Содержание к диссертации
Введение
Глава I Правовое регулирование выборов в органы местного самоуправления в России во второй половине XIX - начале XX вв. (1864-1917 гг.)
1.1. Развитие земского избирательного права во второй половине XIX - начале XX вв. (1917 г.) 22-43
1.2. Развитие городского избирательного права во второй половине XIX - начале XX вв. (1917 г.) 44-63
1.3. Особенности регионального правоприменения законодательства о выборах в органы местного самоуправления в Российской империи во второй половине XIX в. - 1917 г.
(на материалах Астраханской губернии) 63-78
Глава II Правовое регулирование выборов в Государственную думу Российской империи. (1905-1916 гг.)
2.1. Избирательное право и избирательная система I и II Государственной думы 79
2.2. Избирательное право и избирательная система III и IV Государственной думы 97-111
2.3. Особенности регионального правоприменения законодательства о выборах в Государственную думу Российской империи
(на материалах Астраханской губернии) 112-125
Глава III Избирательное законодательство Временного правительства
3.1. Правовое регулирование выборов в Учредительное собрание 126-148
3.2. Подготовка и проведение выборов в Учредительное собрание 149-160
Заключение 161-168
Библиографический список источников и литературы 169-192
- Развитие земского избирательного права во второй половине XIX - начале XX вв. (1917 г.)
- Избирательное право и избирательная система I и II Государственной думы
- Правовое регулирование выборов в Учредительное собрание
Введение к работе
Среди наиболее важных задач юридической науки - формирование теоретических основ реформирования политической системы, внедрение демократических институтов в общественную жизнь страны. Решение этих задач предполагает разработку широкого круга проблем, среди которых наиболее актуальными являются реорганизация органов государственной власти и местного самоуправления в связи с изменяющимися потребностями общественного развития.
Одним из приоритетных направлений в общественно-политической жизни стало в последнее десятилетие участие общественности в формировании законодательных и представительных органов. Важнейшим элементом современной политической системы являются выборы, представляющие собой наиболее действенный механизм реализации народной воли в государственном управлении.
Избирательное право и избирательная система - важнейший элемент устройства государственной власти в любом обществе. Юридически обеспечивая практическое участие граждан в трансформации власти народа в государственную и муниципальную власть посредством демократических выборов, избирательное право (в объективном значении) выступает в качестве правовой основы формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии, приобретая особый социально-политический статус. От них зависит стабильность устройства государственной власти, ее легитимность, персональный состав выборных органов, что обуславливает социально-политическую направленность их деятельности.
Становление и развитие демократического правового государства в Российской Федерации объясняет повышенный интерес, который привлекает к себе избирательная проблематика. Юридическое обеспечение периодических, свободных, справедливых выборов становится обязательным атрибутом российской государ 3
ственности. В современных условиях особую значимость и актуальность приобретает обращение к периоду реформ органов государственной власти и местного самоуправления дореволюционной, досоветской России. В этом аспекте немаловажным становится изучение опыта правового регулирования избирательных правоотношений, роли и места выборных институтов в государственно-правовом механизме, формирования выборных традиций в истории Российского государства (1864-1917 гг.).
Данный аспект имеет в современных условиях не только теоретическое, но и практическое значение. По нашему мнению, представляется полезным рассмотреть электорально-правовую политику, проследить эволюцию выборных институтов, механизма их формирования в России с точки зрения укоренения в обществе демократических начал и ценностей.
Актуальность настоящего диссертационного исследования определяется рядом факторов:
•недостаточной исследованностью правового регулирования избирательных отношений во второй половине XIX в. - начале XX в. (1917 г.);
•необходимостью рассмотрения электорально-правовой политики дореволюционной, досоветской России, становления и развития избирательного права, общей эволюции выборных институтов;
•социально-политической значимостью института выборов, составляющего юридический фундамент формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии;
•государственно-правовыми преобразованиями в современной России; •необходимостью выявления региональных особенностей правоприменения законодательства о выборах.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с юридической регламентацией воспроизводства публичной политической власти. Представляя собой, особый срез политических отношений, они обеспечивают
юридическую упорядоченность социально-политических процессов.
Предмет настоящего исследования составляют не только законопроекты и нормы избирательного права, но и правоприменительная практика.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают период с «эпохи великих реформ» до 1917 г. Выбор хронологических границ не случаен. Нижняя граница исследования определена несколькими факторами. Во-первых, во второй половине XIX века в Российской империи происходили глубокие изменения, суть которых заключалась в приспособлении страны к капиталистическим отношениям. Либерализация экономических основ неизбежно влекла и определенные коррективы в политической надстройке империи. Ограничение нижних хронологических рамок работы началом 60-х годов XIX в. объясняется проведением в этот период крупномасштабных преобразований во всех сферах общественной жизни.
Одним из достижений «эпохи великих реформ» поправу считается введение земских учреждений, не имеющих аналогов в истории российских выборных институтов. Во-вторых, реформами 60-70-х годов XIX в. (земской и городской) Россия сделала первые шаги если не к бессословному, то всесословному обществу. «Эпоха великих реформ» учредила демократические, с известной оговоркой, выборные институты. В ходе реформ, по нашему мнению, формировался механизм представительной демократии, основы российской избирательной системы.
