Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое обеспечение охраны труда 13
1.1. Нормативные правовые акты об охране труда 13
1.2. Система государственного управления в области охраны труда 34
1.3. Юридическая ответственность за нарушение норм об охране труда 59
Глава 2. Предупреждение нарушений норм об охране труда 80
2.1. Причины нарушений норм об охране труда 80
2.2. Использование соционических достижений для предотвращения нарушений трудового законодательства 100
Глава 3. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права 120
3.1. Понятие надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права 120
3.2. Система органов контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права 127
3.3. Деятельность органов федеральной инспекции труда по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права 142
3.4. Прокурорский надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права 156
3.5. Совершенствование правового регулирования охраны труда в Челябинской области 167
Заключение 181
Библиографический список 187
Приложение 203
- Нормативные правовые акты об охране труда
- Система государственного управления в области охраны труда
- Причины нарушений норм об охране труда
- Понятие надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права
Введение к работе
Актуальность темы исследования связана с тем, что построение и формирование демократического правового государства, основанного на рыночной экономике и многообразии форм собственности, должно сопровождаться изменением приоритетов в государственной политике в области охраны труда. Государство, стремящееся к демократическому уровню развития, в первую очередь должно учитывать и охранять права и законные интересы трудящихся, осуществлять их защиту, обеспечивать социальные гарантии и только потом заботиться о быстроосуществимых технических достижениях, которые обеспечиваются порой здоровьем и жизнью работников.
Преобразования в экономике нашей страны неадекватно отражаются на трудовом праве. В трудовом законодательстве появилось много пробелов, правоприменительная практика юрисдикционных органов стала многообразной и противоречивой, многие теоретические выводы нуждаются в уточнении и дальнейшем развитии. Потребности юридического опосредования преобразований в экономике резко обострили необходимость укрепления законности в трудовых отношениях путем совершенствования государственного управления охраной труда в России и детального регламентирования надзорно-контрольных отношений.
Международная организация труда объявила 2003 год « Годом охраны труда», что будет, несомненно, способствовать активизации работы в области охраны труда в нашей стране.
Конституция Российской Федерации (далее Конституция РФ)1 в ст. 37 устанавливает основные права граждан в сфере труда. Статья 2 Конституции РФ закрепляет положение, согласно которому: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод
1 См.: Российская газета. 1993.25 дек.
человека и гражданина - обязанность государства». Распространяя положения основного закона на уровень конкретных нормативных правовых актов в сфере правового регулирования охраны труда, можно сделать вывод о необходимости предоставления дополнительных гарантий трудящимся в области охраны труда.
Реальное положение дел оставляет желать лучшего. Недостаток бюджетных средств ограничил возможности государства в проведении активной социальной политики. Так, Правительство Российской Федерации не смогло выделить средства из Федерального бюджета на реализацию принятых им же Федеральных программ первоочередных мер по улучшению условий и охраны труда на 1995-1997 гг. и на 1998-2000 гг., а программу до 2005 года исключило из списка федеральных программ, финансируемых из бюджета.
По данным Госкомстата России 18, 8 % общей численности занятых в отраслях промышленности, строительства и транспорта, связи работают в условиях, которые не отвечают элементарным санитарно-гигиеническим нормам. Наибольшая доля приходится на организации угольной отрасли, черной и цветной металлургии. На фоне общего снижения количества выявленных профессиональных заболеваний в ряде ведущих отраслей, например, в угольной промышленности, этот показатель примерно в 45 раз выше среднего- 90 человек вместо 2-х на 100 работающих, в машиностроении -в 14 раз, в других отраслях показатели ненамного лучше. Более 70 % занятых производственной деятельностью вынуждены трудиться в условиях, не соответствующих нормативам освещенности1.
Срок функционирования активной части основных фондов в промышленности увеличился в среднем с 7,3 лет в 1985 году до 15-16 лет в последние годы. Износ основных фондов приблизился к 60%, доля использования устаревших технологий и оборудования в отдельных отраслях промышленности составляет более 80 % .
1 См.: Соловьев А.П. Совершенствование государственного управления охраной труда в России // Библиотечка
Российской Газеты. Выпуск № 21. 2002. С.132-133.
2 См.: Соловьев А.П. Совершенствование государственного управления охраной труда в России // Библиотечка
Российской Газеты. Выпуск №21. 2002. С. 127.
Сегодня травматизм на производстве и связанные с ним социально-экономические последствия превратились в подлинное бедствие, а показатели производственного травматизма, профессиональной заболеваемости и смертности по отношению к объему реального производства постоянно растут.
