Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Система образования в России 12
1.1. Понятие и правовая характеристика образования 12
1.2. Структурно-функциональные основы системы образования в России . 20
ГЛАВА 2. Сущность и особенности функционирования образовательного права в России 40
2.1. Предмет правового регулирования образовательного права 44
2.2. Метод правового регулирования образовательного права 99
2.3. Принципы образовательного права 146
ГЛАВА 3. Источники образовательного права 160
3.1. Общая характеристика источников образовательного права 160
3.2. Проблемы совершенствования образовательного законодательства 179
Заключение 192
Библиография 202
- Понятие и правовая характеристика образования
- Структурно-функциональные основы системы образования в России
- Предмет правового регулирования образовательного права
- Общая характеристика источников образовательного права
Введение к работе
Актуальность темы. Социально-экономические и политические процессы, происходящие в России, оказали и продолжают оказывать существенное влияние на российское образование. Адаптации российского образования к принципиально новым условиям жизни способствовало разработанное и принятое за последние десять лет законодательство об образовании. За это время появилось множество образовательных учреждений, развился негосударственный сектор, утвердилась автономия высших учебных заведений, сформировались функционирующие государственно-общественные формы управления.
В настоящее время активно развивается образовательная политика России; ее общие принципы определены в законах об образовании, о высшем послевузовском профессиональном образовании. Эти принципы раскрыты в Национальной Доктрине образования Российской Федерации, охватывающей период до 2025 года, в Федеральной Программе развития образования на 2000-2005 годы, в Концепции модернизации российского образования, одобренной Государственным советом при Президенте России.
Изучая ситуацию в сфере образования, можно отметить, что в последние годы появились некоторые обнадеживающие тенденции в развитии образования в России, которые носят, однако, достаточно противоречивый характер. С одной стороны, можно отметить, что начиная с 1999 года наблюдается некоторый рост расходов на образование в бюджетах всех уровней; с другой - российскую общественность не может не беспокоить состояние экономики образования в целом, обострение проблем в ее правовом регулировании, противоречие реальной практики действующему законодательству.
Из года в год не выполняются нормы закона Российской Федерации об образовании, определяющие объемы финансирования, налоговые льготы и освобождение от них. Были неоднократные попытки пересмотреть, приостановить и даже отменить законодательные нормы о гарантиях финансирования образования. Тревогу вызывает стремление некоторых радикальных полити-
ков и экономистов пересмотреть принципы всеобщности и обязательности общего образования.
Не решены вопросы оплаты труда работников образования, в тяжелейшем материальном положении находится значительная часть российского студенчества, особенно из малообеспеченных семей. Недостаточно выделяется бюджетных средств на финансирование вузовской науки, несмотря на ее высокий научный потенциал. Это противоречит требованиям Федерального закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании.
До настоящего времени не разработаны и не утверждены федеральным законом государственные нормативы финансирования образовательных учреждений, не отработана система социального образовательного процесса.
Более того, сложилась странная правотворческая практика, когда одни законы имеют как бы большую юридическую силу относительно других законов того же вида. Так, главенство Налогового кодекса РФ над Законом РФ «Об образовании» продолжает абсолютизироваться руководителями налогового ведомства.
Все это происходит в обстановке отсутствия единого взгляда на роль и значение образовательного права в регулировании реально существующих образовательных отношений.
Как верно отмечает один из ведущих ученых в области образовательного права профессор В. М. Сырых, тезис об образовательном законодательстве как самостоятельной отрасли права не является общепризнанным в юридической литературе. Значительная часть российских правоведов по традиции, идущей еще от советских времен, рассматривает массив этих норм в качестве комплексной отрасли законодательства, содержащей нормы административного, гражданского, трудового и иных отраслей права и не имеющей свойств, присущих отрасли права - собственного оригинального предмета и метода правового регулирования1.
Поэтому актуальным в этих условиях является дальнейшее развитие положений об образовательном праве как особой отрасли российского права, заложенных в трудах таких ученых, как В. М. Сырых, В. И. Шкатулла и др.
1 См.: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. - М., 2000. - С. 4.
