Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические конструкции и политико-правовые ориентиры охраны труда в РФ и США 15
1. Компаративистский подход к охране труда как правовой категории 15
2. Формирование правовых норм регулирования охраны труда и их виды в РФ и США .42
3. Основные направления современной государственной политики в сфере охраны труда в РФ и США .56
Глава 2. Система, уровни и содержание законодательства об охране труда РФ и США: общее и особенное 69
1. Законодательство об охране труда: понятие и система 69
2. Международные стандарты безопасности и гигиены труда в правовых системах РФ и США 82
3. Федеральное законодательство как основной источник правового регулирования охраны труда в РФ и США .106
4. Региональное законодательство об охране труда в РФ и США. 139
Глава 3. Механизмы совершенствования законодательства об охране труда в РФ и США на современном этапе .157
1. Гармонизация и повышение эффективности законодательного регулирования охраны труда в РФ и США 157
2. Сочетание и расширение федеративных начал и регионализации законодательного регулирования охраны труда .176
Заключение 191
Список литературы .201
- Формирование правовых норм регулирования охраны труда и их виды в РФ и США
- Основные направления современной государственной политики в сфере охраны труда в РФ и США
- Международные стандарты безопасности и гигиены труда в правовых системах РФ и США
- Сочетание и расширение федеративных начал и регионализации законодательного регулирования охраны труда
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Законодательство об охране труда имеет определенную историю своего последовательного формирования и развития, а на современном этапе его совершенствование приобретает особую актуальность в связи с нарастающей глобализацией и инновационной модернизацией производства во всех странах мира, что сопровождается не только принципиально новыми технологическими возможностями, но и увеличением угроз и рисков для жизнедеятельности людей в различных сферах труда. В соответствии с Посланием Президента Российской Федерацией Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. Правительство РФ должно внедрять программы замещения рабочих мест с вредными условиями труда, обеспечивая разработку и планомерное осуществление мероприятий («дорожной карты») на период до 2020 года, направленных на улучшение условий труда на рабочих местах, организацию безопасного труда, сокращение производственного травматизма и уровня профессиональной заболеваемости с целью сохранения жизни и здоровья людей при осуществлении ими трудовой деятельности. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. внедрение программ замещения рабочих мест с вредными условиями труда было подтверждено как одно из приоритетных направлений деятельности Правительства РФ в сбережении здоровья граждан.
Одновременно, провозглашенный Международной организацией труда курс на продвижение к достойному труду ориентирует на создание прочных правовых основ содействия безопасности и гигиены в сфере труда, разработку и внедрение новых правовых норм на разных уровнях регулирования охраны труда, определение политики, программ и национального профиля в правовом обеспечении безопасности труда.
Вопросы развития и дальнейшего совершенствования охраны труда являются предметом ежегодных докладов МОТ ко Всемирному дню охраны труда, что свидетельствует о важности и актуальности поставленной проблемы и необходимости учета последних тенденций в развитии международных стандартов по охране труда. В качестве основных приоритетов и направлений сотрудничества МОТ с различными отдельными странами обозначаются обеспечение безопасных условий труда и расширение социальной защиты.
Об актуальности выбранной темы свидетельствует активная ратификация РФ конвенций МОТ, посвященных вопросам охраны труда, в 2010-2013 г.г.: Конвенции МОТ № 187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда», Конвенции МОТ № 174 «О предотвращении крупных производственных аварий», Конвенции МОТ № 176 «О безопасности и гигиене труда на шахтах».
В настоящее время происходит формирование новой целостной концепции обеспечения здоровых и безопасных условий труда, проявляется внимание к опыту принятия и действия в ряде стран комплексных законов о безопасности, охране окружающей среды, охране труда, гигиене и производственной среде.
Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2014 - 2016 годы ориентирует на обеспечение безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности как один из национальных приоритетов в целях сохранения человеческого капитала, что должно поддерживаться, в том числе, путем совершенствования законодательной и иной нормативной базы с учетом зарубежного и международного правового регулирования охраны труда.
Развитие связей с США является одним из приоритетных направлений международного сотрудничества РФ в сфере труда. Рассмотрение во взаимосвязи и сравнении вопросов законодательства об охране труда двух федеративных государств – Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки – может позволить учесть и обобщить опыт двух ведущих стран в разработке и принятии новых правовых актов, касающихся охраны труда, как внутри государства - на федеральном и региональном уровнях, так и на различных уровнях международно-правового регулирования труда.
В то же время использование зарубежного опыта требует учета не только юридических норм, моделей, но и условий правовых систем, в которых они существуют и реализуются. Необходимо понимание того, насколько эти условия, правовые системы сравнимы с конкретным государством и являются подходящими для применения заимствуемых образцов.
Указанные факторы свидетельствуют об актуальности рассматриваемой проблемы и явились решающими при выборе темы и определения структуры настоящего диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является сравнительно-правовой анализ теоретических аспектов законодательства об охране труда РФ и законодательства об охране труда США, в том числе их международно-правовых основ, федеральных и региональных законодательных актов, для осуществления мер по повышению эффективности правового регулирования отношений по охране труда России.
