Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Предпосылки реорганизации профессиональной подготовки кадров полиции после первой русской революции .
1.1. Влияние первой русской революции на реорганизацию полицейского аппарата .
1.2. Попытки реформирования полицейских органов в начале XX в .
1.3. Проблемы профессиональной подготовки полицейских кадров после революции 1905-1907 гг.
Глава 2. Нормативно-правовые и организационные основы профессиональной подготовки кадров полиции Российской империи после революции 1905-1907 гг.
2.1. Нормативно-правовая основа формирования полицейских кадров.
2.2. Формы и методы профессиональной подготовки кадров общей полиции .
2.3. Формы и методы профессиональной подготовки кадров политической полиции.
Заключение.
Библиография.
- Влияние первой русской революции на реорганизацию полицейского аппарата
- Попытки реформирования полицейских органов в начале XX в
- Нормативно-правовая основа формирования полицейских кадров.
- Формы и методы профессиональной подготовки кадров общей полиции
Введение к работе
Современная Россия переживает переход к демократической политической системе, происходит процесс формирования гражданского общества и новой государственности, основанной, прежде всего, на приоритете прав человека.
В рамках проводимой административной реформы, в соответствии с Федеральными Законами РФ « О системе государственной службы»1, « О правоохранительной деятельности в РФ» система органов внутренних дел реформируется в соответствии с целями и задачами, ставящимися перед российским обществом и государством. В новом столетии МВД отводится роль эффективного инструмента надежной защиты прав и законных интересов граждан, их личной безопасности.
Министерство внутренних дел и его органы должны на высоком профессиональном уровне осуществлять свою деятельность, обращаясь при этом к опыту своих предшественников, поучительным урокам ведомственной истории, страницы которой полны бескорыстных примеров служения Отечеству и народу.
Реформирование МВД России осуществляется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 года. Появление этого указа, а также последовавшего за ним постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2001 года № 558 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации», не случайно. Необходимость коренных преобразований в органах внутренних дел назрела давно. Развитие органов внутренних дел сегодня отстает от тех требований, которые предъявляются к ним в связи с общим изменением социально-экономической и политической обстановки в России. В деятельности органов внутренних дел, в значительной степени,
1 Опубликовано в "Российской газете" от 31 мая 2003 г., № 103 (3217).
4 преобладает пренебрежение к правам и интересам рядовых граждан и предпринимателей. Следствием этого, является тот факт, что рейтинг доверия к милиции со стороны населения остается одним из самых низких среди других правоохранительных органов. Этот неутешительный вывод подтверждается результатами многочисленных опросов граждан, проводимых независимыми социологическими центрами в регионах страны. В этой связи уместно вспомнить слова Президента Российской Федерации В. В. Путина из его Послания Федеральному Собранию Российской Федерации: «Ключевой вопрос любой власти - это доверие граждан государству. Степень этого доверия напрямую определяется тем, как оно защищает своих граждан от произвола рэкетиров, бандитов и взяточников. Однако ни органы законодательной и исполнительной власти, ни суд, ни правоохранительные структуры здесь еще недорабатывают. В результате нарушаются права и интересы граждан, подрывается авторитет власти в целом. И потому проблема эта носит политический характер»1. Речь идет не о простом «косметическом ремонте», а о коренном реформировании системы органов внутренних дел. Поэтому главная цель осуществляемой реформы - вернуть доверие граждан к милиции, восстановить ее авторитет в глазах населения. И она, прежде всего, - политическая.
Реформа органов внутренних дел невозможна без кардинального изменения системы подготовки ее чинов и повышения образовательного уровня, поэтому важнейшей, если не главной, составной частью реформирования является укрепление кадрового потенциала органов внутренних дел. Принимаемые в этой сфере меры не ограничиваются новыми назначениями в руководящем звене. Они направлены на улучшение всей системы подбора, подготовки и расстановки кадров. В частности, пересматриваются критерии оценки кандидатов на службу в органах внутренних дел в целях ужесточения требований к их морально-нравственным качествам, уровню образования, а также степени
1 Опубликовано в "Российской газете" от 19 апреля 2002 г., № 71 (2939).
5 психологической устойчивости и физической подготовки. В перспективе по мере улучшения материального обеспечения сотрудников, повышения их социальной защищенности и, как следствие, привлекательности службы в органах внутренних дел предполагается перейти на конкурсную систему комплектования кадрами, как это и записано в Законе «О милиции». Кроме повышения требований к морально-деловым качествам сотрудников, усиления контроля за соблюдением ими законов и норм профессиональной этики, большое значение придается активизации воспитательной работы с личным составом на идеях российской государственности и патриотизма, верности служебному долгу, честного и самоотверженного служения России и своему народу. В этой связи изучается вопрос о разработке на общегосударственном уровне концепции духовно-нравственного воспитания личного состава всех силовых структур России, в том числе органов внутренних дел.
Во главу угла всей кадровой работы было поставлено формирование поколения профессионалов, способных решать принципиально новые, более сложные и ответственные задачи, что является « не только одной из главных целей осуществляемой в настоящее время реформы системы МВД, но и необходимым условием ее успешного проведения». В связи с этим, основное внимание участников коллегии было уделено рассмотрению проекта концепции совершенствования профессиональной подготовки кадров на 2004-2010 гг.
Исследование процесса профессиональной подготовки кадров полиции дореволюционной России имеет важное теоретическое и практическое значение, поскольку позволит не повторять ошибок прошлого в столь важном деле, избежать промахов и негативных последствий, могущих свести на нет весь положительный результат работы системы органов внутренних дел.