Предстоит четко дифференцировать два вида системных целостных образований — отрасль законодательства об образовании и отрасль образовательного права; показать и раскрыть содержание специфических институтов образовательного права, проанализировать правовую природу его источников и наметить пути их совершенствования.
Степень научной разработанности. Проблемы, связанные с теоретико-правовым анализом сферы образования, рассматривались в работах отечественных ученых. Среди них интересны исследования, проведенные в рамках философских, политических, экономических, социологических, педагогических наук Ю. С. Алферевым, С. И. Барзиловым, Л. Е. Блехер, М. Т. Гаруно-вым, Б. С. Гершунским, Э. Д. Днепровым, В. И. Ерошиным, В. М. Жураков-ским, Г. И. Ильиным, Л. П. Кураковым, М. В. Рыжаковым, Ю. Г. Татур,
B. М. Филипповым, А. Г. Чернышевым, И. Ф. Яругиным.
Не остались в стороне от исследования различных сторон правового регулирования образования и ученые-юристы: С. В. Барабанова, Н. С. Бачило,
C. Н. Братановский, П. М. Видавский, Е. И. Войленко, В. Л. Гойхман,
Г. А. Дорохова, Л. А. Дольникова, А. Г. Каспржак, Е. М. Ковешников,
Н. В. Левин, А. А. Меншиков, Т. П. Митиль, Ф. Т. Нагиев, С. М. Немцов,
A. В. Рубцов, Н. Г. Салищева, Г. С. Сапаргалиев, Л. А. Стешенко,
B. А. Северцев, О. Н. Смолин, В. М. Сырых, М. Ф. Тучков, В. М. Утенков,
В. И. Шабайлов, С. М. Широбоков, В. И. Шкатулла, В. В. Штыков.
Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование законодательства об образовании и практике его реализации, они послужили также базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы.
Вместе с тем, для решения теоретических и практических задач, связанных с правовым регулированием сферы образования, развитием образовательного права как отрасли российского права необходимы дальнейшие исследования. Это объясняется тем, что значительная часть работ, посвященных интересующей нас проблеме, были написаны и изданы в других политических и
социально-экономических условиях. Вследствие этого в них не нашли отражения многие новые аспекты теории образовательного права.
Естественно, автор не претендует на исчерпывающее и всестороннее исследование данной проблемы. Тем не менее, настоящая работа, как представляется, может стать одним из шагов в этом направлении.
Степень разработанности проблемы определила цель данной работы.
Целью исследования является постановка и разрешение на базе теоретического осмысления действующего законодательства и практики его осуществления таких проблем, как сущность, содержание и форма образовательного права, определение его места в системе права России.
Для достижения поставленной цели диссертант решает следующие задачи:
анализ понятия «образование» и проявление его специфических черт в Российской Федерации;
изучение правовых основ организации и деятельности системы образования в России;
выявление особенностей предмета образовательного права;
изучение специфических особенностей метода образовательного права;
разработка предложений по совершенствованию образовательного законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в образовательной сфере.
Предметом исследования выступает формирование и дальнейшее развитие образовательного права в качестве самостоятельной отрасли национального права.
Методологической основой работы являются диалектико-материалистический метод, а также совокупность различных методологических приемов и средств познания.
В ходе диссертационного исследования использовались общенаучные методы: историко-правовой, сравнительный, логико-юридический, комплексный, методы анализа и синтеза и др.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов-правоведов, философов, психологов, политологов, социологов. В частности, использовались работы отечественных ученых: С. С. Алексеева, В. И. Бабаева, Н. И. Байтина, В. М. Баранова, В. Н. Карташова, В. В. Лазарева, А. В. Малько, Н. М. Марченко, А. С. Мордовца, Н. И. Матузова, А. А. Петрова, В. П. Сальникова, И. Н. Сенякина, В. Н. Синюкова, В. М. Сырых. В диссертационной работе нашли отражение публицистические материалы, касающиеся проблем правового регулирования сферы образования.
При проведении диссертационного исследования применялись методологические подходы, изложенные В. М. Сырых в монографии «Образовательное право как отрасль российского права».
