Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Причины возникновения жилищного права в Советской России 18
1 Политические и экономические причины возникновения жилищного права в России 18
2 Социальные факторы, оказавшие влияние на процесс создания советского жилищного права 38
3 Теоретико-правовые начала формирования жилищного права в России 56
ГЛАВА 2. Процесс становления и развития жилищного права в Советской России (1917-1991 гг.) 85
1. Генезис правового регулирования жилищных прав трудящихся в 1917-1921 гг . 85
2 Становление правового регулирования жилищных прав граждан в 1921-1929 гг 102
3, Развитие правовой основы обеспечения жилищных прав граждан в 1929-1953 гг. 115
4 Жилищно-правовая реформа и контрреформа в 1953-1977 гг. 128
5. Формирование отрасли жилищного законодательства как формально-юридического выражения жилищного права в 1977-1991 гг 152
Заключение 175
Список использованной литературы 182
Приложения 209
- Политические и экономические причины возникновения жилищного права в России
- Социальные факторы, оказавшие влияние на процесс создания советского жилищного права
- Генезис правового регулирования жилищных прав трудящихся в 1917-1921 гг
- Становление правового регулирования жилищных прав граждан в 1921-1929 гг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление и развитие жилищного права в России, нормы которого направлены на удовлетворение одной из основных потребностей человека, обеспечивающей его гармоничное развитие, - потребности в жилье - является достаточно сложной и весьма актуальной темой исследования. В Российской Федерации в 90-е годы произошел переход от планово-административных методов регулирования в жилищной сфере к рыночным механизмам. Современное государство и общество столкнулись с целым рядом трудностей в жилищной сфере, в том числе и в правовом плане. В новых социально-экономических условиях жилищный вопрос обострился. Проводимая жилищная реформа требует анализа и глубокого осмысления советского жилищного законодательства, его становления и развития, что позволит в современных условиях при совершенствовании норм жилищного права учесть ошибки прошлого (недооценка частной инициативы в решении жилищного вопроса, ограничение институтов частной собственности, кооперативного строительства, гипертрофированное развитие института государственного обеспечения жильем) и перенять социально ориентированные положения советского жилищного законодательства, сохраняющие значение и в настоящее время (государственное обеспечение жильем социально-незащищенных граждан, обеспечение сохранности жилищного фонда, повышение уровня благоустройства жилых домов, бережное отношение к предоставленному жилищу). В этой связи историко-правовые исследования в данной области приобретают особую значимость.
В статье 40 Конституции РФ 1993 г. отражается новая роль государства и органов местного самоуправления на рынке жилья, которая сводится к содействию, поощрению жилищного строительства любых форм собственности, созданию условий для осуществления права на жилище, предоставлению в установленном порядке гражданам жилых
помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда. В новой системе на первый план выдвигается инициатива самого гражданина. Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью (статья 2), определяет Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7). В этих условиях особо ярко обозначается вопрос о государственно-правовых гарантиях в области обеспечения жилищных прав граждан.
Происходит обновление российского законодательства, принят и вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации, который, в свою очередь, в целях его реализации требует принятия значительного объема нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровня. Современные ученые все чаще обращаются к опыту российской правовой науки дореволюционного и советского периодов, практики. Обращение к историко-правовому наследию России представляется необходимым для обеспечения преемственности в праве. Учет в современной правотворческой деятельности опыта прошлого обогащает любую правовую систему, позволяет направить законодателя в нужное русло в процессе работы над восполнением пробелов и недостатков современного законодательства, а также устранить старое, отжившее. В этой связи возрастает значимость историко-правовых разработок в области правового обеспечения жилищных прав граждан.
Актуальность темы обусловливается также остротой жилищной проблемы, которая со временем не снижается. Жилищно-коммунальное хозяйство страны продолжает оставаться в кризисном состоянии, увеличивается количество ветхого и аварийного жилья, объемы жилищного строительства не позволяют обеспечить решение жилищной проблемы, темпы роста цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги
превышают темпы роста доходов населения при сохранении низкого уровня качества таких услуг,1 миллионы граждан продолжают стоять в очередях по улучшению жилищных условий, проживают в общежитиях, коммунальных квартирах. Насущными вопросами становятся: усиление государственно-правовых гарантий в новых условиях, разработка дополнительных мер государственной поддержки определенных социальных групп населения (малоимущих граждан, молодых и многодетных семей, а также военнослужащих и др.). Исторический опыт показывает, что для решения жилищной проблемы исключительно за счет государства требуются колоссальные средства. Доминирование института государственного обеспечения жильем при недостаточном внимании индивидуальному и кооперативному жилищным фондам не позволяет решить жилищный вопрос. В условиях рыночной экономики указанные проблемы в области жилищно-коммунального хозяйства обостряются.
