Содержание к диссертации
Введение
1. Правовая природа местного самоуправления :
1.1. Понятие местного самоуправления 18
1.2. Соотношение местного самоуправления и государственного управления 24
2. Организация и развитие системы земских учреждений в тамбовской губернии, их взаимоотношения с центральными и местными государственными органами :
2.1. Организационные основы земского самоуправления 61
2.2. Взаимоотношения земских учреждений Тамбовской губернии с государственными центральными и местными органами «г власти
3. Компетенция и основные направления деятельности земских учреждений Тамбовской губернии :
3.1. Полномочия и предметы ведения земских учреждений 109
3.2. Основные направления деятельности земских учреждений Тамбовской губернии и законодательство, ограничивающее , полномочия земств
Заключение 183
Список использованной литературы и источников 191
- Соотношение местного самоуправления и государственного управления
- Организационные основы земского самоуправления
- Взаимоотношения земских учреждений Тамбовской губернии с государственными центральными и местными органами «г власти
- Полномочия и предметы ведения земских учреждений
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В условиях формирования демократического правового государства в РФ теоретическое осмысление исторического опыта земского самоуправления имеет особое значение для развития современной системы местного самоуправления.
Актуальность темы обусловлена идентичностью многих
современных проблем и проблем местного самоуправления,
обсуждавшихся в XIX веке, хотя они и имеют свою специфику.
Вопросы организации управления территориями на местном
уровне, совершенствование взаимодействия структур
государственной власти и органов местного самоуправления, поиски наиболее эффективных способов функционирования систем народного образования, здравоохранения, помощи малоимущим, осуществление экономических мероприятий, способствующих росту благосостояния населения, являлись актуальными как в пореформенной России, так и в современной.
Местное самоуправление позволяет с большей
эффективностью по сравнению с централизованной системой управления решать местные вопросы, поскольку оно способно сочетать в себе интересы малых сообществ, интересы и права человека с проводимой государственной политикой, с государственными интересами. Через укрепление института местного самоуправления возможно формирование реального механизма взаимодействия общества и государства.
Теоретические разработки проблем местного
самоуправления и исследование опыта самоуправленческой деятельности на различных этапах развития России, несомненно, может иметь неоценимое значение в юридической практике и позволит избежать многих ошибок. При этом необходимо помнить
4 о невозможности в современной России механического копирования опыта земского самоуправления, точно так же, как и слепого перенесения на российскую почву зарубежных моделей организации муниципальной власти.
Степень научной разработки проблемы. В дореволюционной юридической науке вопросам теории и практики местного, и в частности, земского самоуправления уделялось значительное внимание.
Для работ исследователей, вышедших сразу после опубликования «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» в 1864 году, характерна нечеткость понятия «местное самоуправление», которое не получило своего определения в законодательстве. Местное самоуправление отождествлялось с децентрализацией, выборным началом.
Принимая во внимание комплексный характер данного исследования, все множество дореволюционных работ, имеющих отношение к данной тематике, условно можно подразделить на несколько групп.
Одну из них представляют общеисторические труды, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Из дореволюционных авторов необходимо выделить СМ. Соловьева, В.О. Ключевского, А.А. Кизеветтера, А.А. Корнилова.
Следующую группу составляют работы, в которых проблемы местного самоуправления представляют основной предмет изучения. В эту группу входят исследования историков Б.Б. Веселовского, Г.А. Джаншиева, К.А. Пажитнова, а также исследования, принадлежащие перу правоведов и государственных деятелей (Н.Н. Авинов, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин, П.П. Тройский, Б.Э. Нольде), в которых велась разработка вопросов государства и права, теории самоуправления. Развитие науки о местном самоуправлении осуществлялось на основе данных, заимствованных из практики местного самоуправления.
5 Теоретические изыскания, в свою очередь, влияли на формирование земского законодательства.
В конце XIX начале XX вв. появилась группа исследований, посвященных отдельным аспектам земской деятельности: медицина, народное образование, статистика и другие . Особый интерес представляет Работа Н.А. Карышева, посвященная земским ходатайствам . Подробно останавливаясь на мотивах отклонения земских ходатайств, Н.А. Карышев говорит о сложности взаимоотношений этих учреждений с центральной и местной бюрократией.
Обзорные исследования деятельности земств появились к их полувековому юбилею .
Сразу после октября 1917 года проблемы местного самоуправления не обсуждались в общественных науках, за исключением некоторых работ, освещавших лишь отдельные аспекты хозяйственной деятельности земств , и работ, отрицавших прогрессивную роль земств5. Главной причиной этого являлось негативное видение новой властью самой концепции местного самоуправления как неприемлемой для нового строящегося социалистического общества.
Работы В.И. Ленина6, давшего известную оценку земству как
«пятого колеса в телеге русского государственного
' Звягинцев Е.А. Полвека земской деятельности по народному образованию. М., 1917; Велецкий С. Земская статистика. М., 1900 ; Маслов С.А. Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования 1864 - 1914 гг. М., 1914; Капустин М.Я. Основные вопросы местной медицины СПб., 1889; Максимов Е.Д. Очерк закон, деятельности в области общественного призрения. СПб., 1895.
2 Карышев Н. А. Земские ходатайства 1865 - 1884. М., 1900.
3 Львов Т.И. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914; Юбилейный земский сборник.
СПб., 1914. и др.
Волков Е.З. Аграрно-экономическая статистика России (1865 - 1922гг.). М., 1923.
Покровский М.Н. Русская история с древнейших времен. T-4. М., 1934. С. 116.
Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. // Полное собр. соч. Т. 5. С. 25-72; Он же. Земский съезд. // Поли. собр. соч. Т.5. С. 93-94; Он же. Письмо к земцам. // Полное собр. соч. Т.6. С. 349-358. Он же. Земская кампания и план «Искры». // Полное собр. соч. Т.9. С. 77-98.Он же. Земский съезд. // Полное собр. соч. Т.П. С. 247-280 и др.
управления» , послужили методологическим фундаментом исторических исследований советского периода.
Начиная с 50-х годов XX века, земская тематика начинает все более интенсивно разрабатываться, как правило, историками. Появилось большое количество научных статей и монографий, посвященных различным сторонам земской деятельности. Были проведены исследования земских учреждений отдельных губерний России. Самарскому, Московскому, Тульскому, Воронежскому, Саратовскому, Нижегородскому, Казанскому, Калужскому, Тверскому, Пензенскому, Вятскому и другим земствам посвящены кандидатские диссертации.