На многих вновь созданных организациях складываются традиции рассматривать экономию расходов на обеспечение безопасности труда как резерв снижения затрат на себестоимости продукции. При этом предпринимателей не интересуют экономические потери, которые несет общество в целом в связи с производственным травматизмом и профессиональной заболеваемостью.
Специалисты, занимающиеся проблемой «взаимоотношений» экономики и охраны труда, давно обратили внимание на то, что несчастный случай (производственная травма) или профессиональное заболевание несут не только психофизиологическую нагрузку и дополнительные расходы самого пострадавшего, но, что самое главное, весьма значительные прямые и косвенные потери для организации в целом1.
Таким образом, на ближайшую перспективу важнейшей целью преобразований в системе охраны труда должна стать ее переориентация на обеспечение нового уровня социальной защиты трудящихся исходя из приоритета человеческих ценностей, социальных целей и критериев в процессе подъема национального хозяйства на основе экономико-правовой ответственности всех субъектов отношений.
Сложившаяся ситуация во многом связана с тем, что до настоящего времени не создана эффективная система государственного управления охраной труда, соответствующая новым экономическим и трудовым правоотношениям.
Долгое время существовало мнение, что борьба с травматизмом и профессиональной заболеваемостью является задачей лишь технических и медицинских наук. Охрану труда не связывали с экономикой и не
1 См.: Там же. С. 202.
рассматривали ее как доминирующую составляющую профессиональной подготовки.
Успешное развитие страны, то есть динамичность экономики, достойное удовлетворение духовных и материальных потребностей большинства людей, их уверенность в будущем и вытекающая отсюда социальная стабильность, не происходят сами собой, а требуют постоянных, последовательных и целеустремленных усилий всего общества, государства. При этом условия и охрана труда экономически зависят от всего общества, государства.
Вопросы обеспечения охраны труда работников и охраны здоровья населения в правовой сфере также не могут рассматриваться изолированно друг от друга, так как источник повышенной опасности у них один - трудовая деятельность человека, а общественно-трудовые отношения представляют собой волевую форму производственных отношений. Следует помнить о неразрывной связи социально-трудовых отношений с отношениями естественными, техническими, а следовательно, о связи их с развитием техники, технологии производства и управления трудом.
До недавнего времени охрану труда рассматривали как защиту труда и здоровья трудящихся на производстве. Сейчас особое внимание уделяется именно безопасности трудовой деятельности, выдвигаются концепции качества трудовой жизнедеятельности (КТЖ) .
Важную роль здесь играет система государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда.
Таким образом, переход проблемы охраны труда на качественно другой уровень имеет как объективные предпосылки, так и концептуальную новизну.
Переосмысление вопросов безопасности человека и общества становится велением времени. В науке появляются различные концепции
1 См.: Кряжев Е.В. Правовые аспекты охраны труда в РФ: состояние и перспективы: Автореф. дис.... канд.
юрид. наук. СПб., 1997. С.2 и др.
2 См.: Силин А. Охрана труда и качество трудовой жизни // Охрана труда и социальное страхование. 2002. № 8
С.15-19.
безопасности: экологической, психологической, техногенной и др. Однако у все у них первоисточник безопасности один - человеческая деятельность.
Именно в недостатках трудовой деятельности людей, где зачастую пренебрегаются аспекты безопасности, кроются причины производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, производственных аварий и катастроф, загрязнения окружающей природной среды, повышенной заболеваемости населения. Следовательно, правовая регламентация трудовых и непосредственно связанных с ними отношений требует своего совершенствования.
Цели и задачи исследования. Целью настоящей работы является разработка перспективного правового механизма регулирования отношений надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда, трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, отвечающего требованиям правового демократического государства.
