Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое поведение и его механизмы 13
1.1. Механизм правового регулирования общественных отношений и его элементы 13
1.2. Роль и место в механизме правового регулирования общественных отношений социального и психологического аспектов 35
1.3. Понятие, структура, функции и виды правосознания 62
Глава II. Общая характеристика профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих 91
2.1. Правосознание государственных и муниципальных служащих, как отражение специфики их профессиональной деятельности 91
2.2. Факторы, определяющие качественные характеристики профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих 117
2.3. Профессиональное правосознание сотрудников органов внутренних дел как государственных служащих 140
2.4. Деформация профессионального правосознания сотрудников органов внутренних дел как причина нарушения законности в их деятельности 166
2.5. Пути профилактики деформации профессионального правосознания сотрудников органов внутренних дел и способы его формирования 182
Заключение 198
Список литературы 202
Приложения 214
- Механизм правового регулирования общественных отношений и его элементы
- Роль и место в механизме правового регулирования общественных отношений социального и психологического аспектов
- Правосознание государственных и муниципальных служащих, как отражение специфики их профессиональной деятельности
- Факторы, определяющие качественные характеристики профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В сложных социально-экономических и политико-правовых условиях становления новой российской государственности существенно возрастают требования, предъявляемые к уровню правосознания всех членов общества и особенно профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел.
Между тем социологические и статистические данные, практическая деятельность свидетельствуют о распространенности негативного отношения к праву различных слоев населения, в том числе государственных и муниципальных служащих и сотрудников органов внутренних дел. Это проявляется в значительном росте числа правонарушений с их стороны, а также в нередких фактах нарушения законности среди обозначенных категорий чиновников.
Все это отрицательно сказывается на эффективности проводимой в стране политико-правовой реформы и свидетельствует о необходимости исследования проблемы правосознания, как механизма поведения (деятельности) в юридически значимых ситуациях и структуре правовой культуры личности.
Особую актуальность приобретает задача исследования профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел в силу их роли в жизни общества, государства и исходя из того, что до сегодняшнего дня указанная форма правосознания не нашла отражения в юридической литературе.
Следует также отметить, что государственные и муниципальные служащие, в том числе сотрудники органов внутренних дел - субъекты и активные участники правотворческого и правоприменительного процессов, а значит, от них во многом зависит состояние законности и правопорядка, а в конечном счете, становление российского демократического, правового и социального государства.
Важно помнить и то, что отсутствие у государственных и муниципальных служащих развитого правового сознания или его деформация не только затрудняют нормальное функционирование общественных отношений, но и являются одной из причин многих негативных явлений.
Четкое определение состояния и зрелости профессионального правосознания вышеуказанных субъектов правоотношений, выявление причин и закономерно- (flb стей, обуславливающих его генезис и деформацию, необходимые условия разра w ботки эффективных средств правового воздействия на общественные отношения.
Актуальность исследования обозначенной проблемы обуславливается необходимостью изучения различных аспектов формирования правового сознания служащих, составляющих механизм государства и оказывающих значительное влияние на становление гражданского общества.
В практическом плане актуальность исследования определяется значимостью разработки конкретных рекомендаций и определения мер правовоспитательного воздействия на правосознание сотрудников органов внутренних дел и служащих других категорий с целью повышения его уровня, что позволит повысить эффек- тивность деятельности, как органов внутренних дел, так и других органов госу- " дарства и общественного самоуправления.
Актуальность проблемы, ее теоретическая и практическая значимость, недостаточная разработанность определили выбор темы и цели диссертационного исследования.
Объектом исследования являются теоретико-правовые аспекты общественного, группового и индивидуального, а также профессионально-юридического сознания.
Предмет исследования - закономерности формирования и функционирова- I ния профессионального правосознания государственных и муниципальных слу жащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел. Цель и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом изучении различных аспектов содержания и формирования профессионального правового сознания государственных и муниципальных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел. L « Задачи диссертационного исследования:
1. Исследовать элементный состав и характерные черты механизма правового регулирования (МПР) общественных отношений. Ш 2. Определить роль и место правового сознания в МПР общественных от ношений.
