах и об интересах. Поэтому ответ на поставленный вопрос взаимосвязан с исследованием правовой природы коллективных трудовых споров и разногласий о правах. К сожалению, законодатель игнорирует их наличие. Однако коль скоро в трудовом праве все субъекты могут быть подразделены на индивидуальные и коллективные, то логично предположить о существовании не только индивидуальных трудовых разногласий и споров о правах, но и о наличии коллективных трудовых разногласий и споров аналогичного характера, тем более, что в литературе указывалось на существование в числе субъектов трудовых споров субъектов коллективно-трудового правоотношения . То, что законодатель в настоящее время не признает коллектив работников как сторону коллективного трудового спора о праве, полагаем, не означает, что необходимо не видеть очевидного, что, кстати, и происходит на практике . Ведь законодатель регламентирует рассмотрение и разрешение коллективных трудовых споров об интересах, подтверждая, тем самым, наличие коллектива работников как стороны спора. Так почему же не видеть коллектив работников в качестве стороны коллективного трудового спора о праве?
В зарубежных странах признаются данные категории трудовых споров, и регламентируется порядок их разрешения . С этих позиций также представляется спорным утверждение В.А. Сафонова о том, что коллективные трудовые споры – это всегда споры об интересах . Здесь уместно отметить, что также высказывались предложения о передаче коллективных трудовых споров о праве на рассмотрение комиссий по регулированию социально-трудовых отношений . Однако, учитывая правовую природу спора о праве и сущность деятельности комиссий по регулированию социально-трудовых отношений как органов социального партнерства, данное предложение весьма спорно. В этом случае предлагается предоставить органам социального партнерства право рассмотрения и разрешения споров, которые должны быть обеспечены властным решением. Тем более, что самим автором предложения признается тот факт, что споры о праве «наиболее эффективно разрешаются юрисдикционными органами» . Ранее, при анализе форм защиты законных интересов работников, в частности статьи 372 Трудового кодекса Российской Федерации, акцентировалось внимание на то, что, принимая участие в устранении возникшего разногласия, государственный инспектор труда фактически урегулирует коллективное разногласие о правах. Здесь необходимо подчеркнуть, что инспектор труда вступает в данный процесс после принятия локального нормативного акта работодателем, то есть после установления спорных условий труда, после возникновения прав и обязанностей сторон. Именно этот фактор и указывает на то, что инспектор участвует в разрешении коллективного трудового разногласия о праве. То, что государственный инспектор труда выступает в недопустимой для него роли трудового арбитра, способствующего достижению баланса правовых интересов работников и работодателя, то это очевидно. В этом случае, видимо, обозначенные полномочия следует передать в полном объеме государственным трудовым арбитрам, тем самым, урегулирование данных разногласий вполне обоснованно будет находиться у них в компетенции. В пользу данного предложения указывает еще и то обстоятельство, что инспектор труда не по собственной инициативе урегулирует коллективное трудовое разногласие, а только после поступления жалобы от профоргана при возникновении у него разногласий с работодателем. Если рассмотрение всех обращений передать в компетенцию государственного трудового арбитража, то соответственно в вышеприведенном случае задача трудового арбитра будет заключаться в достижении баланса интересов между сторонами.
Таким образом, «следы» не только наличия коллективных разногласий о правах все-таки имеются в действующем законодательстве, но и четко закреплено право федеральной инспекции труда на участие в разрешении коллективных разногласий о правах, тем самым, предупреждая возникновение коллективных трудовых споров о правах и об интересах. Вместе с тем, можно ли отнести к коллективным разногласиям о правах споры о невыдаче зарплаты всем работникам работодателя или разногласия и споры о невыполнении коллективного договора?