Таким образом, данная тема вызывает определенный интерес в современных условиях и может послужить базой при совершенствовании
российской системы профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел.
Степень разработанности темы диссертационного
исследования.
Вопросами профессиональной подготовки полицейских кадров, в первую очередь, интересовались непосредственные участники проводимых реформ. Можно выделить работы Е.Н.Анучина, С.А.Андрианова, С.Белецкого, П.Руткевича, А.Волкова, М.Н.Гернет, И.П.Залеского, В.Иозефи, Лаврова, А.А.Лопухина, В.И.Лебедева, Л.П.Меньшикова, И.П.Моллериуса, В.Д.Новицкого, И.Д. Путилина, А.И. Спиридовича, В.Э.Фриша и др.1
Однако комплексных и фундаментальных исследований по вопросам комплектования, профессиональной подготовки и воспитания кадров полиции в те годы опубликовано не было.
В советский период данная проблематика исследовались лишь с целью выявления антинародной и реакционной сущности органов полиции, при этом использовался идеологизированный подход. Среди работ можно выделить работы Т.И.Желудковой, П.А.Зайончковского, Л.П. Меньшикова, В.Д.Новицкого, С.С.Остроумова, П.Павлова, Н.Н.Полянского, Д.И. Шинджикашвили2.
Анучин Е.Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России, с Учреждения о губерниях с 1775г. до последнего времени. СПб. 1902; Андрианов С. Министерство внутренних дел: исторический очерк. СПб., 1912; Белецкий С, Руткевич П. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. СПб., 1913; Волков А. Петроградское охранное отделение. Пгд., 1917; Гернет М.Н. Моральная статистика. Изд. ЦСУ. 1922; Залеский И.П. Справочная книга для адъюнктов частей и управлений Отдельного Корпуса Жандармов. СПб., 1910; Иозефи В. К вопросу о реорганизации полиции. Киев, 1905; Лавров. Права и обязанности полиции. Рязань, 1913; Лебедев В.И. Искусство раскрытия преступлений. СПб., 1909; Лопухин А.А. Из итогов служебного опыта: настоящее и будущее русской полиции. М., 1907; Меньшиков Л.П. Русский политический сыск за границей. Париж, 1914; Моллериус И.П. Руководство для полицейских чинов. СПб., 1911; Новицкий В.Д. Из воспоминаний жандарма. Л., 1929; Путилин И.Д. Записки. СПб., 1903; Спиридович А.И. Революционное движение в России. Пгд., 1916; Фриш В.Э. Проект учреждения государственной стражи в России. СПб., 1908 и др.
2 Желудкова Т.И. Основные направления деятельности полиции дореволюционной России
7 На современном этапе интерес к истории органов внутренних дел значительно вырос. Среди появившихся публикаций и исследований, особо следует отметить работы О.Г. Александрова, А.В. Борисова, А.В. Горожанина, Н.П. Ерошкина, Ю.А.Ершова, А.О.Костылева, В.Н.Кручинина, В.М.Курицына, Х.Х.Лойт, Р.С. Мулукаева, Р.В.Нарбутова, З.И.Перегудовой, Ю.А.Реента, Ч.А.Рууд, А.Е.Скрипилева, А.Н.Ярмыша1.
по охране феодального и буржуазного порядка. М., 1977; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России XIX века. М., 1978; Меньшиков Л.П. Охрана и революция. 4.1. М., 1925; Новицкий В.Д. Из воспоминаний жандарма. Л., 1929; Остроумов С.С. Преступность и ее причины в дореволюционной России. М., 1980; Павлов П. Агенты, жандармы, палачи. Пгд., 1922; Полянский Н.Н. Царские военные суды в борьбе с революцией 1905 - 1907 гг. М., 1958; Шинджикашвили Д.И. Министерство внутренних дел царской России в период империализма. Омск, 1974.
1 Александров О.Г. Чрезвычайное законодательство о полиции в России в XVIII - начале XX вв. Дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2000; Борисов А.В., Колодкин Л.М. Становление и развитие юридического образования в дореволюционной России. М.,1994; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983; Горожанин А.В. Государство и полиция. СПб., 2001; Ершов Ю.А. Полиция России в пореформенный период: комплектование, профессиональная подготовка и социальная защищенность. Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1998; Костылев А.О. Организационно-правовые аспекты работы с кадрами полиции и жандармерии Российской империи (1880-1917 гг.). Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Кручинин В.Н. Становление и развитие
законодательства о полиции в России в XVIII - начале XX в. Дис канд. юрид. наук.
М.,1998; Лойт Х.Х. Государственная кадровая политика в России и ее реализация в органах внутренних дел (исторический и организационно-правовой аспект). Дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 1998; Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX - начале XX в.). Н.Новгород, 1993; Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862-1917 годы) (историко-правовой аспект). Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992; Реент Ю.А. Общая и политическая полиция России (1900-1917 гг.) Рязань, 2001; Рууд Ч.А., Степанов С.А. Фонтанка, 16: Политический сыск при царях. М., 1993; Скрипилев А.Е. Реорганизация управления полицией в России в начале 80-х годов XIX столетия. Воронеж, 1987; Ярмыш А.Н. Политическая полиция Российской империи (1880 - 1904 гг.). Дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1978.
8 Объект исследования.
Объектом исследования является общественные отношения в сфере профессиональной подготовки полицейских кадров Российской империи в период с 1907 г. до февраля 1917 г.