3. Изучить понятие, признаки, структуру и функции правового сознания.
4. Выявить особенности правосознания государственных и муниципальных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел.
5. Проанализировать, какие факторы обуславливают возникновение и развитие деформации профессионального правосознания и личности государственных и муниципальных служащих на примере сотрудников органов внутренних дел.
6. Дать рекомендации, направленные на профилактику деформации правосознания и личности сотрудников органов внутренних дел и на формирование высокого уровня их профессионального правосознания.
Степень разработанности темы.
Проблема профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих в конкретном виде в общей теории права и государства на монографическом уровне не исследовалась.
Ряд исследователей (Е.А. Аграновская, А.А. Абдумоминов, П.П. Баранов, Н.Л. Гранат, А.В. Грошев, Х.С. Гуцериев, В.И. Каминская, А.Ф. Крыжановский, Е.А. Лукашева, А.Р. Ратинов, В.П. Сальников, Н.Я. Соколов и др.) в своих работах рассматривают различные аспекты и формы правового сознания и профессионально-юридического сознания сотрудников органов внутренних дел, но в качестве самостоятельного предмета исследования профессиональное правосознание государственных и муниципальных служащих в них не освещалось.
Методологическая и теоретическая основа диссертации.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучный системный и конкретно-исторический подходы, а также сравнительно- ! правовой, формально-логический подходы, приемы и методы конкретно социологических исследований, анкетирования, моделирования и др.
Выводы и положения, сформулированные в диссертации основаны на результатах конкретно-социологического исследования, которое проводилось автором в течении 1996 - 2000 годов. Конкретно-социологическое исследование в форме анкетирования проводилось применительно к трем группам:
1) государственные и муниципальные служащие -100 человек;
2) сотрудники ОВД -50 человек;
3) законопослушные граждане -35 человек. Анкеты раздавались:
а) в администрации Орловской области:
1) правовое управление-10;
2) управление государственного имущества -10;
3) управление ценовой политики -10;
4) управление по антимонопольной политике -5;
5) управление по ценовой политике -5;
6) управление здравоохранения -5;
7) управление образования -5.
б) в мэрии г.Орла:
1) правовой отдел -10;
2) комитет по управлению муниципальным имуществом -10;
3) городской комитет земельных ресурсов -10;
4) финансовое управление-10;
5) управление организационной и кадровой политики -10.
в) сотрудникам УВД Орловской области -20;
г) слушателям заочной формы обучения Орловского юридического института МВД РФ центральных регионов России -30;
д) законопослушным гражданам в роли которых выступили преподаватели средних и высших учебных заведений г.Орла -35.
Указанное количество респондентов в каждой из названных групп объясняется следующими обстоятельствами:
- количеством работников в указанных управлениях администрации Орловской области;
- количеством работников в отделах и комитетах мэрии г.Орла;
- количеством слушателей - заочников на потоке ФЗО ОрЮИ в 1998г.;
- количеством преподавательского состава, который согласился принять участие в анкетировании.
Профессиональное правосознание и правосознание изучалось применительно к трем его образующим: знания, отношение к праву и практике его реализации, а также умения, навыки применять (реализовывать) право.
Отношение к праву и умение его применять изучалось путем анализа контрольных, курсовых, научных и дипломных работ курсантов и слушателей очного и заочного форм обучения Орловского юридического института МВД РФ, студентов Орловской Региональной Академии государственной службы, управленческих документов в отделах аппарата УВД Орловской области, в структурных подразделениях отделов и управлений администрации Орловской области и муниципалитета г.Орла, а также социологического исследования (анкетирование, стандартизированное интервьюирование)
Кроме того, в диссертации использованы данные конкретно-социологического исследования, проведенного в 1996 - 1998 годах сотрудниками социологической лаборатории Орловской высшей школы МВД РФ по вопросам состояния преступности и деятельности органов внутренних дел региона. Путем анкетирования было опрошено 500 граждан г.Орла и 300 сотрудников различных подразделений и служб Орловской области.