При решении жилищной проблемы возникает противоречие в сочетании интересов государства и личности. С одной стороны, государство берет на себя обязанности по обеспечению своих граждан надлежащими условиями жизни, включая обеспечение жильем, с другой -исторический опыт показывает, что только за счет государственных ресурсов решить жилищный вопрос в полной мере невозможно. Более того, имеются некоторые категории граждан, которые не в состоянии самостоятельно удовлетворить свои потребности в жилье. Все это вызывает необходимость разработки новых подходов к проблеме правового обеспечения права граждан на жилище с учетом исторического опыта, сочетания института государственного жилищного обеспечения и частной инициативы.
Научная разработанность темы. Проблеме правового обеспечения жилищных прав граждан посвящено значительное количество трудов ученых юристов дореволюционного, советского и постсоветского периодов, однако работ, касающихся тематики нашего исследования, в которых анализ возникновения и развития жилищного права проводился бы в историко-правовом аспекте, немного. В то же время необходимость в такого рода исследованиях возрастает. Ряд авторов отмечают пробелы в новом жилищном законодательстве, необходимость его совершенствования, в процессе которого нужно учитывать опыт прошлого.
Анализ отдельных вопросов, которые могут быть отнесены к области жилищного права, проводился правоведами уже в конце XIX -начале XX века. В трудах Д.И. Мейера, И.А. Покровского, Г.Ф. Шершеневича1 анализировалось дореволюционное законодательство, регламентировавшее порядок имущественного найма. Указанными авторами предоставление жилья в пользование рассматривалось в рамках анализа правового института гражданского права - имущественного найма. Содержание жилищной проблемы и способы ее решения нашли отражение в трудах Ф.Энгельса . Его работы были положены в основу советской жилищной политики, которая получила свое закрепление в жилищном законодательстве.
Проблемы, касающиеся сущности и гарантий права граждан на жилище рассматривались в советский период многими учеными-правоведами: Ю.К. Толстым, В.Ф. Чигиром, В.А. Боровцовым, В.М. Шерстюком, ГЛ. Макаровым ИЛ, Прокопченко, П.И. Седугиным, И.И.Андриановым, В.Н. Литовкиным, В.П.Грибановым, СМ.Корнеевым, Ю.М. Коньковым, Ю.Г. Васиным, И.И.Поповым, Н.И. Коняевым,
С.С.Алексеевым1. Однако нужно отметить, что исследовательские работы этого периода были выдержаны в духе официально принятой идеологии, производились с позиций классового подхода, не содержали достаточного критического анализа исследуемых проблем, информация излагалась авторами в соответствии с политическим курсом страны.
Современные исследования, направленные на выработку доктринального определения права граждан на жилище, определение сущности и структуры права на жилище, места жилищного права в системе российского права, ознаменовали собой качественно новый этап в исследовании проблем жилищного права. Большинство исследований проведено в отраслевой - гражданско-правовой плоскости, в то же время указанные вопросы рассматриваются учеными и в рамках конституционно-правовых исследований учеными: В.Н. Литовкиным, Е.В. Богдановым, П.И.Седугиным, А.Н. Кичихиным, И.Б. Мартковичем, Н.А. Щербаковым, Л.М. Пчелинцевой, В.Р. Скрипко, А.А. Титовым, ИЛ. Фаршатовым, Е.АЛефрановой . Близкими к нашему предмету исследования являются
работы О.Э. Бессоновой1, однако в них делается акцент на историко-социологический и экономический аспекты жилищной проблемы.
История рассматриваемого вопроса затрагивается в ряде диссертационных исследований: А.А. Титова, М.И. Давлетовой, П.Ю.Тюрина, Ю.С. Кобзевой, А.А. Ануприенко, А.Г. Щербинина, П.В.Сапрыкина2. Однако историко-правовой аспект права на жилище и его правового обеспечения затрагивается этими авторами лишь попутно и не составляет самостоятельного предмета исследования.
Анализ литературы дореволюционного, советского и постсоветского периодов показывает, что, несмотря на значительное количество работ, близких к тематике нашего диссертационного исследования, до настоящего времени не существовало работ, в которых бы проводился комплексный анализ проблем, связанных со становлением и развитием жилищного права как комплексного правового образования, исходя из исторического опыта с учетом социально-экономических и политических условий.
Обоснование актуальности темы исследования, состояние научной разработанности соответствующей проблематики позволяют определить цели и задачи диссертационного исследования.
Целью работы является всестороннее исследование сложного и многопланового процесса становления и развития советского жилищного права как комплексного правового образования.
.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1. Выявить причины возникновения жилищного права в Советской России, провести их классификацию и определить иерархию.
2. Определить периодизацию становления и развития жилищного права в России в советский период.
3. Проследить эволюцию понятия «жилищное право».