В соответствии с этим в диссертации были поставлены следующие основные задачи:
оценить эффективность законодательства об охране труда с учетом материалов изученной правоприменительной практики;
выявить факторы, влияющие на состояние охраны труда в организации;
выработать предложения по предупреждению нарушений трудового законодательства, в том числе используя соционические достижения;
разработать исходное понятие «надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства» как одного из факторов обеспечения законности;
дать характеристику, показать роль и значение органов,
осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового
законодательства. Проанализировать методы работы органов надзора и
контроля за соблюдением трудового законодательства, обобщить практику их
деятельности;
обобщить и выработать предложения по совершенствованию практики надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда, трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
В процессе разрешения поставленных задач использовались труды общей теории права (С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, В.М. Корельского, В.Д. Перевалова и др.), научные исследования в области административного и уголовного права (А..П. Алехина., Д.Н. Бахраха, А.А. Кармолицкого, И.Я. Козаченко, Ю.М. Козлова, В.В. Мозякова, З.А. Незнамовой, Р.А. Сабитова и др.), работы представителей науки трудового права: (Л.Ю. Бугрова, С.Ф. Васличева, В.А. Глозмана, СЮ. Головиной, Н.И. Гонцова, К.Н. Гусова, И.Я. Киселева, В.И. Миронова, М.В. Молодцова, А.Ф. Нуртдиновой, СВ. Передерина, В.И. Попова, Н.Н. Семенюты, В.Н. Скобелкина, О.В. Смирнова, А.И. Ставцевой, Л.А. Сыроватской, В.Н. Толкуновой, О.С Хохряковой, Г.Х. Шафиковой, Н.Н. Шептулиной, В.Ш. Шайхатдинова, СЮ. Чучи и др.)
Объектом исследования являются правоотношения в сфере охраны труда, возникающие в процессе осуществления надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством.
Предмет исследования - правовое регулирование надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства.
Методологическая основа исследования. При написании настоящей диссертации в качестве основного использовался формально-логический метод исследования. Кроме того, в исследовании применялись и другие специальные методы: исторический, системно-структурный анализ и функциональный анализ правовых явлений.
Информационная база. В качестве информационной базы при работе над настоящим диссертационным исследованием использовались: документы Международной организации труда, российские нормативные правовые акты, локальные нормативные правовые акты, научные работы по трудовому праву, праву социального обеспечения, уголовному, административному праву,
теории государства и права, иным юридическим наукам, энциклопедические издания, словари, публикации в периодической печати, обобщения практики деятельности органов федеральной инспекции труда по Челябинской области, Прокуратуры Челябинской области, Челябинской областной Федерации независимых профсоюзов).
Научная новизна результатов исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна данной диссертации определяется тем, что на базе нового Трудового кодекса РФ осуществлено комплексное теоретическое и практическое исследование, посвященное совершенствованию системы государственного управления охраной труда в России, деятельности органов надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда, трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Основные результаты проведенного исследования выносятся на защиту.
В частности, положение о том, что охрана труда является лишь одним из средств обеспечения здоровых и безопасных условий труда. Такие условия создаются и обеспечиваются не только с помощью охраны труда, но и посредством многих других норм, факторов и обстоятельств (уважения и поощрения в обществе честного и добросовестного труда, его достойной оплаты и т.д.), которые во многих случаях находятся вне сферы действия трудового законодательства.
Предложено закрепить в нормах права многоуровневость управления в области охраны труда: федеральный, региональный, местный и локальный уровни с разграничением их функций и полномочий.
Обоснована необходимость сохранения принципа централизованного регулирования вопросов надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и об охране труда с тем, чтобы государственное регламентирование было бы приоритетным.
В институт «охрана труда» помимо других включается и пединститут «надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права».
Основными причинами нарушений в области охраны труда являются высокий уровень безработицы в России, недостаточное финансирование мероприятий по охране труда, низкий уровень правовой грамотности и культуры руководителей и работников организаций, отсутствие координации в деятельности органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и др. Предложены мероприятия по предупреждению нарушений в этой области.
Осуществлено комплексное исследование юридической ответственности за нарушение норм об охране труда. Основными признаками юридической ответственности применительно к правонарушениям в сфере трудовых отношений в работе признаны: 1) субъектом юридической ответственности является правонарушитель норм об охране труда; 2) юридическая ответственность выражается в несении правонарушителем определенных неблагоприятных для него последствий, т.е. он претерпевает предусмотренные нормой права тяготы, лишения и ограничения; 3) юридическая ответственность налагается от имени государства; 4) основанием юридической ответственности является правонарушение, т.е. деяние противоправное, осознанное, т.е. виновно совершенное правонарушителем; 5) юридическая ответственность сочетается с государственным осуждением, порицанием поведения правонарушителя.
Необходимость привлекать к ответственности должностное лицо не только в случаях, когда нарушения повлекли за собой те или иные последствия, но и за сам факт нарушения норм об охране труда.
Требуется предусмотреть в нормах права регистрацию локальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы охраны труда, в органах федеральной инспекции труда, а также совершенствовать предупредительный
11 надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и законодательства об охране труда.