Большой вклад в разработку современной концепции эпохи «великих», буржуазных реформ России второй половины XIX века внесли В. В. Гармиза, Л. Г. Захарова. В диссертации В.В. Гармизы (1948г.), позднее вышедшей отдельной монографией2, подробно изложены основные причины проведения земской реформы 1864 года, ее различные проекты и разработка в правительственных кругах.
Обосновывая неизбежность земской реформы после отмены крепостного права, Гармиза В.В. в своей диссертации показал большое значение земских учреждений в пореформенной России. Это вызвало обвинение в идеализации земств, поэтому монография была подвергнута «редакции», а оценки сглажены.
Преобразованиям в сфере местного управления в пореформенной России посвятила целый ряд работ Л.Г. Захарова3. На основе архивных материалов она показала политику правительства в период разработки земской контрреформы. Л.Г.
Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. // Поли. собр. соч. Т. 5. С. 35.
2 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М.., 1957.
3 Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 года. М., 1968; Она же. Самодержавие,
бюрократия и реформы 60-х годов XIX века в России.// Вопросы истории. 1989. №10. С.
3 - 24; Она же. Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1856 - 1861. М.,
1984; Она же. Самодержавие и реформы в России. 1861 - 1874гг. (К вопросу о выборе
пути развития); Великие реформы в России. 1856 - 1874гг. М., 1992. С.24 - 43.
7 Захарова приводит ряд новых суждений, позволяющих объяснить причину и характер земской реформы 1864 года.
Особый интерес представляют монографии Н.М. Пирумовой . В своих работах она показала эволюцию земского либерализма в России XIX века - начала XX века, его социальные корни, затронула вопросы взаимоотношения самодержавия и земств.
Историю земств с начала их возникновения до 1918 года
обзорно прослеживает в своей работе Г.А. Герасименко . Автор подробно рассматривает лишь последний период существования земств после февральской революции 1917 года. Для его работы характерен традиционный для советской историографии «классовый подход», в соответствии с которым оправдывается целесообразность ликвидации земских учреждений после октября 1917 года. В своих более поздних работах Г.А. Герасименко признает, что земское самоуправление могло бы послужить «наиболее подходящей моделью для конструирования современной системы местного самоуправления. Территориальные, финансовые, организационные и правовые принципы, закрепленные в «Законе об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 года имеют исторические корни и идут от земских учреждений»3.
Работы, в которых организация местного управления рассматривается как предмет правового регулирования, стали появляться лишь в начале 90-х годов XX века. Разнообразным историко-правовым, политико-правовым, экономико-правовым и философско-методологическим проблемам посвящены работы
Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала XIX века. М., 1977. Она же. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX века. М., 1986. 2 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.
Герасименко Г.А. Два закона: историко-сравнительный анализ земств и современного местного самоуправления. // Земский вестник. 1996. №1-2. С. 51- 53.
известных ученых юристов С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.А.
Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Васильева, В.Г.
Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, И.А. Исаева, Н.М. Кейзерова, Д.А.
Керимова, Н.Т. Кобеца, В.А. Краснова, О.Е. Кутафина, О.Э.
Лейста, Г.С. Лиманского, Г.В. Мальцева, B.C. Нерсесянца, И.И.
Овчинникова, Р.В. Панова, А.Я. Сливы, В.В. Таболина, Ю.А.
Тихомирова, Т.М. Шамбы, В.И. Фадеева, В.Н. Черноголовкина,
К.Ф. Шеремета и др.
Глубокий историко-правовой анализ земской реформы, ее
предпосылок осуществила в своей диссертации Л.Е. Лаптева . Ее
монография «Земские учреждения в России», изданная в 1993
году , затрагивает проблемы организации земских учреждений, основные направления их деятельности.
Особое значение имеют историко-правовые исследования, охватывающие длительные периоды истории местного самоуправления3.
Историографический обзор литературы будет не полным, если не обратиться к анализу краеведческой литературы по истории Тамбовского земства. Предназначение первых местных исследований состояло в ознакомлении населения с деятельностью земских учреждений. Этот вид литературы носит, в основном, ознакомительный характер и в большей степени имеет источниковедческое значение.
В советский период местные исследователи не касались земской темы. В краеведческих работах по истории Тамбовского края истории земских учреждений не уделяется внимания .
1 Лаптева Л.Е. Земская реформа в России: Дисс. ...канд. юр. наук. М., 1986.
2 Она же. Земские учреждения в России. М., 1993.
Институты самоуправления: историко-правовое исследованием / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995.; Айвазян М.С., Ковлер А.И., Смирнов В.В. и др. Самоуправление: от теории к практике. / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Г.Х. Шахназаров, М., 1988. Постовой Н.П. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.; Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII - начала XX века). М.,1998.
История Тамбовской области. Воронеж, 1971; Страницы истории Тамбовского края. Воронеж, 1986.
9 Интерес к различным аспектам организации и деятельности земских учреждений Тамбовской губернии появился в конце 90-х годов XX века. Деятельность Тамбовского земства по развитию народного образования рассмотрела СВ. Фурсова в своей книге «История народной школы в Тамбовской губернии в пореформенный период (1861 - 1904гг.)»1. Автор подчеркивает, что важнейшую роль в развитии системы «народного просвещения сыграли местные органы самоуправления — земства» . Отдельные аспекты функционирования Тамбовского земства рассматривались Деревягиной Т.Г., Щербаковой Е.Н. в ходе работ краеведческих конференций3. К земской теме обращались также такие местные исследователи, как Кирсанов И.Н., Ралдугин Д.В , осветившие более поздний период истории Тамбовского земства, в связи с чем их исследования не имеют прямого отношения к нашей теме.
Социальный состав и практическую деятельность
Тамбовского земства в своей работе исследовала И.В.
Двухжилова5. К рассмотрению правовых аспектов организации, развития и функционирования земских учреждений Тамбовской губернии исследователи не обращались.
Таким образом, учитывая научно-теоретическую и практическую значимость проблемы, представленное нами исследование призвано восполнить исследовательский вакуум.
1 Фурсова СВ. История народной школы в Тамбовской губернии в пореформенный период (1864-1904гг.).
Тамбов, 2000. С. 34-61.
2 Там же. С. 34.