Нормативно-источниковую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации (1993 г.), Закон РФ «Об образовании» (от 10 июля 1992 г. № 3266-1 в ред. Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ -далее Закон об образовании), Национальная Доктрина образования в Российской Федерации (одобрена Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751), законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации об образовании. В сравнительном плане исследованы не только законодательные, но и подзаконные акты нормативные акты, а также акты локального нормотворчества.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное общетеоретическое, правовое исследование процесса становления и развития образовательного права, основанное на изучении вопросов правотворчества и правоприменения в сфере образования.
В работе предпринята одна из первых попыток рассмотреть особенности образовательного права как отрасли права с учетом обозначения его индивидуализации и места в российской правовой системе.
Научная новизна работы выражается и в том, что диссертантом в результате анализа предложений и доводов многих современных ученых-теоретиков о сущности и содержании образовательного права сформулированы весомые аргументы, доказывающие самостоятельность отрасли образовательного права.
На основе обобщения, накопленного теоретического и практического опыта реализации образовательно-правовых норм диссертантом выделены основные проблемы и «болевые точки» в образовательном законодательстве и предложены конструктивные способы их решения.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания
и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся
констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных госу
дарственных образовательных уровней (образовательных цензов).
Образование должно рассматриваться и как определенное социальное явление, и как социальный институт, и как система социальных связей. Возможен подход к образованию как к объекту экономических отношений и как к психолого-педагогическому феномену.
Одной из центральных задач образования как социального явления является формирование, воспитание человека как субъекта жизнедеятельности, а сама система образования в правовом аспекте включает в себя следующие взаимосвязанные, взаимодействующие элементы: преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности; сеть реализующих их образовательных учреждений, независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органы управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.
2. Понятие «образовательный уровень», имеющийся в нормативных ак
тах, нуждается в своем уточнении. Его следует понимать в объективном и
субъективном смыслах. В объективном смысле «образовательный уровень»
выступает как некоторые нормативные требования, критерии, которым долж
но соответствовать образование отдельного субъекта - обучающегося (выпу
скника), чтобы быть отнесенным к некоторому заранее установленному клас
су, группе. В этом аспекте соответствующие требования задает конкретная об
разовательная программа определенного уровня, направленности. Все подоб
ные образовательные программы, принадлежащие одному образовательному
уровню, методически объединяются едиными педагогическими требованиями, критериями, позволяющими отнести их к одной группе (уровню).
В субъективном же смысле «образовательный уровень» следует рассматривать как те конкретные знания, умения, навыки, которые принадлежат конкретному субъекту и которые устанавливаются в ходе итоговой аттестации как результат оценки (сравнения) в соответствии с установленными требованиями. Наличие у лица определенного образовательного уровня (ценза) подтверждается документом установленной формы и содержания.
3. Правовой статус гражданина в области образования включает в себя:
право на поступление в образовательное учреждение; право на бесплатное об
разование и материальную поддержку со стороны государства (право на соци
альную защиту); права обучающихся и воспитанников в рамках образователь
ного процесса; права обучающихся и воспитанников, закончивших обучение;
право на гражданина на участие в управлении образовательным учреждением.
Основной конституционной обязанностью всех граждан является получение основного общего образования. Среди общих обязанностей, охватывающих все этапы учебной деятельности, можно выделить учебные и дисциплинарные.
Образовательные отношения формируются с учетом специфики образовательной сферы и представляют собой самостоятельный вид правоотношений, которые существенно отличаются от правоотношений других отношений права. Специфика образовательных отношений проявляется во всех их компонентах: объекте, субъекте, содержании, основании возникновения, изменения или прекращения.
Императивно-диспозитивный метод, применяемый в регулировании образовательных отношений в форме сочетания централизованного правотворчества с локальным, создает наиболее благоприятные условия для формирования такого правового режима, при котором удается органически сочетать общие, единые в пределах Российской Федерации нормы права с локальными нормами, позволяющими улучшить правовой статус участников образовательных отношений, приспосабливая общие нормы применительно к специфике отдельного региона и даже отдельного образовательного учреждения.