Выбор верхней границы исследования также обусловлен совокупностью определенных факторов. Начало XX века является этапным в развитии политической демократии, электорально-правовой культуры, парламентаризма. Учреждение общенационального представительного органа - Государственной думы, позволяет говорить о трансформации политической системы Российской империи, приобщении к практике западноевропейской политической жизни. После Февральской ре 5 волюции 1917 года, падения самодержавия и его государственных институтов,
начинают оформляться политико-правовые отношения нового демократического типа, получившие воплощение в нормах и принципах избирательного законодательства Временного правительства. Впервые в истории российского государства вводилось всеобщее, равное и прямое избирательное право.
Цель диссертации заключается в комплексном историко-правовом исследовании развития избирательного права и избирательной системы в Российской империи в 1864 - 1917 гг., электорально-правовой политики самодержавия.
Достижение цели видится возможным через решение следующих задач:
•анализ основных норм и принципов законодательства о выборах в органы местного самоуправления;
•рассмотрение механизма формирования земских и городских выборных учреждений в 1864 - 1917 гг.;
•исследование реформаторских и консервативных тенденций в электорально-правовой политике во второй половине XIX в. - 1917 г.;
•выявление особенностей применения избирательного законодательства и электоральной практики в Астраханском крае;
•анализ норм и принципов избирательного права периода деятельности Государственной думы Российской империи;
•выявление основных тенденций регионального правоприменения законодательства о выборах в Государственную думу;
•рассмотрение механизма формирования Всероссийского Учредительного собрания;
•выявление правопреемственности и новаций в избирательном праве и избирательной системе Российского государства в указанный период. Методологической основой настоящего диссертационного исследования является принцип историзма, предполагающий исследование исторических собы 6
тий во всем многообразии, в конкретных условиях их возникновения и развития. Конкретно-исторический подход выступает в качестве средства адекватного понимания и оценки политико-правовых явлений, определения элементов преемственности и новизны в их развитии. Политико-правовое содержание реформ в сфере избирательных правоотношений с позиций исторического подхода позволяет выявить исходные принципы, положенные в основу реформирования политической системы, формы и модели соотношения государства и общества, тенденции взаимоотношений центра и регионов в исследуемый период.
В процессе работы автором использовались сравнительно-правовой, логический и формально-юридический методы. Применение сравнительно-правового метода в диссертационном исследовании позволяло сопоставить нормативно-правовые акты, юридическую практику в целях выявления общих и специфических черт в государственной политике в сфере избирательных правоотношений. Основываясь на принципе историзма, логическое исследование раскрывает историческую преемственность, общие принципы, тенденции в эволюции выборных институтов и традиций. Формально-юридический метод, используемый в диссертации позволял проводить классификацию, толковать содержание правовых предписаний.
Комплексный характер работы предполагает исследование ряда вопросов, находящихся на пересечении отечественной истории государства и права с отечественной историей.
Исследование проводилось по двум направлениям:
•правительственная электорально-правовая политика в общегосударственном масштабе;
•тенденции регионального применения избирательного законодательства и электоральной практики. Исследование проблем развития избирательного права в России в 1864 1917 гг. предполагает выявление особенностей применения законодательства о выборах в различных регионах империи. Тенденции регионального правоприменения в рамках избирательного законодательства указанного периода рассмотрены на материалах Астраханской губернии. Являясь одной из самых обширных по территории и малонаселенных, Астраханская губерния, в силу исторического развития в составе империи, характеризуется особенностями социального, экономического, этно-конфессионального характера, что нашло отражение в правительственной электорально-правовой политике.
Научная новизна работы обуславливается поставленными выше целью и задачами:
•в исследовании рассмотрены реформаторские и консервативные тенденции преобразования избирательного права и избирательной системы во второй половине XIX в. - начале XX в. (1917 г.);
•мы выявили и проанализировали существующие в отечественной историографии точки зрения на развитие избирательного права и избирательных систем, эволюцию выборных институтов и традиций, развитие законодательства о выборах указанного периода;
•автор аргументировал собственную точку зрения по ряду малоизученных или спорных вопросов;
•в работе подверглись исследованию источники, отразившие развитие избирательного права интересующего периода;
•автором рассмотрены тенденции регионального применения законодательства о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления в Российском государстве во второй половине XIX в. - 1917 г. (на материалах Астраханской губернии). Практическое значение диссертационного исследования состоит в возможности его использования:
•при разработке механизма правового регулирования выборов, реформировании правовой модели российской избирательной системы; •повышения электорально-правовой культуры избирателей; •в преподавании соответствующих разделов отечественной истории государства и права;
•при дальнейшем изучении и теоретическом углублении затрагиваемой в исследовании тематики;
•при разработке спецкурсов.
Источниковую базу диссертационного исследования составляют материалы, документы из фондов Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Астраханской области (ГА АО), нормативно-правовые акты, материалы официального делопроизводства, дневники, воспоминания.
Источники, положенные в основу настоящего диссертационного исследования можно разделить на несколько групп:
1. Законодательные и актовые материалы.
К данной группе относятся законы (Положения) о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, правила о распространении действия законов в различных регионах страны, именные и сенатские указы, манифесты, постановления Временного правительства, декреты Советской власти. Источники данной группы составляют основу правового регулирования избирательных отношений. Крупнейшим собранием законодательных и актовых материалов является Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ РИ. Собр.П, III), Собрание узаконений и распоряжений Правительства. Названные источники ха 9
рактеризуют основные направления государственной политики в сфере избирательного права в объективном и субъективном значениях.
2. Архивные документы.