На законодательном уровне требуется закрепление права органов прокуратуры осуществлять координацию деятельности всей системы органов государственного контроля в целях упорядочения деятельности контрольных органов.
Государственная инспекция труда и прокуратура, выполняющие несвойственные им функции, как органы контроля и надзора отграничены от органов по рассмотрению трудовых споров.
Требуется принять ряд законов федерального уровня, регулирующего основы государственного надзора и контроля в Российской Федерации, регламентирующих основы государственного надзора и контроля в Российской Федерации и регламентирующих юридическую ответственность за нарушение трудового законодательства и законодательства об охране труда.
Комплексное исследование применения соционических достижений в науке трудового права показало их возможности в 1) кадровом менеджменте надзорно-контрольных органов; 2)увеличении производительности труда; 3) предотвращении конфликтных ситуаций и возможности продвижения по службе с учетом личности руководителя; 4) прогнозировании конфликтных ситуаций и предотвращении трудовых споров.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования. Теоретическая значимость характеризуется сформулированными в диссертации выводами и предложениями, которые могут быть использованы:
1. Законодателем в процессе разработки и принятия новых нормативных
правовых актов, регламентирующих работу органов надзора и контроля, в том
числе и за соблюдением трудового законодательства.
2. Ряд положений диссертационного исследования может иметь
значение для правоприменительной практики, в том числе для
совершенствования работы органов надзора и контроля за соблюдением
трудового законодательства.
Федеральными и региональными органами исполнительной власти для совершенствования государственного и муниципального управления в области применения законодательства о труде и охране труда.
В процессе подготовки и проведения лекционных, семинарских и практических занятий по курсу «Трудовое право».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на совместном заседании кафедр трудового и административного права, теории государства и права и конституционного права юридического факультета Челябинского государственного университета с участием государственной инспекции труда по Челябинской области.
Отдельные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, использованы в процессе преподавания курса трудового права и спецкурса «Практика разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров» на юридическом факультете Челябинского государственного университета.
Основные итоги диссертационного исследования апробированы на научных и практических конференциях, проведенных Московским государственным университетом (2002), Челябинским государственным университетом (2002, 2003), Уральской государственной юридической академией (2002, 2003). Южноуральским государственным университетом (2003).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложения, списка использованных литературных источников.
Нормативные правовые акты об охране труда
Законодательство России об охране труда основывается на Конституции РФ, международно-правовых нормах и представлено прежде всего Трудовым кодексом Российской Федерации, Законом «Об основах охраны труда в Российской Федерации», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Законом «Об основах охраны труда в Российской Федерации»1 и в целях введения единых государственных нормативных требований в сфере охраны труда Правительство РФ приняло постановление № 399 от 23 мая 2000 г. «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда» . В данном документе констатируется, что в России сложилась система нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда. В указанную систему входят межотраслевые и отраслевые правила и типовые инструкции по охране труда; строительные и санитарные нормы и правила; инструкции и правила безопасности; правила безопасной эксплуатации; своды правил по проектированию и строительству; гигиенические нормативы и государственные стандарты безопасности труда. Включенные в перечисленные документы требования должны соблюдаться федеральными органами исполнительной власти, организациями всех организационно-правовых форм собственности при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда.
Тем же постановлением Правительства РФ утвержден перечень видов правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда в нашей стране.
К таким актам относятся межотраслевые правила по охране труда; межотраслевые типовые инструкции по охране труда; отраслевые правила по охране труда; типовые инструкции по охране труда; государственные стандарты безопасности труда; строительные нормы и правила; своды правил по проектированию и строительству; государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы; гигиенические нормативы; санитарные правила и нормы.
В постановлении определен порядок разработки и утверждения федеральными органами исполнительной власти указанных государственных нормативных требований.
Нормативные правовые акты, содержащие государственные нормативные требования охраны труда, до утверждения подлежат направлению в соответствующие профсоюзные органы для рассмотрения и согласования.
Предусмотренные в указанном постановлении Правительства РФ от 23 мая 2000г. государственные нормативные требования охраны труда разрабатываются и пересматриваются на основе комплексных исследований состояния и причин производственного травматизма, аварийных ситуаций и профессиональных заболеваний, изучения передового отечественного и мирового опыта охраны труда, анализа результатов сертификации работ, направленных на охрану труда. При создании упомянутых нормативных требований необходимо руководствоваться методическими рекомендациями, утверждаемыми Минтрудом РФ.