Деревягина Т.Г. Опыт работы Тамбовского губернского земства в социальной сфере. Город Тамбов в прошлом, настоящем и будущем. Тезисы докладов краеведческой конференции 26 апреля 1996г. Тамбов,
С. 34-37; Щербакова Е.Н. Вклад Тамбовского земства в развитие библиотечного дела губернии. 60 лет Тамбовской области. 200 лет Тамбовской губернии: Тезисы к научно-практической конференции. Тамбов,
С.42-43; Двухжилова И.В. Итоги выборов в земские органы на первое трехлетие (1865-1868гг.) в Тамбовской губернии. 60 лет Тамбовской области. Тамбов, с. 19 - 20.
Кирсанов И.Н. Либерализм в Тамбовском губернском земстве перед первой русской революцией. Общественно-политическая жизнь российской провинции XX века. Тамбов, 1996. С. 9-12; Ралдугин Д.В., Деятельность Козловского уездного земства в 1990-1917гг. 60 лет Тамбовской области. Тамбов, С. 24-26.
Двухжилова И.В. Земство Тамбовской губернии: социальный состав и практическая деятельность (1865-1890 гг.): Дисс. ... канд. ист. наук. Пенза, 2002.
Объектом диссертационного исследования являются теоретико-правовые проблемы становления и развития земского самоуправления в пореформенный период.
Предметом диссертационного исследования выступают вопросы, связанные с определением правовой природы местного самоуправления, организация и развитие системы земских учреждений, их взаимоотношения с центральными и местными государственными органами, полномочия и предметы ведения, исследованные на основе материалов Тамбовской губернии.
Цель исследования состоит в рассмотрении на теоретико-методологической основе правового положения земских учреждений, определении места и роли земств в системе местного управления России второй половины XIX века, выяснении правовых особенностей функционирования земских учреждений Тамбовской губернии.
Постановка такой цели определила задачи диссертационной работы:
рассмотреть правовую природу местного самоуправления;
проанализировав законодательство о земских учреждениях, определить основные черты правового положения земских учреждений;
выявить действие правовых норм в конкретных условиях;
проследить процесс становления земских учреждений на основе материалов Тамбовской губернии;
выяснить влияние особенностей земской избирательной системы на формирование земских органов Тамбовской губернии;
проанализировать полномочия и предметы ведения земских учреждений;
выявить особенности взаимоотношений губернских и уездных земских учреждений Тамбовской губернии;
подвергнуть историко-правовому анализу хозяйственную деятельность земских учреждений Тамбовской губернии, выявить их роль в экономическом и культурном развитии Тамбовского края;
исследовать взаимоотношения земских учреждений Тамбовской губернии с центральными и местными органами государственной власти;
определить факторы, затруднявшие функционирование земских учреждений.
Методологическую основу диссертации составляет комплекс методов познания на основе принципов научности, объективности и историзма.
Историко-правовой характер работы диктует обращение к методологическим принципам сравнительно-правового, историко-сравнительного, конкретно-исторического и философского познания проблемы. Широкое использование в диссертации получили метод восхождения от абстрактного к конкретному и системно-структурный метод, а также частнонаучные методы: формально-логический, метод моделирования и другие.
Источниковую базу исследования представляют
следующие основные группы:
законные и подзаконные акты,
материалы делопроизводства земских учреждений и правительственных учреждений,
материалы земской и официальной статистики,
материалы периодической печати,
мемуары, дневники современников и участников событий.
К источникам нормативного характера относятся «Полное собрание законов Российской Империи», «Свод законов Российской Империи», а также сборники узаконений и
12 распоряжений правительства, решений Сената1. Эти документы помогают определить место и роль земских учреждений, уяснить процесс формирования и функционирования земских органов, проследить эволюцию земского законодательства. Однако работа с этой группой источников требует критического анализа. Зачастую издаваемые правовые нормы противоречили друг другу, являлись декларативными. В результате земское законодательство и практика земств расходились.
К наиболее обширной группе источников относятся материалы делопроизводства земских учреждений, которые подразделяются на опубликованные и неопубликованные (архивные). Последние содержатся в фондах Российского государственного исторического архива в Санкт-Петербурге (РГИА) и Государственного архива Тамбовской области (ГАТО). Часть материалов делопроизводства земских учреждений опубликована. Это журналы заседаний земских собраний, отчеты и доклады земских управ, списки земских избирателей и членов земских учреждений.
В 1902 году губернским земством был издан «Сборник постановлений Тамбовского губернского земского собрания за 1865-1894гг.» в двух томах. В 1909году был издан третий том сборника, содержащий постановления Тамбовского губернского земского собрания за 1895-1 806гг.3.
Материалы делопроизводства правительственных
учреждений также представлены опубликованными и неопубликованными документами. Большая их часть хранится в Российском государственном историческом архиве в Санкт-
Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относящимся. СПб., 1868 -1891. т. 1 - 13; Кузнецов Н. И. Систематический свод указов правительствующего Сената, последовавших по земским делам 1866 - 1900. СПб., 1902г; Мыш М. И. Положение о земских учреждениях со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями, СПб., 1890. " Сборник постановлений Тамбовского Губернского Земского Собрания за 1865-1894.Т. 1, 2. Тамбов, 1902. Сборник постановлений Тамбовского Губернского Земского Собрания за 1895-1906.T. 3. Тамбов, 1909.
13 Петербурге. Часть таких материалов опубликована1. Документы делопроизводства местной администрации содержатся в фондах Государственного архива Тамбовской области. Эти материалы позволяют определить политику правительства по отношению к земствам, осветить аспекты взаимоотношений земских учреждений с правительственными органами.
Группа опубликованных источников статистического характера представлена сборниками сведений, адрес-календарями, памятными книжками, ежегодными обзорами Тамбовской губернии. Большое значение имеют земские статистические исследования, которые в Тамбовской губернии были начаты в 1880 году, когда по предложению местной губернской земской управы руководство статистическими работами принял на себя заведующий статистическим отделением Московского земства В.И. Орлов. Уже в 1880 году был издан первый том сборника, содержащий в себе подробные сведения о хозяйственном положении Борисоглебского уезда. С 1881 года руководство статистическими работами Тамбовского земства принял на себя Н.И. Романов, занимавшийся статистическим исследованием Вятской губернии и продолживший дело по изданию сборника. 12 томов сборника содержат в себе сведения по каждому уезду Тамбовской губернии. Значительную группу источников составляет периодическая печать. Проблемам земских учреждений уделяли внимание «Вестник Европы», «Отечественные записки», «Русское богатство», «Весть», «Голос», «Русская мысль», «День» и другие. Проправительственными изданиями являлись «Северная почта», позднее - «Правительственный вестник». Местная периодическая печать представлена такими изданиями как «Тамбовские губернские ведомости», «Тамбовский край», «Тамбовские отклики». Три выпуска «Сборника земских известий по Тамбовской губернии» были изданы в 1868-1870гг.
