Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика региональной безопасности (правовой аспект) 11
1.1 Общая характеристика понятия «безопасность». Подходы к определению и виды 11
1.2 Региональная безопасность в системе национальной безопасности .30
1.3 Система обеспечения региональной безопасности как теоретико-правовая конструкция и ее структура 57
ГЛАВА 2. Проблемы функционирования системы обеспечения региональной безопасности 78
2.1 Соотношение полномочий властных субъектов обеспечения региональной безопасности в рамках институциональной подсистемы .78
2.2 Проблемы функционирования экономической подсистемы обеспечения региональной безопасности 100
2.3 Проблемы функционирования информационной и иных подсистем обеспечения региональной безопасности .117
2.4 Основные комплексные проблемы эффективности обеспечения региональной безопасности в современном российском государстве и пути их решения 147
Заключение 165
Список использованной литературы: 171
- Общая характеристика понятия «безопасность». Подходы к определению и виды
- Региональная безопасность в системе национальной безопасности
- Соотношение полномочий властных субъектов обеспечения региональной безопасности в рамках институциональной подсистемы
- Проблемы функционирования экономической подсистемы обеспечения региональной безопасности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политические, социально-экономические реформы, осуществляемые в настоящее время в Российской Федерации, требуют интенсивного законотворчества. Не являются исключением из общих тенденций развития российского права современные проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, имеющие комплексный, многогранный характер.
Необходимость разработки Концепции национальной безопасности как системной основы комплексного подхода в обеспечении безопасности личности, общества и государства была осознана уже на рубеже восьмидесятых и девяностых годов в связи с разрушением монополии КПСС в вопросах государственного строительства. Одной из первых официальных попыток сформировать Концепцию национальной безопасности СССР являлась работа группы экспертов в Комитете Верховного Совета СССР по науке, народному образованию и культуре под руководством академика Ю.А. Рыжова в 1990 г.1
Основной посылкой явилась констатация факта необходимости радикального пересмотра сложившегося к тому времени понимания, в основном, военных аспектов безопасности. В Концепции отмечалось, что сегодня главные угрозы для безопасности страны возникают во внутренней сфере и существующие у нас механизмы обеспечения безопасности не предназначены для парирования этих угроз. Дальнейший ход событий подтвердил вывод о том, что главная опасность - это перспектива безнадежной экономической и технической отсталости, социальной дезинтеграции, распада государства.
По сути разрабатываемых проблем был предложен подход, позволяющий охватить внутренние и внешние факторы национальной безопасности, рассматривая их как систему элементов, обеспечивающих защиту
1 О реформе системы безопасности страны: Аналит. доклад Комитета по науке ВС СССР. -М.: 1990.
национальных интересов и достижение национальных целей. Структура Концепции национальной безопасности была определена на уровне ключевых понятий: жизненно важные интересы, цели и приоритеты, реальные и потенциальные угрозы интересам, направления защиты национальных интересов, стратегия национальной безопасности, политико-правовой механизм реализации Концепции.
Принятая в настоящее время Концепция национальной безопасности Российской Федерации2 - является по своей сути политико-правовым актом -более политическим, нежели правовым документом, который призван выражать совокупность официальных взглядов на состояние, цели, задачи, основные направления и первоочередные мероприятия по дальнейшему развитию системы правовых норм, регулирующих общественные отношения в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Действующие концепции и доктрины, в том числе Доктрина информационной безопасности3, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации4, Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года5 и другие, способствуют повышению степени учета изложенных в них положений как в нормативно-правовых актах, так и в обычной повседневной практике.
Однако сложность реализации заложенных в таких концепциях и доктринах идей заключается в чрезвычайно большой территориальной удаленности и в несогласованности действий органов государственной власти в различных регионах Российской Федерации. В конечном счете, перспективы развития страны в целом зависят от возможностей каждого региона в
2 Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 «О Концепции национальной безопасности
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 2. - Ст. 170.
