Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Оценка формы правления в России в 1905 феврале 1917 г. в отечественной литературе 14
1.1 Дискуссии о форме правления в России в 1905 - феврале 1917г.в дореволюционной литературе 14
1.2 Вопрос о форме правления в России в 1905 - феврале 1917 г.в советской литературе 30
1.3 Современная литература о форме правления в России в 1905 - феврале 1917 г 43
ГЛАВА 2. Организация государственной власти в России по основным законам 1906 г 57
2.1 Проекты государственных преобразований в России в XIX в 57
2.2Правовой статус монарха по Основным государственным законам 1906 г 73
2.3 Государственная дума и Государственный совет в системе власти России 124
ГЛАВА 3. Становление дуалистической монархии в 1906 - феврале 1917 г 149
3.1 Дуалистическая монархия: понятие, особенности 149
3.2 Разделение властей в дуалистической монархии 158
3.3 Форма правления в России (1906-февраль 1917 г.) 167
Заключение 174
Список источников и литературы 176
- Дискуссии о форме правления в России в 1905 - феврале 1917г.в дореволюционной литературе
- Проекты государственных преобразований в России в XIX в
- Государственная дума и Государственный совет в системе власти России
- Форма правления в России (1906-февраль 1917 г.)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Форма правления является одной из наиболее значимых категорий истории и теории государства и права. Это элемент формы государства, характеризующий организацию государственной власти, способ формирования ее основных институтов, их взаимодействие друг с другом. В отечественном правоведении проблема формы правления стала предметом пристального внимания в начале XX в. в связи с оценкой государственных преобразований 1905 - 1906 гг. Форма правления, сложившаяся в России в результате этих преобразований, вызывала и продолжает вызывать к себе огромный научный интерес.
Несмотря на то, что вопрос о форме правления в России, установившейся после 1906 г. и существовавшей вплоть до 1917 г., обсуждается в правовой литературе уже сто лет, он до сих пор остается дискуссионным. Была ли Россия конституционным государством, можно ли признать наличие конституционной монархии в начале XX в.? Какая форма правления утвердилась в России в то время, каковы ее характерные черты и особенности?
До настоящего времени продолжаются споры и по другим аспектам этой проблемы: считать ли Государственную думу I - IV созывов (1906 - 1917 гг.) парламентом, являются ли Основные государственные законы в редакции 23 апреля 1906 г. конституцией и др. Правоведы так и не пришли к единому мнению по этим и другим вопросам, имеющим принципиальное значение для определения формы правления.
Следует отметить, что в научном обсуждении этого вопроса, наряду с правоведами, принимают активное участие и историки (в том числе зарубежные), политологи, социологи, общественные и политические деятели, что свидетельствует не только о научном, но и общественно-политическом характере проблемы.
На протяжении века сложился целый спектр мнений по поводу того,
какой стала форма правления после 1905 - 1906 гг., колеблющийся от
признания того, что вплоть до февраля 1917 г. Россия оставалась в целом
абсолютной (самодержавной) монархией - до утверждения о переходе
страны к конституционной форме правления.
В современной литературе превалирует определение формы правления этого периода как дуалистической монархии. Однако это утверждение часто декларируется в общем, без соотношения признаков этой формы правления с особенностями российского законодательства. Этот вопрос нуждается в специальном изучении.
Проблема формы правления в России в начале XX в. - одна из важнейших тем не только истории государства и права, но и современности. Вопрос о наиболее приемлемой для нашей страны формы государственно-политического устройства в условиях реформирования Российского государства и общества продолжает сохранять свою актуальность. До настоящего времени обсуждается проблема предпочтительности сильной исполнительной власти и правительства, формируемого по указанию главы государства (эта модель, с оговорками, напоминает в какой-то мере соотношение властных полномочий монарха и исполнительной, а также законодательной власти после 1906 г.), или сильного парламента и премьер-министра, выдвигаемого партией, победившей на парламентских выборах. Отечественный опыт государственно-правового строительства начала XX в. может быть учтен и использован при совершенствовании современной политико-правовой системы.