Труды комиссии о губернских и уездных земских учреждениях. СПб., 1863; Материалы по земскому общественному устройству. СПб., 1883 - 1886. Т. 1-2; Журналы Высочайше утвержденные особой комиссии для составления проектов местного управления. СПб., 1882 - 1885.
В качестве самостоятельной группы источников следует выделить мемуары, дневники1. Использование таких источников, несомненно, обогащает исследование важными деталями, касающихся организации и деятельности земских учреждений, их взаимодействия с государственными органами.
Использование разнотипных источников позволило выработать авторское решение поставленных в исследовании теоретико-правовых проблем становления и развития земского самоуправления с опорой на практические аспекты реализации земского законодательства на основе материалов Тамбовской губернии.
Научная новизна настоящей диссертации.
В работе впервые рассматриваются в единстве теоретико-
правовые и историко-краеведческие аспекты становления и
функционирования земских учреждений с использованием
материалов Тамбовской губернии, что позволяет
усовершенствовать осмысление данной проблематики, определить пути использования исторического опыта в практике становления и развития местного самоуправления. В научный оборот впервые введены архивные материалы, отражающие особенности правового положения земских учреждений Тамбовской губернии, основные направления их деятельности и взаимоотношения с центральными и местными органами государственной власти. Особенностью исследования является то, что оно выполнено на стыке ряда дисциплин: теории государства и права, истории государства и права, муниципального права, конституционного права.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1 Валуев П.А. Дневник П.А. Валуева (1861 - 1876). т. 1-2. М., 1961; Милютин Д.А. Дневник. Т. 1-4. М., 1950; Витте СЮ. Воспоминания, М., 1960; Чичерин Б.Н. Воспоминания Б.Н. Чичерина. Земство и Московская Дума. М., 1934.
Проведение четкой демаркационной линии между местным самоуправлением и государственным управлением и тем более их противопоставление представляется некорректным. Самоуправленческие и государственнические элементы, участвуя в реализации публично-властных полномочий, объединены общим институционально-нормативным комплексом публичной власти.
Природа местного самоуправления иная, нежели осуществление управленческих функций со стороны государственных органов. Она представляет собой симбиоз общественного и государственного начал, порождающий множество моделей местного самоуправления, для которых характерно различное соотношение общественного и государственного элементов. Самобытной моделью местного самоуправления являлось земское самоуправление, введенное Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, с явным преобладанием общественного начала. Однако земскому самоуправлению был присущ ряд признаков, характеризующих земские учреждения как административные структуры.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, вырабатываясь под значительным влиянием общественной теории самоуправления, не включило земские учреждения в систему местных государственных органов. Однако в законодательстве содержались нормы, не соответствующие основным постулатам общественной теории самоуправления. Решение земством государственно-значимых вопросов, отсутствие четкого разграничения сферы компетенции коронных органов и земских учреждений, право издавать обязательные для населения постановления, право налогообложения, жесткий контроль над земскими учреждениями со стороны администрации, позволяют рассматривать земские учреждения как вспомогательные административные структуры.
4. Административная децентрализация, проводившаяся в ходе
реформ XIX века в России, не приняла форму законченного
общественного самоуправления, которое предполагает более широкие
полномочия и большую независимость от коронной власти. Местное самоуправление с преобладанием общественного начала было несовместимо с самодержавным строем России. Законодательство, направленное на ограничение самостоятельности и компетенции земских учреждений явилось следствием несоответствия земской реформы 1864г. форме государственного устройства. Самодержавие могло допустить лишь ограниченное в правах земство.
Взаимоотношения земств Тамбовской губернии и администрации строились не только на основе конфронтации, но и сотрудничества и выражались в форме контроля местных и центральных органов государственной власти над земскими учреждениями, реализации земскими учреждениями права ходатайствовать перед высшим правительством, передаче правительством на обсуждение земств ряда вопросов, создании совместных консультативных групп.
Сложности взаимоотношений губернских и уездных земских учреждений обусловливались наряду с экономическими факторами (усложнение земского хозяйства), еще и правовыми (неясность закона о компетенции).
Ряд факторов, затруднявших развитие земской деятельности, был обусловлен недостатками земского законодательства. К ним относились: узость компетенции земств, жесткий контроль над ними со стороны администрации, отсутствие принудительной власти у земских учреждений, более мелкой земской единицы, сотрудничества с земствами других губерний. Кроме несовершенства законодательной базы причинами, тормозившими развитие деятельности земских учреждений Тамбовской губернии, являлись низкий уровень образования и культуры большинства населения и отсутствие активной действенной поддержки со стороны жителей Тамбовского края.
Теоретическое и практическое значение исследования
определяются его актуальностью, новизной, научно
обоснованными и аргументированными выводами и
предложениями.
В теоретическом плане диссертационное исследование представляет собой комплексное, логически завершенное исследование теоретико-методологических и историко-правовых аспектов становления и развития земского самоуправления в Российской империи пореформенного периода в одном из ее типичных провинциальных регионов - Тамбовской губернии. Материалы диссертации развивают и дополняют многие разделы теории права и государства, истории права и государства, муниципального права, конституционного права России.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что сформулированные в ней выводы и рекомендации могут быть полезны для дальнейшего совершенствования правового регулирования организации местного самоуправления в РФ, взаимоотношений государства и местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в системе подготовки и переподготовки муниципальных служащих.
Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что выводы и фактический материал могут быть использованы в дальнейшем изучении проблемы при создании обобщающих исследований по истории земского самоуправления, учебных пособий, разработке лекционных курсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина и отражены в восьми публикациях по теме. Апробация исследования осуществлялась в выступлениях на конференциях «Державинские чтения»,
18 на лекциях и семинарах по курсам «Теория государства и права», «История государства и права» и «Муниципальное право».
Структура диссертации определяется целями и задачами данного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.
Соотношение местного самоуправления и государственного управления
Проблемы местного самоуправления в настоящее время являются предметом пристального рассмотрения историков, правоведов, государственных деятелей и публицистов, но их правильное решение зависит от осмысления исторического опыта нашей страны в области местного с амоуправления.
Историко-правовой характер данной работы предопределил развернутую базу ее исследования. Теоретико-правовые проблемы организации, развития и функционирования земских учреждений пореформенного периода, определение их статуса и роли в системе управления - основная тема данного исследования, но его законченность и полноценность возможны при наличии опоры на практические аспекты реализации земского законодательства. Как известно, критерием теории является практика.