Предмет исследования.
Предметом исследования являются социально-экономические и политические факторы, обусловившие структуру, формы и методы профессиональной подготовки сотрудников полиции, а так же правовые и организационные основы профессиональной подготовки кадров полиции.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа архивных материалов и нормативных источников исследовать процесс профессиональной подготовки служащих полиции.
Для достижения этой цели в диссертации решались следующие задачи:
анализ воздействия социально-экономических и политических факторов на формы и методы профессиональной подготовки кадров полиции в исследуемый период, их взаимосвязь с законодательством;
выявление и конкретизация организационно-правовых форм и методов профессиональной подготовки сотрудников полиции;
определение возможностей использования исторического опыта в современных условиях.
Методологическая основа исследования.
Настоящее исследование осуществлялось с диалектических позиций, основу которых составили принципы объективности и историзма, преемственности и системности методов научного исследования. Кроме того, в ходе работы использовались общенаучные, частно-научные и формальнологические методы: индукция, дедукция, а также историко-правовой,
9 структурно-функциональный, сравнительно-правовой методы.
Источниковая база диссертации.
Основой нормативно-правовой базы исследования являлись Полное Собрание Законов Российской империи, Свод Законов Российской империи, Свод военных постановлений, Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем сенате.
Были использованы архивные материалы, хранящиеся в Государственном Архиве Российской Федерации, Российском Государственном Историческом Архиве, Центральном государственном историческом архиве Санкт-Петербурга.
Использовались справочники, руководства, инструкции, сборники циркуляров, правил и инструкций, календари и справочные записные книжки для офицеров, чинов полиции и жандармерии.
Была использована мемуарная литература начальствующего состава полицейских органов.
Автор в своем исследовании опирается на работы А.В.Борисова, М.И.
Еропкина, Н.П.Ерошкина, А.Н.Дугина, П.А.Зайончковского, В.М.Курицына,
Н.В. Михайловой, Р.В. Нарбутова, В.Ф.Некрасова, Т.Е. Новицкой,
А.Я.Малыгина, Р.С.Мулукаева, С.С.Остроумова, З.И.Перегудовой,
Ю.А.Реент, В.П.Сальникова, М.И.Сизикова, А.Е.Скрипилева, О.И. Чистякова и других авторов1.
Борисов А.В., Ермаков Е.Г., Яковлев К.Л. и др. Развитие организационно-правовых основ управления полицией России в XVIII - начале XX в. М, 2002; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России XIX века. М., 1978; История полиции дореволюционной России. Под ред. Курицина В.М. М., 2002; Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX - начале XX в.). Н.Новгород, 1993; Остроумов С.С. Преступность и ее причины в дореволюционной России. М, 1980; Перегудова З.И. Политический сыск России (1880-1917). М.,2000; Реент Ю.А. Общая и политическая полиция России (1900-1917 гг.). Рязань, 2001.
Использовались теоретические труды дореволюционных российских государствоведов: В.Ф.Дерюжинского, А.И.Елистратова, М.Е.Ковалевского, Н.М. Коркунова, В.Д. Новаковского, П.Б.Струве1.
В диссертации привлечены труды таких юристов и руководящих работников полиции как Е.П. Акулинина, С.Андриянова, С.Белецкого, П.Руткевич, А.Волкова, М.Н.Гернет, И.П.Залеского, В.Иозефи, Лаврова, В.И.Лебедева, Л.П.Меньшикова, И.П.Моллериуса, В.Д.Новицкого, И.Д. Путилина, А.И. Спиридович и др.2
В ходе исследования привлекались труды зарубежных ученых: Н.Верт, Р.Пайпс, Р.Д.Свон.3
Кроме этого большую группу составили источники периодической печати начала XX в. - «Былое», «Ведомости», «Ведомости с.-петербургского градоначальства», «Вестник полиции», «Вятская речь», «Вятское слово», «Голос минувшего», «Журнал министерства юстиции»
Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. СПб., 1903; Елистратов А.И. Основные начала административного права. 2-е изд. М.,1917; Ковалевский М.Е. Записка члена Государственного совета сенатора Ковалевского, заключающая материалы, касающиеся положения и деятельности полицейских учреждений по данным, обнаруженным при ревизии губерний Казанской и Уфимской. СПб., Б.Г. ; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909; Новаковский В.А. Опыт подведения итогов уголовной статистики с 1861 по 1871 год. СПб., 1891; Струве П.Б. Patriotika. СПб., 1908.
2Акулинин Е.П. Инструкция городовым городской полиции. Одесса, 1912; Андриянов С. Министерство внутренних дел: исторический очерк. СПб., 1912; Белецкий С, Руткевич П. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. СПб., 1913; Волков А. Петроградское охранное отделение. Пгд., 1917; Гернет М.Н. Моральная статистика. Изд. ЦСУ. 1922; Залеский И.П. Справочная книга для адъюнктов частей и управлений Отдельного Корпуса Жандармов. СПб., 1910.; Иозефи В. К вопросу о реорганизации полиции. Киев, 1905.; Лавров. Права и обязанности полиции. Рязань, 1913; Лебедев В.И. Искусство раскрытия преступлений. СПб., 1909; Лопухин А.А. Из итогов служебного опыта: настоящее и будущее русской полиции. М., 1907; Меньшиков Л.П. Русский политический сыск за границей. Париж, 1914; Моллериус И.П. Руководство для полицейских чинов. СПб., 1911; Новицкий В.Д. Из воспоминаний жандарма. Л., 1929; Путилин И.Д. Записки. СПб., 1903; Спиридович А.И. Революционное движение в России. Пгд., 1916 и др.