Для достижения данной цели предлагается решение следующих задач:
- рассмотреть сущность и значение понятия «охрана труда» в компаративистском аспекте при учете исторического опыта его применения, современных тенденций его развития, международного права, российского и зарубежного законодательства;
- определить становление и видовой состав правовых норм по охране труда;
- выделить и показать взаимосвязь с законодательством основных направлений современной государственной политики в области охраны труда в РФ и США;
- основываясь на современном состоянии законодательства об охране труда в РФ и США, сформулировать понятие и показать системы законодательства об охране труда рассматриваемых государств;
- на основе анализа конституционно-правовых положений, международных правовых стандартов по охране труда, федерального и регионального законодательства определить общее и особенное в содержании законодательства об охране труда РФ и США;
- определить механизмы совершенствования законодательного регулирования охраны труда, его гармонизации и повышения эффективности в РФ и США;
- рассмотреть особенности и перспективы расширения федеральных начал и регионализации законодательства об охране труда России в условиях глобализации.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды таких признанных отечественных теоретиков права, как С.С. Алексеев, А.Б. Венгеров, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, С.В. Поленина, Т.Н. Радько, Ю.А. Тихомиров и др.; труды исследователей конституционного права, среди которых выделены: М.В. Баглай, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Б.А. Страшун и др. Основные теоретические источники в области трудового права составляют исследования таких ученых, как Н.Г. Александров, Э.Н. Бондаренко, М.О. Буянова, С.Ю. Головина, К.Н. Гусов, И.К. Дмитриева, О.Б. Зайцева, С.А. Иванов, И.Я. Киселев, К.Д. Крылов, А.М. Куренной, В.М. Лебедев, А.М. Лушников, М.В. Лушникова, С.М. Маврин, Е.Е. Мачульская, В.И. Миронов, П.Е. Морозов, А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, Ю.Н. Полетаев, Г.С. Скачкова, И.О. Снигирева, Т.А. Сошникова, К.Л. Томашевский, Э.Г. Тучкова, Г.В. Хныкин, Е.Б. Хохлов и др. Особое внимание уделено трудам в сфере охраны труда, а именно работам С.А. Голощапова, М.И. Губенко, О.Б. Желтова, А.С. Кашлаковой, Я.Л. Киселева, Е.В. Кряжева, А.В. Михайлова, В.И. Семенкова, В.В. Трумеля, О.А. Шевченко. Кроме того, использованы труды авторов, исследовавших международные и зарубежные аспекты трудового права: Д.К. Бекяшева, Н.Л. Лютова, В.К. Миронова, Э.Б. Френкель, Д.В. Черняевой, И.В. Шестеряковой и др.
Нормативной основой исследования являются международные правовые стандарты по охране труда, в том числе международные акты о правах человека, конвенции и рекомендации МОТ, российское законодательство об охране труда, а также законодательство об охране труда США.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросам охраны труда традиционно уделялось большое внимание как в науке трудового права, так и в науках конституционного права, административного права, уголовного права, в экономических науках по различным научным специальностям и в технических науках, что свидетельствует о повышении внимания со стороны ученых разных наук к вопросам обеспечения безопасных и здоровых условий труда. В последнее время возрастает интерес к сравнительно-правовым исследованиям в сфере труда, анализируются отдельные правовые институты зарубежных стран.
Тем не менее, в науке трудового права отсутствует комплексное исследование охраны труда с учетом компаративистского подхода к законодательному опыту РФ и США, реализации ими международных правовых стандартов по охране труда.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения в сфере охраны труда, регулируемые нормами международного права, законодательных актов РФ и США.
Предмет диссертационного исследования составляет законодательство об охране труда РФ и США.
Методологической основой исследования является сравнительно-правовой анализ законодательства об охране труда, который представляет собой один из важнейших методов юридической науки, позволяющий выявить общие закономерности правового развития государства с целью теоретического осмысления различных правовых явлений, а также необходимости решения практических задач, стоящих не только перед национальными системами, но и перед международным сообществом. В процессе работы были также использованы различные методы научного познания, определенные целью и задачами исследования: общенаучный диалектический метод познания, основанный на принципах всеобщей взаимосвязи явлений, развития, системности, а также формально-юридический и историко-правовой методы познания.
Научная новизна. Диссертация представляет собой первое комплексное и системное теоретическое исследование проблем, специально посвященных сравнительно-правовому анализу законодательства об охране труда Российской Федерации (РФ) и Соединенных Штатов Америки (США) в современных социально-экономических условиях.