Государственные нормативные требования охраны труда утверждаются на 5 лет и могут быть продлены не более чем на два указанных срока.
При изменении законодательства Российской Федерации об охране труда, межотраслевых правил и типовых инструкций по охране труда, при внедрении новой техники и технологий, а также по результатам анализа фактов производственного травматизма, профессиональных заболеваний, аварий и катастроф - во всех этих случаях государственные нормативные требования охраны труда подлежат пересмотру независимо от установленного срока их действия.
Минтруд РФ обязан обеспечить формирование банка данных об утвержденных государственных нормативных правовых актах, содержащих требования охраны труда, а также функционирование единой информационной системы, которая была бы доступна федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов федерации, органам местного самоуправления, организациям и физическим лицам.
На основе государственных нормативных требований охраны труда и соответствующих нормативных правовых актов субъектов федерации организации разрабатывают и утверждают на уровне локальных нормативных актов все необходимые положения в сфере охраны труда: стандарты безопасности, инструкции по охране труда для отдельных видов работ.
Вопросы правовых приоритетов политики в сфере труда рассматривает в своей работе К.Д. Крылов. В частности, он отмечает четыре основные проблемы прав человека в сфере труда, правовую регламентацию которых установили восемь основополагающих конвенций МОТ. К ним отнесены, во-первых, свобода объединения и реальное признание права на коллективные переговоры, во-вторых, упразднение принудительного труда, в-третьих, это детский труд, в-четвертых, это недопущение дискриминации1.
Система государственного управления в области охраны труда
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства. Одним из направлений защиты прав и свобод является защита социальных и трудовых прав граждан.
Долгое время обществу навязывалась мысль о том, что государство не должно вмешиваться в любые экономические процессы, что достаточно упразднить структуры административно-командной системы и провозгласить экономику рыночной, как в стране начнется безудержный экономический рост.
За прошедшее десятилетие повзрослевшее общество утвердилось в мысли о том, что государство не может быть безучастным наблюдателем в формировании рыночной экономики. Также не может оно быть безучастным и к проблемам управления охраной труда, так как только постоянно, последовательно и целеустремленно управляя этими процессами, целенаправленно направляя их на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь, на охрану здоровья людей, создание каждому работнику условий труда, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, можно обеспечить высокие жизненные стандарты для людей, а вместе с тем -желаемый экономических и общественный подъем страны.
Ликвидация единого собственника в лице государства, развитие различных форм собственности, ликвидация отраслевых министерств разрушили создаваемую десятилетиями систему охраны труда и еще более осложнили ситуацию. Охрана труда стала рассматриваться в узком плане с точки зрения техники безопасности и производственной санитарии. Разрушив вертикальную структуру, построив государственное управление охраной труда по горизонтали, потеряли принцип целостности.
В настоящее время государство ставит перед собой цели совершенствования управления охраной труда: 1) сохранение работоспособности, жизни и здоровья работника в процессе трудовой деятельности на основе улучшения условий и охраны труда; 2) предупреждение производственного травматизма и профилактика профессиональных заболеваний; 3) снижение экономических и социальных потерь от неблагоприятных условий и охраны труда на основе государственного регулирования трудовых отношений между работником и работодателем с помощью законов и нормативных правовых актов, формирования механизмов и системы социального партнерства, обязательного социального страхования и обеспечения, гарантирующих социальную защиту работников1.
Основные направления государственной политики в области охраны труда выражаются прежде всего в принципах права. Особое место принципов в юридической науке связано с тем, что они представляют собой обобщенное знание об основном в праве. Предельная концентрация формы отражения дает наглядное представление о праве, государстве, обществе (Л.Ю. Бугров) .
В теории трудового права, к сожалению, не выработано единого определения понятия принципа.
К.Н. Гусов определяет основные принципы правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений как главные положения, кратко отражающие суть действующего трудового законодательства и политику государства в его развитии по установлению и применению условий труда, защиты трудовых прав и законных интересов работников, работодателей и других субъектов трудового права3. По мнению В.Н. Толкуновой, принцип права - это краткое содержание сути правовых норм4. Это главные ведущие положения, отражающие суть всего трудового законодательства в целом. В.Н. Скобелкин, обращаясь к принципам, использует такие понятия как «установки», «положения», «идеи»5. Л.Ю. Бугров выделяет родовые признаки принципов права: идею (мысль), суждение, важность (руководящее значение) идеи, ее правовую направленность6.