Теоретическую базу исследования составили работы ученых, занимающихся юриспруденцией, философией, психологией, социологией. Прежде всего, это работы специалистов в области общей теории права и отраслевых юридических наук по проблемам теории и методологии правосознания и правоприменительной деятельности: Алексеева С.С., Афанасьева B.C., Боннера А.Т., Баранова В.М., Баранова П.П., Братуся С.Н., Витрука Н.В., Гранат Н.Л., Гревцова Ю.И., Грошева А.В., Суворова Л.К., Сальникова В.П., Соколова Н.Я., Туманова В.А., Ткачева В.Б., Фарбера И.Е., Черданцева А.С., Щегорцева В.А., Щербаковой Н.В., Явича Л.С. и ДР Наряду с современными авторами, использованы и работы выдающихся дореволюционных российских ученых - юристов: Коркунова Н.М., Кистяковского Б.А., Петражицкого Л.И., Трубецкого Е.Н., Чичерина Б.Н., Шершеневича Г.Ф., Ильина И.А.
Кроме того, в исследовании использованы работы авторов по общей и социальной психологии: Анохина П.К., Асеева В.Г., Асмолова А.Г., Бжаловой ИЛ., Божович Л.И., Демина Н.В., Еникеева М.И,, Ковалева А.Г., Леонтьева А.Н., Нади-рашвили Ш.А., Парыгина Б.Д., Прангишвили А.С., Рубинштейна С.Л., Узнадзе Д.Н., Уледова А.К.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Профессиональное правосознание государственных и муниципальных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел - это разновидность группового правосознания, отражающая специфику правовой действительности, с которой указанные субъекты имеют дело в процессе выполнения своих служебных обязанностей и формирующая его качественные особенности, относящиеся к содержанию и сущности данного социально-правового явления.
2. Особенности профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих выражаются в знании ими принципов, норм и категорий права и морали (нравственности), профессиональном отношении к праву и к практике его реализации, к правоохранительным органам и собственному правовому поведению, профессиональных умениях, приемах и навыках применять право.
3. Специфика знаний государственных и муниципальных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел, зависит от профессиональной деятельности, отраслевой принадлежности принципов и норм, регу лирующих эту деятельность, и характеризуется разной глубиной и степенью формализации ( готовности к применению).
4. Знания работников правоохранительных органов (в нашем случае сотрудников органов внутренних дел) могут и должны быть ограничены правовыми и нравственными принципами, нормами и категориями.
Их профессиональное правосознание в отличие от профессионального правосознания других категорий государственных и муниципальных служащих не должно включать политического компонента, что не исключает связи и взаимообслуживания правового, нравственного и политического областей или сфер сознания.
5. Государственные и муниципальные служащие, составляющие непосредственное содержание аппарата (механизма) государства, должны обладать не только знанием правовых и нравственных принципов, норм и категорий, но и иметь представление о политических принципах и нормах, содержащихся в обращениях президента России к Парламенту и народу; всевозможных программах, как правило, социальной направленности концепциях внутренней и внешней политики.
6. Профессионализм правовых установок и ценностных ориентации государственных и муниципальных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел, в реальной деятельности выражается в:
а) устойчиво положительном отношении к правовым принципам и нормам, признании необходимости следовать им в повседневной практической деятельности;
б) устойчиво отрицательном отношении к правовым принципам и нормам и правовой действительности в целом (порождающим экономические и другие преступления, различные виды правонарушений);
в) смешанном варианте, дифференцированном в зависимости от характера правовых предписаний и личностных детерминант участников правоотношений, который преобладает в реальной действительности .
7. Направленность профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел опре деляется такими субъективными факторами, как уровень их правового и нравственного сознания.
8. Отнесение сотрудников органов внутренних дел к категории государственных служащих правомерно по следующим причинам:
а) если не тождество, то сходство специфики правового статуса (положения);
б) обладание государственно-властными полномочиями, в том числе на применение силы, как исключительного права государства;
в) порядок прохождения службы;
г) бюджетное обеспечение;
д) выполнение определенных функций государства;
9. Правосознание и личность государственных и муниципальных служащих подвержены через определенный период профессиональной деятельности (5 - 7 - 10 лет) деформации. Предупредить или минимизировать это негативное явление можно за счет осуществления профилактики профессиональной деятельности, указанных категорий служащих, путем:
1) изменения вида и характера деятельности в пределах ведомства;
2) постоянного обучения профессии, воспитания в коллективе и особенно самовоспитания.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она представляет собой первое полное монографическое исследование, посвященное профессиональному правосознанию государственных и муниципальных служащих.