Правовое положение земских учреждений в системе управления России требует глубокого теоретического анализа. Для ответов на вопросы: «Являлись ли земские учреждения органами местного самоуправления?», «Какую природу они имели будучи органами местного самоуправления?» необходимо определение понятия местного самоуправления, а также исследование проблемы соотношения местного самоуправления и государственного управления. Эти вопросы освещаются в настоящей части исследования лишь в той степени, в какой они необходимы для решения поставленных задач.
Рассмотрение в единстве теории и практики земского самоуправления позволяет усовершенствовать осмысление данной проблематики и определить пути использования исторического опыта в нормотворческой деятельности.
На эффективность соединения теоретического и исторического подходов в научном исследовании указывают авторы монографии «Институты самоуправления: историко-правовое исследование». По их мнению, «воссоздание достоверной картины того или иного фрагмента истории ценно уже само по себе. ...Оно (такое воссоздание) помогает более точно оценивать уникальность настоящего времени, ибо через сопоставление с временами минувшими ярче проступают его новизна, лишь ему присущие своеобразные конкретные черты. Без реконструкции истории предмета нет шансов на плодотворную разработку его теории. Но вместе с тем и историко-научная реконструкция зиждется на определенных теоретических предпосылках, без них она неосуществима»1.
Таким образом, исследование организационно-правовых основ земского самоуправления, особенностей правового положения земских учреждений, а также правовое регулирование основных направлений их деятельности в пределах компетенции, предоставленной законодательством, будет целостным и законченным при условии осмысления определенного теоретического наследия.
Заявленная тематика сопряжена с предлагаемой конструкцией: движением от общего к конкретному в целях более глубокого освоения правовых форм исследуемого института.
Исследование института земства требует обращения, прежде всего, к определению понятия местного и, в частности, земского самоуправления, позволяющее раскрыть сущность этого явления, нечто устойчивое, главное в его содержании.
Рассмотрение данного понятия в понимании различных ученых нам представляется необходимым и потому, что российское законодательство XIX в. не давало определения данной дефиниции.
Л.Ф. Писарькова справедливо отмечает, что «трудности, с которыми сталкивается исследователь при изучении истории земского самоуправления объясняются не только ее злободневностью, но и многозначностью понятий земство и самоуправление»2.
Слово «земство» вошло в русский язык задолго до 1864 года и имело разные значения. Термином «земля» у славян обозначалось не только понятие о почве, но и о той стране, «с которой сжился данный народ» . Именно в смысле «страна», «весь народ» использовано слово «земский» для обозначения понятия «земский собор».
В XIV веке и раньше в Литовском государстве для определения совокупности местных жителей использовалось слово «земяне». В древнем Новгороде мелких землевладельцев называли земцами, земскими людьми.
После земской реформы 1864 года, задачей которой являлось, как пояснялось в объяснительной записке к Положению о губернских и уездных земских учреждениях, по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления появилось понятие «земское самоуправление». Поэтому исследователи часто отождествляют понятия «самоуправление» и «земство».
Таким образом, понятие «земство» имеет различные смысловые оттенки. В научной литературе отмечается многозначность термина «самоуправление». Авторы монографии «Институты самоуправления: историко-правовое исследование» выделяют два значения данного понятия -широкое и узкое. В первом случае понятие «самоуправление» трактуется как особенность организации государственной власти. «В этом случае государство, располагающее представительными органами власти, можно рассматривать в качестве самоуправляющейся организации, в структуре которой парламент является органом самоуправления» . Именно в этом значении с конца XIX в. используется понятие «самоуправление» при характеристике организации английской внутренней государственной власти. В этом же значении использует понятие «самоуправление» И.А. Ильин, который считает, что основная задача государственного устройства заключается в переходе от режима государственной опеки к режиму государственного самоуправления .
В другом значении термин «самоуправление» трактуется как устройство местной власти, выступая синонимом местного самоуправления. «В данном случае подразумевается, что хозяйственными и иными делами какой-либо административно-территориальной единицы заведуют ее жители, а не центральные органы власти»1.
Л.А. Велихов считает, что наиболее полное и широкое толкование понятию «самоуправление» было дано еще в XVIII в. в Англии, откуда оно было заимствовано в 50-е гг.ХІХ в. государствоведами Германии и в 60-е гг. России . Следует помнить, что, как уже отмечалось, термин «самоуправление» в Англии трактовался как особенность организации государственной власти. В самой Англии то, что понимала под самоуправлением европейская наука, имело специальные названия приходов, городов, графств и т. п. Исследователи отмечают, что «термин «самоуправление» (selfgovernment) не встречается ни в английском законодательстве, ни получил широкого применения в юридическом лексиконе собственно английских исследователей в области конституционного права. Это объясняется тем, что для английских юристов это выражение — прежде всего выражение политическое, которое вошло в научный лексикон лишь в конце XVIII века для характеристики английского государственного строя как самоуправляющейся посредством парламента нации»3.
Таким образом, понятия самоуправления в его узком значении в XIX в. фактически не было ни в одной науке права, кроме русской и немецкой. Во Франции для выражения самоуправления общин употреблялись слова «автономия», «свобода общин», «децентрализация».
Организационные основы земского самоуправления
Неопределенность понятия местного самоуправления приводит и к затруднениям в установлении времени возникновения местного самоуправления в России.
В той или иной мере элементы и институты самоуправления в России существовали на всем протяжении ее истории1. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления . В XVI-первой половине XVII в. регулярно собирались земские соборы. В середине XVI в. основными сословно-представительными органами на местах были земские и губные избы — выборные органы. Земские избы выполняли финансово-налоговые функции, губные избы - полицейско-судебные. Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем. Деятельность земских и губных изб контролировалась различными отраслевыми приказами, число которых возрастало.
В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Земские и губные избы стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции. Земские органы превратились в подчиненных исполнителей распоряжений воевод, выполняющих черновую административную работу .
Реформы в области местного управления были продолжены Петром І. В 1699 году в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. В городах были учреждены земские избы под председательством земских бурмистров. Однако эти органы не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным образованием. Начало XVIII в. характеризуется усилением бюрократического начала, выражающегося в учреждении провинций под руководством воевод, в руках которых были сосредоточены все функции управления. Деятельность земских изб фактически была ликвидирована. Петром I в 20-е гг. XV11I в. была предпринята попытка создать выборные органы. Тогда в городах были учреждены выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге — главный магистрат, заведовавший хозяйством города, полицейскими делами и судом, отделенным от администрации. При преемниках Петра I магистраты были упразднены, выборный суд ликвидирован. Губернаторы и воеводы стали единственными носителями власти.