4. Раскрыть содержание этапа зарождения правового регулирования жилищных прав трудящихся с октября 1917 по 1921гг.
5. Изучить процесс становления правового регулирования жилищных прав граждан в 1921-1929гг.
6. Проследить развитие правового регулирования жилищных прав граждан в 1929-1953гг.
7. Исследовать процесс проведения жилищно-правовой реформы и контрреформы в 19534977гг., и их влияние на развитие правового регулирования жилищных прав советских граждан.
8. Проследить процесс формирования отрасли жилищного законодательства в 1977-1991 п\
Объектом исследования является совокупность социально-экономических и политико-правовых отношений в жилищной сфере, действие которых определило возникновение и развитие жилищного права в рассматриваемый период.
Предметом исследования является процесс становления и развития советского жилищного права как комплексного правового образования.
Хронологические рамки исследования. Хронология
диссертационного исследования охватывает период с 1917 года по 1991 год, позволяющий проследить формирование жилищного права на различных этапах становления, развития советского государства и прекращения его существования.
На защиту выносятся наиболее существенные выводы и положения,
полученные и сформулированные в ходе диссертационного исследования:
1. Процесс возникновения советского жилищного права был обусловлен рядом причин политического, экономического, социального и теоретико-правового свойства. Причем политические причины выдвигались на первый план, предопределяя развитие экономики, изменения социальной структуры, формирование правовых взглядов и в конечном итоге в совокупности с остальными причинами формирование жилищного права.
2. На основании проведенного исследования может быть предложена следующая периодизация становления и развития советского жилищного права: I этап (1917-1921 гг.) - зарождение правового регулирования жилищных прав трудящихся ярко выраженной классовой направленности, формирование предпосылок для создания правовой основы обеспечения жилищных прав граждан; II этап (1921-1929 гг.) - становление правового регулирования жилищных прав граждан в условиях некоторой либерализации экономических отношений - НЭПа; III этап (1929-1953 гг.) - развитие правовой основы обеспечения жилищных прав граждан в условиях командно-административной системы управления; IV этап (1953-1977 гг.) - развитие жилищного законодательства в период проведения жилищно-правовой реформы и контрреформы; V этап (1977-1991 гг.) - формирование отрасли жилищного законодательства как формально-юридического выражения жилищного права.
3. Понятие «жилищное право» имеет сложный характер и проходит в своем развитии путь от формирования его с классовой позиции, представлений о правосознании как источнике права, до создания конституционной основы жилищного права и формирования его как комплексного правового образования. Жилищное право как комплексное правовое образование обладает предметом, методом правового регулирования жилищных отношений, правовыми институтами.
4. Яркой особенностью советского жилищного права выступает его классовый характер, который сохранялся вплоть до начала демократических
преобразований в России. Этап зарождения правового регулирования жилищных прав трудящихся приходится на период 1917-1921 гг. Меры по уничтожению института частной собственности, установлению приоритета государственной формы обеспечения жильем, отмене квартирной платы, предусмотренные первыми правовыми актами Советской власти, стали своеобразными векторами, предопределившими дальнейшее развитие советской жилищной политики и жилищного законодательства.
5. Становление правового регулирования жилищных прав граждан происходило в период НЭПа, для которого была характерна некоторая либерализация экономических отношений. В этих условиях происходило формирование отдельных правовых институтов застройки, залога имущества, имущественного найма, аренды и купли-продажи жилых строений. Наряду с преобладающим императивным методом правового регулирования в жилищной сфере получает ограниченное применение диспозитивный метод правового регулирования.
6. Развитие правовой основы обеспечения жилищных прав граждан в период 1929-1953 гг. характеризуется доминированием института государственного обеспечения жильем, введением нового административно-правового института прописки, ликвидацией кооперативной и частной собственности.
7. Общая либерализация экономических отношений, начавшаяся с 1953 г., стала основой для проведения жилищно-правовой реформы. Идеологические установки КС. Хрущева, как главы государства активизировали процесс развития жилищного права. В указанный период жилищный наем выделяется в самостоятельный правовой институт, происходят изменения в структуре жилищного фонда, в нем выделяются государственный жилищный фонд (фонд местных Советов и ведомственный жилищный фонд), общественный жилищный фонд, фонд жилищно-строительных кооперативов и индивидуальный жилищный фонд. Однако с середины 1960-х годов происходит укрепление командно-административной системы и жилищно-правовая реформа сменяется контрреформой, что замедляет развитие содержательной части жилищного
права, но сохраняется при этом высокая степень развития его формы -жилищного законодательства.