Для избежания дублирования процедур и оптимизации процесса регламентации в оценке деятельности образовательных учреждений может быть предложен комплексный подход, который предполагает проведение процедур очередного (повторного) лицензирования, аттестации и аккредитации в едином блоке при сохранении содержания экспертизы каждой из процедур.
Насущной потребностью для развития механизма правового регулирования образования в стране является принятие Кодекса Российской Федерации об образовании. Предполагаемая содержательная структура может включать: Преамбулу. Общую часть — Раздел I. Система образования и основа государственной политики в сфере образования; Раздел II. Образовательные отношения; Раздел III. Основные институты образовательного права; Раздел IV. Правонарушения и юридическая ответственность в сфере образования; Раздел VI. Правовое регулирование экономических отношений в сфере образования; Раздел VI. Международно-правовые основы функционирования системы образования. Особенную часть - Раздел VII. Дошкольное образование; Раздел VIII. Общее образование; Раздел IX. Начальное профессиональное образование; Раздел X. Среднее профессиональное образование; Раздел XI. Высшее профессиональное образование; Раздел XII. Послевузовское профессиональное образование; Раздел XIII. Дополнительное образование; Раздел XIV. Повышение квалификации специалистов и их переподготовка.. Заключительные положения.
Теоретическая и практическая значимость работы. Обозначенные в диссертации положения, касающиеся совершенствования образовательного законодательства, регламентирующие отношения в сфере образования, существенно дополняют имеющиеся научные знания. Исследуемые в диссертации проблемы правового регулирования образовательных отношений относятся к числу фундаментальных проблем в российской юридической науке. Их научное осмысление обуславливает теоретическую значимость и ценность данной работы.
Выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, а также рекомендации практического характера могут иметь значение при разработке
*
и принятии нормативно-правовых актов, утверждающих концепцию реформирования образования в Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы органами управления образованием, образовательными организациями и учреждениями, а также в правотворческой деятельности и работе по совершенствованию образовательной законодательной базы.
Апробация результатов исследования. Основные положения и теоретические разработки нашли отражение в монографии и других опубликованных работах, используемых в учебном процессе при проведении занятий по теории государства и права в Волгоградском институте экономики, социологии и права. Результаты исследований докладывались на VI Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области 13-16 ноября 2001 г; на VII Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области 12-15 ноября 2002 г.
Понятие и правовая характеристика образования
Для лучшего понимания сути образовательных отношений необходимо остановиться на рассмотрении самого понятия «образование». В педагогической науке под образованием понимается единый процесс физического и духовного формирования личности, процесс социализации, сознательно ориентированный на определённые исторически обусловленные идеальные образы, на зафиксированные в общественном сознании социальные эталоны. Основная функция образования как относительно самостоятельной системы - обучение и воспитание личности, которая ориентирована на овладение определёнными знаниями (прежде всего - научными), идейно-нравственными ценностями, умениями, и навыками, нормами поведения1. Своё правовое закрепление понятие «образование» получило в преамбуле Закона РФ «Об образовании», где под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Одновременно закон говорит и о получении гражданином (обучающемся) образования как о достижении и подтверждении им определённого ценза, который удостоверяется соответствующим документом. Тем самым устанавливаемая двойственная сущность категории образования для целей правового регулирования — процесс и результат. В то же время закон в целом рассматривает образование как социальное, экономическое, культурное явление.
Интересно, что и в Конституции РФ (ст. 43) образование также отождествляется с процессом и результатом.
Таким образом, категория «образование» трактуется как средство для реализации в конструкции Закона РФ «Об образовании» его стержневой идеи: система образования в государстве ориентирована на локальное удовлетворение прежде всего интересов обучающихся (личности), общества и только затем — государства; внутренние интересы собственно системы образования вторичны и должны быть подчинены интересам развития личности .