В эпоху Екатерины II сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Для заведования делами дворянского сословия, а также для выбора должностных лиц местной администрации и суда учреждались губернские и уездные дворянские собрания. Значительная часть дел была передана выборным «приказам общественного призрения». Выборной была и «общая городская дума», являвшаяся представительным органом в городе. «Общая городская дума» избирала постоянно действующую управу - «шестигласную думу». При этом значительная часть функций городского управления находилась в руках городничего и полицмейстера.
Система местных учреждений, созданных Екатериной II была основана на самоуправлении, но не земском, а сословном. Давая характеристику этой системе, дореволюционный государствовед Н.И. Лазаревский отмечал, что «наличность в числе губернских и уездных учреждений того времени еще не создавала у нас местного самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления... существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или по крайней мере при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением»1. Учреждения, созданные Екатериной II, были изолированы от основной массы населения -крестьянства.
Представляется, что также нельзя считать временем возникновения местного самоуправления эпоху Ивана Грозного и Петра I. Это был особый вид государственной службы, заключавшийся в обязанности местного сообщества исполнять «приказные» государственные поручения, посредством выбора из своей среды ответственных исполнителей «государева дела».
Выборные органы, учреждавшиеся государством, являлись лишь придатком абсолютного административного аппарата управления, обеспечивающего исполнение государственных служб и повинностей и, в конечном итоге, служившие цели укрепления самодержавия.
При этом следует отметить, что важен сам факт существовавших в истории России элементов и институтов самоуправления, являвшихся зачатками местного самоуправления. Это значение состоит в том, что каждый исторический отрезок времени послужил накоплению опыта России в области местного самоуправления, который богат, самобытен и неоднозначен.
Таким образом, в течение столетий закладывался фундамент, на основе которого основывалось земское самоуправление. Такие элементы сознания, как соборность и общинность, прошедшие через века, нашли свое отражение в «великих» реформах XIX века. Не случайно старообрядцы во
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб. 1910. Т.П. 4.1. С.51. всеподданнейшем адресе Александру II пор поводу земской реформы 1864 года писали: «В твоих новизнах слышится старина» . Эпоха буржуазных реформ не была бездумным слепком с западного образца, как отмечал С. Старр в своей книге . Истоки местного самоуправления в России исходят из древнейших времен формирования общинного строя. Земская реформа 1864 года осуществлялась с учетом как западного опыта, так и российского менталитета.
Речь о местном самоуправлении можно вести лишь с 1864 года, так как вследствие земской реформы были созданы учреждения, существенно отличавшиеся от всех существовавших до них в истории России местных учреждений, что реально положило начало развитию местного самоуправления в России.
Основные правовые проблемы организации и функционирования земских учреждений рассмотрены на основе материалов Тамбовской губернии, которая накануне земской реформы являлась типично сельскохозяйственным краем. Тамбовская губерния представляла собой громоздкий территориально-административный конгломерат, состоящий из двенадцати уездов.
По уровню аграрного развития среди отдельных регионов России во второй половине XIX века Тамбовская губерния занимала 26-е место среди 50 губерний, то есть была средне развитой. Первенствующее значение в сельском хозяйстве имело земледелие.
Тамбовская губерния была одним из тех регионов, где кризис феодальной системы проявился весьма отчетливо после Крымской войны. По численности крепостных, составлявших 350-400 тысяч человек, губерния относилась к числу самых крупных в России. Душевный надел крестьянина в среднем чуть превышал три десятины. Повинности крестьян были тяжелыми.
Кризисная ситуация проявилась в нарастании числа крестьянских бунтов. Наиболее активные выступления отмечались в Тамбовском, Липецком, Усманском и Елатомском уездах. Даже консервативное тамбовское дворянство признавало необходимость отмены крепостного права и предлагало свои проекты освобождения крестьян.
19 февраля 1861 года Александр II утвердил ряд законодательных актов по конкретным положениям крестьянской реформы. Были приняты центральное и местные положения, в которых регламентировались порядок и условия освобождения крестьян и передача им земельных наделов.
Несмотря на недостатки крестьянской реформы, она способствовала социально-экономическому развитию страны, и Тамбовская губерния не являлась исключением. Изменилось правовое положение крестьян: уничтожалась их личная зависимость и вотчинная власть помещиков. Вводилось крестьянское самоуправление: волостное общество, сельское общество, сходы, сельские должностные лица, ставшие основой для участия крестьян в земских и судебных учреждениях, порожденных реформами. Они контролировались местной администрацией.
Крестьянский сход, состоявший из избиравшихся крестьян-домовладельцев и старосты, выбирал сельских должностных лиц, ведал делами об общинном пользовании землей, решал вопросы общественных потребностей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутские наборы и др.
Волостное управление, состоявшее из представителей от волостного схода и волостного правления, возглавлялось волостным старшиной и волостным крестьянским судом.
Предметы ведения волостных сходов были те же, что и сельских сходов, но уже в пределах волости. Кроме того волостной сход избирал членов волостного суда, рассматривавшего гражданские и малозначительные уголовные дела только крестьян.
Взаимоотношения земских учреждений Тамбовской губернии с государственными центральными и местными органами «г власти
Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, другие законодательные акты, а также ряд исследователей подчеркивали негосударственный характер земских учреждений, их самостоятельность и независимость от администрации. Статья 6 Положения 1864 года провозглашала право земских учреждений действовать в кругу вверенных им дел самостоятельно. Однако самостоятельность и независимость земских учреждений являлись декларированными.
Ряд норм, содержащихся в Земском положении 1864 года, позволял центральной и местной администрации направлять и контролировать деятельность земских учреждений.
В соответствии с законодательством ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения центральной или местной администрации.
В утверждении губернатора нуждались постановления земских собраний о приведении в действии земских смет и раскладок; о разделении земских путей сообщения на губернские и уездные; об отнесении уездных земских дорог в разряд проселочных; об изменении направления земских дорог; об учреждении выставок «местных произведений»; о временном отстранении от должностей членов земских управ; о переводе из одной местности в другую существующих торгов и базаров, об изменении их сроков и закрытии, а также об изменении внутреннего размещения ярмарок, торгов и базаров в пределах назначенных для них селений (статья 90 Положения о губернских и уездных земских учреждениях).