3 Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента
РФ 9 сентября 2000г. №Пр-1895 // Российская газета. - 2000. - № 187.
4 Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утв. Указом
Президента РФ от 15 июня 1996г. № 909 // Собрание законодательства Российской
Федерации. -1996. - № 25. - Ст. ЗОЮ.
отдельности и всей совокупности регионов в целом.
Каждый отдельный регион обладает собственной логикой развития, определяющейся уникальным сочетанием факторов внутренней и внешней среды, в связи с чем задачей федерального центра является формирование такой региональной политики, которая бы позволила найти баланс между интересами конкретных субъектов Российской Федерации и долгосрочными интересами федерации..
Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, тем, что региональная безопасность как неотъемлемая часть национальной безопасности страны представляет собой один из важнейших институтов, обеспечивающих стабильность политического режима и развития государства в целом. В данной работе термин «региональная безопасность» используется именно в широком значении - как составная часть национальной безопасности, не тождественная понятию безопасности конкретных регионов - субъектов Российской Федерации.
Состояние научной разработки проблемы. Разработке эффективного механизма правового обеспечения решения современных проблем безопасности российского государства должно предшествовать, проведение системных научных исследований с учетом культурно-исторических особенностей и долгосрочных, преемственных тенденций развития регионов Российской Федерации, а также с учетом специфики современных глобальных и региональных процессов. Феномену национальной безопасности за последние годы было посвящено достаточно много исследований, однако, принимая во внимание многосторонность предмета, не все его аспекты нашли свое должное отражение в современной юридической науке. Применительно к проблемам региональной безопасности, исследования в последние годы проводились весьма активно Ариным О.А., Барановым В.М., Беловым П.Г., Власовым Р.Г., Гончаровым И.В., Коржовым Г.В., Мальцевым, Маниловым
5 Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года, одобрена Распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001г. № 1270-р // Собрание
В.Л., Мамоновым В. В., Прохожевым А.А., Степашиным СВ., Стрельниковым К.А., Хаупшевым А.Х., Чекановым В.Е., Шубертом Т.Э., Шульцем В.Л.
Следует также отметить диссертации по проблемам национальной безопасности, защищенные Байгаровой К.С., Возженниковым А.В., Глебовым И.Н., Идрисовым Р.Ф., Мингесом И.А., Митрохиной Е.Ю., Хрипковым М.П.. Но, однако, указанные исследования не рассматривают вопросы региональной безопасности в качестве самостоятельного объекта исследования.
Важное место в рамках исследуемой проблематики занимают работы отечественных ученых по проблемам федеративных отношений в Российской Федерации, среди которых в первую очередь нужно назвать: Абдулатипова Р.Г., Алехновичем CO., Безрукова А.В., Дудко И.Г., Замышляева Д.В., Карапетяна Л.М., Королева Г.А.., Умнову И.А., Эбзеева Б.С
Объект и предмет исследования.. Объектом проведенного автором исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения национальной безопасности и реализации региональной политики.
Предметом исследования является феномен региональной безопасности Российской Федерации как неотъемлемой составной части (подсистемы) национальной безопасности Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Исторический опыт свидетельствует в пользу того, что безопасность государства, общества и человека при их научном исследовании необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи. Внимательный анализ действующего законодательства в области обеспечения региональной безопасности позволяет увидеть пробелы в данной области и обозначить основные направления его развития. Дальнейшая корректировка законодательства должна осуществляться в направлении, как уже было отмечено, создания единой, целостной системы, позволяющей регулировать весь спектр правоотношений в этой сфере.
Основная цель работы состоит в том, чтобы на основе изучения и анализа действующего законодательства, теоретических исследований и эмпирического
законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 40. Ст. 3873.