Нельзя не согласиться с утверждением некоторых авторов о том, что правовые принципы следует отличать от конкретных правовых норм. Устанавливая общее правило поведения на основе руководящей идеи, правовой принцип не содержит основных элементов правовой нормы (гипотезы, диспозиции, санкции). Правовой принцип дает возможность правильно понять сущность правовой нормы, которая эти отношения регулирует1.
Статья 2 Трудового кодекса РФ впервые легально формулирует основные принципы правового регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений.
С учетом закрепленности в правовых нормах и фактической используемости В.Н. Скобелкин предлагает разделить принципы на три группы: 1) установки, закрепленные в одной или нескольких регулятивных или охранительных нормах права («нормативно-закрепленные»); 2) положения, не получившие закрепления, но фактически используемые в правоприменительной практике; 3) идеи, выработанные и сформулированные наукой, но не выраженные в нормах права и неприменяемые («доктринальные» принципы) .
Раскрывая данный вопрос, автор опирается на понятие принципов трудового права, которые предлагаются В.Н. Скобелкиным: принципами трудового права являются общезначимые установки, положения, идеи, выработанные и сформулированные (с закреплением в нормах права или без него) с целью отражения основных подходов правового регулирования трудовых отношений и связанного с ними поведения субъектов как в их взаимосвязанных интересах, так и в интересах общества и государства3.
Причины нарушений норм об охране труда
В соответствии со ст. 37 Конституции РФ, каждый гражданин имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Данный принцип предполагает наличие и функционирование в организациях определенной системы охраны труда, однако администрация не всегда уделяет ей должное внимание. Нельзя не отметить тот факт, что вследствие экономических проблем в организациях резко была сокращена численность специалистов по охране труда, порой доходило до полной ликвидации этих служб.
За последние годы во многих западных странах приняты меры по совершенствованию контроля за осуществлением и соблюдением норм по охране труда. В законодательстве предусмотрено обязательное (ФРГ, Австрия, Япония) или факультативное (Великобритания, Канада, Австралия) создание на предприятиях служб по технике безопасности и назначение администрацией лиц, которые призваны обеспечивать соответствующий контроль (инженеры по технике безопасности)1.
Трудовым кодексом РФ предпринята попытка укрепить статус служб охраны труда в структуре организации. Статья 217 Трудового кодекса РФ устанавливает правило, согласно которому в целях обеспечения соблюдения охраны труда, осуществления контроля за их выполнением в каждой организации, осуществляющей производственную деятельность, с численностью более 100 работников, создается служба охраны труда или вводится должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в этой области.
Трудовой кодекс РФ дает право работодателю принимать решения о создании службы охраны труда или введения должности специалиста по охране труда с учетом специфики деятельности организации с численностью работников 100 человек и менее.
Эффективность управления трудом на уровне организации зависит от совместных действий работников и работодателя, непосредственного участия их представителей в решении вопросов улучшения условий и охраны труда. Формой такого паритетного участия, получившей законодательное закрепление в Федеральном законе «Об основах охраны труда в Российской федерации» и ст. 218 ТК РФ, являются комитеты (комиссии) по охране труда.
По мнению некоторых авторов, комитеты (комиссии) по охране труда являются разновидностью комиссий по регулированию социально- трудовых отношений как органов социального партнерства, предусмотренных ст. 35 ТК РФ, и могут участвовать в разработке проекта коллективного договора (в частности, тех разделов, где затрагиваются вопросы улучшения условий и охраны труда)1.
Статья 218 Трудового кодекса РФ регламентирует работу комитетов (комиссии) по охране труда. Из смысла статьи нельзя сделать вывод: право или обязанность создание таких комитетов (комиссий), чем полномочия комитетов (комиссии) отличаются от полномочий службы охраны труда, является этот орган постоянным или временным (например, на время ведения коллективных переговоров)?
Следует внести ясность в эти вопросы путем дополнений или изменений действующего Трудового кодекса РФ.
В своей работе государственная инспекция труда помимо собственно контроля и надзора осуществляет обобщение результатов деятельности. Исследование причин нарушений норм трудового законодательства в работе Государственной инспекции труда по Челябинской области является немаловажной частью работы.
В.А. Абалдуев в своей статье верно предлагает «урегулировать варианты и формы участия государственной инспекции труда в разработке норм, касающихся применения труда и социальной защиты граждан», что обеспечит соблюдение трудовых прав работников при принятии конкретного нормативного акта1.