Научная новизна исследования состоит в следующих положениях и выводах, выносимых на защиту:
-
На основе теоретических конструкций и нормативных положений обоснована необходимость использования в сравнительно-правовом исследовании охраны труда комплексно-аналитического подхода к систематизации значений охраны труда, включающих: во-первых, организационно-социальное значение (направление государственной политики, система мероприятий по сохранению жизни и здоровья работников, общее условие труда, вид деятельности (услуг), в том числе образовательной, профессиональной и научной, вид специальной трудовой функции, образовательного стандарта, научной специальности); во-вторых, нормативно-правовое значение (правовой институт, цель, задача и принцип правового регулирования отношений в сфере труда, одно из основных прав человека и элемент его конституционно-правового статуса, комплекс прав и обязанностей работника, комплекс прав и обязанностей работодателя, комплекс полномочий органов государства и органов местного самоуправления, представительных организаций работников и работодателей, органов социального партнерства); в-третьих, организационно-техническое (технологическое) значение.
-
Предлагается внесение в понятийный аппарат трудового права понятия института охраны труда как обособленного в рамках отрасли трудового права структурированного единства закономерно расположенных и взаимосвязанных общим предметом правового регулирования норм, направленных на обеспечение безопасных и здоровых условий труда у работодателей всех организационно-правовых форм и форм собственности.
3. Диссертантом обосновывается новая классификация норм законодательства об охране труда: 1) трудоправовые нормы, непосредственно содержащиеся в институте охраны труда (нормы, регламентирующие общие положения об охране труда, требования охраны труда, организацию охраны труда, обеспечение прав работников на охрану труда, порядок расследования и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний); 2) трудоправовые нормы об охране труда отдельных категорий работников, в отдельных отраслях, в случаях особых рисков и смежные с различными институтами трудового права (о трудовом договоре, рабочем времени и времени отдыха, оплате и нормировании труда, гарантиях и компенсациях, профессиональной подготовке и дополнительном профессиональном образовании, защите трудовых прав и свобод); 3) нормы об охране труда межотраслевого характера (о возмещении вреда при несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях; о контроле (надзоре) за охраной труда; об ответственности за нарушения охраны труда; о финансировании охраны труда; о межгосударственном сотрудничестве в сфере охраны труда).
4. С целью единообразного толкования предлагается определение законодательства об охране труда как упорядоченной, взаимообусловленной, иерархически построенной совокупности законодательных актов, в которых устанавливаются правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные меры по обеспечению безопасности и гигиены труда и производственной среды в процессе трудовой деятельности.
5. Диссертантом выявлены общие черты в законодательном регулировании охраны труда в РФ и США, которое: а) осуществляется с целью сохранения жизни и здоровья работников в процессе производственной деятельности; б) содержит международные, федеральные и региональные нормы; в) включает законодательные акты общего действия и законы, относящиеся к отдельным сферам и категориям работников; г) предусматривает обеспечение контроля (надзора) за соблюдением охраны труда специально созданной системой органов.
6. В современном развитии законодательства об охране труда в РФ выделяются следующие основные особенности, отличающие его от законодательства США: наличие конституционно закрепленных положений об осуществлении государством охраны труда и о праве на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; неуклонное увеличение количества ратифицируемых международных актов, касающихся охраны труда; включение основной правовой регламентации охраны труда в кодифицированный законодательный акт – Трудовой кодекс РФ в качестве одного из его разделов; принятие в большинстве субъектов РФ комплексных региональных законов об охране труда; постоянное совершенствование федерального и регионального законодательства и механизма его реализации, который включает нормы иных нормативных правовых актов, в том числе, принятых в СССР, а также многоуровневую систему актов социального партнерства и обширный комплекс локальных актов.
В США в отличие от РФ законодательное регулирование охраны труда происходит в рамках единого акта об охране труда общей сферы действия, а также комплекса специальных актов об охране труда особых категорий работников и в отдельных отраслях, принятых на федеральном и региональном уровнях, дополняемых механизмом реализации, свойственным англо-саксонской системе права.
7. Обоснована необходимость выделения в механизме совершенствования законодательства об охране труда в РФ и США гармонизации и повышения эффективности, а также сочетания и расширения федеративных начал и регионализации законодательного регулирования охраны труда.
8. В современных условиях глобализации и продвижения к достойному труду на межгосударственном уровне обоснована целесообразность заключения соглашения между РФ и США о сотрудничестве в социально-трудовой сфере путем проведения совместных мероприятий по осуществлению научных исследований и обучению в сфере охраны труда, обеспечению безопасности и гигиены труда и производственной среды для предотвращения новых профессиональных рисков, а также осуществлению мониторинга причин несчастных случаев и профессиональных заболеваний в организациях, созданных совместно сторонами соглашения.
9. Обоснована необходимость принятия Федерального закона «О государственной политике в области охраны труда», устанавливающего понятие, цели и принципы государственной политики в области охраны труда, субъектов ее осуществления и их полномочия, систему основных направлений государственной политики в области охраны труда и механизм их реализации, включая порядок их финансирования.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования трудового законодательства Российской Федерации и, прежде всего, при разработке соответствующих нормативных правовых актов, относящихся к законодательству об охране труда Российской Федерации и дополняющих его систему, терминологию и конкретные нормы. Положения данного исследования могут быть использованы в правоприменительной деятельности, а также при изучении института охраны труда в рамках курса трудового права в юридических вузах и проведении дальнейших научных исследований.