В диссертации использованы фонды РГИА: фонд П.А. Валуева (Ф.908), содержащий материалы, связанные с его служебной деятельностью в должности министра внутренних дел и председателя Комитета министров, с подготовкой и проведением закона о земских учреждениях; фонд Государственной думы (Ф. 1278), содержащий сведения о подготовке проектов земской, городской реформ, реформировании законодательства о выборах в Думу, переписку по вопросам выборов, дела об определении статуса члена Государственной думы, личные дела депутатов Государственной думы от Астраханской губернии, выборные производства, отзывы различных слоев населения по поводу свержения самодержавия и требованием созыва Учредительного собрания; фонд Особого делопроизводства по выборам в Государственную думу, содержащий губернскую переписку, разъяснения законодательства (Ф. 1327); фонд Особого присутствия Сената по делам о выборах в Учредительное собрание (Ф. 1341); фонд Особых совещаний, содержит материалы по рассмотрению проектов об учреждении Государственной думы и выборах в нее (Ф. 1544). В диссертации использованы фонды ГА АО: Астраханской городской думы (Ф.480.), содержащий сведения о лицах, имеющих право голоса на выборах в городскую и Государственную думы, списки гласных и кандидатов, книги регистрации гласных, повестки о днях заседаний, дела о выборе гласных, заявления о причинах отсутствия на заседаниях, журналы общих собраний, списки баллотировавшихся, заявления и жалобы избирателей, дела о выборах в Государственную думу, журналы заседаний гласных в 1917г.; Астраханской городской управы (Ф.94), содержащий материалы об участии разных сословий в выборах в местную и Государственную думы, журналы комиссий по выборам, протоколы заседаний, доверенности, заявления, жалобы; Астраханского окружного суда (Ф.205), содержащий циркуляры Министерства юстиции, должностную переписку о производстве выборов, дела о выборах уполномоченных; Астраханского городского полицейского управления (Ф.290), содержащий списки фабрично-заводских предприятий г. Астрахани и Астраханской губернии, сведения об избранных; Астраханского губернского статистического комитета (Ф.32).
В целом данная группа источников вносит коррективы в оценку нормативных актов и в совокупности дает общую картину механизма правового регулирования.
3. Справочные издания.
К их числу относятся памятные книжки Астраханской губернии, адрес-календари, справочники Государственной думы.
4. Периодическая печать.
Данная группа представлена местными периодическими изданиями - Астраханскими губернскими ведомостями, Астраханским вестником, Астраханским лиг стком.
5.Мемуары.
Для понимания правительственной политики в сфере представительной демократии большое значение имеют «Воспоминания» графа СЮ. Витте, П.Н. Милюкова, Я.В .Глинки. Воспоминания государственного деятеля, председателя Совета Министров СЮ. Витте, лидера Конституционно-демократической партии, депутата Государственной думы III и IV созывов П.Н. Милюкова, Я.В .Глинки, возглавлявшего Отдел Общего собрания и общих дел Канцелярии государственной думы позволяют расширить представления об эпохе преобразований, проливают свет на борьбу внутри правительственного лагеря в ходе разработки проектов преобразований политической системы.1
1 Витте СЮ. Воспоминания. - М., 1960. - Т. 3; Милюков П.Н. Воспоминания. -М., 1990. —Т. 2.;Глинка Я.В. Одиннадцать лет в Государственной думе. 1906-1917 гг.: Дневник и воспоминания. -М., 2001. Разнообразные источники, использованные в диссертационном исследовании, позволяют определить тенденции развития выборных институтов, избирательного права и законодательства в России во второй половине XIX - начале XX вв. (1917 г.), выявить особенности регионального правоприменения законодательства о выборах.
Апробация результатов. Основные положения и выводы работы отражены в ряде публикаций, докладывались на итоговых научных конференциях Астраханского государственного педагогического университета (1999-2002 гг.), Всероссийской научно-практической конференции «Развитие и взаимодействие национальных культур как фактор стабильности межэтнических отношений в полиэтническом регионе» (Астрахань, 2001г.), научно-практической конференции Южно-Российского гуманитарного института (Астраханский филиал) «Проблемы межкультурной коммуникации: история и современность» (Астрахань, 2001г.), конференциях Окружной избирательной комиссии Астраханской области (Астрахань, 2001-2002 гг.), международной научной конференции «Духовное становление личности в современных условиях» (Астрахань, 2002г.).
Историография проблемы. Проблемы конституционных реформ в России занимают важное место в юриспруденции. Некоторые из них до сих пор остаются недостаточно изученными, другие требуют переосмысления, особенно в свете коренных политических, экономических, социальных трансформаций произошедших в нашем государстве в конце XX столетия. К их числу относится проблема становления выборных институтов, развития избирательного права и сопутствующего ему законодательства в России, начиная с «эпохи великих реформ» и заканчивая созывом Всероссийского Учредительного собрания.
Начало исследованию вопросов, связанных с заявленной проблемой, было положено на рубеже XIX-XX вв. В центре внимания историков, государственных и общественных деятелей находилась идея народного представительства, а также формы, модели ее осуществления в российских условиях. История самоуправления в России представляет собой одну из недостаточно изученных тем. Первые попытки рассмотрения форм организации и деятельности институтов представительной демократии относятся к земским и городским учреждениям второй половины XIX в. После опубликования в 1864 г. Положения о земских учреждениях их структура, организация, отношение к предшествующим органам становятся предметом специального рассмотрения. К ним относятся работы А. Лохвицкого, А. Васильчикова, В.Н. Пешкова, А.А. Головачева, А.Д. Градовского и др..2 Уделяя большое внимание хозяйственной деятельности земства, они рассматривали земские учреждения отдельных губерний, систему земского представительства, состав гласных, проводили сравнительный анализ подобных учреждений в России и странах Европы (Англии, Франции, Пруссии, Италии). В литературе, изданной в дореволюционный период, история земства представлена достаточно широко и разнообразно. Особенно активно она разрабатывалась в 1910-1915 гг., когда органы земского самоуправления отмечали полувековой юбилей. Большой интерес представляют работы Б.Б.Веселовского, В. Трутовского, СЮ. Витте, Н.Н. Авино-ва, Н.Н. Лазаревского, Г.А. Джанишева, А.А. Кизеветтера, Г.А. Евреинова.3 В работах сравнивается теоретический эталон самоуправления с реальным российским земством, выявляются недостатки в организации земского представительства, организации земского управления и желательные изменения в нем.