Утверждению министра внутренних дел подлежали постановления земских собраний о займах, превышающих двухгодовую сумму земского сбора; об отнесении губернских земских дорог в разряд проселочных; о сборах по земским путям сообщения; об открытии ярмарок сроком более двух недель и о перенесении или изменении сроков существующих ярмарок; о перенесении существующих пристаней; о разделе имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные; об установлении повинности землевладельцев и сельских обществ по истреблению вредных животных и насекомых (статья 92 Положения о губернских и уездных земских учреждениях).
Отзыв о своем согласии или несогласии с каким-либо из постановлений земских собраний, указанных в статье 90 земского Положения, губернатор обязан был сообщить соответствующей земской управе в течение семи дней с момента получения постановления, а отзыв по уездным сметам и раскладкам, полученным от земского собрания начальник губернии направлял в само земское собрание к его открытию. Если отзыва в указанные сроки не последовало, то, в соответствии со статьей 94 земского Положения, считалось, что постановление получило согласие губернатора. Например, своевременно не последовал протест тамбовского губернатора на постановление Моршанского уездного земского собрания от 3 октября 1869 года о земской почте. Несогласие губернатора по вопросу учреждения земской почты привело к конфликтной ситуации во взаимоотношениях Моршанского земства и тамбовского губернатора .
Председателя губернской земской управы и его заместителя, в соответствии со статьей 56 Земского положения, утверждал министр внутренних дел.
Губернатор утверждал, избранного уездным земским собранием, председателя уездной земской управы, а также в случае отсутствия последнего его заместителя (статья 48 Земского положения). Председатель Тамбовской губернской земской управы П.Б. Бланк, указывал, что этим положением самостоятельность земских учреждений «заметно ослаблена». Он справедливо отмечал, что отсутствие обязанностей со стороны губернатора указывать причины неутверждения председателя уездной земской управы «делает 48 статью несколько неясною и как бы дает местной административной власти право произвола»1.
Все распоряжения, касающиеся земских служащих, должны были доставляться губернатору с документами об их личности. Губернатор имел право не утверждать лиц, избранных земским собранием, под предлогом их «неблагонадежности».
При отсутствии губернатора его обязанности по взаимодействию с земскими учреждениями возлагались на вице-губернатора .
Составление земских смет и раскладок находилось под жестким контролем губернатора. При рассмотрении земских смет и раскладок, в соответствии со статьей 91 Земского положения, начальник губернии обязан был удостовериться: 1) не внесены ли в сметы расходы, несогласные с установленными в законах правилами; 2) внесены ли в сметы все потребности, по закону обязательные для земства; 3) не допущено ли обложение сборами или натуральной повинностью источников, изъятых от сего по закону; 4) не допущена ли неуравнительность в обложении казенных земель сравнительно с прочими; 5) покрываются ли доходами и сборами обязательные для земства расходы.
Однако с самого начала губернаторы при рассмотрении земских смет и раскладок выходили за пределы содержания пяти пунктов 91 статьи Земского положения. Так, например, Моршанское уездное земское собрание в чрезвычайную сессию 1867 года постановило принести жалобу в правительствующий сенат по ряду причин, среди которых было указание на то, что начальник губернии делал замечания на такие постановления, которые к исчисленным в 91 статье Земского положения предметам, подвергаемым протесту губернатора, не относились . Ответом на это ходатайство явился указ сената от 20 ноября 1869 года № 59951, в котором было дано разъяснение, что губернатор имеет право вносить возражение на любое постановление земских собраний, относящегося к сметам и раскладкам, не ограничиваясь одними только сторонами дела, указанными в статье 91 Земского положения2.
Земские собрания должны были сообщать свои постановления губернатору как можно быстрее, чтобы отзыв мог быть доставлен в положенные сроки.
В случае получения от губернатора отрицательного отзыва на постановление земского собрания, оно подробно рассматривало обстоятельства, подавшие повод к возражениям и выносило свое окончательное заключение, копия с которого направлялась губернатору (статья 95 Положения о губернских и уездных земских учреждениях). Вторичное постановление земского собрания, независимо оттого приняты ли им возражения губернатора или нет, в соответствии со статьей 96 Земского положения, вступало в силу и приводилось в исполнение. Следует отметить, что некоторые земства Тамбовской губернии пользовались достаточно широко этим правом, позволяя себе не соглашаться с протестами губернатора. Например, Моршанское уездное земское собрание в экстренную сессию 9 мая 1870 года при вторичном рассмотрении шести постановлений очередного Моршанского земского собрания 1869 года, опротестованных губернатором, согласилось с его замечаниями только по двум постановлениям3.
Полномочия и предметы ведения земских учреждений
Одной из основных задач, возникших перед российским законодателем в связи с введением в жизнь системы земских учреждений, было определение их сферы деятельности и пределов полномочий. Решение этой проблемы вызвало острые дискуссии, исход которых во многом предопределялся желанием органов государственной власти, как на то указывали исследователи XIX столетия, ограничить компетенцию земских учреждений, прежде всего, хозяйственными делами.
Компетенцию земских учреждений определяли «Положение о губернских и губернских земских учреждениях» 1864 года, «Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении»; законы, регулировавшие деятельность системы народного образования («Положение о начальных народных училищах» 1864 и 1874 г.г.), медицинского и социального обслуживания («МедициОнский Устав», «Устав общественного призрения»), отраслей народного хозяйства («Устав о народном продовольствии», «Положение о взаимном земском страховании от огня», «Правила об открытии земских почт»); указы и циркуляры, направленные на корректировку перечисленных законодательных актов; правила и уставы, разработанные земствами.
На земские учреждения возлагалось «обсуждение, определение и приведение всех законных мер, необходимых для хода дел, ведению означенных учреждений вверенных»1. Дела, относящиеся к ведомству земских органов строго регламентировались, выход за установленные рамки не допускался. Так, статья 7 земского Положения указывала, что «земские учреждения в постановлениях и распоряжениях своих не могут выходить из круга указанных им дел». Вмешательство земских органов «в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей» в соответствии с законом признавалось недействительным. Но поскольку на практике не всегда удавалось достаточно четко разграничить сферы деятельности земских учреждений и вышеуказанных властей, губернаторы прибегали к широкому толкованию статьи 7 Положения 1864 года и часто пользовались своим правом опротестовывать постановления земских собраний.