Апробация и внедрение результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета
имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Основные положения диссертации нашли отражение в двенадцати научных работах, в том числе в изданиях, рекомендуемых ВАК Российской Федерации для опубликования результатов научных исследований при подготовке докторских и кандидатских диссертаций, материалах международных и всероссийских научно-практических конференций. Тема настоящего диссертационного исследования, а также предложения, высказанные диссертантом, явились основанием для прохождения конкурса и получения гранта Оренбургской области в сфере научной и научно-технической деятельности в 2012 году.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, перечня нормативных правовых актов и списка использованной литературы по рассматриваемой проблеме.
Формирование правовых норм регулирования охраны труда и их виды в РФ и США
Правовые источники регулирования определенной группы общественных отношений состоят из норм права, однако не любое их произвольное сочетание создает новое качественное образование правовой институт, а совокупность норм, связанных между собой своим юридическим содержанием и непосредственным отношением к регулируемым ими общественным отношениям1. Указанные общетеоретические позиции наталкивают на необходимость рассмотрения института охраны труда исходя из вида входящих в его структуру правовых норм, а компаративистский аспект данного исследования нацеливает на уточнение исторических этапов формирования источников об охране труда в РФ и США. Отметим, что в формировании правовых норм регулирования охраны труда в РФ и США можно выделить несколько исторических этапов. 1) Формирование законодательства об охране труда в XIX веке. Еще в 1869 г. в США был принят Закон об обязательном устройстве запасных выходов из шахт и необходимой вентиляции. 20 июня 1890 года был принят Закон Шермана, ограничивающий деятельность не только трестов, но и профессиональных союзов. Затем в 1893 году Конгресс принял Закон о безопасности работников и пассажиров на железной дороге, который обязывал перевозчиков, участвующих в торговле между штатами оснащать вагоны автоматической сцепкой и непрерывными тормозами, а локомотивы – управляемыми тормозами1. Однако данные законодательные акты имели узкую направленность и не охватывали весь спектр отношений по обеспечению безопасности на производстве, тем самым законодательство об охране труда в XIX веке в США носило зачаточный характер и не выполняло необходимых функций.
Среди норм российского законодательства об охране труда, сформировавшихся в XIX веке, особо следует выделить те, которые были включены в следующие акты: «Положение об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму» от 24 мая 1835 г., Закон от 7 августа 1845 г. «О воспрещении фабрикантам назначать в ночные работы малолетних менее 12 лет», Закон от 1 июня 1882 г. «О малолетних работающих на заводах, фабриках и мануфактурах», Закон от 3 июня 1885 г. «О воспрещении ночной работы подросткам и женщинам на прядильных фабриках», Закон от 3 июня 1886 г. «О найме рабочих на фабрики, заводы и мануфактуры и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих» и др. Значительная часть норм об охране труда получила отражение в Уставе промышленного труда2. В XIX веке мировые тенденции формирования норм об охране труда показывают, что охрана труда рассматривалась как: - система мероприятий, направленных на обеспечение безопасности анатомической целостности и физиологических функций организма работника от угрозы неблагоприятного (механического, термического, химического и др.) влияния различных машин, механизмов, оборудования, инструментов и других технических средств; - система мероприятий, направленных на уменьшение или предотвращение влияния на работников вредных производственных факторов (периодичность уборки и дезинфекции производственных помещений, выдача предметов личной гигиены, установление предельно допустимых уровней загазованности и концентрации вредных веществ и др.); - запрет или ограничение применения труда женщин и детей на наиболее вредных производствах1. 2) Законодательство об охране труда в XX веке. Указанный исторический этап формирования норм законодательства об охране труда США является основополагающим, т.к. именно в данный промежуток времени произошло становление основных категорий института охраны труда, формирование структурно-видового комплекса правовых норм об охране труда. Как отмечается в литературе, лишь в последние 60 лет началось развитие законодательства США, касающегося, в том числе безопасности и гигиены на производстве, которое в силу деления трудового права США на коллективное («labor law») и индивидуальное («employment law») было отнесено к последнему2: Закон «О справедливых трудовых стандартах» 1938 года3, Закон «О регулировании трудовых отношений» 1947 года4, Закон «О рабочем времени и стандартах по охране труда в строительстве» 1962 года5, Закон «О равной оплате труда» 1962 года6, Закон «Об охране труда» 1970 г.7, Закон США «О безопасности железнодорожного движения» 1970 г.1, Закон США «О контроле над загрязнением водоемов» 1972 г.2, Закон США «О безопасной питьевой воде» 1974 г.3, Закон США «Об утилизации твердых отходов» 1976 г.4 Указанные положения свидетельствуют о том, что нормы федерального законодательства об охране труда США вплоть до 1970 г. были слабо развиты, что говорит о недостаточном внимании американского законодателя к формированию действенной системы законодательного регулирования отношений по охране труда в организации. Считаем, что длительное отсутствие нормативного правового регулирования рассматриваемых отношений на уровне закона определяются историческим развитием системы источников права в США, т.к. формирование права в США связано с существованием общего права («common law»)5.