2 Лохвицкий А. Губерния: ее земские и правительственные учреждения. -Ч. 1. - СПб., 1864; Васильчиков А. О само управлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учрежденбий. - СПб., 1870. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 г. -М., 1865.; Головачев А.А. Де сять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872.;Градовский А.Д. Система местного самоуправления на западе европы и России. В 2-х т. -СПб., 1878.
3 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. В 4-х томах. - СПб., 1909-1911; Трутовский В. Современное земство. - Петербург, 1915; Витте СЮ. Самодержавие и земство. - СПб., 1908; Авинов Н.Н. Главные черты в истории законодательства о земских учреждениях (1864-1914гг.) // Юбилейный земский сборник. 1864-1914гг. Под ред. Б.Б. Ве- селовского и З.Г. Френкеля. - СПб., 1914; Лазаревский Н.Н. Земское избирательное право // Там же; Евреинов Г.А. Реформа высших государственных учреждений России и народное представительство. - СПб., 1905; Джанишев Г.А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. - М., 1900; Кизеветгер А.А. Местное самоуправление в России ГХ ХГХ столетиях. Исторический очерк. -Петроград, 1917. В ряду названных авторов следует выделить четырехтомный труд Б.Б. Ве-селовского «История земства за 40 лет», не утратившего своего значения по широте и объему использованного в нем фактического материала. Автор дает общий очерк истории земских учреждений, характеристику земств, состава гласных отдельных губерний. В дореволюционный период попытка объективно разобраться в сущности преобразований Александра II была предпринята А.А. Кизеветтером. Отметив незаконченность реформ, автор признал их колоссальное историческое значение. Следует отметить, что в дореволюционной историографии часто присутствовало стремление чрезвычайно возвысить реформы 60-70-х годов XIX в. В работах выявляются позитивные и негативные моменты реформы 1864 и 1890 годов, отмечается всесословный характер земских учреждений, являющийся необходимой предпосылкой правового строя на основе гражданской свободы.
Проблема городского самоуправления второй половины XIX в. рассматривалась Г.А.. Джанишевым, М.А. Курчинским, К.П. Пажитновым, А. Михайловским, Д.Д. Семеновым и др.4 Не располагая достаточной источниковой базой для изучения городского общественного управления в масштабах всей страны, в работах анализируются органы городского самоуправления на примере отдельных городских дум и, прежде всего столичных. Проводя сравнительный анализ Городового положения 1870 и 1892 годов дореволюционные исследователи отмечали неравенство избирательного права, наиболее уязвимым местом городской реформы 1870 года считая избирательную систему, скопированную с прусской модели.
Признавая буржуазный характер земской и городской реформ второй половины XIX в., дореволюционная историография объясняла проведение реформ волей императора.
4 Джанишев Г.А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. - М., 1900; Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. - СПб., 1907; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб. (б.г.); Михайловский А. Реформы городского самоуправления. - М., 1908; Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. - СПб., 1901. В советский период разработка проблемы продолжилась. Существенный
вклад в разработку различных аспектов земской реформы внесли исследования В.В. Гармиза, П.А. Зайончковского, Н.М. Пирумовой, и др.5 В советский период внимание исследователей сосредотачивалось на вопросах земского либерализма, роли земской интеллигенции в освободительном движении, взаимоотношений самодержавия и земства. В работе В.В. Гармиза «Подготовка земской реформы 1864 года» рассмотрены демократические тенденции в российском обществе, проявившиеся при подготовке земской реформы.
В литературе советского периода признавался буржуазный характер земской и городской реформ второй половины XIX в., неравенство избирательного права. Заслугой советской исторической науки следует признать стремление выявить взаимообусловленность реформ второй половины XIX в. с общественно-политической жизнью России, особенности их реализации в различных регионах империи.
Проблемы городской реформы представлены в работах В.А. Нардовой, Л.Ф. Писарьковой, Ф.А. Петрова и др.6 Расширение источников базы путем региональных исследований позволило более полно охарактеризовать состав городского общественного управления в масштабах страны, механизм формирования представительного органа. Новизной материала отличается статья Л.Ф. Писарьковой, посвященная реализации Городового положения 1870 года. В ней содержатся ценные сведения о социальном составе городских учреждений в Центрально 3 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864г. - М., 1957; Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-80гг. - М., 1964; он же. Российское самодержавие в конце 19 столетия. - М., 1970; Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала ХХв. - М., 1977.