3 Н.Верт. История Советского государства 1900-1991. М., 2000; Р.Пайпс. Россия при старом режиме. М.,1993; Свои Р.Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России. СПб., 1998.
«Отечественные записки», «С. - Петербургские ведомости», «Слово», «Стражник и городовой», «Юридический вестник».
Научная новизна диссертации и положения, выносимые на защиту:
Научная новизна диссертационного исследования заключается в самой
постановке проблемы и выборе круга рассматриваемых вопросов. На основе
историко-правовых документов предпринята попытка специального
диссертационного исследования, посвященного организации
профессиональной подготовки служащих общей и политической полиции в период с 1907 г. до Февральской буржуазно-демократической революции. При этом впервые исследованы: 1. нормативно-правовые основы подготовки служащих полиции; 2. формы и методы профессиональной подготовки служащих общей полиции; 3. формы и методы профессиональной подготовки служащих политической полиции; 4. проанализировано воздействие социально-экономических и политических факторов на формы и методы профессиональной подготовки в исследуемый период, их взаимосвязь с законодательством; 5. политика исполнительной власти рассматривается не с идеологизированных позиций, а с точки зрения правоприменительной практики; 6. проведен анализ не только проектов реформы полиции, касающихся профессиональной подготовки полицейских кадров, но и причин, по которым предложенные преобразования не были доведены до конца.
Исходя из этого, положениями, выносимыми на защиту, являются:
После первой русской революции правительство сосредоточило свои усилия на специализации полицейских органов и профессиональной подготовке служащих полиции.
В Министерстве внутренних дел не было создано структурного подразделения, которое бы руководило и контролировало процесс профессиональной подготовки полицейских кадров.
Отсутствовала стройная система нормативно-правовых актов, регламентирующих работу с кадрами полиции. Существующее законодательство, регулирующее компетенцию и порядок деятельности полиции, не соответствовало реалиям социально-экономического и политического развития России после первой русской революции.
Непоследовательная позиция руководства Министерства внутренних дел по вопросу реформирования полиции и постоянные финансовые сложности отрицательно сказывались на уровне профессиональной подготовки служащих полиции.
Формы и методы профессиональной подготовки кадров как общеуголовной, так и политической полиции обуславливались задачами, которые ставились перед этими органами.
Законодательство, устанавливая требования к профессиональной подготовке кадров полиции, не предусматривало механизм контроля и надзора за реализацией данных положений.
Формами профессиональной подготовки служащих политической и общей полиции являлись: система полицейских резервов, школы для полицейских урядников и стражников, для городовых, для околоточных надзирателей, для земских стражников, специальные курсы для подготовки начальствующего состава, специальные курсы уголовного сыска, занятия в охранных отделениях, съезды начальников охранных отделений, специальные курсы, организованные при Штабе корпуса жандармов, одиночные и групповые занятия с жандармскими унтер-офицерами их ближайшими начальниками, повторные курсы при Штабе корпуса жандармов для старших офицеров.
Теоретическая значимость исследования состоит в расширении
знаний о профессиональной подготовке одного из звеньев
правоохранительной системы Российской империи - общей и политической полиции в условиях кризиса социально-экономических и политических
13 отношений, вызванных событиями революции 1905 - 1907гг.
Хронологические рамки исследования.
За исходный рубеж исследования принята русская революция 1905-1907 гг., показавшая недостатки организации государственного аппарата. Завершается исследование периодом Февральской буржуазно-демократической революции, в ходе которой были ликвидированы общая и политическая полиция.
Научно-практическая значимость диссертационного
исследования заключается в том, что в настоящей работе дается историко-правовой анализ профессиональной подготовки кадров Российской полиции в период с 1907 по февраль 1917 гг.
Идеи и положения диссертации способствуют развитию знаний о формировании основных направлений профессиональной подготовки кадров полиции, а также предоставляют фактический материал для совершенствования современной работы с кадрами, в частности, в вопросах повышения профессионального уровня сотрудников органов внутренних дел.
Диссертационное расследование подготовлено на основе привлечения широкого круга источников, в том числе архивных документов и материалов. Сравнительный анализ правовых основ профессиональной подготовки кадров полиции позволил дать объективную оценку данной составляющей государственной политики.
Собранный и обобщенный диссертантом материал может использоваться при разработке нормативно - правовых актов, регламентирующих вопросы прохождения сотрудниками ОВД профессиональной подготовки.
Кроме того, он может быть использован в преподавании курсов истории государства и права, истории органов внутренних дел, соответствующих разделах ряда отраслевых юридических дисциплин.
14 Апробация результатов исследования.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, получили
апробацию в выступлениях автора: на научной конференции адъюнктов и
соискателей Московского Университета МВД России «Вопросы
совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних
ДЄЛ» .- . уУу- :..:-
Кроме того, апробация результатов исследования получила выражение в опубликованных автором научных работах. Эти результаты обсуждались и были одобрены на кафедре истории государства и права Московского университета МВД России и использовались в процессе преподавания.
Структура диссертации.
Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии, списка используемых источников.