Формирование норм российского законодательства об охране труда в советский период связано с кодификацией трудового законодательства: КЗоТа РСФСР 1918 г., КЗоТа РСФСР 1922 г., Основ законодательства Союза ССР и Союзных республик о труде 1970 г., КЗоТа РСФСР 1971 г. Нормы указанных кодифицированных актов закрепляли применительно к охране труда лишь общие положения в сфере государственного надзора и контроля за охраной труда. Основной массив норм содержался в межотраслевых, отраслевых правилах по охране труда, санитарных правилах и других подзаконных нормативных актах, некоторые из которых сохраняют свое действие и в настоящее время6. Новый этап в развитии отечественного законодательства об охране труда можно связать с 1992-1993 г. и по настоящее время, в том числе выделим первый период: 1992-2001 г. (Федеративный договор, Конституция РФ, принципиальные изменения КЗоТ РФ, появление специальных законов об охране труда на федеральном и региональном уровнях, законодательства 0 социальном страховании, новая правовая регламентация расследования несчастных случаев на производстве, начало ратификации основных международных актов по охране труда, создание международных актов СНГ и ЕврАзЭС в сфере труда). В указанный период времени, в частности, приняты Основы законодательства об охране труда1, где впервые было сформировано понятие охраны труда, определен состав законодательства об охране труда и сфера его действия, закреплены принципы государственной политики в области охраны труда; 17 июля 1999 г. был принят Федеральный закон № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (далее – Закон об основах охраны труда)2, который заменил предыдущий законодательный акт и установил новые правовые основы регулирования отношений в области охраны труда между работодателями и работниками. Одновременно отметим, что особенностью формирования норм об охране труда в США в данный период времени является действие всех указанных выше законодательных актов по охране труда с определенными дополнениями и изменениями по настоящее время. 3)Нормы законодательства об охране труда в XXI веке. На современном этапе развития законодательных норм, регулирующих охрану труда в РФ, можно выделить положения ТК РФ, принятого 30 декабря 2001 года, в который за последующие годы неоднократно вносились различные дополнения, касающиеся охраны труда. Формирование системы федеральных законодательных норм было продолжено в 2013 г. в связи с законодательным нововведением о специальной оценке условий труда, которая предполагает новый порядок и процедуру оценки условий труда на рабочих местах и иные положения. Так, 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон «О специальной оценке условий труда» от 28.12.2013 № 426-ФЗ, который наряду с ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ регулирует специальную оценку условий труда, т.е. единый комплекс последовательно осуществляемых мероприятий по идентификации вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса и оценке уровня их воздействия на работника с учетом отклонения их фактических значений от установленных уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти нормативов (гигиенических нормативов) условий труда и применения средств индивидуальной и коллективной защиты работников.
Основные направления современной государственной политики в сфере охраны труда в РФ и США
Законодательство об охране труда может быть достаточно эффективным1, если первоначально будут четко определены цель, на достижение которой оно направлено, и стоящие перед обществом задачи, решение которых может обеспечить достижение этой цели. В современных исследованиях цель, стоящая перед законодательством в области охраны труда, определена как создание условий труда, соответствующих требованиям обеспечения жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности. Что же касается средств достижения такой цели, - решения определенных ею задач, то для этого необходим механизм, посредством которого будет проводиться в жизнь весь комплекс мероприятий по созданию условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников. Для того, чтобы создать такой механизм, необходимо выработать государственную политику действий в области охраны труда и уполномочить соответствующие государственные и иные органы реализовать эту политику1. Государственная политика в общем виде представляет собой определенные согласованные действия государственных институтов, направленные на решение крупных общественных задач, базирующиеся на системе законодательства и оказывающие влияние на основные общественные сферы жизни. Необходимость анализа основных направлений государственной политики в сфере охраны труда РФ и США вызвана также тем, что они определяют перспективы и тенденции развития законодательства об охране труда, служат основой и вектором формирования правовых концепций института охраны труда. Одновременно законодательство об охране труда служит средством выражения, целью и основой государственной политики.