6 Нардова В А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов ХКв. Правительственная политика. - Л., 1984; она же. Органы городского самоуправления в системе самодержавного аппарата власти в конце XIX -начале XX вв. // Реформы или революция? Россия 1861-1917г.г. Материалы международного коллоквиума историков. - СПб., 1992; она же. Городское самоуправление в России после реформы 1870 года // Великие реформы в России. 1856-1874гг. Под ред. Л.Г. Захаровой, Б. Эклофа, Дж. Бушнела. Изд. Московского университета, 1992; Петров Ф.А. Органы городского самоуправления в системе самодержавной России // Великие реформы в России. 1856-1874гг.; Писарькова Л.Ф. Городовое положение 1870 года и социальный состав городского общественного управления в губерниях Центрально-Черноземного района // Буржуазные реформы в России 2 пол. XIX в. Межвузовский сборник научных трудов. - Воронеж, 1988. Черноземном регионе, рассматриваются результаты выборов в уездные думы
шести губерний, входящих в состав данного района.
Современные исследования, касающиеся истории развития самоуправления в России, немногочисленны. Стремление по-новому взглянуть на переломные моменты русской истории не могло не коснуться и такой актуальной темы, как история самоуправления.
Среди современных исследований, посвященных земским и городским выборам, следует назвать публикации и монографии А.Ю. Шутова, А. Страхова, А.П. Шестопалова, В.В. Куликова, Г.А. Герасименко, Н.Н. Ефремовой, А.Н. Верещагина.7 В 90-е годы произошло переосмысление некоторых оценок преобразований Александра II. Отметив незавершенность, противоречивость реформ второй половины XIX в., названные авторы признают гибкость и эффективность земской избирательной системы, направленной на эволюционную социально-политическую трансформацию российского общества. Недостатки земской и городской реформ 60-70 годов XIX в. обусловлены стремлением приспособить общественные учреждения к самодержавному строю. Значительное место уделено законодательной политике правительства в сфере самоуправления, анализу норм земских положений 1864 г. и 1890 г.
Фундаментальные разработки в изучении земского самоуправления принадлежат Г.А. Герасименко. В монографии «Земское самоуправление в России» земства представлены как институт, выражавший интересы, цели, намерения буржуа 7 Шутов А.Ю. Земская избирательная система. Из истории разработки // Полис. -1998. - № 2; он же. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России (50-60 гг. ХГХ в.) // Вестник Московского университета. -Серия 12. - 1998. - № 3; он же. Земские выборы в истории России. (1864-1917 гг.). Исследование избирательных систем. -М., 1997.;Страхов А. Выборное начало и российская государственность // Свободная мысль. -1999. - № 5; Шестопалов А.П. Великие реформы 1860-1870гт. в России // Основы государства и права. - 1993. - № 6; Куликов В.В. История земства без конъюнктуры // История государства и права. - 2000. - № 3; он же. К оценке земского положения 1890 года // Государство и право - 2000. - № 1; он же. Земские учреждения и правительственный контроль, (вторая половина ХГХ- начало XX в.). -М., 2001.; Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. - М, 1990; Ефремова Н.Н. Становление избирательного права в России // Государство и право. - 1998. - № 3; Верещагин А.Н. Земский вопрос в России. - М., 2002. зии. Основное внимание уделено истории земства в период деятельности Временного правительства.
Вторым аспектом заявленной проблемы являются реформы государственного строя начала XX в. О дальнейшем развитии избирательного права и формирования избирательной системы можно говорить применительно к Государственной думе. Учреждение общенационального представительного органа занимает важное место в истории российского парламентаризма. В дореволюционный период историко-правовые исследования проводились Б.Н. Чичериным, Н.М. Коркуно-вым, В.М. Гессеном, Н.И. Лазаревским, П.Г. Мижуевым, Б. Кетриц, В.П. Обнинским, М. Могилянским, С. Варшавским, А.К. Брянчаниновым и др.8
Русские ученые привнесли в научный оборот и развили актуальные для России теории естественного права, правового государства, разделения властей, парламентаризма. Для русской школы государственного права было характерно убеждение в необходимости ограничения самодержавия и перехода к конституционной монархии.
Следует отметить, что в дореволюционной историографии обсуждались три основных вопроса: избирательное право, структура и состав Государственной думы; политические функции Думы и ее отношения с исполнительной властью; исторические традиции и новации в развитии российского парламентаризма.
В плане анализа историко-правовых проблем развития избирательного права России в начале XX в. отдельного рассмотрения требует вопрос его нормативно-правового обеспечения. По оценке государствоведов, современников избирательной системы данного периода, законодательство о выборах несовершенно, слож Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. - М., 1894; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1905. - Т. 2; Гессен В.М. Основы конституционного права. - Петербург, 1917; Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Конституционное право. - СПб., 1913; Мижуев П.Г. Народное представительство и законодательные собрания. - СПб., 1906; Кетриц Б. Первая Государственная дума. - СПб., 1907; Обнинский В.П. Новый строй. - М., 1909; Могилянский М. Первая Государственная дума. - СПб., 1907; Варшавский С. Жизнь и труды первой Государственной думы. - М., 1907; Брянчанинов А.К. Роспуск Государственной Думы. Причины - последствия. - Псков, 1906. но. По мнению Н.И. Лазаревского, коллизионность законодательства создавала возможности для различного рода ошибок и подлогов.9
Среди историков советского периода, обращавшихся к указанной проблеме в своих исследованиях можно назвать СМ. Сидельникова, А.Я. Аврех, Е.Д. Чер-менского, Ф.И. Калинычева и др.10 Исследования названных авторов отличает привлечение широкой источниковой базы, воспоминаний современников, публицистики. Другую группу работ, также в определенной мере касающихся данной темы, составляют исследования по истории внутренней политики самодержавия в начале XX в. Избирательное законодательство, ход выборов были предметом частичного изучения советских исследователей. К данной теме обращались в своих работах А.Д. Давидович, В.И. Старцев, B.C. Дякин и др.11 Рассматривая классовый и партийный состав Государственных дум, названные авторы приходили к выводам об антидемократичности законодательства о выборах, характеризовали третьеиюньский закон как государственный переворот. В то же время целостной картины механизма формирования Государственной думы, избирательного процесса в советской историографии в силу разных причин, в первую очередь идеологических, дано не было.