Кроме того, научная новизна исследования состоит в том, что в нем:
- впервые осуществлен комплексный анализ механизма правового регулирования общественных отношений и установлена определяющая роль среди психологических факторов правосознания вообще и профессионально-юридического сознания, в частности;
- дан исторический анализ развития теории правосознания в России;
- систематизированы и классифицированы признаки, элементы и функции правосознания;
- установлено, что правосознание государственных и муниципальных служащих есть отражение специфики их профессиональной деятельности;
- проанализированы факторы, влияющие на качественные характеристики профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих, сотрудников органов внутренних дел;
- установлено, что профессиональное правосознание государственных и муниципальных служащих может быть дифференцировано, исходя из их принадлежности к группе служащих имеющих юридическое образование и не имеющих такового;
- выявлены и систематизированы причины и факторы возникновения и развития деформации профессионального правосознания и личности сотрудников органов внутренних дел;
- дана характеристика наиболее распространенных форм проявления деформации профессионального правосознания и личности сотрудников органов внутренних дел;
- определены пути профилактики деформации профессионального правосознания сотрудников органов внутренних дел и способы его формирования.
Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в комплексном подходе к изучению проблемы профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел. Результатом теоретического исследования явилась выработка определения профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих, выделение различных аспектов его содержания и формирования, причин и факторов вызывающих деформацию сознания и личности указанных лиц, разработка практических рекомендаций по профилактике профессиональной деформации сотрудников органов внутренних дел. Теоретические положения и выводы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов «Теория государства и права», «Уголовное право», «Административное пра во», «Муниципальное право», «Криминология» в юридических ВУЗах, высших и средних учебных заведений системы МВД, а также при подготовке методических рекомендаций и учебных пособий по данной проблематике.
Апробация диссертации и внедрение результатов исследования в практику.
Исследование проводилось на базе кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России в соответствии с планом исследовательской работы Академии МВД России.
Основные положения диссертации отражены в опубликованных работах, а также в выступлениях на итоговых научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Орловского юридического института МВД РФ (июнь, 1997г.; июнь, 1998г.), на межвузовской научно-практической конференции в Орловском юридическом институте МВД РФ (май, 1998г.), на Всероссийской научно-практической конференции в Орловском государственном институте искусств и культуры (март, 2000г.).
Кроме того, результаты исследования использованы при проведении учебных занятий с курсантами Орловского юридического института МВД РФ, со студентами Орловского филиала Современного гуманитарного института, а также при организации занятий в системе служебной подготовки личного состава УВД Орловской области, что отражено в соответствующих актах о внедрении.
Структура диссертации подчинена логике исследования и, помимо введения, состоит из двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Механизм правового регулирования общественных отношений и его элементы
Поведение в самом общем виде трактуется как система взаимосвязанных реакций, осуществляемых живыми организмами для приспособления к среде1.
Одни авторы рассматривают поведение как вид деятельности, другие как более широкую категорию, чем деятельность.
На наш взгляд, более предпочтительна позиция авторов, рассматривающих поведение, как специфический вид деятельности, выступающей в качестве самой общей категории, характеризующей активную сущность человека как способ его существования.
Понятие «деятельность» многозначно. Это сложная и многоаспектная категория, вобравшая в себя различные стороны взаимодействия человека с окружающей средой.
В психологии под деятельностью понимается та или иная (внутренняя или внешняя) активность человека, направленная на достижение поставленной цели.
Как отмечал С.Л. Рубинштейн, специфическая особенность человеческой деятельности заключается в том, что она сознательна и целенаправленна. В ней и через нее человек реализует свои цели, объективирует свои замыслы и идеи в преобразуемой им действительности1.
В деятельности, через нее человек реализует себя как личность. В ней формируются и проявляются его психические свойства, особенности личности.