В научных исследованиях зачастую основные направления государственной политики отождествляют с принципами правового регулирования в сфере охраны труда2, при этом все основные направления государственной политики в области охраны труда, закрепленные в ст.210 ТК РФ, подразделяют на следующие группы: принципы организации охраны труда, принципы экономической государственной политики по охране труда, организационные принципы по охране труда3. В литературе отмечены и другие, заслуживающие внимания классификации основных направлений государственной политики: направления, связанные с формированием и совершенствованием единой нормативной базы регулирования отношений в области охраны труда; направления, непосредственно связанные с обеспечением и защитой прав работников в области охраны труда; направления государственной политики, связанные с организацией охраны труда, международным сотрудничеством1. Среди основных направлений государственной политики в области охраны труда, указанных в ст.210 ТК РФ, необходимо выделить те, которые непосредственно касаются сравнительно-правового аспекта в регулировании рассматриваемой группы отношений: распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда; международное сотрудничество в области охраны труда. Вместе с тем, ряд авторов отмечают, что указанные в ст.210 ТК РФ основные направления государственной политики в области охраны труда представляют собой скорее декларацию о намерениях государства проводить определенную политику в области охраны труда, и для успешной государственной политики в области охраны труда, необходимо наполнить ее определенным содержанием, - сформулировав цель (задачу) на достижение которой направлена эта политика2. В настоящее время среди источников, устанавливающих общие принципы регулирования социально-трудовых отношений, в общем, и отношений по охране труда, в частности, а также закрепляющих действия по их реализации в РФ, следует выделить Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2014 - 2016 годы (далее – Генеральное соглашение на 2014-2016 годы), в котором отмечается, что обеспечение безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности является одним из национальных приоритетов в целях сохранения человеческого капитала и состоит в неразрывной связи с решением задач по улучшению условий и охраны труда, промышленной и экологической безопасности. В качестве основной цели государственной политики в области охраны труда отчетливо выделяется обеспечение физического и психического здоровья и жизни работников в процессе осуществления трудовой деятельности. Среди аспектов, которым уделяется особое внимание в настоящее время, отражены, в частности, вопросы, касающиеся влияния стресса на организм работника и содействия развитию системы послесменной реабилитации работников, занятых во вредных и опасных условиях труда, включая осуществления профилактики стресса. Вместе с тем, проблемы обеспечения психологического комфорта работников характерны не только для вредных и опасных производств, но и для работодателей с нормальными условиями труда. Закрепление в ст.210 ТК РФ основных направлений государственной политики в области охраны труда имеет большое значение. Однако оно пока не сопровождается законодательным определением механизма их реализации. Не разграничены полномочия субъектов по их реализации, что значительно сказывается на правоприменении данных положений. Указанный законодательный пробел возможно преодолеть с помощью принятия отдельного нормативного правового акта, посвященного основам государственной политики в области охраны труда - Федерального закона «О государственной политике в области охраны труда в Российской Федерации»1. При этом среди концептуальных положений предлагаемого законодательного акта можно отметить следующие. 1. Необходимо определить государственную политику в области охраны труда как систему мероприятий, разработанных и проводимых государственными органами совместно с социальными партнерами и направленных на предупреждение несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, содействующих реализации права работников на здоровую и безопасную производственную среду. 2. В общих положениях предлагаемого законодательного акта представляется необходимым отметить также цели и принципы государственной политики в области охраны труда. При этом в качестве основных принципов следует закрепить принципы национальной политики в области охраны труда, отраженные в положениях Конвенции МОТ № 187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда» 2006 года, положения которой обязательны для соблюдения на территории РФ в силу ее ратификации в 2010 году2. В них необходимо учесть современные ориентиры, в содержании которых учитываются: оценка профессиональных рисков или опасностей, борьба с профессиональными рисками или опасностями в месте их возникновения, развитие культуры профилактики в области безопасности и гигиены труда (осуществление информации, консультаций и подготовки).
Международные стандарты безопасности и гигиены труда в правовых системах РФ и США
Международно-правовому регулированию труда, которое представляет собой регламентирование с помощью международных соглашений государств вопросов, связанных с применением труда, улучшением его условий, охраной труда, защитой индивидуальных и коллективных прав и интересов работников2, уделяется большое внимание со стороны ученых-юристов в области трудового права и права социального обеспечения3. Как отмечается в науке трудового права, международные нормы, касающиеся трудовых отношений, направлены на то, чтобы усовершенствовать саму систему внутреннего национального трудового права1. Формальным выражением международно-правового регулирования являются стандарты труда, которые можно определить как международные правовые нормы, регулирующие общие и специальные вопросы обеспечения безопасности труда у работодателя, обязательные для соблюдения ратифицировавшими их государствами-членами международных организаций.
Международные правовые стандарты по охране труда находят свое непосредственное выражение в национальном законодательстве государств-членов, в связи с чем, вопрос соотношения международного и внутреннего национального права достаточно часто являлся источником дискуссий среди исследователей как общей теории права, так и международного права, которые выделили две концепции: монистическую и дуалистическую2.