В отечественной исторической и юридической литературе содержатся подчас полярно противоположные оценки российского дореволюционного избирательного законодательства. Следует отметить, что исследователи дореволюционного избирательного права (думского периода) единодушно указывали на дискриминацию избирательных прав рабочих. Думское избирательное право было объектом дореволюционной и советской юридической критики. Дореволюционное из 9 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. -Т.1. -СПб., 1913. -С.462.
10 Сидельников СМ. Образование и деятельность первой Государственной Думы. Изд. Московского университета, 1962; Аврех А.Я. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России. - М., 1991; он же. Царизм и третьеиюньская система. - М., 1966; Черменский Е.Д. IV Государственная дума и свержение царизма в России. - М, 1976; Калинычев Ф.И. Государственная Дума в России. - М., 1957.
11 Давидович А.Д. Самодержавие в эпоху империализма. - М., 1975; Старцев В.И. Русская буржуазия и самодержавие в 1905-1917 гг. - Л., 1977; Дякин B.C. Самодержавие и дворянство в 1907-1911 гг. - Л., 1978.
L . бирательное право не может оцениваться с позиций современных достижений выборной демократии, но оно, безусловно, представляет собой прогрессивное явление.
Среди современных исследователей следует назвать А.Ф. Смирнова, И.А. Кравец, Н.В. Митрохину, Ю.А. Новикова, С. Чудину, В.Г. Ткаченко, О.А. Кудино-ва и др.12 В отечественной научной литературе дискутируется вопрос об этапах развития парламентаризма и конституционализма в России на рубеже XIX-XX вв. Попытка рассмотрения развития конституционализма в России в Х1Х-начале XX вв. предпринята О.А. Кудиновым в работе «Конституционные реформы в России в XIX - начале XX вв.». В ней раскрывается содержание реформ конституционного характера, анализируются причины их непоследовательности, попытки правового ограничения самодержавия и проведения, частичных либерально-демократических реформ. Отмечается, что конституционные преобразования не получили завершения в виде целостной конституционной реформы.
На фоне многих публикаций последних лет о дореволюционных Государственных думах работа А.Ф. Смирнова «Государственная дума Российской империи 1906-1917 гг.» отличается своей фундаментальностью, рассматривая деятельность Государственных дум четырех созывов. Несомненный интерес представляет коллективная работа В.Ю. Зорина, Д.А. Аманжоловой, СВ. Кулешова «Национальный вопрос в Государственных думах России: опыт законотворчества».13 Рассматривая национальный состав Государственных дум четырех созывов, возможность участия народов империи в формировании Думы, авторы приходят к выводу, что
12 Смирнов А.Ф. Государственная дума Российской империи 1906-1917 гг. - М., 1998; Кравец И.А. Правовой статус «народных представителей» в думский период российской истории (1906-февраль1917 гг.) // Правоведение. - 2001. - № 1; Митрохина Н.В. История первой Государственной думы Российской империи // История государства и права. - 2000. - № 1,2; Новиков А.Ю. Избирательная система. 90 лет истории. - М, 1996; Чудина С. Избирательное право России дореволюционного периода // Адвокат. - 2001. - № 2; Ткаченко В.Г. Парламентаризм в России: особенности и этапы становления // Журнал российского права. - 2001. - № б; Кудинов О.А. Конституционные реформы в России в ХГХ - начале XX вв. - М., 2000.
13 Зорин В.Ю., Аманжолова Д.А., Кулешов СВ. Национальный вопрос в Государственных думах России: опыт законотворчества. - М., 1999. избирательные законы 1905-1907 гг. конструировались властью на принципах
национального неравенства. Изучению истории правового регулирования выборов посвящена работа АА.Потякина «Правовое регулирование выборов в России: очерки истории. Первая Государственная дума».14 Автор рассматривает историю развития правовой базы подготовки и проведения выборов в Государственную думу, показывает ведущую роль МВД в разработке, толковании законодательства, организации выборов, наличие двух тенденций в политическом развитии: радикализацию законодательства и стремление сузить новые начала в государственной жизни.
Следующим аспектом заявленной проблемы является реформирование государственной системы и избирательного права после свержения самодержавия, связанное с формированием Всероссийского Учредительного собрания.
В центре внимания отечественной историко-правовой науки находятся выборы в Учредительное собрание, их итоги и политическая борьба вокруг его созыва и роспуска. Свод работ, посвященных Всероссийскому Учредительному собранию довольно обширен: П. Розенталь, Н.В. Святицкий, М.В. Вишняк, Л.Г. Протасов, О.Н. Знаменский, Е.А. Скрипилев, А.Ф. Смирнов и др.15
В монографических исследованиях освещается история разработки Положения о выборах в Учредительное собрание и политическая борьба вокруг него, особенности выборов в различных регионах страны, причины роспуска. Наиболее полно проблемы избирательного права по выборам в Учредительное собрание освещены в работе одного из авторов закона профессора В.М. Гессена «Основы конституционного права». Анализируя различные системы выборов, он признает, что
14 Потякин А.А. Правовое регулирование выборов в России: очерки истории. Первая Государственная Дума. - СПб.: Изд.С.-Петербургского ун-та МВД России, 2001.