Все отмеченное свидетельствует о крайней сложности, неоднозначности проблемы, ставшей темой данного диссертационного исследования.
Степень изученности проблемы. Форма правления в России после государственных преобразований 1905 - 1906 гг. - одна из ключевых проблем в отечественной правовой науке и имеет обширную библиографию.
В общем, она рассматривалась в контексте более широких исследований по сопутствующей проблематике. Одни аспекты нашли отражение в трудах по общим вопросам теории и истории государства и права, другие - в работах, посвященных выяснению этапов, основных элементов эволюции государственного строя России, третьи - в исследованиях правового статуса и деятельности государственных учреждений, появившихся или реорганизованных в связи с изменениями в российском законодательстве начала XX в. - Государственной думы, Государственного совета, Совета министров.
Начало активного изучения вопроса относится к 1905 - 1906 гг., времени государственных преобразований, существенно изменивших форму правления в России. В трудах русских ученых-юристов, историков государства и права А.С. Алексеева, В.М. Гессена, В.М. Грибовского, Н.А. Захарова, В.В. Ивановского, П.Е. Казанского, Б.А.Кистяковского, Ф.Ф. Кокошкина, С.А. Корфа, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, ЯМ. Магазинера, Б.Э. Нольде, Н.И. Палиенко, К.Н Соколова, Л.А. Шалланда, Г.Ф. Шершеневича, Е.А. Энгеля и др. не только содержится общее учение о форме правления, определены ее сущность, содержание, разновидности, признаки, особенности, но и представлены различные концепции формы правления Российского государства в начале XX в.
Изучение вопроса о форме правления после 1905 - 1906 гг. продолжилось в советской исторической и историко-правовой науке в работах А.Я. Авреха, Н.И. Васильевой, Г.Б. Гальперина, Р.Ш. Ганелина, A.M. Давидовича, B.C. Дякина, Н.П. Ерошкина, А.И. Королева, В.В.Лузина, А.А. Сенцова, Е.Д. Черменского и др.
Новые подходы к этой проблеме характерны для современных работ по общей теории и истории отечественного государства и права -Э.П. Григониса, И.А. Исаева, B.C. Нерсесянца, Е.А. Скрипилева, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Ю.П. Титова, М.Н. Марченко и др.; работ
правоведов по истории Российского государства и права начала XX в. -А. А. Демина, Р. М. Дзидзоева, В.Н.Корнева, И. А. Кравеца, О.А. Кудинова, Ю.В. Пуздрача, А.Г. Пархоменко, О.Г. Малышевой, А.П. Яцковой и др.; работ по аналогичной тематике историков -В.Г. Кошкидько, СВ. Куликова, А.Ф. Смирнова и др.
Несмотря на существование значительного количества источников и литературы, затрагивающих в той или иной степени проблему формы правления в России в начале XX в., до сих пор, однако, нет специального обобщающего исследования, посвященного этой теме1. Представленная диссертационная работа, в определенной степени, позволит восполнить этот пробел.
Хронологические рамки исследования ограничены периодом с 1906 по февраль 1917 г., т.е. временем действия Основных государственных законов Российской империи в редакции 23 апреля 1906 г.
Объектом исследования являются общественные отношения, сложившиеся в России в период действия Основных государственных законов Российской империи 1906 г. в сфере правового регулирования формы правления.
Предмет исследования: Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г., другие законодательные акты начала XX в., стенографические отчеты Государственной думы I - IV созывов, документы и материалы, относящиеся к истории эволюции государственного строя Российской империи.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды русских ученых-юристов XIX - начала XX в.: А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.О. Куплеваского, С.А. Муромцева, М.А. Рейснера,
Можно отметить лишь диссертационную работу Г.В. Тарабан «Реформирование формы правления и государственного устройства Российской империи 1906 - 1917 гг. (историко-правовой аспект)» (СПб., 2005). Однако основная часть ее исследования посвящена государственному устройству России, в то время как форме правления отведен только параграф 2.3.