Принятое в Законе РФ «Об образовании» определение понятия «образование» связывает его лишь с такой деятельностью, действиями и результатом, которые приводят к констатации достижения обучающимся установленных в данном законе (п. 5 ст. 28) образовательных уровней (цензов). Таким образом, в дословной интерпретации этого понятия за пределами категории «образование» и, соответственно, регулируемых правом общественных отношений остаются те отношения, которые обусловлены реализацией дополнительных образовательных программ и предоставлением дополнительных образовательных услуг, так как их осуществление не сопровождается достижением определённого образовательного уровня. В то же время закон применяет определение «образовательный», происходящее от термина «образование», и к дополнительным образовательным программам.
Далее, закон включает в систему российского образования в качестве её элементов преемственные образовательные программы различного уровня и направленности, а в число типов образовательных учреждений — учреждение дополнительного образования взрослых и детей. Тем самым на правовом уровне признаётся применение понятия «образование» и к тем сущностям, которые не приводят к достижению определённого образовательного ценза. Такой подход к понятийным категориям приводит не только к неоднозначности восприятия указанных понятий, но и к противоречиям в правовом регулировании и, в конечном счёте, к сбоям в социальном управлении, хотя в ряде научных публикаций отстаивается именно закрепленная в законе позиция2.
В рассматриваемом аспекте следует согласиться с высказанным в литературе мнением, что в правовом закреплении понятия «образование» необходимо исходить из международного опыта терминологической классификации в образовательной сфере . При этом характерно, что одним из важнейших является положение преамбулы Закона РФ «Об образовании» об осуществлении образования в Российской Федерации в соответствии с международным правом. Тем самым ставится требование о непротиворечивости образовательного законодательства (и в целом нормативно-правового регулирования) в области образования международным правым актам. Это требование распространяется также на законы и другие нормативно-правовые акты субъектов российской Федерации, их соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права.
В то же время законодатель в определённых случаях допускает возможность временного наличия противоречий между положениями ратифицированного международного договора и нормами внутреннего российского законодательства: до момента устранения противоречий (т. е. до приведения внутреннего нормативного регулирования в соответствии с ратифицированным международным договором) правоотношения в соответствующей их части на территории Российской Федерации регулируются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, т. е. положениями и правилами международного договора Российской Федерации.
Межправительственные и межведомственные соглашения, не требующие ратификации парламентом РФ, не могут содержать положений и правил, входящих в противоречие с российским федеральным законодательством в области образования.
Последнее относится также к любым международным договорам и соглашениям, заключаемым в области образования российскими физическими и юридическими лицами .
Необходимо отметить, что нормы ст. 43 Конституции в полной мере отвечают нормам международного права. Для этого достаточно сравнить её со статьями 13 и 14 международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого ООН 16 декабря 1966 г.3
Прежде всего, ч. 1 ст. 13 Международного пакта (как и Конституции РФ) подтверждает, что участники Пакта признают право каждого человека на образование. В ч. 2 этой статьи Пакт устанавливает, что должно быть бесплатным и обязательным для всех начальное образование, а также страны-участники должны стремиться к введению бесплатного среднего образования во всех его формах, включая профессионально-техническое образование. В соответствии с этим сформулирована ч. 2 ст. 43 Конституции. В той же норме Пакта предусматривается, что высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. Конституция РФ устанавливает, что способности каждого к высшему образованию определяются на основании конкурсного отбора1.
Международная стандартная классификация образования (МСКО) ЮНЕСКО в качестве образования признаёт все целенаправленные и систематические действия, предназначенное для удовлетворения образовательных потребностей, образование рассматривается как организованный и устойчивый процесс коммуникации, порождающий обучение2.
Коммуникация представляется в данном случае как общение, связь между двумя и более индивидами, основанная на взаимопонимании. Образовательный процесс обозначается как многоплановая и полиморфная сфера учебно-педагогического и межличностного взаимодействия, обучающихся и педагогов, общающихся между собой.
В соответствии с МСКО обучение должно носить плановый характер, быть организованным, устойчивым; осуществляться при наличии определённых условий в совокупности, определяющих и отличающих его от других форм неорганизованного обучения, например от саморегулируемого, неорганизованного, семейного, непреднамеренного (консультации, публичные лекции, конференции, семинары и т. п.).