8. Принятие Конституции СССР 1977 г. положило начало формированию самостоятельной отрасли жилищного законодательства как формально-юридического выражения жилищного права. Жилищное законодательство, представлявшее собой значительный и неоднородный массив нормативных правовых актов, в период 1977-1991 гг. получает систематизацию и упорядоченность в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и жилищных кодексах. В этот период создаются условия для выделения жилищного права в качестве комплексного правового образования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые на научно-теоретическом и исгорико-правовом уровнях исследуется становление и развитие жилищного права в Советской России. В работе выявлены причины возникновения советского жилищного права, дана их классификация и иерархия. Автором определена периодизация становления и развития советского жилищного права, выделены его особенности в различные периоды.
В диссертации по-новому проведена авторская характеристика нормативно-правовых актов советского периода, проведен анализ литературы по вопросам жилищного права. На основании этого даны рекомендации по совершенствованию жилищного законодательства в современный период.
В научный оборот впервые введены новые архивные источники Государственного исторического архива Чувашской Республики1.
Методологическая основа исследования. В целях раскрытия объекта и предмета диссертационного исследования автор опирался на общенаучные принципы и методы.
В качестве одного из основных принципов применен принцип историзма, в соответствии с которым становление и развитие жилищного права рассматривается в тесной связи с конкретными историческими условиями социально-экономического и политического характера.
В работе использовался комплекс методов научного познания (общенаучных и частнонаучных), которые обеспечили системный подход в раскрытии предмета исследования: диалектический, формально-юридический, логический, проблемно-хронологический, сравнительно-исторический, метод системного анализа и другие.
Теоретическая и эмпирическая основа диссертации. В своем исследовании автор опирался на научные труды в области теории права и государства, истории права и государства, конституционного, жилищного, гражданского права, социологии, философии, а также статьи, опубликованные в периодической печати, диссертации на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук по смежной научной проблематике. Литература, используемая в работе, относится к дореволюционному, советскому и постсоветскому периодам.
В работе использованы труды дореволюционных ученых: Д.И. Мейера, И.А. Покровского, Г.Ф. Шершеневича, К. Маркса, Ф. Энгельса, Б.Н. Чичерина, К. Каутского, Н.Н. Алексеева, Е.Н. Трубецкого, Б.А. Кистяковского1 и др.
Основу исследования составили также работы советских ученых:
В.Ф. Чигира, В.А. Боровцова, И.П Прокопченко, И.И. Андрианова, СМ. Корнеева, Ю.М. Конькова, Ю.Г. Басина, И.И. Попова, Н.И. Коняева, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского, Е. Пашуканиса, П.И. Стучки, М. Резунова1 и
др.
В диссертационном исследовании использованы и труды российских
юристов: О.И. Чистякова, В.М. Сырых, И.А. Исаева, С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, А.Ф. Черданцева, В.Б. Романовской, В.Г. Тимофеева, Н.И. Биюшкиной, В.Н. Литовкина, Ю. Беспалова, Е.В. Богданова, П.И. Седугина, А.Н. Кичихина, И.Б. Мартковича, НА. Щербакова, Б.М. Гонгало, П.В. Крашенинникова, Н.В. Маслова, СП. Гришаева, Л.М. Пчелинцевой, В.Р. Скрипко, А.А. Титова, И.А. Фаршатова2 и др.
Достаточно обширна эмпирическая база исследования. Ее составили нормативные правовые акты действующего российского законодательства,
советского законодательства, международные нормативные правовые акты, судебная практика. К источникам исследования относятся также впервые введенные в научный оборот архивные материалы Государственного исторического архива Чувашской Республики.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена новой теоретической интерпретацией историко-правовых процессов, которые способствовали возникновению и развитию советского жилищного права.
Положения и выводы, полученные в ходе исследования, обогащают теоретические положения истории права и государства, конституционного, жилищного права и могут быть использованы в дальнейших научных правовых и исторических изысканиях.
Результаты исследования могут быть использованы в научно-исследовательской и педагогической работе, в преподавании ряда дисциплин: истории отечественного государства и права, теории государства и права, жилищного права, административного права при изучении соответствующих тем, посвященных вопросам управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством.
Выводы, сделанные в диссертации, могут быть применимы в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, при осуществлении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также в правотворческой деятельности.
Личный вклад автора заключается в том, что на основе анализа правовых, документальных и архивных источников в соответствии с целью исследования поставлены и решены задачи, с новых позиций проведено целостное историко-правовое исследование по вопросу о возникновении и развитии советского жилищного права как комплексного правового образования.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации докладывались автором на научно-практических
конференциях, использовались на протяжении всего периода исследования при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами юридического факультета, а также факультета права, управления и повышения квалификации ФГУ ВПО «Чувашский государственный университет им. И.Н.Ульянова». Результаты диссертационного исследования применялись в практической деятельности при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов Чувашской Республики отделом по обеспечению конституционной законности и единства правового пространства, систематизации и учета нормативных правовых актов Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Чувашской Республике, а также в процессе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Управлении Федеральной регистрационной службы по Чувашской Республике.
Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в следующих опубликованных работах:
1. Проблемы изучения института выселения в курсе «Жилищное право» студентами юридического факультета //Оптимизация содержания подготовки специалистов в многопрофильном вузе. Москва - Чебоксары, АПСН, 2001. -С.6-10(0,3пл.).
2. Обеспечение охраны жилищных прав граждан при выселении их из занимаемых ими жилых помещений //Региональные проблемы трансформации экономической, политической и духовной жизни общества. -Чебоксары, 2001. - С.272-276 (0,3 п.л.).
3. Проблемы сущности конституционного права на жилище в юридической литературе //Вестник юридического института. - 2002. - № 1(3). -С.11-15 (0,3 пл.).
4. Гарантии конституционного права на жилище //Вестник юридического института. - 2002. - № 1 (3). - С.4-10 (0,4 п.л.).
5. Способы решения жилищной проблемы и их правовое обеспечение в 1917-1921 гг. //Вестник юридического института. - 2003. - № 3(9). - САП (03 пл.).
6. О некоторых сравнительно-исторических аспектах государственно-правовых гарантий жилищных прав граждан //Вестник юридического института. - 2005. - № 6(15). - С.118-121 (0,3 п.л.).
7. Государственно-правовые гарантии жилищных прав членов семьи собственника при отчуждении жилого помещения //Вестник юридического института. - 2005. - № 6(15). - С.122-126 (0,3 п.л.).
8. Закрепление государственно-правовых гарантий права граждан на жилище в Конституции СССР 1977 г. //Актуальные проблемы применения российского законодательства. - Чебоксары: ЧТУ, 2005. - С. 125-129 (0,3 п.л.).
9. История развития жилищного права в России советского периода (1917-1985 гг.) //Вестник Чувашского государственного университета им. И.Н.Ульянова. - 2006. - №3. - С. 114-121 (0,6 п.л.).
10. Жилищное право в Советской России (1917-1991 гг.): основные этапы формирования //Вестник Поморского университета. - 2006. - №4. - С. 137-141 (0,3 п.л.).
11. Изучение становления жилищного права в Советской России (1917-1991 гг.) в курсе истории отечественного государства и права //Интеграция образования. - 2006. - №3. - С. 59-63 (0,5 п.л.).
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Политические и экономические причины возникновения жилищного права в России
Процесс возникновения жилищного права в России был обусловлен рядом причин политического, экономического, социального и идеологического свойства. Мы полагаем, что политические причины занимали ведущее место и определяли в период становления и развития советского государства его экономическое развитие, изменения социальной структуры и развитие права. Несмотря на то, что основополагающим положением исторического материализма было положение об определяющей роли экономического базиса, направляющего развитие политической и идеологической надстройки, проблема соотношения экономики и политики в переходный период была решена в пользу первенства политики над экономикой. Подтверждение этой мысли мы находим в трудах В.И.Ленина, в частности в работе «Еще раз о профсоюзах» им отмечено, что «политика есть концентрированное выражение экономики...Политика не может не иметь первенства над экономикой»1.
Политическая ситуация после Октябрьской революции требовала опоры на класс пролетариата, который в союзе с трудящимся крестьянством должен был стать господствующим классом. По определению основоположников марксизма, буржуазное право - исторически последний тип права, которому предстоит отмереть вместе с государством: «На высшей фазе коммунистического общества, после того как исчезнет порабощающее человека подчинение его разделению труда; когда исчезнет вместе с этим противоположность умственного и физического труда; когда труд перестанет быть только средством для жизни, а станет сам первой потребностью жизни; когда вместе с всесторонним развитием индивидуумов вырастут и производительные силы и все источники общественного богатства польются полным потоком, - лишь тогда можно будет совершенно преодолеть узкий горизонт буржуазного права»
Несмотря на отрицание права в первые годы Советского государства, необходимость нормирования общественных отношений не исчезла. В этих условиях в ходе слома старого права создается новое право, так называемое «пролетарское право», основанное на революционном правосознании, диктатуре пролетариата, отождествлявшее право и политику и рассматривавшееся как форма пролетарской диктатуры2. «Пролетариат использует свое политическое господство для того, чтобы вырвать у буржуазии шаг за шагом весь капитал, централизовать все орудия производства в руках государства, т.е. пролетариата, организованного как господствующий класс».3 Формирование класса пролетариата как господствующего класса требовало укрепления его имущественного положения, улучшения его жилищных условий. Соответственно, меры по решению жилищной проблемы были направлены прежде всего на улучшение положения рабочего класса. По представлению основоположников марксизма, жилищная проблема носила ярко выраженный классовый характер. При этом она заключалась «не в том, что рабочий класс вообще живет в скверных, перенаселенных, нездоровых жилищах», ее причиной была «эксплуатация и угнетение трудящихся классов господствующими классами».4 Решение жилищного вопроса виделось ими не в возможности рабочему стать собственником своего жилища, а наоборот «восстановление индивидуальной собственности каждого лица на его жилище было бы, - по их мнению, - шагом назад»5. Ведь «именно современная крупная промышленность, превратившая прикованного к земле рабочего в лишенного всякой собственности, избавленного от всяких унаследованных цепей, поставленного вне закона пролетария, - именно эта экономическая революция создала условия, при которых только и может быть ниспровергнута эксплуатация трудящегося класса в ее последней форме, в форме капиталистического производства» .