материала определить феномен региональной безопасности и разработать теоретическую конструкцию системы обеспечения региональной безопасности. Эта цель опосредуется более конкретными задачами исследования, в число которых входят:
изучение законодательства о правовом регулировании в сфере обеспечения национальной и региональной безопасности;
анализ научной и учебной литературы по теории национальной безопасности;
- разработка понятия и признаков региональной безопасности;
разработка теоретической конструкции системы обеспечения региональной безопасности;
- рассмотрение проблемных вопросов обеспечения региональной
безопасности;
- выработка рекомендации по совершенствованию основных направлений
правового обеспечения региональной безопасности.
Методологическую основу диссертации образуют общие принципы научного познания, подходы и методы, относящиеся к методологическому аппарату гуманитарных наук и получившие распространение в теоретико-правовых исследованиях. К ним относятся: принципы диалектики; общенаучные системный и функциональный подходы; методы анализа и синтеза, теоретического моделирования и другие.
Также методологическую основу исследования составили положения теории государства и права, конституционного и муниципального права, а также других видов юридических наук.
Научная новизна исследования состоит в том, что автор впервые комплексно исследует феномен региональной безопасности в качестве подсистемы национальной безопасности Российской Федерации. Автор не только сформулировал понятие и признаки региональной безопасности, но и разработал модель системы обеспечения региональной безопасности, раскрыв ее структуру.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Региональная безопасность представляет собой состояние
защищенности жизненно важных интересов Российской Федерации (прежде
всего ее многонационального народа) в сфере осуществления региональной
политики от внутренних и внешних угроз. Региональная безопасность, будучи
частью системы обеспечения национальной безопасности (ее подсистемой),
является в свою очередь комплексным институтом, который включает в себя
элементы, относящиеся к экономической, социальной, информационной и
иным сферам, безопасность которых обеспечивается в соответствии с
российским законодательством.
Региональная безопасность имеет ряд уровней реализации (обеспечения): федеральный (государственную стратегию регионального развития), межрегиональный, региональный (на уровне субъектов Российской Федерации), уровень местного самоуправления.
2. К числу основных комплексных угроз региональной безопасности
Российской Федерации относятся: смешение в рамках федеративной формы
политико-территориальной организации государства национально-
государственного и территориально-государственного принципов;
сепаратистские устремления отдельных субъектов Российской Федерации,
дестабилизирующие всю систему федеративных отношений в целом;
диспропорции в экономическом, демографическом и социальном развитии
различных субъектов Российской Федерации.
3. Система региональной безопасности образуется органами
законодательной, исполнительной и судебной властей, государственными,
общественными и иные организациями и объединениями, гражданами,
принимающими участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом,
а также законодательством, регламентирующим отношения в сфере
региональной безопасности.
В системе обеспечения региональной безопасности можно выделить ряд подсистем: правовую; институциональную; экономическую, информационную
и иные подсистемы, соответствующие направлениям обеспечения безопасности.
Об эффективности функционирования системы обеспечения региональной безопасности можно судить по отклонениям данной системы от нормального функционирования. Подобные отклонения определяются существующими проблемами в сфере реализации региональной политики и являются свидетельством практической реализации угроз региональной безопасности.
Вместо существующего в настоящее время устаревшего Закона Российской Федерации «О безопасности» от 1992 года и не имеющей необходимой юридической силы Концепции национальной безопасности необходимо принять закон о национальной безопасности, в котором в качестве отдельного должен быть выделен раздел, посвященный проблематике региональной безопасности.
Институт федерального вмешательства является важной частью системы обеспечения региональной безопасности, придающей ей устойчивость. По сути, данный институт можно рассматривать не только как санкцию за нарушение субъектами федеративных отношений правовых норм, но и как средство управляющего субъекта (федерального центра) по приведению всей системы в состояние равновесия.
6. Необходимо разработать и законодательно закрепить необходимость
наличия у каждого региона Паспорта региональной безопасности субъекта
Российской Федерации, который должен иметь статус документа, в котором
комплексно должны быть на научной основе отражены: жизненно важные
интересы региона, угрозы интересам региона, состояние защищённости
национальных (общероссийских) интересов в регионе и степень их реальной
деформации в различных сферах жизни в зависимости от имеющихся ресурсов
и иные сведения.