Как отмечалось, распорядительными земскими органами являлись губернские и уездные земские собрания, которые могли быть очередными и чрезвычайными. Очередные проходили в конце каждого года. Чрезвычайные созывались по мере надобности с разрешения министра внутренних дел, который должен был уведомляться о вопросах, предназначенных для рассмотрения гласными на чрезвычайных собраниях. В 1877 году Тамбовское губернское земское собрание приняло к сведению замечание губернатора о том, что при рассмотрении им журналов чрезвычайных собраний он «весьма часто встречал постановления по таким вопросам, на обсуждение которых не испрашивалось разрешение ни министра внутренних дел, ни губернатора». Губернатор, воспользовавшись данным ему правом, не утвердил ряд постановлений, а также указал земствам на необходимость тщательного соблюдения циркуляра министра внутренних дел, последовавшего в разъяснение 79 статьи Положения о земских учреждений, согласно которому деятельность экстренного собрания должна ограничиваться кругом вопросов, вызвавших чрезвычайный созыв. Губернатор, только в исключительных, не терпящих отлагательства случаях, по ходатайству земства, может допустить обсуждение вопросов не вошедших в программу, доведя это до сведения министерства внутренних дел
Земские собрания осуществляли общий надзор за ходом земских дел. В соответствии с земским законодательством они определяли основные направления хозяйственной деятельности, производили выборы членов земских управ и других должностных лиц, осуществляли «поверку» числа гласных, законности и действительности выборов гласных, утверждали отчеты управ, рассматривали и утверждали сметы и раскладки повинностей, а также рассматривали жалобы на действия членов управ (ст.ст. 37, 68, 70 Земского положения). Согласно 2 статье Положения 1864 года в компетенцию земских учреждений входило: 1. Заведование имуществом, капиталами и денежными средствами земства; 2. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщений, содержащихся за счет земства; 3. Меры обеспечения народа продовольствием; 4. Заведование земскими благотворительными учреждениями и прочие меры призрения, способы прекращения нищенства; 5. Управление делами взаимного земского страхования имуществ: 6. Попечение в развитии местной торговли и промышленности; 7. Участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенным, в попечение о народном образовании, о народном здравии и тюрьмах; 8. Содействие к предупреждению падежей скота, а также к охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчей, сусликами и другими вредными насекомыми и животными; 9. Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и участие в делах о почтовой повинности; Ю.Раскладка тех государственных денежных сборов, развертывание которых по губернии и уездам возлагается на земские учреждения, на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, высочайшей властью утвержденных; 11.Назначение, раскладка, взимание и расходование на основании устава о земских повинностях, местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда. Ходатайство по сим предметам; 12. Представление правительству сведений и заключений, а также ходатайств по местным хозяйственным вопросам, при этом уточнялось, что ходатайства земских собраний могли быть двух видов: 1) относящихся к предметам ведомства земских учреждений; 2) содержащие «в себе необходимость по мнению земского собрания, в чем-либо изменить или отменить существующее законодательство». Согласно статье 92 Положения 1864 года ходатайства первого рода нуждались в утверждении высшей административной властью и могли быть обжалованы в
Правительственный Сенат. Следует отметить, что инициатива в формальном возбуждении вопроса о необходимости нового закона или отмены прежнего не принадлежала земским собраниям; 13.Производство выборов в земские учреждения и назначение сумм на содержание этих учреждений; 14. Другие предметы ведомства, определенные положениями и постановлениями. Функции земских учреждений подразделялись на обязательные и необязательные. Обязательным для земств было выполнение государственных повинностей: по хозяйству и медицинской полиции, содержание квартир для воинских команд, богоугодных заведений, дорог, мостов, верстовых столбов и пр., местного гражданского управления, мировых судебных учреждений, полиции и др. К необязательным функциям земств относилось: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями; попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности; управление взаимным земским страхованием имущества; участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании и народном здравии; раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство; взимание и расходование местных сборов, содержание земских управ и канцелярий.
Мы можем сделать заключение о том, что все вопросы, находящиеся в ведении земских учреждений можно разделить на следующие группы: управление имуществом и финансами, содействие общественному благосостоянию, исполнение обязанностей, возложенных на земские учреждения правительством и осуществление обратной связи с ним.
Как видно из выше сказанного, введя в 1864 году новые органы всесословного самоуправления в России, законодатель ограничил сферу их деятельности, прежде всего, лишь хозяйственно-культурным делами, находящимися до реформы в пределах власти ряда государственных и сословных учреждений.
Для текущей работы как губернские, так и уездные собрания избирали земские управы - коллегиальные исполнительные органы земских учреждений. В обязанности управ входило составление земских смет, раскладок и отчетов, подготовка всех нужных для собрания сведений и заключений, надзор за поступлением земских доходов и расходование земских сумм, представление в суде интересов земства по имущественным делам, распоряжение о своевременном созыве и открытии земских собраний с разрешения губернатора (ст.69,72,80), а также непосредственное исполнение распоряжений земских собраний.
9 декабря 1865 года Тамбовское губернское земское собрание единогласно приняло постановление о составлении проекта инструкции для губернской земской управы, для чего была избрана комиссия из 24 гласных. «Инструкция должна развить указания закона и дополнить их сообразно с местными условиями губернии, а затем, на основании этих указаний, определить круг потребностей земства»1. 20 декабря того же года Тамбовское губернское земское собрание приняло представленный комиссией проект инструкции губернской управе. Первое Тамбовское губернское земское собрание имело целью лишь в общих чертах охарактеризовать то направление, которым должна была руководствоваться губернская управа при исполнении обязанностей. «Подробные указания на частности, стеснив самостоятельную деятельность управы, повредили бы только успешному ходу земского дела, а в некоторых случаях могли бы даже оказаться вовсе неприменимыми на практике»1.
В соответствии с инструкцией, Тамбовская губернская земская управа по открытии своих действий должна была принять от подлежащих учреждений дела, документы и необходимые для земства сведения по общим денежным и натуральным земским повинностям. Параграфы 2-13 Инструкции содержали общие указания губернской управе о порядке приема дел, сумм, зданий и построек, переходящих в ведение земства. При осуществлении хозяйственных операций для удовлетворения земских повинностей губернская управа имела право выбора способа производства работ (параграф 14 Инструкции). При производстве торгов управа должна была соблюдать определенные правила, указанные в параграфе 15 Инструкции. В обязанности губернской управы входило составление проекта возможно уравнительной раскладки натуральных повинностей между уездами, согласно 27 статье Временных правил (статья 17 Инструкции).