Структурно-функциональные основы системы образования в России
В педагогике образовательный процесс есть один из вариантов взаимодействия людей, т. е. совместное поведение, которое характеризуется активностью (интеллектуальной, поведенческой и т. п.), сложностью, осознанностью, целенаправленностью. Такой вид взаимодействия носит название учебного, в том смысле, что основной его целью является подготовка обучающегося педагогом. В подобном взаимодействии непосредственно и опосредованно участвуют образовательные учреждения (организации), обучающиеся, их законные представители, педагогические работники, государство (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации), соответствующие органы государственной власти, муниципальные образования и органы местного самоуправления. Совокупность названных взаимодействий образует при определённых условиях систему общественных отношений возникающих в связи и по поводу обучения и воспитания.
В научной литературе содержится большое число определений «систе- ма» . Однако большинство авторов склонны под «системой» понимать совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определённую целостность, единство. Социальная система представляет собой упорядоченное целое, включая отдельных индивидов и социальные общности, объединённые разнообразными связями и взаимоотношениями, специфически социальными по своей природе. Социальную систему можно определить как целостное образование, включающее в себя людей, связи, отношения, взаимодействие между ними.
В правовом аспекте наиболее общие параметры социального регулирования в России определяет Конституция РФ как основа всеобщего основного правового регулирования. Системный конституционно-правовой анализ, проведённый М. С. Андиевой в области образования, позволил ей предложить, на наш взгляд, нестандартную схему элементов структуры образования: 1) природа объекта; 2) цели системы образования; 3) функции системы образования; 4) структура системы образования; 5) процесс функционирования системы образования; 6) принципы функционирования системы образования1.
1. Природа объекта. Образование несёт прежде всего социальную направленность, обусловленную потребностями, интересами как отдельной личности, так и общества, государства в целом. Образование выступает основой духовного, социального, экономического, культурного развития отдельной личности и через неё — всего общества и государства. В этом смысле образование предстаёт как социальная ценность.
Право на образование входит в число основных прав человека. Оно неотчуждаемо и принадлежит каждому от рождения (ч. 2 ст. 17; ч. 1 ст. 43 Конституции РФ).
2. Цели образования как объекта правового регулирования определяются конституционными положениями, провозглашающими человека, его права и свободы высшей ценностью, а Российскую Федерацию - демократическим федеративным правовым, социальным, светским государством с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 2; ч. 4 ст. 7; ч. 1 ст. 14).
Политика Российского государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Закон РФ «Об образовании» (ст. 14) прямо не определяет целевую направленность образования, а лишь устанавливает общие требования к его содержанию. На сегодняшний день стратегические цели образования сформулированы в другом акте - Национальной Доктрине образования в Российской Федерации, утверждённой постановлением Правительства России от 4 октября 2000 г. №751 .
3. Функции (задачи) образования. Существуют различные подходы к классификации функций образования - чаще всего они связаны с основными сферами жизнедеятельности людей. Обобщенно можно выделить такие функции как социальную, коммуникативную, культурно-гуманистическую, экономическую, познавательную, мировоззренческую, функцию обеспечения безопасности.
Выделяют две основные группы социальных функций образования по воспроизводству общественной жизни: интегративную (создание целостного духовного мира молодёжи) и дифференциальную, связанную с воспроизводством со-циальной структуры общества . Традиционно также отмечают: экономическую функцию образования, производственно-техническую, политическую, нравственную, эстетическую, социальную функцию, конечная цель которой - формирование личности как элемента общественного влияния на социальную структуру общества, на процессы дифференциации и интеграции в обществе.
На основе этих функций можно определить фактическое положение личности в системе образования и выделить ряд показателей, которые характеризуют условия проявления правового статуса гражданина как субъекта сферы образования в настоящее время: 1) место, которое занимает образование в ценностных ориентациях субъекта; 2) уровень возможностей для реализации образовательно-правового статуса; 3) степень доступности образования для всех граждан с различным уровнем финансовых возможностей; 4) степень и уровень образования на основе бюджетного финансирования; 5) качество обучения в образовательном учреждении на основе бюджетного финансирования; 6) создание инновационных муниципальных образовательных учреждений для реализации субъектом права выбора дополнительных образователь-ных программ, форм и методов обучения .