Теоретическая значимость работы определяется содержащимися в ней методологическими основами изучения феномена региональной безопасности и совершенствования его правового обеспечения.
Практическую значимость исследования составляет то, что автор по итогам изучения предмета диссертации дает ряд рекомендаций для органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере обеспечения региональной безопасности с целью стимулирования активности законодателя (см. приложения). Автор предлагает качественно новую теоретико-правовую конструкцию, которая имеет свое непосредственное выражение в практике работы органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам их ведения в сфере обеспечения региональной и национальной безопасности.
Диссертант полагает, что совершенствование законодательства в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации будет способствовать укреплению региональной безопасности как неотъемлемой составной части (подсистемы) национальной безопасности Российской Федерации.
Структура и содержание диссертационного исследования определены его целями и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Общая характеристика понятия «безопасность». Подходы к определению и виды
В последнее время в научной литературе возросло количество исследований, посвященных проблемам безопасности. К настоящему моменту уже можно говорить о появлении теории безопасности - науки о предвидении режимов функционирования системы, грозящих ее существованию, и мерах по их предотвращению.
Нужно отметить, что понятие «безопасность» в различных работах зачастую недостаточно четко определяется, в результате чего возникает некая «размытость» предмета исследования. Кроме того, в ходе разработки проблематики феномена безопасности появилось несколько подходов к пониманию понятия «безопасности», в рамках каждого из которых оно понимается особым образом, что с необходимостью накладывает отпечаток и на анализ объекта, с которым оно связано.
Безусловно, в гуманитарных науках безопасность представляет собой сложное социально-политическое явление, и его изучением занимаются специалисты, работающие в различных отраслях знаний. Это отражается и в предлагаемых данными специалистами определениях понятия «безопасность». Психологи раскрывают его как ощущение, восприятие и переживание потребности в защите жизненно важных потребностей и интересов людей; юристы - как систему установленных законами правовых гарантий защищенности личности и общества, обеспечения их нормальной жизнедеятельности, прав и свобод; философы - как состояние, тенденции развития и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности, оптимальное соотношение свободы и необходимости; политологи - как свойство определенной системы и результат деятельности ряда систем и органов государства, а также сам процесс деятельности, направленный на достижение поставленных задач по обеспечению защищенности личности, общества и государства или же трактуют данное понятие как «состояние защищенности материального мира и человеческого общества от негативного воздействия различного рода».
Как справедливо отмечает СВ. Кортунов: «За словесной формулой «обеспечение безопасности» стоит озабоченность чрезвычайно широким, к сожалению, кругом негативных явлений самого разного масштаба - от угроз жизни и деятельности отдельного человека до опасности глобальных катастроф. И смотреть на проблему обеспечения безопасности можно с разных позиций: напуганного обывателя, сотрудника правоохранительных органов, ученого - специалиста по теории надежности, Президента страны и т.д.»9.
СВ. Кортунов указывает на два основных укоренившихся в науке подхода к обеспечению безопасности:
1. В рамках первого (натуралистического) подхода предполагается, что безопасность системы есть защищенность от внутренних и внешних воздействий на нее с целью изменения, а вектор опасности мыслится как направленный снаружи на систему, безопасность которой хотят обеспечить.
Примером такого осмысления феномена безопасности является определение, данное в словаре В. Даля, в котором он определяется «негативно» как «отсутствие опасности, стабильность, сохранность, надежность; безопасный - неопасный, неугрожающий, не могущий причинить зла или вреда, безвредный, сохранный, верный, надежный» .
Очевидно, что такое понимание безопасности фактически является тормозом развития и в конечном итоге приводит к деградации и впоследствии -разрушению системы11..
2. В рамках другого подхода, носящего наименование «деятельностного» (системнодеятельностного), картина представляется прямо противоположным образом: «опасность-безопасность» выступает как характеристика нашей собственной деятельности, а системное представление о последней объединяет воедино источник опасности и угрожаемый объект.