Любая (в том числе и противоправная) деятельность наполнена своим внутренним, конкретным смысловым содержанием, направлена к определенной цели, а «предметы существующие в окружающем мире или подлежащие реализации в нем, становятся целями человеческой деятельности через соотношение с ее мотивами»2.
Будучи активным субъектом деятельности, человек активно включается в общественные, межличностные отношения, тем самым занимает определенную позицию относительно других людей, общества в целом, социальных ценностей. На этой стадии, как обращает внимание на данную закономерность С.Л. Рубинштейн, деятельность приобретает новый специфический аспект, становясь поведением.
Поведение человека состоит из системы социально значимых действий или поступков, в них проявляются его отношения к обществу, другим людям, предметному миру, которые рассматриваются со стороны их регуляции социальными нормами.
В юридической литературе также оперируют терминами «поведение», «деятельность», «действие». Кроме того, широко используется и понятие «деяние», которое неизвестно психологам. Термином «деяние» в юридической теории охватывается как волевое действие, так и бездействие, т.е. невыполнение определенного требуемого и предписанного социальными нормами действия. Уголовно - правовая теория пользуется понятием «деяние» для обозначения любой формы общественно опасной активности для любых уголовно наказуемых правонарушений.
Рассмотрев соотношение категории «деятельность», «поведение», мы можем определить правовое поведение как практическую, предметную деятельность, внешнюю форму активности, юридически нормированную, реализующую определенные правоотношения.
В.Н. Кудрявцев выделяет следующие признаки правового поведения3: 1) социальная значимость. В сферу действия права входит только такое поведение людей, которое имеет важное социально - экономическое, общественно -политическое или гражданское значение, - как позитивное (полезное), так и негативное (вредное). Правовое значение приобретает такое поведение людей, которое способно существенным образом сказаться на состоянии и развитии экономических, социальных, политических, идеологических общественных отношений, на статусе личности и реализации ее интересов ;
2) психологический - состоящий в том, что оно находится под актуальным или потенциальным контролем сознания и воли лица. Право в состоянии вызвать к жизни и обеспечить регламентацию тех общественных отношений, которые могут регулироваться и контролироваться сознанием и волей человека.
Как верно отмечал М.Ф. Орзих, к правовому поведению относятся те проявления активности людей, которые поддаются социальному (внешнему и внутреннему - личностному) контролю в его специфических юридических формулах2;
3) четкая регламентированность правового поведения. Этот признак чисто юридический. Он состоит в том, что внешние (объективные), и внутренние (субъективные) свойства поведения, предусмотренного правом, точно описаны в источниках права;
4) подконтрольность правового поведения государству в лице его правоприменительных и правоохранительных органов. Оно предполагает правовую гаран-тированность правомерного поведения и ответственность за поведение противоправное;
5) правовое поведение влечет или способно повлечь юридические последствия. Называя соответствующее поведение правовым, мы тем самым признаем его влияние на возникновение, изменение или прекращение правоотношений или на другие элементы правовой системы.
Исходя из вышеобозначенных признаков, правовое поведение можно определить как социально значимое поведение индивидуальных или коллективных субъектов, подконтрольных их сознанию и воле, предусмотренное нормами права и влекущее юридические последствия .
В зависимости от того, как поведение согласуется с предписаниями юридических норм, в правовой теории выделяется поведение правомерное и неправомерное.
Роль и место в механизме правового регулирования общественных отношений социального и психологического аспектов
Собственно правовые средства регулирования общественных отношений под вергаются существенному влиянию социальных факторов, образующих социальный механизм действия права. Под социальным механизмом действия права, пишет В.В. Лапаева, «мы понимаем механизм взаимодействия правовых и иных социальных факторов, принимающих участие в жизни права на всех этапах его функционирования» . В.Н. Кудрявцев и В.П. Казимирчук выделяют следующие формы социального воздействия права: 1) психологическую; 2) этическую; 3) информационную.
Психологическое воздействие связано с формированием определенного отношения личности к действующему законодательству. Это отношение может быть позитивным и в данном случае можно говорить о потенциальной психологической направленности личности на правомерное поведение. Но оно может быть и отрицательным и здесь в лучшем случае следует говорить о потенциальной психологической направленности личности на конформное поведение, а в худшем - на неправомерное.