А.В. Романович-Славатинского, В.А. Савальского, М.И. Свешникова, В.В. Сокольского, Ф. В. Тарановского и др.
Использовались и работы современных отечественных ученых в области теории и истории права и государства, истории правовых учений и других отраслей юридической науки: С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, М.Н. Баглая, Ю.Я. Баскина, А.Б. Венгерова, СБ. Глушаченко, И.Ю. Козлихина, О.Е. Кутафина, О.Э. Лейста, Д.И. Луковской, А.В. Малько, Л.С. Мамута, Л.А. Морозовой, М.И. Сизикова, Л.И. Спиридонова, В.Н. Хропанюка и др.
Источниковую базу исследования составляют законодательные акты
переходного периода России начала XX в., европейских государств;
делопроизводство высших законодательных и административных
учреждений, в том числе стенографические отчеты Государственной думы и
Государственного совета; наказы законодательных палат; стенографические
отчеты Царскосельских и Петергофских особых совещаний 1905 - 1906 гг.;
статистические и справочные материалы. В работе использовались
публикации из журналов «Былое», «Вестник Европы», «Красный архив»,
«Образование», «Полярная звезда», «Русская мысль» и др.; специальные
юридические издания: «Журнал министерства юстиции», «Юридический
вестник», еженедельная газета «Право» и др. Привлекалась
автобиографическая и мемуарная литература: дневники П.А. Валуева и Д.А. Милютина, воспоминания СЮ. Витте, А.Ф. Керенского, В.А. Маклакова, П.Н. Милюкова, И.И. Петрункевича, А.А. Поливанова, А.С Суворина, Н.С Таганцева и др.
Цель исследования - создание концепции формы правления в России в период с 1906 - по февраль 1917 г. В соответствии с этим определены задачи работы:
- проанализировать основные теоретико-правовые концепции формы правления;
- проследить историю развития взглядов на основные этапы в изучении проблемы, состояние и степень разработанности темы на каждом этапе, определить результаты и перспективы ее исследования; выявить отдельные дискуссионные моменты, связанные с определением формы правления в указанный период, и попытаться их разрешить;
на основании Основных государственных законов в редакции 23 апреля 1906 г. и других нормативных актов российского законодательства начала XX в. изучить форму правления в России (1906 - февраль 1917 г.);
обосновать незавершенность процесса перехода России к дуалистической монархии, выявить отличительные признаки этой формы правления и дать ее определение.
Методологическую основу исследования составляет диалектический
метод научного познания и связанные с ним принципы историзма и
объективности исследования; общенаучные методы познания: системный,
исторический, сравнительный, формально-логический; специально -
научные методы юридических исследований: историко-правовой,
сравнительно-правовой, формально-юридический.
Научная новизна исследования заключается в том, что изучение проблемы формы правления в России (1906 - февраль 1917 г.) впервые осуществлено на основе глубокого анализа большого количества правовой и исторической литературы, начиная с 1905 г. и до настоящего времени, что позволило составить достаточно полное представление о процессе развития научных взглядов на форму правления в России (1906 - февраль 1917 г.), определить его основные тенденции1. В диссертации обобщены и
' Отдельные историографические экскурсы по вопросу о форме правления в России в начале в. можно найти во многих работах. См. например: Диденко А.А. Проблема формы государства в русской политико-правовой мысли (конец XIX - первая половина XX вв.): Учеб. пособие. - Белгород, 2001; Исхакова О.А. I и II Государственные думы: либеральная историография. - Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. -М, \996; Корнев В.НА) Либеральные концепции государства и права в России начала XX века (1905 - 1917 годы). -Белгород, 2001; 2): Учение о формах правления в либеральном государствоведении России начала XX века //Журнал Российского права. -2001. -№ б.; ШглохаевВ.В. Оценка кадетами Манифеста 17 октября 1905 г. и Основных государственных законов 23 апреля 1906 г. // Государственное управление и общественные организации СССР. Проблемы и факты: Межвуз. сб. науч. трудов. - М., 1989, и др.