Однако автор считает, что системный подход должен рассматриваться в качестве самостоятельного, а не включенного в деятельностный подход, поскольку является более широким по своей сути и охватывающим своим содержанием как натуралистический, так и деятельностный подход.
Изучение проблем безопасности должно проводиться комплексно применительно к конкретному объекту исследования - системе (совокупности элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство).
В рамках системного подхода к обеспечению безопасности выделяются две стороны данного явления: внешняя, определяющая воздействие объекта на среду, и внутренняя, характеризующая свойств сопротивляемости объекта по отношению к действиям среды.
Региональная безопасность в системе национальной безопасности
Феномен региональной безопасности находится в тесной взаимосвязи с феноменом национальной безопасности, поскольку является составной частью (подсистемой) системы обеспечения национальной безопасности страны.
Необходимо обратить внимание на то, что «национальная безопасность» определяется способностью нации длительно сохранять такое свое состояние, при котором обеспечивается как удовлетворение потребностей, необходимых для ее самосохранения, и самосовершенствования, так и минимальный риск ущерба не только народам, образующим нацию сейчас и в будущем, но и базовым ценностям ее нынешнего и последующих поколений. При этом под риском подразумевается мера опасности, одновременно указывающая и на возможность причинения ущерба объекту национальной безопасности, и на величину этого ущерба.
Что касается объекта национальной безопасности, то речь идет о системе «территория страны - ее народы - и уклад их жизни». Она включает не только нацию, но и базовые ценности, необходимые для гарантированного поддержания ее жизнестойкости. В самом деле, если наши народы - собственно цель, то их территория - средство (источник), а уклад духовной и общественной жизни - эволюционно выбранный ими способ удовлетворения соответствующих потребностей.
Обеспечение национальной безопасности в масштабах страны, а тем более такой большой по территории и сложной по своей географии и этническому составу как Россия, является крайне трудной задачей.
Потребности управления такой большой и сложной по многим показателям страной диктуют необходимость повышенного внимания именно к пространственной составляющей государственного управления и объективно повышают роль так называемой региональной политики.
Исторически проявившаяся специфика развития государственного управления в России привела к тому, что реальные федеративные отношения в нашем государстве начали формироваться только после 1991 года, когда прекратила свое существование советская «унитарная федерация»55, и был провозглашен курс на построение федерации в России, что нашло свое отражение сначала при заключении Федеративного Договора, а затем и в Конституции Российской Федерации. Вследствие этого государственной власти в процессе реформирования приходится преодолевать наследие периодов, когда реального федерализма не было, отказываться от устоявшихся стереотипов в региональной политике, от привычных методов централизованного управления56.
Сложность процессов становления федеративных отношений, входящих в конфликт с историческим опытом России и народным менталитетом, приводит к серьезным проблемам, что неизбежно препятствует реализации региональной политики при управлении государством, а, следовательно, наносит вред всей системе государственного управления и всему обществу, составляя угрозу национальной безопасности.
Таким образом, представляется закономерной необходимость обратить внимание на ту важнейшую в Российской Федерации часть системы обеспечения национальной безопасности, объект которой составляют общественные отношения в сфере осуществления региональной политики, то есть на региональную безопасность.
В научной литературе понятие «региональная безопасность» чаще употребляется применительно к внешней безопасности страны, при этом под регионом понимается группа государств, выделяемая на основе общих СП
географических, исторических и прочих особенностей . Так, говорят о региональной безопасности применительно к Азиатско-Тихоокеанскому региону, применительно к Центральной Азии, Ближнему Востоку и другим регионам.
Региональный подход, с учетом перечисленных выше групп интересов, предполагает классификацию национальных интересов России по определенным приграничным территориям: в Арктическом регионе; в Северо-Западном регионе; в Западном регионе; в Северо-Кавказском регионе и на Кавказе в целом; в центральноазиатском регионе; в регионах Забайкалья, Дальнего Востока и Приморья.