Из п. 2 статьи VI Конституции США следует, что законодатель хотел поставить международные договоры в равное положение с федеральными законами и Конституцией США3. Тем самым, в науке делается акцент на отношении национальных судов к нормам международного права, исходя из которых «США определенно является дуалистическим государством»4. В отличие от Конституции США в ч.4 ст.15 Конституции РФ прямо устанавливается монистическая теория оценки характера взаимоотношений международного и национального права, согласно которой признается примат международного права над национальным. Указанные положения Конституций США и РФ отмечают различный подход рассматриваемых государств к соотношению международного и национального права, что определяет различное место международно-правовых стандартов по охране труда в системе законодательства об охране труда, т.к. в США международные договоры находятся на той же ступени иерархии источников права, что и федеральные статуты. В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права1, а также нормы международных договоров РФ, посвященные обеспечению безопасности и гигиены на производстве в совокупности образуют международные правовые стандарты по охране труда, которые можно разделить на две группы: стандарты общего действия и специальные правовые стандарты, действующие для особых категорий работников и в особых отраслях. Стандарты общего действия направлены на регулирование отношений по охране труда в любых отраслях промышленности и сферах деятельности, они применимы в отношении любых категорий работников. В международных правовых стандартах по охране труда общего действия проявляется единство трудового права, т.к. в указанных нормах отражается равенство прав и обязанностей работников и работодателей независимо от категории и сферы деятельности. Принятие специальных международных правовых стандартов по охране труда вызвано тем, что регулирование отношений по охране труда в специальных сферах и с отдельными категориями работников только общими нормами невозможно и вызвано объективной необходимостью. Международные стандарты безопасности и гигиены труда принимаются в рамках международного сотрудничества, в котором Министерство труда и социальной защиты РФ выделяет следующие уровни1: сотрудничество с международными организациями системы ООН (МОТ, МАСО, ЮНИСЕФ, ЮНФПА); многостороннее сотрудничество (глобальное и региональное в рамках «Группы восьми», «Группы двадцати», ЕС, Совета Европы, ОЭСР, АТЭС); сотрудничество с государствами-участниками СНГ; двустороннее сотрудничество (США, Германия, Франция, Австрия, Индия, Турция, Корея, Болгария, Испания, Израиль, Чехия, Венгрия, Латвия, Литва, Эстония, Сербия, Белоруссия, Украина, Армения, Азербайджан, Казахстан, Таджикистан, Молдова, Монголия, Киргизия, Туркмения, Узбекистан, Абхазия и Южная Осетия). Рассмотрим указанные уровни сотрудничества подробнее, выделив качестве основных универсальных актов Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.2 и Международный акт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г3.
Всеобщая декларация прав человека одобрена Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. в виде резолюции. Она не имеет обязательного характера, это в большой мере политический документ. Именно данный акт заложил краеугольный камень в международную защиту прав и свобод человека. Согласно ч.1 ст.23 Всеобщей декларации прав человека 1948 года каждый человек имеет право на справедливые и благоприятные условия труда. Указанный международный документ не раскрывает рассматриваемое право1, и для раскрытия его содержания необходимо обратиться к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах 1966 года2 (далее – Пакт 1966 г.), где в ст.7 Пакта 1966 г. закреплено право каждого на справедливые и благоприятные условия труда3.
Поскольку Пакт 1966 г. не отделяет справедливые условия труда от благоприятных, исследователями международно-правового регулирования труда предпринимались попытки проанализировать данные термины. Так, под справедливыми условиями труда понимается тот минимум условий, который, по мнению общества, человек заслужил своим существованием в этом мире в статусе трудящегося, а под благоприятными – минимально возможный комплекс условий, которые способны создать для него наиболее комфортную среду существования – ту, которая позволит развиваться ему и его семье4. При этом право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены труда, выделяется в качестве составной части права на справедливые условия труда5. Положения российского законодательства об охране труда соответствует данному международному стандарту. В качестве одного из принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений ст.2 ТК
РФ выделяет обеспечение права каждого на справедливые условия труда, в том числе, на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены. Однако в законодательстве США отдельно право на справедливые и благоприятные условия труда не выделяется, что, в общем, не противоречит международным стандартам по труду, т.к. США Пакт 1966 г. подписали, но не ратифицировали.
Сочетание и расширение федеративных начал и регионализации законодательного регулирования охраны труда
Механизм совершенствования законодательства об охране труда может быть рассмотрен как система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения трудовых отношений, а также содействия удовлетворению интересов субъектов данных отношений. В механизме совершенствования законодательства об охране труда особое место занимают органы, непосредственно участвующие в данном процессе т.к. нормы права находят свое воплощение в системе субъективного права и реализуются во взаимодействии его носителей (субъектов) на различных уровнях: на уровне государственных и муниципальных органов, на уровне органов социального партнерства, на уровне представителей работников и работодателей. Организационное воздействие правовых средств, позволяющее в той или иной степени достигать поставленных целей, т.е. результативности, эффективности, а также гарантия справедливой реализации интересов различных субъектов и оптимизация, действенная гармоничная правовая форма характеризуют процедуру совершенствования законодательства об охране труда и позволяют выделить в его механизме некоторые процессы: гармонизацию, повышение эффективности, сочетание и расширение федеральных начал и регионализации.
Фактически с начала социально-политических преобразований в России в начале 90-х годов прошлого столетия в условиях масштабного обновления всех сторон общественного и государственного бытия, объектом пристального научного анализа с неуклонно возрастающим вниманием со стороны правотворческой и правоприменительной практики становится гармонизация российского законодательства1. При этом термин «гармонизация» применительно к законодательству может быть рассмотрен с различных позиций: гармонизация как упорядочение, сведение в систему законодательства (внутренняя гармонизация законодательства об охране труда), а также гармонизация как сближение законодательств различных государств, которое современными авторами чаще всего рассматривается на примере СНГ, ЕврАзЭС и стран Таможенного Союза (внешняя гармонизация законодательства об охране труда)2.