проанализированы понятие, признаки и особенности дуалистической монархии, в трактовке которых в литературе существуют серьезные разночтения, предпринята попытка обосновать незавершенность процесса перехода России к дуалистической монархии в начале XX в.
На защиту выносятся следующие основные научные положения:
1. Причиной различных оценок формы правления в России после
реформирования государственного строя в 1905 - 1906 гг. является
противоречивость российского законодательства начала XX в., прежде всего
Основных государственных законов 1906 г., а также политические воззрения
и установки участников дискуссий. Неоднозначность взглядов выражается
в различном понимании глубины и степени завершенности
конституционных преобразований.
2. Большинство современных авторов, в той или иной степени, разделяет
мнение дореволюционных правоведов-либералов о том, что в России в
начале XX в. была установлена новая форма правления - конституционная
монархия. При этом Основные государственные законы в редакции 23
апреля 1906 г. трактуются как российская конституция, а Государственная
дума и Государственный совет как первый российский парламент. Кроме
того, вопрос о форме правления рассматривается, главным образом, с точки
зрения формально-юридической стороны, в отрыве от реального механизма
функционирования государственного строя. Это ведет к переоценке
степени зрелости конституционного строя в России в период с 1906 по
февраль 1917 г.
3. Ключевым для понимания формы правления в России (1906 -февраль 1917 г.) является вопрос о том, стал ли российский император
Эти и другие исследования, однако, не дают полной и целостной картины истории изучения вопроса о форме правления; многие историографические фрагменты полны пробелов, штампов, порой поверхностны, не во всем точны. Главное же состоит в том, что они не дают представления о перспективах дальнейшего изучения данного вопроса.
конституционным монархом, или он сохранил по существу права абсолютного монарха. Основные государственные законы 1906 г. (хотя и непоследовательно) установили определенные конституционные ограничения самодержавной власти императора. Вместе с тем, совокупность прав монарха в области законодательной и исполнительной власти, закрепленная нормами Основных законов, оставалась значительной. Ему принадлежала учредительная власть, право абсолютного вето. Благодаря неразграниченности сферы регулирования указа и закона, монарх продолжал единолично регулировать важнейшие общественные отношения. Неограниченная власть монарха почти полностью сохранилась в области государственного управления. Император был одновременно участником законодательного процесса и законодательным органом, главой государства и правительства, верховным судьей. В целом правовой статус монарха отражает и конституционные, и абсолютистские тенденции, но последние явно преобладали.
4. В соответствии с нормами Основных законов 1906 г. и других нормативных актов 1905 - 1906 гг. монарх продолжал сохранять широкие права в области законодательства. Это относится и к формированию (конституированию) законодательных органов, и к процессу законотворчества. «Единственно по его почину» могли пересматриваться Основные государственные законы. Подобное правило отсутствовало в типологически близких к России монархиях (Пруссия, Австрия, Япония), где учредительная власть была поделена между монархом и палатами.
5. Правовой статус монарха был определен в Основных законах 1906 г. столь противоречиво, что это не могло не привести к появлению различных его трактовок и интерпретаций. Особые споры вызывало выражение «самодержавная власть» (ст.ст. 4, 6, 60, 65, 222 Основных законов). Сохранение термина «самодержавный» в титуле монарха, утратившего неограниченную власть, породило смешение понятий
«неограниченный» и «самодержавный» не только в правовой литературе, но и в общественном сознании. Включение понятия «самодержавная власть» в новую редакцию Основных законов многие авторы склонны объяснять политическими соображениями. Независимо от этого, при отсутствии легального определения понятия «самодержавие» в российском законодательстве, сохранение его в нормативных актах усиливало абсолютистский подтекст правового статуса российского императора.