Влияние первой русской революции на реорганизацию полицейского аппарата
Характерными чертами государственного строя России во второй половине XIX в. - начале XX в. (до 1905 г.) было отсутствие конституции, парламента, легальных политических партий. Все это свидетельствовало о том, что Россия принадлежит к тем государствам, которые обычно определяют в историко-правовой литературе как «вотчинные». В таких государствах государственная власть является продолжением права собственности, и правитель одновременно является и сувереном государства и его собственником1. Буржуазные реформы II половины XIX в. в значительной мере подготовили условия для введения конституционного строя. Отмена крепостного права и предоставление крестьянам личной свободы, отделение суда от администрации, создание органов городского и земского самоуправления свидетельствовали о постепенном изживании черт патримониальной монархии2. В этих условиях началось теоретическое осмысление путей реформирования полиции, адаптации ее институтов, функций и деятельности к новой государственности, а также поиск путей воплощения реформы полиции в жизнь3. Постепенно выделяются специализированные полицейские органы с определенным кругом действий и функциональными обязанностями4. В ходе судебной, городской и земской реформы у полиции были изъяты несвойственные ей функции, что облегчило задачу полиции по исполнению своих прямых функций и созданию более правильной и целесообразной внутренней организации. Таким образом, сокращение компетенции не ослабило полицию, но, наоборот, укрепило ее власть и сделало ее более авторитетной в глазах населения1. Реформа полиции 60-80 гг. XIX в. внесла много положительных моментов в структуру и деятельность полицейских органов, но к началу XX в. вновь возникает насущная потребность в проведении преобразований. Начатая, еще до революции 1905-1907 гг., реформа полиции осуществлялась очень медленно. На повестку дня были поставлены вопросы о создании криминальной полиции2, приведения в порядок законодательной базы (по внутренней структуре законодательство о полиции представляло собой скорее сумму различных законоположений, разработанных более чем за сто лет, чем систему взаимообусловленных правовых норм), взаимоотношении между общей и политической полицией, кадровом составе и профессиональной подготовке служащих.
Революция 1905-1907 гг. показала слабость полиции. Несогласованность, а также нерешительность действий столичной администрации, полиции и командования войск гарнизона выступили в качестве причин трагических событий в Петербурге 9 января 1905 г. Противники существующего государственного строя активизировали и ужесточили антиправительственную пропаганду, одним из основных направлений которой «являлась дискредитация полиции и ее служащих, формирование представления о них как о силе, враждебной обществу, прогрессу, законности». Распространялась литература «антиполицейской» направленности, в газетах постоянно говорилось о недостатках и злоупотреблениях полиции, безграмотности ее служащих, и даже раздавались призывы к убийству полицейских1. Растерянность властей усугубило ситуацию. С марта 1905 г. по июнь 1906 г. сменилось пять директоров Департамента полиции2. Товарищ министра внутренних дел С.П.Белецкий писал: «События 1905 г. - результат непринятия своевременно решительных мер, что в свое время было результатом неосведомленности розыскных органов вследствие неудовлетворительной постановки политического розыска, почему все подготовительные работы революционеров прошли незамеченными или были учтены недостаточно серьезно местными розыскными органами»3.
В ходе революции правительство было вынуждено провести ряд реформ, затронувших основы государственного строя России. 17 октября 1905 г. был издан Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», в котором провозглашались неприкосновенность личности, гражданские свободы (свобода совести, слова, собраний, союзов), расширено избирательное право4. 23 апреля 1906 г. были приняты Основные государственные законы Российской империи, явившиеся первой российской конституцией и закрепившие положения Манифеста5. Принятие 4 марта 1906 года «Временных правил об обществах и союзах» вызвало бурный рост легальных общественных организаций. Нарушение чинами полиции положений Временных правил вызывало бурный протест в Государственной думе и в средствах массовой информации, освобожденных от предварительной цензуры6. Нередко причинами таких эксцессов была слабая правовая подготовка полицейских. Таким образом, быстрое изменение административного законодательства усложняло работу полиции и требовало от полицейских чиновников большой правовой подготовленности. В качестве еще одного примера можно привести закон от 5 октября 1906 года «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий», согласно которому было провозглашено право свободного избрания ими места постоянного жительства на одинаковых с другими сословиями основаниях . На основании этого закона, в России значительно усилились миграционные процессы и увеличилась нагрузка на полицию.
В этих условиях правительство предпринимает меры по укреплению полицейского аппарата. Еще 5 мая 1903 года был принят закон «Об учреждении в 46-ти губерниях Европейской России полицейской стражи», согласно которому «для охранения благочиния, общего спокойствия, безопасности и порядка в местностях, подведомственных уездной полиции образовать временно уездную полицейскую стражу» . Ее главной задачей являлось пресечение антиправительственных выступлений местного значения, чтобы не отвлекать основные силы полиции. В каждой волости учреждалась одна должность урядника и должности стражников из расчета: один стражник на 2500 жителей. Главной отличительной особенностью новых урядников было то, что они не проводили дознаний, а лишь сообщали о происшествиях становым приставам. Должностные лица сельской администрации обязывались оказывать чинам стражи необходимое содействие и исполнять их требования. Уездная стража не имела права вмешиваться в дела сельского управления и волостного суда. Закон 1903 года предусматривал создание уездной полицейской стражи в 46 губерниях в два этапа: в первых 15 губерниях в 1903 -1904 годах, а в остальных губерниях - в 1905 -1908 годах.