Понятие функции можно определить как обязанность, круг деятельности, роль. Функции системы образования проявляются в правовом аспекте через систему прав и обязанностей личности. Г. В. Мальцев справедливо полагает, что ничего более важного в структуре права, кроме прав и обязанностей, нет. По его мнению, система прав и обязанностей представляет собой сердцевину, центр правовой сферы, в которой лежит ключ к решению основных юридических проблем1. Как отмечает известный учёный-правовед Е. А. Лу-кашёва, в правах и обязанностях не только фиксируются образцы и стандарты поведения, которые государство признаёт обязательными, полезными, целесообразными для общества, но и раскрываются основные положения взаимоотношений государства и личности2.
Предмет правового регулирования образовательного права
Чтобы раскрыть содержание и пределы предмета правового регулирования образовательного права, представляется необходимым: 1) дать понятие образовательного отношения; 2) определить содержание и структуру образовательного отношения, уделив первостепенное внимание характеристике его специфических черт, признаков, отличающих этот вид отношений от иных правовых отношений; 3) исследовать совокупность правовых институтов других отраслей права, которые применяются при регулировании отношений в образовательной сфере, и определить их место и роль в предмете образовательного права. При этом представляется важным различать на первый взгляд тождественные понятия «правоотношения в сфере образования» и «образовательные правоотношения».
Понятие «правоотношения в сфере образования» характеризует все виды правоотношений, существующих в образовательной сфере, которая подобно любой предметно-практической деятельности общества и государства носит комплексный характер, а присущие ей отношения регулируются нормами практически всех отраслей права. Как показывает анализ Закона РФ «Об образовании», в нём можно без особого труда найти нормы конституционного, административного, гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей права.
Понятие же «образовательные правоотношения» применяется для обозначения правоотношений, составляющих непосредственный предмет образовательного права, его ядро как самостоятельной отрасли российского права. Именно эти правоотношения наиболее полно и ярко отражают специфику образовательной сферы, её функции и место в системе процессов и явлений современного гражданского общества.
Вопрос классификации права исследовался многими авторами. Деление общественных отношений на материальные и идеологические с определением роли последних как вторичной, третичной и т. д., содержание и характер которых предопределены материальными отношениями, идёт от традиционного по марксистско-ленинской теории определения общественных отношений1.
Высказывалась и иная точка зрения: «В обществе возникают различные социальные отношения, наиболее крупные группы таких отношений — моральные, правовые, религиозные, политические, экономические. В рамках каждой из названных групп можно выделить какие-то подвиды, установить особенности и др. Однако факт принадлежности к виду социальных отношений указывает на возможность обнаружения у каждой из групп общих признаков социальных отношений»2. В. Н. Хропанюк, кроме моральных, правовых, религиозных, политических, выделяет национальные отношения, что обусловлено особенностями развития общественных отношений в нынешнее аремя и для классификации общественных отношений в области образования представляет определённый интерес .
Г. А. Дорохова и Г. С. Сапаргалиев, классифицируя общественные отношения в области образования, подразделяют их на педагогические и организационные. При этом отмечается, что в систему отношений по образованию входят элементы семейных, трудовых, гражданских, финансовых и некоторых других отношений1.
Деление общественных отношений в области образования на педагогические и организационные следует проводить в определённой степени условно: с учётом того, что и педагогические, и организационные отношения сочетают в себе моральные, политические, религиозные, экологические, национальные отношения, и основанием деления на педагогические и организационные является тот факт, что отношения по образованию определяют особый субъект сферы образования и своеобразные функции, возложенные обществом на систему — функции воспитания, обучения.
Отнюдь не все педагогические отношения являются правовыми, но педагогические отношения разнообразнее, чем педагогические правоотношения. Правовые отношения в системе образования, воздействуя на волю субъектов сферы образования, в конечном счёте удовлетворяют интересы общества, способствуя развитию всех педагогических отношений.