6. Анализ правового положения Государственной думы, ее
основных функций приводит к выводу, что объем полномочий народного
представительства, предоставляемых ему российским законодательством,
был значительно уже того, которым обладали к началу XX в.
законодательные органы западноевропейских государств. Государственная дума была значительно ограничена в главном компоненте законодательной деятельности - праве законодательной инициативы. Весьма узкими были ее права в бюджетной и контрольной сферах.
7. В основе дуалистической монархии лежит принцип разделения властей. Понятие «дуализм» предполагает существование двух различных самостоятельных властей. Исполнительную власть осуществляет монарх, законодательная является прерогативой представительных органов государственной власти.
Изучение правового статуса императора и полномочий Государственной думы по Основным законам 1906 г. и другим нормативным актам начала XX в. показывает, что четкого разделения исполнительной и законодательной властей не произошло. Во-первых, законодательная власть осуществлялась в «единении» императором, Государственной думой и Государственным советом; при этом за императором сохранялись значительные полномочия в законодательной сфере. Во-вторых, император совмещал законодательную, хотя и ограниченную, и исполнительную власть. В-третьих, в законодательный
процесс, в качестве обязательного звена, были включены органы исполнительной власти, наделенные по существу законодательными полномочиями. Таким образом, государственные правовые преобразования в начале XX в. оказались недостаточными для четкого и последовательного разделения властей.
8. Государственный строй России после 1906 г. представлял собой переходное состояние между монархией абсолютной и дуалистической. Имелись существенные отличия Российской империи (1906 - февраль 1917 г.) от «классических» дуалистических монархий. В целом ряде сфер монарх продолжал оставаться по существу единственным законодателем (например, в области гражданской администрации, религии и церкви, внешней политики); обладал также широкими полномочиями в сфере единоличной законодательной инициативы; большими возможностями в санкции закона, по сравнению с народным представительством. Активное использование права издания указов законодательного характера привело к развитию внедумского законодательства. Дуалистическая монархия в России, являясь разновидностью конституционной монархии, находилась в процессе развития. Этот процесс был прерван в феврале 1917 г.
Теоретическая значимость исследования. Основные положения, полученные в результате исследования, служат определенным вкладом в развитие общей теории и истории государства и права, истории отечественного государства и права, истории правовых и политических учений, конституционного права и других юридических дисциплин. Обобщение, анализ и новое осмысление формы правления в России в начале XX в. обусловливают теоретическую ценность проведенного исследования, результаты которого могут быть использованы в процессе дальнейших научных исследований.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы:
- в правотворческой деятельности при разработке и обосновании
положений, связанных с совершенствованием действующего
законодательства;
- в учебном процессе, при подготовке лекционных, методических и иных
материалов по изучению соответствующих разделов дисциплин «Теория
государства и права», «История отечественного государства и права»,
«История политических и правовых учений», «Конституционное право
России».
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.
Дискуссии о форме правления в России в 1905 - феврале 1917г.в дореволюционной литературе
В начале XX в. началось реформирование системы власти Российской империи. В политической системе появилось новое звено - первое в России представительное учреждение - Государственная дума, были провозглашены гражданские права и свободы, началось образование легальных политических партий. Россия вступила в новый этап своего политического развития.
Перед русской правовой и политической мыслью сразу же возник вопрос о том, означали ли Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», Манифест от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы» и «Учреждение Государственной думы» (от того же числа), так же как и «Свод основных государственных законов» в редакции 23 апреля 1906 г., что в России совершился переход от абсолютной монархии к конституционной? Этот вопрос являлся одним из важнейших в политической борьбе, поскольку был связан с выработкой стратегии и тактики различных партий.