15 Розенталь П. Жизнь и смерть Учредительных собраний. - Петроград, 1918; Святицкий Н.В. Итоги выборов во Всероссийское Учредительное собрание // Год русской революции. 1917-1918 гг. - М., 1918; Вишняк М.В. Всероссийское Учредительное собрание. - Париж, 1932; Протасов Л.Г. Всероссийское учредительное собрание. История рождения и гибели. - М., 1997; Знаменский О.Н. Всероссийское Учредительное собрание. История созыва и политического крушения. - Л., 1976; Скрипилев Е.А. Всероссийское Учредительное собрание. - М, 1982; Смирнов А.В. От Земских соборов - к Учредительному собранию // Журнал российского права. - 2000. - № 1. лишь на основе пропорциональных выборов возможно соответствующее представительство многочисленных и разнообразных групп российского общества.
Следует отметить, что некоторые аспекты проблемы нуждаются в переосмыслении. Так история созыва и роспуска Учредительного собрания привлекала внимание историков уже с 20-х годов. Причем основное внимание уделялось тактике большевиков в отношении его. В 90-е годы произошло переосмысление некоторых оценок. Характеризуя избирательный закон СИ. Чистяков, Н.Н. Ефремова признают его демократичность, обусловленную всеобщностью, равенством, отсутствием дискриминационных цензов.
Исследованию истории созыва Учредительного собрания посвящена работа Л.Г. Протасова «Всероссийское Учредительное собрание. История рождения и гибели». Автором установлены итоги выборов более чем в 500 городах России. Трудности в выявлении общей картины голосования связаны с плохой сохранностью источников, отсутствием итогов выборов в документированной форме. По мнению Л.Г. Протасова в России 1917 года были слабы предпосылки для становления парламентских форм правления. Однако это был один из этапов демократического развития государства.
Несмотря на значительный объем исследований дореволюционного избирательного права, до сих пор многие принципиальные вопросы юридической стороны избирательных отношений освещаются и преподносятся фрагментарно и весьма противоречиво. К числу таковых относится региональная электорально-правовая политика. Литература освещающая особенности регионального правоприменения законодательства о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления немногочисленна. Обобщающие работы, исследующие тенденции применения избирательного законодательства в Астраханской губернии, отсутствуют. Интересующая проблема лишь частично затрагивалась в работах ранее названных авторов. Это послужило отправной точкой для автора в исследова 21 нии историко-правовых документов, нормативных актов, архивных материалов,
общестатистических данных, монографий, периодических изданий и других источников.
Структура диссертационного исследования определена ее целью и задачами, включает в себя введение, три главы, разделенные на восемь параграфов, заключение, библиографический список источников и использованной литературы.
Развитие земского избирательного права во второй половине XIX - начале XX вв. (1917 г.)
Реформаторская деятельность Александра II способствовала изменению социальной структуры российского общества второй половины XIX в. Но нашему мнению, потребность реформирования местного самоуправления в указанный период обусловлена проводившейся параллельно крестьянской реформой 1861 г., объективными потребностями укрепления местного хозяйства. В связи с низким удельным весом дворянского сословия в общей массе населения России самодержавие не могло допустить превращения его во второстепенное сословие и потерю им своего значения. Развитие промышленности и торговли после реформы 1861 г. обусловило рост средней и крупной буржуазии. Следует отметить, что после отмены крепостного права в сферу предпринимательской деятельности вовлекаются различные сословия. Укрепление экономического могущества неизбежно сопровождалось более активным участием в общественной жизни.
Затрагивая интересы различных слоев общества, земская реформа определяла степень участия их в местном управлении. Укреплению позиций дворянства и должна была способствовать земская избирательная система. В тоже время самодержавие не могло игнорировать интересы нарождавшейся буржуазии при разработке земской реформы.
Созданная в 1859 г. комиссия под руководством Н.А. Милютина, а затем П.А. Валуева, разработала проект земской избирательной системы. В работе комиссии особое внимание уделялось основным принципам избирательного права, системе цензовых ограничений, организации земских учреждений, полномочиям земских органов, механизму выборов. И комиссия, и общественно-политическая элита особое значение придавали механизму представительной демократии. Предложенные варианты земской избирательной системы отличались разнообразием: от сохранения сословных привилегий до их уничтожения и уравнивания всех сословий.17
Основным способом достижения преобладания наиболее лояльного трону сословия стала система цензов. Комиссией под председательством П.А. Валуева рассматривались различные варианты цензовых ограничений: имущественный, возрастной, образовательный.18 Выборы гласных предполагалось производить в группах, соответствовавших официальным сословиям российского общества второй половины XIX в.: частных землевладельцев, городских и сельских жителей. В силу отсутствия частной земельной собственности у крестьян предлагалось ввести многоступенчатую систему голосования. Такой системой голосования законодатель обеспечивал преобладание в земских учреждениях наиболее состоятельной его части.
В центре внимания комиссии также стоял вопрос об избирательных правах духовенства. Поскольку «участие в общественных гражданских делах не вполне свойственно достоинству и характеру духовного сана», то приводились доводы в пользу лишения их особых преимуществ при избрании земских гласных.
Проблемы избирательных отношений стали предметом обсуждения губернских дворянских собраний. В комиссию П.А. Валуева поступали предложения, проекты от местных властей, в которых предлагались различные варианты основ представительства. Однако правительственный проект земской реформы строился на иных началах. Предлагаемые варианты земской избирательной системы остались нереализованными. Деятельность комиссии под руководством П.А. Валуева завершилась составлением законодательного акта, установившего порядок избрания в земские органы более чем на 20 лет.