Результатом психологического воздействия права становится формирование образа права, т.е. «обобщенной, эмоционально окрашенной формы отражения правовой действительности в виде комплекса представлений о законах, методах их проведения в жизнь и об органах юстиции» .
Следует также отметить, что психологическое воздействие права нельзя ограничивать лишь пределами личностного уровня. Человек в течении своей жизни постоянно находится в тесной социальной взаимосвязи и взаимодействии с членами своей семьи, трудового коллектива, других социальных групп, которые оказывают значительное влияние на формирование его психологической установки.
Этическая форма действия права проявляется через соответствие требований, содержащихся в нормах права, требованиям социальной справедливости. Только те нормы права будут эффективно работать в конкретных правоотношениях, которые адекватно, а не гипертрофированно искаженно отражают реальные социальные взаимосвязи. Формирование соответствующего отношения к праву (позитивного, негативного, безразличного, т.е. формирование личностных, групповых или общественных правовых позиций, связано с той информацией, которая исходит из правовых норм, из самого духа этих норм, из того, в какой мере они содержат в себе нравственный потенциал, насколько являются справедливыми .
Информационная форма социального действия права. Ее суть составляет то, что норма права - это источник сведений о субъективных и объективных правах участников правоотношений, их обязанностях, о характере правовых связей в обществе и т.д.
Необходимо отметить, что чем полнее у членов общества объем информации о социальном развитии и действии права, тем с большей долей уверенности можно утверждать о более высокой эффективности функционирования всей правовой системы.
Кроме форм социально-правового воздействия права выделяют также и его стадии. В данном случае рассматривается структурный аспект механизма социального действия права, анализируются его элементы. При этом выясняется «каким путем, с помощью каких средств правовые требования переводятся в социальное поведение на всех уровнях его действия - общества, коллектива, малой социальной группы, личности»1. К основным стадиям социального действия права относят: а) доведение правовых принципов и норм до всеобщего сведения; б) направление правового поведения путем формирования в правовых актах социально полезных целей - целеполагание; в) формирование с помощью правовых предписаний социально полезного правомерного поведения; г) социально правовой контроль. Названным стадиям соответствуют следующие элементы социальной действительности: - правовая образованность и воспитанность всего населения, профессионально-юридическая культура должностных лиц, в том числе работников правоохранительных органов; - устойчиво положительные правовые установки и ценностные ориентации населения, должностных лиц и особенно работников правоохранительных органов, которые должны к тому же отличаться умением применять право, привычкой соблюдать закон и правовой активностью; - прочная законность и правопорядок; - правосудие и другие способы защиты и охраны прав, свобод и законных интересов человека и гражданина."
Рассмотрим содержание основных стадий социального действия права. 1. Доведение правовых принципов и норм до всеобщего сведения.
До недавнего времени в юридической науке не уделялось должного внимания изучению правовой информированности населения.
Эта проблема, исходя из различных оснований, признавалась второстепенной. В системе общественных социально-правовых ориентиров приоритет принадлежал законности, то есть неукоснительному и строгому исполнению норм законодательства, всеми субъектами правоотношений.
Сегодня происходит переоценка ценностей. Причинами этого служат:
- осознание того, что право является одним из определяющих условий формирования правового государства и развитого, «зрелого» во всех отношениях (социальном, политическом, экономическом, правовом) гражданского общества;
- понимание того, что право не сможет в полной мере выполнять свое социальное предназначение без коренного улучшения работы по правовой информированности граждан;
- уяснение того, что правовая информированность является одним из важных условий, обеспечивающих социально активное поведение человека в правовой сфере и служит предпосылкой воспитания глубокого уважения к закону, формирования развитого правового мышления.
В специальной литературе под правовой информированностью понимают обусловленную интересом личности степень восприятия и осознания правовой информации, выраженной в понятиях, суждениях, представлениях и взглядах о праве, его институтах и учреждениях".