Либеральное правоведение и публицистика на этот вопрос отвечали утвердительно: Россия получила конституцию и парламент, а Николай II стал конституционным монархом.
Значительная часть либеральных юристов, историков, общественных деятелей связывала переход к конституционному строю с Манифестом 17 октября 1905 г., расценивая его как конституционный акт. Авторы, писавшие под непосредственным впечатлением издания Манифеста, подчеркивали его правообразующую силу и рассматривали его как конституцию.
В.М. Гессен писал: «В России есть конституция, и, следовательно, нет самодержавия»1; с момента издания Манифеста «самодержца в России не существует»2.
П.Б. Струве утверждал, что со дня опубликования Манифеста российский абсолютизм отошел в область истории, так как Россия превратилась в конституционную монархию. Осталась, как он утверждал в декабре 1905 г., лишь одна задача - «конституционную монархию сейчас же оторвать от бюрократии» . П.Б. Струве, что Манифест 17 октября -«незыблемый краеугольный камень нового государственного строя России», благодаря которому «родилась русская свобода, создан русский гражданин» . «Началом новой жизни для всего русского народа» называл Манифест А.А. Кизеветтер .
Высокую оценку Манифесту дал патриарх отечественного либерализма И.И. Петрункевич. По его мнению, «манифестом 17 октября русский самодержавный монарх отказался от своих самодержавных прерогатив, признал за русским народом в лице выборных представителей права законодательства и отчасти управления, и, перестав с этой минуты быть самодержцем всея России, стал русским конституционным монархом». «Автократия умерла, и ее место немедленно заняла конституционная монархия», - заключал он . И.И. Петрункевич полагал, что с этого момента, «так или иначе, русская конституция должна быть датирована» .
В.М. Нечаев писал, что положения Манифеста являются законом и должны быть внесены в Основные законы1. Он указывал, что «Манифест устанавливает законодательные принципы, а не основы политики» . В.Д. Кузьмин - Караваев заявлял, что Манифест заключает в себе не обещание заменить образ правления, а закрепляет такую замену как свершившийся факт .
Такое мнение высказывалось и позже. Ф.Ф. Кокошкин, например, также считал, что «манифест действительно юридически устанавливал, а не только обещал конституционный порядок» . Л.А. Шалланд полагал: «С этого момента Россия становится ограниченной конституционной монархией» . Сам творец Манифеста 17 октября СЮ. Витте впоследствии называл его «эрой в истории России» и полагал, что после 17 октября «России действительно была дана очень умеренная и очень консервативная конституция» .
Отметим, что оценки Манифеста 17 октября, сделанные сразу после его опубликования, были преждевременными. Многие либеральные авторы выдавали желаемое за действительное и хотели видеть в программном документе, политической декларации, правовой акт, который юридически преобразовал самодержавный государственный строй в конституционный . То, что Манифест носил характер политической декларации, подтверждается тем, что несмотря на провозглашенное им правило, «чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы», ко дню ее открытия 27 апреля 1906 г. их было принято несколько десятков, причем все они остались без утверждения Думы на положении российских законов, т.е. император продолжал законодательствовать единолично.