На этапе становления советского государства улучшение жилищных условий осуществлялось за счет национализации, ликвидации излишков площади у буржуазии, перераспределения имевшегося жилищного фонда. Этот период получил название «великого жилищного передела». Он отражал пути решения жилищного вопроса, заложенные основоположниками марксизма: «...в больших городах достаточно жилых зданий, чтобы тотчас помочь действительной «нужде в жилищах» при разумном использовании этих зданий. Это осуществимо, разумеется, лишь посредством экспроприации теперешних владельцев и посредством поселения в этих домах бездомных рабочих или рабочих, живущих теперь в слишком перенаселенных квартирах»2.
Социальные факторы, оказавшие влияние на процесс создания советского жилищного права
После Октябрьской революции произошли существенные изменения в социальной структуре общества. В данном параграфе необходимо остановиться на таких понятиях как: сословие, класс, социальный слой и социальная группа, социальная структура.
Сословия - это одна из форм классовых различий, характерная для рабовладельческого и феодального строя. Сословия представляли собой общественные группы, различающиеся не только по своему фактическому положению в обществе, но и по занимаемому юридическому месту в государстве; принадлежность к тому или иному сословию считалась наследственной.1 В России со 2-ой половины XVIII века утвердилось сословное деление на дворян, духовенство, крестьянство, купечество, мещанство. С утверждением капиталистических отношений происходит разрушение сословий.
Класс - это большая группа людей с определенным положением в исторически сложившейся системе общественного производства и с определенной ролью в общественной организации труда, объединенная одинаковым, обычно законодательно закрепленным отношением к средствам производства, к распределению общественного богатства и общностью интересов.3
По определению В.И. Ленина: «классами называются большие группы людей, различающиеся по их месту в исторически определенной системе общественного производства, по их отношению (большей частью закрепленному и оформленному в законах) к средствам производства, по их роли в общественной организации труда, а следовательно, по способам получения и размерам той доли общественного богатства, которой они располагают. Классы - это такие группы людей, из которых одна может себе присваивать труд другой, благодаря различию их места в определенном укладе общественного хозяйства».
Социальный слой - промежуточная или переходная общественная группа, не обладающая всеми признаками класса, как правило, в контексте социально-классовой структуры общества. Социальные слои могут быть внутриклассовыми и межклассовыми. Например, к первым можно отнести крупную, среднюю, мелкую, городскую и сельскую, монополистическую и немонополистическую буржуазию, промышленный и сельский пролетариат, рабочую аристократию, определенные слои рабочего класса по квалификации, сферам деятельности, профессиональным признакам и т.д. Историческими примерами межклассовых социальных слоев являются «третье сословие» в период вызревания первых буржуазных революций в Европе, городское мещанство, ремесленничество, в современном обществе - интеллигенция. Таким образом, социально-слоевая структура не вполне совпадает с классовой, обогащает и конкретизирует последнюю, выражает ее динамизм. Многие социальные слои образуются на пересечении различного типа структур - социально-демографической, социально-профессиональной, квалификационной, образовательной и др., что помогает выделять проблемные группы, требующие особого внимания общества в том или ином отношении (например, молодые рабочие, техническая интеллигенция, низкооплачиваемые и т.д.). Социальные слои, как и классы, относятся к категории больших групп, а следовательно, могут иметь внутреннюю структуру, состоящую из малых групп, более непосредственно и гибко реагирующих на социально значимые события, влияющие на их жизненную ситуацию.
Социальная группа - в широком смысле обширная совокупность групповых общностей (общность групповая), образующаяся на базе тех или иных собственно социальных, т.е. связанных прежде всего с жизнью общества признаков на основе существующей в обществе системы общественных отношений: экономических, правовых, политических, культурных, религиозных и т.п. Социальные группы отличаются от общностей, в основе которых лежат разного рода биологические, биосоциальные, географические признаки и свойства индивидов -расовые, половые, возрастные, национальные, этнические, территориальные и т.п. и включают в свой состав многочисленные классовые, профессиональные, имущественные, связанные с уровнем образования, типом места жительства (город и село, большой и малый город и т.д.), способами участия людей в политике (члены различных партий, общественных организаций) и т.п. группы. Социальные группы в узком смысле выделяются на основе социального положения людей, их места и функций в социально-экономической структуре общества, интересов и ценностных ориентации, начиная с классов и социальных слоев и кончая малыми группами, объединяющими сравнительно небольшое число представителей соответствующего класса, слоя.