Правосознание государственных и муниципальных служащих, как отражение специфики их профессиональной деятельности
Широкомасштабная экономическая, политическая и правовая реформы, проводимые в нашей стране, направлены на переход от авторитарных методов управления государством к демократическим, на модернизацию социально-экономических и правовых отношений, на формирование нового типа государственного и муниципального служащего, чьи профессиональные качества отвечали бы современным требованиям и реалиям.
Достигнуть обозначенной цели невозможно без исследования профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих, которое в значительной степени определяет содержание и уровень их правовой культуры и выступает своеобразной доминантой в механизме профессионального поведения.
Понять сущность и выявить особенности профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих невозможно без предварительного определения понятий «государственная» и «муниципальная служба», «государственный», «муниципальный служащий».
В настоящее время на территории Российской Федерации действует несколько специальных нормативных актов, где по разному употребляются термины «государственная служба» и «государственный служащий».
Так, Указом Президента РФ от 4 апреля 1992г. №361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»1 установлены ограничения на участие в предпринимательской деятельности и работу по совместительству для работников госаппарата. Понятие «государственный служащий» в данном нормативном акте приравнено к понятию «работник госаппарата», что затрудняет четко установить сферу его применения.
В Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»1 перечислены государственные органы, работа на государственных должностях в которых именуется федеральной государственной службой. Согласно п.1 Положения, утвержденного вышеназванным Указом, государственная служба осуществляется но государственных должностях в Администрации Президента Российской Федерации, аппаратах палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии (в ред. Указа Президента РФ от 29 апреля 1994г. №841), федеральных государственных органах, подведомственных Президенту Российской Федерации, а также на иных должностях в соответствии с законодательством Российской Федерации. Указом Президента от 11 января 1995г. №33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих»2 были внесены изменения в это Положение, в соответствии с которыми его действие распространено на лиц, занимающих государственные должности, замещаемые в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами. (Часть 1 Реестра государственных должностей федеральных государственных служащих).
Из вышеизложенного следует, что Положение не является основополагающим актом для установления единой системы государственной службы на территории РФ, а регламентирует лишь государственную службу на федеральном уровне.
Поскольку в соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, указанная система в субъектах Федерации должна быть аналогичной федеральной. Указом №33 (п.4) рекомендовано субъектам Федерации утвердить реестры государственных должностей субъектов Федерации.
Государственная Дума 5 июня 1995 года приняла Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», который 31 июля 1995 года подписан Президентом РФ.
Под государственной службой, согласно Закону (ст.2), «понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов».
Далее конкретизация понятия «государственная служба» производится через определение понятия государственной должности и классификацию государственных должностей. Под государственной должностью в Законе (ст.1) понимается «должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ (далее - государственные органы), с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей».
Государственные должности подразделяются на категории «А», «Б», «В». Должности категории «А» - должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями республик, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Должности категории «Б» - учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Должности категории «В» - должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий. Перечень указанных должностей включается в «Реестр государственных должностей в Российской Федерации».
Государственной службой, согласно Закону, признается только исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б», «В». Государственной должностью государственной службы признается государственная должность категории «Б», «В», включенная в «Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации».
Обобщая сказанное, делаем вывод, что понятие «государственный служащий» следует рассматривать в широком и узком смыслах.
В широком смысле, к государственным служащим относятся лица, замещающие государственные должности категории «А», «Б», «В», устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями республик, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
Факторы, определяющие качественные характеристики профессионального правосознания государственных и муниципальных служащих
Исследуя правовое сознание государственных и муниципальных служащих, целесообразно не только теоретически объяснить закономерности его становления и развития, но и определить факторы его обуславливающие. Такой подход дает возможность связать теорию с практикой и тем самым добиться наиболее достоверного результата.
Для изучения обозначенного вопроса обратимся к помощи современных методов познания окружающего мира, в том числе материалистической диалектики.