Избирательное право и избирательная система I и II Государственной думы
В начале XX века в России продолжается процесс реформирования государственной системы. Основные принципы российского избирательного права, сформированные в ходе реформ местного управления второй половины XIX в., получили дальнейшее развитие в XX столетии. Следующий этап связан с созданием нового представительного учреждения - Государственной думы. В её создании получила развитие идея народного представительства, которая разрабатывалась еще М.М. Сперанским.
Среди общественно-политической элиты российского общества начала XX века идея народного представительства получает широкое распространение, становясь главным пунктом требований разных социальных слоев. В условиях исторической ситуации начала века, и нарастания в обществе требований о создании высшего органа народного представительства верховная власть склонна была пойти на реализацию этой идеи в государственном масштабе. Представители разных социальных слоев высказывали в адрес императора едва ли не единодушные пожелания, о необходимости проведения политических реформ и созыва свободно избранного представительного органа. В феврале 1905 г. были подготовлены два документа: Манифест «О призыве властей к содействию самодержавной власти в одолении врага внешнего, в искоренении крамолы и противодействии смуте внутренней» и рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина. В них признавалось необходимым и целесообразным начать работу по формированию представительного учреждения в России при сохранении существующей форму правления. Данный факт, как справедливо отмечает М.В. Немытина, объясняется стремлением самодержавия к самосохранению.
Для подготовки проектов об учреждении Государственной думы создавались комиссии: совещание для обсуждения предначертаний, указанных в рескрипте 18 февраля 1905 г., особое совещание для рассмотрения дополнительных к узаконениям о Государственной думе правил. При разработке законодательных актов об учреждении Государственной думы внимание ее создателей было обращено главным образом на порядок его формирования.
Электоральную политику правительства характеризуют разного рода проекты преобразований, разрабатывавшиеся в недрах его министерств и ведомств. Даже не будучи реализованными они отражают подходы различных политических сил к определению основных положений. Подготовка проекта первого избирательного закона была поручена министру внутренних дел А.Г. Булыгину. Разработанный в Министерстве проект был впоследствии доработан в Совете министров.
В центре внимания традиционно стоял вопрос об основных принципах избирательной системы. Предложенные варианты исходили либо из сохранения сословного начала, либо его упразднения. Сохранение сословного начала было обусловлено, как и прежде стремлением обеспечить преимущества дворянству, как опоре самодержавия. Однако экономическое развитие постепенно разрушало сословную организацию российского общества, хотя до 1917 г. сохранялись привилегированные и тяглые сословия. Противники сословных выборов предлагали применить систему имущественных цензов, утверждая, что и в этом случае дворянству будет обеспечено преимущество.
Правовое регулирование выборов в Учредительное собрание
После Февральской революции 1917 г. наступает новый этап в развитии российского избирательного права, связанный с созывом Учредительного собрания.
С точки зрения правовой теории любой представительный орган, наделенный учредительными функциями, может считаться учредительным собранием. Можно сказать, что оно представляет собой однопалатное выборное собрание народных представителей, избираемое на основе всеобщего избирательного права. Учредительному собранию принадлежит вся полнота власти, оно призвано легитимировать новый конституционный строй путем всенародного волеизъявления.
Как отмечает П. Розенталь, известны два пути создания учредительных собраний: в результате неполной победы революционного восстания, когда не произошло захвата власти народом и создание учредительного собрания Временным правительством. Для этого пути характерна формула: «переворот - Временное правительство - учредительное собрание».280 Как известно, этот путь был характерен для российского Учредительного собрания.
В конкретно-историческом плане истоки Всероссийского Учредительного собрания многие отечественные исследователи видят в городских собраниях (вече) Древней Руси и Земских соборах. Идея верховенства народа и формула «народ - источник власти» впервые вошла в программные документы декабристов. Согласно ст. 2 Конституции Н. Муравьева народ является источником верховной власти. Идея учредительной власти народа в той или иной форме вошла в теорию официальной народности, была подхвачена радикалами, либералами, демократической интеллигенцией XIX в. Во второй половине XIX в. данная идея декларировалась в программе «Народной воли». Передача власти народу осуществлялась посредством политического переворота и созыва «свободно избранного, всеобщей подачей голосов Учредительного собрания».
В XX в. идея созыва Учредительного собрания получила дальнейшее распространение. С точки зрения Л.Г. Протасова на популярность данной идеи оказали влияние российские революции: первая русская революция 1905-1907 гг. и Февральская революция 1917 г.284 Именно благодаря последней требование созыва Учредительного собрания стало реальностью.
Политические партии различных идеологических направлений включили требование созыва Учредительного собрания в свои программные документы, за исключением крайних политических сил.
В 1903 г. на II съезде РСДРП социал-демократы включили данное требование в программу-минимум. Последовавший вскоре раскол социал-демократического крыла выразился и в отношении к Учредительному собранию. Большевики видели переход власти к Учредительному собранию через народное восстание и последующее установление диктатуры пролетариата. Для меньшевиков созыв Учредительного Собрания завершает цикл революционного развития.
Съезд Конституционно-демократической партии в 1905 г. потребовал немедленного осуществления в стране демократических свобод, созыва Учредительного собрания на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования.286
Однако оно не было включено в программу.
Требования созыва Учредительного собрания (Земского собора) содержалось и в программе партии социалистов-революционеров, принятой в 1906 г. Данного требования придерживались не только общероссийские, но и национальные партии. В идею Учредительного собрания различные политические силы вкладывали свое содержание, ожидая далеко не одних и тех же результатов.