Попытки реформирования полицейских органов в начале XX в
Изменившиеся к началу XX в. условия политической и общественной жизни России, потребовали реформы полиции. К тому времени Департамент полиции, в основном, расправился с остатками народовольческих кружков и сосредоточил свое внимание на «грозной и могущественной социал- демократической организации. С возникновением РСДРП борьба с революционным движением становится особенно трудной»1. Для выработки единых мер по борьбе с революционным движением директор Департамента полиции С.Э. Зволянский провел в конце 1901 г. - начале 1902 г. в Петербурге совещание при участии вице-директора Департамента полиции А.С.Пояркова, заведующего Особым отделом Л.А.Ратаева, чиновника для особых поручений и заведующего политическим розыском за границей П.И.Рачковского, начальников охранных отделений: Петербургского - ротмистра Я.Г.Сазонова, Московского - надворного советника С.В.Зубатова, Варшавского - подполковника А.А.Ковальского и начальников 18 губернских жандармских управлений. Рассматривались вопросы усиления агентурного наблюдения в местностях с особо развитым революционным движением и объединения действий жандармских управлений. Начальникам губернских жандармских управлений было предписано составить обзоры революционного движения . Министр внутренних дел Д.С.Сипягин призывал подчиненных к «внимательному и строгому отношению» к делу, но сам не мог служить примером, прежде всего потому, что не уделял должного внимания Департаменту полиции . В результате, 2 апреля 1902 г. Д.С.Сипягин стал жертвой группы социалистов-революционеров под руководством Г.Гершуни. После этого события, С.В.Зубатов отметил полную беспомощность местных органов, которые оказались ганизации полиции, ни с точки зрения общих государственных интересов, ни с точки зрения порядка в узком смысле этого слова, терпимо быть не может. По его мнению, преобразование полиции стало делом тем более неотложным, «что именно ей принадлежит в настоящее время главенствующая роль среди всех учреждений страны и, следовательно, на нее падает наибольшая доля вины в творящемся в России хаосе. Исчезновение его может настать только с водворением господства права, гражданской и политической свободы». А.А.Лопухин был противником переустройства русской полиции по западноевропейским аналогам. Он предлагал упразднить все существовавшие виды полиции и создать только два вида: а) общую полицию, ведающую делами по охране порядка, личной и общественной безопасности, подчиненную в городах городским управам, а в уездах -уездным земским управам, и б) судебную полицию для обнаружения и расследования преступлений (в том числе политических) в каждом округе окружного суда, подчиненную этому судебному органу и действующую под надзором прокурора. Личный состав обоих видов полиции предлагалось комплектовать путем назначения от учреждений, которым он подчинен. Оба вида полиции должны были бы тесно взаимодействовать и заменить друг друга при необходимости. Важное место в проекте заняло положение о том, что управление полицией необходимо передать на места при сохранении за центром права определять лишь общие направления деятельности. Реформу полиции Лопухин считал невозможной без принципиального изменения правового регулирования ее деятельности. Мелочное регламентирование деятельности полиции не только сковывало инициативу ее чинов, но и, распространяясь на все сферы жизни граждан, размывало границы полномочий полиции2. Лопухин писал: «Кому предписано вмешательство во все, того и власть не может быть ограничена»3. В итоге, проект А.А.Лопухина не был рассмотрен властью, хотя отдельные предложения были учтены в ходе разработки проекта реформы полиции в 1906 -1913 годах. В декабре 1904 г. было созвано Особое совещание под председательством графа А.А.Игнатьева. Участниками совещания была проделана большая подготовительная работа, собраны материалы о действующем законодательстве России, материалы по иностранному законодательству, составлен исторический обзор мероприятий по охране государственного порядка. Но 23 апреля 1906 года по высочайшему повелению совещание было закрыто. Один из членов Особого совещания действительный статский советник В.Э.Фриш разработал свой проект реформирования полиции. Он назывался «Проект учреждения государственной стражи в России». В отличие от предложений А.А.Лопухина, проект В.Э.Фриша был составлен с учетом западноевропейского опыта. В своем проекте В.Э.Фриш указывал, что правительства западноевропейских стран в чрезвычайных ситуациях всегда увеличивали численность полиции и улучшали ее оплату. Предполагалось что «чем меньше новая организация будет походить на старую, тем с большим сочувствием это будет встречено всем населением»2. Это объяснялось тем, что когда полиция «является ... и полицией безопасности, и полицией благосостояния, и судебной полицией, и органами, исполняющими поручения различных мест и лиц, - а, в конце концов, исполняя все и вся, что бы ей ни приказывали, - она прямых своих обязанностей - блюсти безопасность населения и охранять его спокойствие, исполнить не в состоянии. Вот причина, по которой полиция в России не пользуется тем уважением и популярностью, как в других западноевропейских государствах и в особенности в Англии». В.Э.Фриш предлагал объединить Отдельный корпус жандармов, охранные отделения, все виды общей, ведомственной и частной полиции, и создать Корпус государственной стражи. Вместе с тем предлагалось двойное подчинение Корпуса: в строевом и дисциплинарном отношении - военному министру, а в отношении деятельности по охране порядка и безопасности -министру внутренних дел. Возглавлять Корпус было бы поручено одному лицу. Производство офицеров в следующий чин осуществлялось бы по согласованию двух министров. Структура Корпуса должна была соответствовать административно-территориальному делению империи: в губерниях - бригады, в уездах - отделения, а в городах - роты, причем, территориальные формирования государственной стражи должны были находиться в ведении местных губернаторов через их помощников по наружной части и градоначальников в губернских городах.
Нормативно-правовая основа формирования полицейских кадров.