Одной из причин нарушений норм об охране труда некоторые авторы называют уровень безработицы в России.
Наибольший уровень безработицы в России был зафиксирован в конце февраля 1999 года. Тогда без работы остались 10,392 миллиона россиян.
Спрос рабочей силы на рынке труда явно превышал предложение (вакансии работодателей). Работнику приходилось соглашаться на условия работы, установленные работодателем. И как следствие этого - повсеместное нарушение норм об охране труда. Вследствие того что в условиях безработицы большое количество граждан меняло профессию или соглашалось на выполнение несвойственной им работы или работы, не оговоренной их трудовым договором, прослеживается недостаток в квалифицированном обучении безопасными методами работы. Около 50 % травмируемых (в т.ч. и смертельно) были в самом трудоспособном возрасте и в расцвете своей трудовой деятельности ( от 35 до 45 лет) .
Социально-экономическая ситуация в Челябинской области оставляет желать лучшего. Официально на конец декабря 2002 года состояло на учете в органах государственной службы занятости 32, 4 тыс. человек, из них 27, 8 тыс. человек имели статус безработного. К концу декабря нагрузка незанятого населения, состоящего на учете в органах службы занятости, на одну заявленную вакансию составила 3, 5 человека1.
По официальным данным, в стране не имеют постоянной работы около 6 миллионов граждан, из них зарегистрировались в службах занятости 1 миллион 600 тысяч2.
Учеными неоднократно ставился вопрос о необходимости детального регламентирования в локальном порядке взаимоотношения работодателя и работника, поступающего на работу с неблагоприятными факторами . В частности, трудовой договор может содержать предельные сроки работы в таких условиях, ограничивать время работы, чтобы исключить саму возможность развития профессиональных заболеваний и трудовых увечий.
Слишком высоки налоги и обязательные отчисления в фонд социального страхования. Куда выгоднее работать нелегально, по черному. Гарантий у работающего, правда, нет никаких, зато всё заработанное твоё. И ни для кого не секрет, что работают в России так достаточное количество работников. В 2002 году государственной инспекцией труда в Челябинской области было выявлено 9 988 нарушений законодательства о трудовом договоре. Проведенный анализ позволяет выделить следующие типичные нарушения: 1. Неправомерное заключение договоров гражданско-правового характера вместо трудовых договоров. 2. Трудовые договоры в нарушение статей 67, 68 ТК РФ не заключаются в письменной форме, не издаются приказы о приеме на работу. 3. Отсутствуют в трудовых договорах существенные условия. 4. Безосновательно заключаются срочные трудовые договоры. 5. Включаются в трудовой договор условия, ухудшающие положение работника по сравнению с действующим трудовым законодательством. 6. 6. Допускается изменение существенных условий трудового договора без уведомления работников, в частности, переводы на другую работу по инициативе работодателя.
Возможно, если бы не было у нас рынка нелегального труда, то количество занятых легально возросло бы.
Нельзя не отметить то факт, что общий уровень безработицы в России сокращается и в настоящее время соответствует "докризисному" 1996 году. Во многом это связано с развитием малого предпринимательства.
Тезис о равенстве сторон трудового правоотношения справедливо подвергался критике многими авторами. В условиях рынка с его массовой безработицей трудно представить себе свободное выражение воли и независимости работника. Нельзя не согласиться с положениями научной работы Н.Н. Семенюты о том, что «в этих условиях необходима эффективная система юридических гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов работников от неправомерных действий работодателя и их органов.... Правовые запреты и ограничения связывают работодателя, препятствуют ущемлению интересов и прав наемных работников, значительно сужают простор для действий работодателя, заставляют его действовать в соответствии с достигнутым при приеме не работу гражданина соглашением» .
Понятие надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права
Без научной разработки правовых проблем надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства и обобщения практики его применения нельзя достичь рациональной организации надзора и контроля; обеспечения здоровых и безопасных условий труда; совершенствования способов правового воздействия на хозяйствующие субъекты в условиях реформирования трудовых отношений; умелого применения в процессе совершенствования надзора и контроля экономических, правовых, социальных и морально- психологических средств.
Эффективность законодательства предполагает четко сформулированные нормы трудового права на основе научных разработок.
Права СЮ. Головина, констатируя: в иерархии задач перед наукой трудового права, одно из первых мест занимает формирование понятийного аппарата .
В обыденном понимании значение слов «надзор» и «контроль» одинаково: это наблюдение или постоянное наблюдение с целью присмотра, проверки за кем или чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил .
В нормативных актах термины «надзор» и «контроль», как правило, употребляются в неразрывном единстве, чем подчеркивается общность целей и задач, стоящих перед соответствующими органами.
С.Ю.Головина отмечает, что «использование синонимов в юридическом тексте в какой- то мере целесообразно, когда законодатель стремится избежать повтора...»3. Считаю недопустимым использование терминов «надзор» и «контроль» в качестве синонимов.
В юриспруденции этими терминами обозначаются не только различающиеся между собой понятия, но и разные явления, государственные функции и правовые институты. Различия проявляются прежде всего в компетенции, осуществляемых функциях, методах выявления нарушений и способах реагирования на них надзорно-контрольными органами.
В юридической литературе проблеме соотношения надзора и контроля уделено немало внимания.
Необходимо согласиться с мнением Д.Н. Бахраха, что надзор - это ограниченный, суженный контроль4, который вместе с тем отличается от последнего своими специфическими особенностями: субъектами, предметом, объектом, целью, задачами и содержанием надзора.
Особенности контроля заключаются в том, что отношения по управлению складываются между вышестоящими и нижестоящими органами и могут обеспечиваться мерами дисциплинарного воздействия.
Следует согласиться с точкой зрения некоторых авторов о том, что главной и определяющей чертой, разграничивающей понятия контроль и надзор, является ярко выраженный надведомственный характер надзора и невмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта, что не характерно для контроля1.
Надзорные функции носят властный государственный характер, их выполняют государственные органы. Они вправе не только проводить проверки на поднадзорных объектах, но и давать работодателю обязательные указания об устранении выявленных нарушений или воздерживаться от принятия тех или иных решений.
Контроль в большей степени связан с общественными функциями, осуществляемыми преимущественно профсоюзами, хотя законодательство использует термин «контроль» и применительно к государственным органам.
Некоторые авторы наделяют контроль социальной функцией, без которой не возможно управление1.
При осуществлении надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда соответствующими органами используются следующие его виды:
1. Предварительный (предупредительный) надзор и контроль, цель которого состоит в том, чтобы предупредить нарушения требований по охране труда, не допустить принятия незаконных решений в приказах (распоряжениях) работодателя.
2. Последующий надзор и контроль осуществляется для проверки выполнения мероприятий по устранению выявленных ранее нарушений.
3. Выделяют также текущий надзор и контроль, целью которого могут быть как предупреждение, так и выявление нарушений.
О необходимости использования предупредительного надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства говорит С.Ф. Васличев. В частности, обосновано его суждение о том, что в состав данного вида надзора и контроля следует включить все его компоненты (надзор и контроль за проектированием, строительством и вводом в эксплуатацию объектов и технологических процессов, предварительные обязательные медицинские осмотры при приеме на работу, предварительный инструктаж по технике безопасности и производственной санитарии, расследование и учет несчастных случаев на производстве2.
Следует отметить положительный момент в политике государственных органов в области предупредительного надзора. Правительство РФ своим постановлением от 28 февраля 2002 г. № 136 утвердило Положение о финансировании в 2002 году предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников3.
Предупредительные меры частично финансируются за счет страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в пределах перечня, установленного Министерством труда РФ1. В перечне содержатся следующие предупредительные меры: 1. Проведение периодических медицинских осмотров застрахованных, занятых на работах с вредными и опасными веществами и производственными факторами в порядке и на условиях, установленных действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации. 2. Оплата стоимости путевок на санаторно-курортное оздоровление (в санатории, санатории-профилактории) для работников, занятых на работах с вредными и опасными веществами и производственными факторами, из расчета, установленного законодательством на оплату стоимости путевок за счет средств обязательного социального страхования. 3. Проведение аттестации рабочих мест по условиям труда. 4. Приобретение приборов контроля за состоянием условий труда. В предмет трудового права традиционно включают трудовые отношения и отношения, тесно связанные с трудовыми (производные от них). Отношения по надзору и контролю за охраной труда и соблюдением законодательства о труде (надзорно-контрольные), наряду с отношениями по рассмотрению трудовых споров, относят к производным отношениям2. С.С. Алексеев выделяет контрольно-надзорную деятельность и рассматривает ее как один из элементов правообеспечительной правовой формы деятельности, в которую также включает деятельность организационную и правоохранительную. К основным правовым формам, кроме правообеспечительной, он относит правотворческую и правоисполнительную деятельность.