Необходимость исследования гармонизации законодательства об охране труда РФ и США обусловлена потребностями поиска инновационных и одновременно эффективных средств укрепления государственности, дальнейшего развития федерализма и регионального законодательства в соответствии с международными стандартами безопасности и гигиены труда, обеспечения взаимовыгодных отношений с зарубежными партнерами, в том числе в сфере обеспечения охраны труда. Тем самым, внутренняя гармонизация национального законодательства об охране труда предполагает согласованность, упорядоченность и сочетаемость его правовых норм, находящихся в системном единстве, а также не может быть рассмотрена без анализа их эффективности3. Основываясь на теоретических конструкциях категории «эффективность»4, определим уровни эффективности правового регулирования охраны труда, на которых проследим гармонизацию законодательства об охране труда – международный, федеральный и региональный. Внешняя гармонизация, являясь мягким способом сближения национальных законодательств и правовых систем, заключающийся в выработке общих подходов, моделей регулирования, допускающих определенные расхождения в национальном регулировании, в международной трудоправовой сфере проявляется в сотрудничестве в рамках МОТ. Одновременно гармонизация международных правовых стандартов безопасности и гигиены труда и их эффективность проявляется как во внешнем (в способности МОТ устанавливать международные трудовые стандарты и в соблюдении государствами-участниками МОТ принятых на себя обязательств по ратифицированным конвенциям), так и во внутреннем аспекте (проявляется в воздействии на национальное законодательство: внутренние законы принимаются с учетом существующих фундаментальных принципов в сфере труда и конкретных международных актов, даже если они не были ратифицированы конкретной страной)1. Внешняя эффективность международных стандартов по охране труда заключается, прежде всего, в способности принимать международные трудовые стандарты, т.е. в количестве принимаемых актов и в соблюдении государствами этих стандартов. Почти всех принятых Конвенций МОТ имеют прямое отношение к охране труда или содержат касающиеся ее положения2. Тем самым с точки зрения количества принятых Конвенций МОТ международно-правовая регламентация отношений по охране труда является достаточно эффективной. Однако, принятие международных трудовых стандартов к настоящему времени существенно замедлилось по сравнению с ранним периодом существования МОТ1, что может свидетельствовать, как это подчас считается, о перепроизводстве международных трудовых норм2. Основной массив международных норм в сфере охраны труда был сформирован до начала 90-х гг., однако в 2003 г. с принятием новой «Глобальной стратегии в отношении безопасности и гигиены труда» начался современный этап развития международных норм о безопасности и гигиене труда. На 91-й сессии МКТ было также принято решение разработать и принять новые акты, устанавливающие поощряющие рамки для безопасности и гигиены труда, результатом которого явилось принятие Конвенции МОТ № 187 и Рекомендации № 197. Данные изменения были вызваны тем, что уже не все действующие международные стандарты отвечали требованиям современного развития общественных отношений по охране труда, некоторые из них утратили актуальность в виду постоянно изменяющейся экономической обстановки в государствах-членах, быстрого развития технологического процесса, появления новых видов рисков для работников и других объективно существующих обстоятельств. Указанные характеристики показывают процесс внешней гармонизации и усиления эффективности законодательства об охране труда на международно-правовом уровне регулирования соответствующих отношений. Существенным показателем эффективности международных правовых норм по охране труда также является ратификация данных стандартов и исполнение принятых на себя обязательств, что прямо может свидетельствовать о сближении законодательного регулирования охраны труда на уровне отдельных государств, т.к. означает приведение национального законодательства в соответствие с международными нормами, а также их сближение по параметрам, определенным мировым сообществом. РФ, в отличие от США1, ратифицировала достаточно большое количество конвенций МОТ2, что говорит о стремлении государства к приведению своего национального законодательства в соответствие с международными стандартами по охране труда и тенденции к сближению законодательств об охране труда РФ и других государств-членов. Кроме того, об эффективности международных стандартов в сфере охраны труда для РФ свидетельствует тот факт, что за последние 3 года РФ ратифицировала несколько конвенций, прямо касающихся обеспечения безопасности на производстве: Конвенцию МОТ № 187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда», Конвенцию МОТ № 174 «О предотвращении крупных производственных аварий», Конвенцию МОТ № 176 «О безопасности и гигиене труда на шахтах». Вместе с тем, Конвенция МОТ № 176 была ратифицирована США в 2001 г., и с указанного периода времени ратификация иных конвенций МОТ США не осуществлялась.
Одновременно следует отметить, что одной из важнейших стратегических задач МОТ является ратификация и применение Конвенций МОТ № 155 и № 187 как можно большим числом государств-членов3. Однако значительным недостатком действующей системы международных правовых норм является отсутствие действенного механизма контроля за их применением, что свидетельствует о необходимости его разработки с целью повышения эффективности на международном уровне4. Внутренняя эффективность международных правовых стандартов по охране труда заключается в их влиянии на принятие национального законодательства об охране труда. По мнению В.В. Ершова, «одна из особенностей современных норм международного права заключается в том, что их эффективность зависит не только от их реализации в сфере международных отношений, но и от применения указанных норм в сфере отношений с участием субъектов национального права»1.