Генезис правового регулирования жилищных прав трудящихся в 1917-1921 гг
После Октябрьской социалистической революции наряду с важнейшими политическими задачами по построению социалистического общества и установления диктатуры пролетариата руководителями партии разрабатывались и проводились меры, направленные на преодоление жилищной нужды. Первые декреты Советской власти были направлены на ликвидацию частной собственности на средства производства в целях уничтожения всякой эксплуатации человека человеком и полного устранения деления общества на классы. Основным способом решения жилищного вопроса виделось уничтожение частной собственности, ввиду чего первые акты Советской власти, направленные на борьбу с частной собственностью, затрагивали и жилищную сферу.
Переход жилищного фонда в собственность государства проходил на этом этапе стихийно. Начало этого процесса можно связывать с национализацией такого объекта недвижимости, как земля. Декретом Съезда Советов рабочих и солдатских депутатов от 27 октября 1917 г. «О земле» было определено, что наряду с землей в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов переходили помещичьи имения, усадебные постройки1. Однако данным декретом жилищный вопрос в качестве основного не регулировался и лишь дал толчок для перехода жилой недвижимости к государству. В то же время жилищный фонд - это такой объект собственности, который требует проведения мер по рациональному использованию и обеспечению его сохранности. Процесс национализации (муниципализации) жилищного фонда требовал упорядочения. Декретом СНК от 14 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью» с 18 декабря 1917 г. приостанавливались какие бы то ни было сделки по продаже, покупке, залогу и т.п. всех недвижимостей и земель в городах1. Советам Рабочих и Крестьянских Депутатов и городским Самоуправлениям предписывалось установить наблюдение за исполнением нотариусами данного декрета. Декретом закреплялась ответственность лиц, продолжавших продажу и покупку и т.п. недвижимостей, не подчинившихся постановлению, в виде денежных взысканий вплоть до конфискации имущества. Указанным декретом была создана правовая основа для муниципализации жилищного фонда. В периодической печати того времени, в частности в «Известиях жилищного совета при Московском Совете Рабочих Депутатов» от 25 мая 1918 г. в статье «Муниципализация городских недвижимостей», Д. Кузовков отмечал, что муниципализация - единственный выход изменить современные жилищные условия2.
Руководствуясь Декретом СНК «О запрещении сделок с недвижимостью», местные Советы объявили о переходе в их ведение жилых домов, которые являлись, по их мнению, источниками нетрудовых доходов. Ими были предприняты также меры по составлению списков квартир, плата за которые должна вноситься в местный Совет, и списков домовладельцев, сдающих свои дома. Так, например, согласно протоколу заседания Жилищной комиссии Чебоксарского Совета Городского Хозяйства от 27 июня 1918 г. квартирный вопрос сильно обострился, и в целях равномерного распределения квартир в городе было принято решение издать обязательное постановление от 27 июня 1918 г. согласно которому всем домовладельцам, сдающим свои дома и комнаты под квартиры, было предписано в трехдневный срок заявить жилищной комиссии о сданных и свободных квартирах в своих домах, а лицам, нуждающимся в жилье, - заявить об этом жилищной комиссии3. Домовладельцам, сдающим свои дома и комнаты под квартиры, было запрещено в будущем, до решения вопроса с жильем жилищной комиссии, сдавать свободные помещения. Постановление предусматривало и меры ответственности за его нарушение: штраф в размере до 100 рублей.
Процесс муниципализации жилищного фонда был окончательно узаконен 20 августа 1918 г. Декретом ВЦИК «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах»1. В статье 2 этого декрета было закреплено, что в городских поселениях с числом жителей свыше 10 000 отменяется право частной собственности на все строения, которые вместе с находящейся под ними землей имеют стоимость или доходность свыше предела, установленного органами местной власти. Это правило распространялось и на арендованные земли. Согласно статье 5 Декрета все городские земли и строения, которые изъемлются из частной собственности, передаются в распоряжение органов местной власти. Статьей 6 право застройки в городах с численностью жителей свыше 10 000 было предоставлено исключительно органам местной власти. Более того, согласно статье 20 Декрета органы местной власти с разрешения центральной государственной власти, могли своими постановлениями распространить действие данного декрета также на поселения с численностью жителей менее 10 000. Бывшие собственники уравнивались во всех отношениях с прочими нанимателями и обязаны были на одинаковых с ними основаниях вносить наемную плату за занимаемые ими помещения (статья 10 Декрета). На них возлагались обязанности погасить все связанные с владением недвижимостями и управлением ими свои обязательства перед государством прежними или настоящими органами местной власти и частными лицами, оставшиеся на них к моменту перехода владений в распоряжение органов местной власти (статья 17 Декрета).