Интересную попытку в этом направлении предприняли авторы книги «Основы национальной безопасности России», рассмотрев в одной из глав субрегиональные, региональные и глобальные аспекты национальных интересов России58.
В рамках указанного подхода В.М. Родачин указывает: «Вместе с тем, в рамках региональной классификации национальных интересов целесообразна и их конкретизация применительно к участкам Государственной границы с отдельными сопредельными странами, поскольку на этом уровне чаще всего обнаруживаются противоречия между интересами сторон и потребность в их урегулировании
Соотношение полномочий властных субъектов обеспечения региональной безопасности в рамках институциональной подсистемы
Проблемы функционирования экономической подсистемы обеспечения региональной безопасности
Федеративное устройство в России в том виде, в котором оно существует в настоящее время, неоднократно являлось и является объектом критики, что обусловлено, прежде всего, его несовершенством с точки зрения многих авторов.
Автор разделяет позицию тех ученых, которые считают, что конституционная модель федеративного устройства в России несовершенна и не соответствует объективным факторам и историческому опыту страны.
Как убедительно доказал в своей диссертации один из ведущих специалистов современной России по федеративным и национальным отношениям Д.В. Замышляев: «Федеративная форма политико-территориального устройства государства, закрепленная в Конституции России, учитывая исторические, этнические и иные особенности развития российского государства, не является единственно подходящей для России, а в чем-то, напротив, ее можно считать не вполне неоправданной и неадекватной сложившимся в стране условиям»
Несомненно, вопросы федеративного устройства Российской Федерации являлся предметом многочисленных самостоятельных исследований, поэтому в настоящей работе автор лишь остановится на конкретных проблемах, относящихся к предмету его исследования.
Вопросы совершенствования правового регулирования отношений Федерации и ее субъектов по предметам ведения, в том числе и по предметам совместного ведения, имеют приоритетное значение для определения природы и направления развития законодательства о региональной безопасности.
Именно модель государственного устройства изначально определяет формы и методы проведения региональной политики, является ее базисом. Следовательно, рассмотрение этого фундаментального фактора и должно служить отправным пунктом изучения наиболее значимых проблем и вопросов, связанных с обеспечением региональной безопасности.
В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ сформулирован важнейший принцип правового механизма реализации разделения властей по вертикали: разграничение предметов ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти происходит как на основании действующей Конституции, так и Федеративного и иных договоров. Здесь провозглашается приоритетная роль Конституции, но в то же время определенная ниша отводится договорному процессу. Вместе с тем доля для договорных отношений постепенно уменьшается.
Непосредственное конституционное разграничение предметов ведения осуществляется путем установления закрытых перечней предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции), предметов совместного ведения Российской Федерации (ст. 72 Конституции), а также принципа остаточной компетенции, который заключается в том, что вне пределов ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование (ст. 73, ч. 4 ст. 76 Конституции).
Как отмечается в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации: «Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики и призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, обеспечить равенство всех национальных общностей в каждом субъекте Российской Федерации и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав» .
В Концепции национальной безопасности также среди приоритетных задач по обеспечению национальной безопасности выделены: совершенствование законодательства Российской Федерации, укрепление правопорядка и социально-политической стабильности общества, российской государственности, федерализма и местного самоуправления126.
Государство, будучи организованным на обширной территории, изначально содержит в себе элементы децентрализации, что вызвано невозможностью однородного и одновременного управления всеми его частями. Федеративные отношения усиливают децентрализацию, усиливая сепаратистские тенденции, особенно, в субъектах, выделенных по национально-государственному принципу и субъектах, имеющих границу с другими государствами127.
Таким образом, выбор федерации как формы государственного устройства в России неизбежно порождает многих фундаментальных проблем, которые не характерны для унитарного государства, которое в некотором смысле «проще» в управлении.