Экономическое, социальное, политическое развитие России в начале XX века требовало существенных изменений в праве, особенно в правовом обеспечении деятельности полиции, так как существующее законодательство, регламентирующее компетенцию, жизнь и деятельность полиции не соответствовало требованиям времени1. В начале века появляется целый ряд законопроектов по преобразованию полицейских органов, часть разработанных положений была утверждена, но многие законоположения так и остались в стадии разработки и обсуждения.
Полиция в России в начале XX века представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной регламентации. Полицейское дело регулировалось множеством разновременно изданных, не всегда согласованных между собой и во многих случаях устаревших узаконений и распоряжений.
Говоря о полицейском аппарате России, царившей в нем «неразберихе», отсутствии четких положений, регулирующих и направляющих его деятельность А. А. Лопухин писал: «Отсутствие специального сборника правил об устройстве полиции и ее службы, полицейского устава, составляет пробел в Своде законов, особенно существенный в виду исключительной сложности полицейских учреждений в России. ... Существовали, да могут и теперь оказаться такие, относящиеся до полиции распоряжения законодательной власти, которые в Свод законов и не вносились и даже не публиковались. Случайность их издания и беспорядочность кодификации привели к тому, что не только обывателю, но даже должностным лицам, даже центральному, ведающему дело полиции органу не понятно для какой местности, какие полицейские власти в ней действуют»2. Границы полицейской власти по уголовным делам были более-менее точно определены в «Уставе уголовного судопроизводства». Меры ответственности полицейских чинов за отдельные виды должностных преступлений предусматривались в «Уголовном уложении» 1903 года.
Необходимо было разработать законодательство, которое привело бы полицейские органы страны в соответствие с изменившимися социально-политическими и экономическими условиями жизни.
События революции 1905 года с новой силой высветили недостатки организации и функционирования всего государственного механизма царской России, в том числе и полиции.
Основным источником права в первые годы XX в. по-прежнему являлся Свод законов Российской империи. Но в связи с тем, что Свод во многом отражал принципы феодального права и устарел, в него были введены многочисленные изменения и дополнения.
С принятием Основных законов Российской империи 1906 г. изменилось понятие закона. Если прежде законом считалось любое повеление императора, оформленное в надлежащем порядке Сенатом, то в соответствии со ст. 86 Основных законов 1906 г. законом признавался законодательный акт, принятый Государственной Думой, одобренный Государственным Советом и подписанный императором. Акты, принятые императором без Думы в порядке ст. 87 Основных законов или в порядке управления именовались «Указами». Издавались также «Учреждения» (основывавшие какой-либо новый государственный орган и определявшие его правовой статус) и «Положения» (определявшие порядок деятельности государственных или иных учреждений). К ним примыкали «Уставы». Имели место и такие источники, как «Временные правила», обычно утверждавшиеся тоже императором, постановления Совета министров. Иногда применялась такая форма нормативного акта как «мнение Государственного Совета» или «разъяснение Сената». Формально эти акты рассматривались как толкование или разъяснение действующего законодательства, но нередко они содержали принципиально новые нормы, которые власти по различным причинам не хотели обсуждать в Думе и поэтому маскировали их такой формой.
В соответствии со ст. 87 Основных законов во время перерывов в работе Думы император по представлению Совета министров мог издавать указы, имеющие силу законов. Правда, в течение 2-х месяцев после возобновления занятий Думы указы необходимо было внести на обсуждение в Думу, или они теряли свою силу.
Изменения в законодательстве, касающиеся профессиональной подготовки кадров полиции, прежде всего, вытекали из реорганизации самой полиции. 14 декабря 1906 года было принято Положение «О районных охранных отделениях»1, согласно которому объединялись розыскные органы целых районов; новое Положение «Об охранных отделениях» от 9 февраля 1907г. устанавливало исключительную компетентность охранных отделений в проведении оперативно-розыскных мероприятий по государственным преступлениям; 6 июля 1908г. Законом «Об организации сыскной части»1 в стране были организованы сыскные отделения.
Правовую основу профессиональной подготовки кадров полиции пореформенной России составляли: Свод Законов Российской империи; Устав о службе по определению от правительства; Положение о приеме офицеров в Отдельный корпус жандармов от 27 декабря 1913 г.; Циркуляр штаба корпуса жандармов № 15 от 1897 г.; Инструкция чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 г.; Циркуляр Санкт-Петербургского градоначальника Н.В. Клейгельса № 5020 от 17 августа 1899 г. Кроме этого, существовал ряд циркуляров и инструкций, регламентировавших порядок прохождения службы в определенных полицейских подразделениях.
В связи с изменившимися условиями приема на службу в органы полиции были выработаны новые требования для кандидатов, желавших занять полицейские должности. Общие требования нашли отражение в таких законодательных актах, как Свод Законов Российской империи и Устав о службе по определению от правительства.2 Полицейская служба по своей специфике и характеру являлась составной частью гражданской службы. Лица, желавшие занять полицейские должности, руководствовались, прежде всего, общими положениями поступления на гражданскую службу. Если они удовлетворяли данным условиям, то к ним предъявлялись уже повышенные требования, связанные с характером выполнения полицейских обязанностей. Вследствие этого необходимо заострить внимание на особенностях гражданской службы в пореформенной России. Прежде всего, следует отметить, что гражданская служба делилась на должности классных чиновников, канцелярских служителей и низших служителей (сторожей, рассыльных, вахтеров, курьеров и т.п.).