Материализм подчеркивает вторичность, обусловленность общественного сознания и всех без исключения его форм социально-экономическими, политическими, духовными и иными условиями жизни людей. «Сознание вообще отражает бытие». Это общее положение всего материализма. Однако следует подчеркнуть активную роль сознания и его сферы - правосознания, т.е. его влияние на бытие. И все же сознание носит явно выраженный характер целенаправленного отражения действительности, т.к. его установки всегда содержат в себе определенное отношение к внешнему миру, тем или иным явлениям жизни. Сказанное свидетельствует о том, что положение о материальной обусловленности сознания имеет универсальный характер не только для общественного сознания в целом, но и для основных его форм, социальными носителями которых выступают профессиональные группы. Следовательно, правовое сознание государственных и муниципальных служащих отражает общественное бытие и обусловлено им. Очень существенным во все времена, особенно в переходные периоды, является обратное воздействие правового сознания государственных и муниципальных служащих на жизнь общества, в первую очередь на социально-экономические отношения. Это объясняется тем, что правовое сознание тесно связано с практикой, от его уровня во многом зависит эффективное функционирование политико-правовой надстройки общества, выполнение государством своих функций.
Акцентирование внимания на материальной обусловленности профессионального правосознания вовсе не исключает, а, наоборот, предполагает изучение всех факторов, объективно влияющих на его функционирование и развитие . Такими факторами может быть огромное число экономических, социальных, общественно-политических и духовных условий жизни общества.
Попытаемся выявить те факторы, которые оказывают определяющее влияние на правовое сознание государственных и муниципальных служащих и обозначить их иерархию.
Как отмечалось ранее, деятельность государственных и муниципальных служащих носит государственно-властный характер, т.е. политический характер. Вот почему правовое сознание указанных служащих неразрывно связано с их политическим сознанием. Нельзя забывать, что сфера политики составляет ключевой промежуточный слой между материальными отношениями и правом. Для того, чтобы найти свое законодательное признание, материальные потребности общественной жизни должны предварительно пройти через сферу политического сознания. Ф. Энгельс отмечал, что «все юридическое в своей основе имеет политическую природу»2. Вот почему правовое сознание государственных и муниципальных служащих выступает, как правило, в виде необходимого условия органичной части их политического сознания. Особенно, если учесть, что те или иные события юридического характера, например, принятие нового государственного решения (решение об образовании союза Белоруссии и России) становится в эпицентр общественно-политическои жизни. При этом политическая целесообразность не должна быть выше закона.
Исследуя взаимовлияние правового и политического сознания государственных служащих, необходимо отметить следующий аспект этого соотношения. Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся сформировать такой государственный аппарат, который был бы свободен от политического влияния извне1. Так, в системе принципов английской государственной службы принцип политической нейтральности государственных служащих является ключевым на протяжении всего периода ее существования и служит гарантией стабильности и высокого профессионализма государственного аппарата". Известный французский политолог Ж.-Ф. Кеслер, выступая перед слушателями Национшіьной административной школы сказал по этому поводу «... Администрации нужны управляющие, а не революционеры. От слушателей школы администрации требуется служить государству такому, какое оно есть, а не стремиться разрушить его во имя государства, каким оно должно быть по их представлению»3.
Такое ограничение права на участие в политике государственных и муниципальных служащих вполне оправдано.
В условиях столкновения интересов организованных социальных групп необходима государственная власть, приверженная интересам всего общества и государства в целом. В связи с этим важнейшей предпосылкой построения правового государства является осуществление государственными служащими своих функций на основе принципа политического нейтралитета. Однако в реальной жизни в условиях многопартийности государственные решения разрабатываются внутри конкретных политических партий. Поэтому в государственной службе действуют два вида служащих - «политические чиновники» и «чиновники - специалисты». Политические чиновники уходят с государственной арены с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. Чиновники - специалисты постоянно осуществляют государственные функции независимо от того, какие политические изменения происходят в государстве, в структурах управления при регулярной смене власти. Таким образом, они обеспечивают непрерывность служебно-управленческого процесса.
Так как государственная и муниципальная служба являются важнейшими элементами политической системы, то они в значительной степени влияют на политические процессы в стране.
Государственный и муниципальный чиновники не должны заниматься политикой, но тем не менее, они участвуют в решении экономических и политических проблем. Полноценно и эффективно решать государственные задачи государственный служащий сможет только при наличии у него достаточно высокого уровня политического сознания. А это значит, что государственный и муниципальный служащий должны обладать определенным уровнем политических знаний, иметь политические взгляды и ориентации.