Правовые отношения в области образования в большей мере, чем педагогические, охватывают организационно-управленческие отношения, которые носят отпечаток производственных отношений в области образования. Правовые отношения закрепили такие ранее сложившиеся педагогические отношения, как право выбора участником образовательного процесса - родителем (законным представителем) — образовательного учреждения, формы обучения. Они вытеснили такие чуждые современному обществу педагогические отношения, ранее характеризовавшие систему образования, как, например, излишняя политизация образовательного процесса.
Общая характеристика источников образовательного права
Применяемые в сфере образовательного права нормативно-правовые акты подразделяются на законные и подзаконные нормативно-правовые акты.
Согласно ст. 3 Закона РФ «Об образовании» данная отрасль права включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, система законов в сфере образования является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этой системе играют Конституция РФ и федеральные законы, т. е. нормативно-правовые акты, принимаемые Государственной Думой Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации является актом высшей юридической силы. В ней устанавливаются основополагающие принципы организации и деятельности государства, его органов, политической, экономической, социально-культурной и иных сфер общества. Конституция РФ также закрепляет права и свободы человека и гражданина, принципы федеративного устройства Российской Федерации.
В ст. 43 Конституции РФ устанавливаются права и свободы человека и гражданина в области образования, в том числе провозглашаются принципы общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего, среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, а также право каждого получить на конкурсной основе высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении. Реальное право человека на образование в Российской Федерации обеспечивается и некоторыми другими статьями Конституции РФ, в том числе закрепляющими право гражданина на судебную защиту своих конституционных и иных прав, право на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, свободу творчества и преподавания и др.
Конституционные нормы по вопросам образования содержатся также в конституциях республик Российской Федерации1.
Следующими после Конституции РФ актами высшей юридической силы являются федеральные законы, принимаемые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
Федеральные законы также можно подразделить на два уровня: это Закон РФ «Об образовании» - общий закон, служащий основой правового статуса человека в области образования, и иные федеральные законы, прежде всего законы об уровнях образования: дошкольном, общем, начальном профессиональном образовании, среднем, высшем и послевузовском профессиональном образовании и т. д.
Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. «Об образовании» в редакции от 13 января 1996 г. занимает особое место в системе законодательства об образовании - он является связующим звеном между Конституцией РФ и остальным массивом законодательства, регулирующего образовательные отношения. Этот Закон устанавливает вопросы исключительной компетенции Российской Федерации в области образования (п. «е» ст. 72 Конституции РФ). В этой части Закон об образовании, а также другие федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации. Этот Закон вводит также общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.
Законом «Об образовании» урегулированы основные вопросы, связанные с организацией образовательных учреждений всех типов, порядком их учреждения; установлены обязательные компоненты устава, который должно иметь каждое образовательное учреждение; определены требования к содержанию образования; установлены общие требования к приему граждан в образовательные учреждения.
Значительное внимание Закон уделил регулированию компетенции и ответственности образовательных учреждений, организации управления ими; он определил роль и виды органов управления образованием в стране, порядок осуществления государственного контроля за качеством образования. Урегулированы и отношения собственности в системе образования, порядок финансирования образовательных учреждений, их права на пользование финансовыми и материальными средствами, порядок осуществления ими предпринимательской деятельности.
В Законе нашли разрешение принципиальные вопросы организации и оплаты труда работников образовательных учреждений, предоставляемые им государством социальные гарантии и льготы.
В настоящее время принципом законодательства об образовании на федеральном уровне и уровне субъектов РФ на практике становится правило — все другие законы об образовании не должны противоречить этому базовому Закону, регулирующему отношения во всей сфере образования. Закон об образовании принадлежит к категории кодифицированных актов, иерархический приоритет которых по отношению к актам текущего законодательства обусловлен структурно-содержательными признаками, присущими первым1. Видимо, в дальнейшем этот принцип целесообразно было бы включить в текст Закона об образовании, как это сделано, например, в Гражданском кодексе РФ.
Примечательно, что Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. «Об образовании» был признан ЮНЕСКО одним из самых либеральных в мире2.
В развитие Закона об образовании были приняты иные федеральные законы, такие как Федеральный закон от 26 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»3, Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»4 и др.