Становление правового регулирования жилищных прав граждан в 1921-1929 гг
Процесс становления правового регулирования жилищных прав граждан приходился на период Новой экономической политики (1921-1929 гг.). Возрождение в этот период рыночных отношений влечет изменение принципов жилищной политики. 15 марта 1921 г. X съезд РКП (б) утвердил резолюцию «О замене разверстки натуральным налогом» . В развитие ее положений 21 марта 1921 г. принят Декрет ВЦИК «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом» . Согласно указанным актам излишки продовольствия, сырья и фуража, оставшиеся после сдачи налога в распоряжении производителей, могли быть ими используемы для улучшения и укрепления своего хозяйства, для повышения личного потребления и для обмена на продукты фабрично-заводской и кустарной промышленности, сельскохозяйственного производства (пункт 8).
Резолюцией X Всероссийской конференции РКП (б) от 27 мая 1921 г. «Об экономической политике»3, а также Декретом СНК от 9 августа 1921 г. «Наказ Совета народных комиссаров о проведении в жизнь начал новой экономической политики»4 основным рычагом НЭПа признавался товарообмен, госпредприятиям было предоставлено право приобретать и сбывать товары на свободном рынке, что означало развитие хозяйственного расчета на предприятиях, предусматривалась поддержка мелких и средних (частных и кооперативных) предприятий. 25 апреля 1923 г. XII Съезд РКП (б) принял резолюцию «О промышленности»5, в которой отмечался переход к рыночным формам хозяйствования, необходимость предоставления со стороны государства отдельным предприятиям необходимой свободы хозяйственной деятельности на рынке, организация большей части государственной промышленности в виде трестов, пользующихся широкой хозяйственной автономией, выступающих совместно на рынке как меновые хозяйства, создание в целях упорядочения сбыто-снабженческой деятельности трестов торговых объединений - синдикатов.
НЭП служил целям восстановления народного хозяйства. Жилищное хозяйство находилось в кризисном состоянии. При недостаточности источников финансирования ЖКХ, отмене квартирной платы, ликвидации частного жилищного фонда, тяжелых жилищных условиях трудящихся восстановление жилых домов, строительство новых могло быть осуществлено только за счет возрождения института частной и жилищно-кооперативной собственности и ограничения действия института государственного обеспечения. На достижение данной цели было направлено правовое регулирование в жилищной сфере в этот период. В результате происходило формирование правовых институтов, регламентировавших отношения, связанные с жильем: застройки, залога имущества, имущественного найма, аренды и купли-продажи жилых строений и др.
Возрождение частной собственности осуществлялось по двум направлениям. Во-первых, с лета 1921 г. государство начало осуществлять меры по денационализации ранее экспроприированной у частных лиц собственности. Декретом СНК от 8 августа 1921 г. «О пересмотре коммунальными отделами списков муниципализированных домов» индивидуальный жилищный фонд был пополнен за счет демуниципализированных домовладений1. Пункт 2 Декрета определил, что в списки, представляемые на утверждение к демуниципализации в НКВД, могут быть включены дома ввиду незначительных размеров по непригодности их для коммунальных и общегосударственных нужд. Коммунальные отделы должны были исходить из целесообразности оставления домов в своем хозяйственном ведении, учитывать действительные возможности осуществить хозяйственное попечение о домах. ГУКХ НКВД в своем письме от 13 июля 1926 г. № 1336 особо обращает внимание ВЦИК Чувашской АССР на то, что демуниципализация домов должна осуществляться исходя из коммунальных потребностей, а равно возможности осуществить хозяйственное попечение о домах. Ввиду чего возвращенные дома по демуниципализации должны быть их бывшими владельцами восстановлены полностью в годичный срок1.
В результате демуниципализации наиболее ценная часть муниципализированных домовладений была оставлена в руках государства. Деревянные, полуразрушенные и т.п. жилые строения возвращены старым владельцам. Как следует из архивных документов, из списка муниципализированных домов исключались дома, которые обозначались как «деревянный, старый, требует ремонта», «приходит в ветхость, требует капитального ремонта, больших затрат на его восстановление» . И наоборот, в качестве оснований для отказа в исключении домов из списка муниципализированных домов выступала пригодность дома для использования его государственными учреждениями. Так, в Сообщении от 16 октября 1926 г. № 33754 указывалось: «Секретариат председателя ВЦИК, по поручению ММ Калинина сообщает, что Ваше заявление о неправильной муниципализации дома гражданина Б.Валы Аликовской волости Ядринского уезда - М.С. Семенова, - оставлено без последствий, т.к. дом с 1921 г. частично и с 1923 г. полностью занимался государственными учреждениями» .