Формы и методы профессиональной подготовки кадров общей полиции
Вопросам профессиональной подготовки полицейских кадров стали уделять большое внимание в ходе реформ 60-х - 80-х гг. XIX в. Судебная реформа 1864 г. была направлена на укрепление роли права в жизни общества и государства. Соответственно, реформа полицейских органов должна была отразить это требование и выработать новые подходы к комплектованию и профессиональной подготовленности полицейского аппарата. Недаром Н.В. Касперский отметил, что «в настоящее время полицейский чиновник обременен таким множеством обязанностей, что он добросовестно никогда не в состоянии их исполнить. Его должность требует обширных познаний в законах и вместе с тем неусыпного денного и ночного труда, а также сопряжена со множеством неприятностей и даже опасностей» . Обер-прокурор Синода К.П.Победоносцев, отмечая дефицит правоведов и юристов, писал: «Наши новые судебные уставы требуют от их исполнителей известного знания и разумения, приобретаемого не из буквы закона, а из школы, и из того совместного и последовательно накопленного запаса сил и опытности, который собирается трудами поколений»1.
Несмотря на столь насущную потребность в грамотных специалистах, состояние общеобразовательной и профессиональной подготовки чинов полиции продолжало оставаться низким. Об этом говорят следующие цифры. К концу XIX в. на образование каждого филолога тратилось до 35000 рублей, медика - более 25000 рублей, юриста - до 20000 рублей, простого офицера -до 10000 рублей, а на финансирование подготовки полицейских кадров из государственной казны не выделялось ни одной копейки2. Говорили о многом и такие цифры. С 1 ноября 1894 г. по 1 августа 1895 г. из 1609 человек, поступивших на службу в полицию, высшее образование имели 17 %, среднее - 10,32 %, низшее - 72,68 %. При этом не окончивших уездные училища было 25,06 %. Большинство низших полицейских чинов не имели даже начального образования, хотя при поступлении на низшую классную должность (полицейский надзиратель) требовалось предоставить свидетельство об окончании четырехклассного уездного училища или равного ему учебного заведения. Справедливости ради, надо отметить, что ряд полицейских офицеров, перешедших с воинской службы в полицию, благодаря изучению юридических дисциплин в кадетских корпусах и военных училищах, обладали достаточно высокими общеобразовательными знаниями. Некоторые офицеры закончили Военно-юридическое училище и Александровскую военно-юридическую академию, которые, по словам современников, давали «больше познаний, нежели юридические факультеты с их небрежным прохождением курса». Однако, это не могло компенсировать отсутствие специальной полицейской подготовки и практических навыков. Большая часть классных чинов являлась выпускниками гражданских учебных заведений: юридических факультетов университетов, Александровского (Царскосельского) лицея, Училища правоведения, Ярославского Демидовского юридического лицея, лицея им. Цесаревича Николая и некоторых других высших учебных заведениях, а также гимназий и уездных училищ.
В 1881 г. при сенатской ревизии Казанской и Уфимской губерний отмечалось, что «в числе существующих недостатков нынешнего положения уездной полиции нельзя оставить без внимания весьма низкий уровень образования большинства полицейских чиновников и отсутствие надлежащей служебной подготовки у лиц, назначаемых на должности исполнительных чиновников. Хотя, в видах улучшения личного состава уездной полиции и приведения его в соответствие с важным значением возлагаемых на полицию обязанностей, весьма желательно введение образовательного ценза для занятия полицейских должностей, но так как при большом числе полицейских чиновников и существующем в обществе предубеждении против полицейской службы, установление образовательного ценза могло бы повлечь затруднения в замещении полицейских должностей, то на первое время ценз этот возможно было бы установить только для лиц, назначаемых на должности начальников уездной полиции, с допущением при этом замены образовательного ценза практической подготовкой, приобретаемой службой в течение трех лет в должности станового или городского пристава».
Необходимость улучшения профессионально-правовой подготовки полиции в конце XIX в. - начале XX в. обуславливалось как общим ростом преступности, так и изменениями в социальном составе преступников, среди которых все чаще встречались «люди образованные, даже с университетским образованием», умевшие более тонко и изощренно совершать преступления и заметать их следы.
Напряженная внутриполитическая обстановка, усиление террористической деятельности, большая текучесть кадров полиции привели к тому, что в середине 1906 г. образовался значительный некомплект классных чинов, доходивший во многих полицейских учреждениях до 75 % всего штата. Выдвинуть кого-либо на вышестоящую должность из полицейской среды было проблематичным, так как вакансии открывались почти ежедневно, а грамотных чиновников, способных занять должности пристава и помощника пристава не было .
Темпы роста преступности и серьёзные недостатки в организации полицейской службы, отчётливо проявившиеся в годы первой русской революции, показали недостаточную профессиональную подготовку кадров полиции. Газета октябристов, «С.-Петербургские ведомости», комментируя серьёзные потери полиции при выполнении служебно-боевых задач, писала: «Рассматривая внимательно причины недавних поражений полиции, мы увидели, что они происходят главным образом, от неподготовленности к серьёзной полицейской службе, как старших чинов..., так и младших, исполнявших приказания».3
Комиссия генерал-адъютанта А.П. Игнатьева отметила, что «на качество полиции влияет отрицательным образом незначительное число имеющихся школ для низших полицейских агентов (урядников, околоточных и т. п.) и полное отсутствие таких курсов или учебных заведений, которые служили бы для выработки сведущих технически и практически с полицейским делом чинов и создавали бы надежные основные кадры полиции».
Похожие диссертации на Профессиональная подготовка полицейских кадров Российской империи в период с 1907 г. до февраля 1917 г.