С Манифестом 17 октября 1905 г. связывали прежде всего законодательное ограничение власти царя. Так, М.Я. Магазинер утверждал, что Манифест 17 октября законодательно ограничил власть императора . Эту мысль разделял и В.М. Грибовский, считавший, что «юридическое ограничение власти Монарха с момента издания манифеста 17 октября уже существовало» . Как последний законодательный акт самодержавной власти характеризовал Манифест 17 октября 1905 г. Б.А. Кистяковский ; по его мнению, это был «решительный и принципиальный шаг от абсолютно-монархического к конституционному государству», «грань между нашим старым и новым строем» . Аналогичную точку зрения высказывал А.С. Алексеев: «Манифест уничтожил самодержавие... манифест заканчивает тот период борьбы общества с правительством, который привел к крушению самодержавия»3. Подобное мнение высказал в своих мемуарах и А.Ф. Керенский: «с опубликованием манифеста абсолютная власть стала б делом прошлого» . Другие авторы, не соглашаясь с оценкой Манифеста 17 октября как правового акта, устанавливающего конституцию, признавали за ним только морально-политическую силу, отчасти - программу реформ. Так, Н.И. Палиенко считал: «В морально - политическом отношении Манифест 17 октября есть декларация величайшей важности, но с формально 18 юридической стороны она не ввела никаких существенных изменений в действовавшее в этот момент государственное право России, предуказав лишь путь, по которому должна была идти реформа»1. Термин «конституция» эти авторы стали употреблять применительно к новой редакции Основных законов, изданных 23 апреля 1906 г. Несмотря на отсутствие официального признания Основных законов 1906 г. как конституции, либеральные юристы оценивали их именно так, связывая с ними начало конституционного правления в России. При этом, анализируя нормы Основных законов, они указывали на закрепление в них сильного монархического начала и отмечали ограниченность прав, предоставленных народному представительству.
Как считал С.А. Котляревский, «нормы нашего государственного устройства выделяются своей ограничительной тенденцией в отношении права представительных учреждений»2. А.С. Алексеев указывал, что Основные законы «включают в себя ряд пережитков самодержавного уклада и содержат постановления, стоящие в резком противоречии с элементарными требованиями правового строя» . Он писал о том, что «Основные законы 1906 г. - плод бюрократической мысли» .
Проекты государственных преобразований в России в XIX в
С началом XIX в. традиционные основы российского самодержавного государства подверглись суровым испытаниям. Закономерный ход исторического развития указывал на неизбежность разрушения феодально крепостнической системы. Уже на исходе XVIII в. появились признаки того, что самодержавие в прежнем виде уже не соответствует требованиям времени и без изменений вряд ли сможет существовать по-прежнему. Впервые и перед верховной властью, и перед обществом реально встал вопрос о правомерности неограниченного самодержавия и крепостного права. Большое влияние на умы оказывали события, происходившие в то время в мире (война за независимость в Северной Америке, революция во Франции). Шел процесс осознания необходимости и неизбежности коренных преобразований. Это получило выражение в правительственном конституционализме начала XIX в.1 Вступив на престол, Александр I дал понять, что намерен провести реформы по самым насущным общественно-политическим проблемам. 5 апреля 1801г. был создан Непременный совет - совещательный орган из представителей титулованной знати при государе. Неофициальным органом, в котором разрабатывались идеи преобразований, стал так называемый Негласный комитет. В него вошли сподвижники царя - граф П. А. Строганов, польский князь А. Чарторыйский, граф В. П. Кочубей и граф Н. Н. Новосильцев. Но проекты, которые они подготовили, не привели к коренным реформам. Дело ограничилось некоторыми частными преобразованиями, которые лишь слегка подновили фасад Российской империи.
В 1802 г. устаревшие коллегии, которые ещё с петровских времён являлись органами центрального управления, были заменены министерствами. Эта мера привела к усовершенствованию системы отраслевого управления, строгому единоначалию, прямой ответственности министров перед императором, усилению централизации. В России начала быстро складываться прослойка бюрократии, всецело зависящей от милости царя и получаемого за службу жалованья. Было учреждено 8 первых министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. В 1810-1811 гг. при реорганизации министерств их количество увеличилось, а функции были ещё более чётко разграничены. Для совместного обсуждения министрами некоторых вопросов был учреждён Комитет министров
Сенат в 1802 г. восстанавливался в правах высшего административно-судебного учреждения. Его участие в законодательной деятельности выразилось в том, что он получил право делать "представления" императору по поводу устаревших законов.
Александр I надеялся с введением министерской системы центрального управления навести порядок и укрепить государство. Но решительной победы с злоупотреблениями достигнуто не было. В новых министерствах поселились старые пороки. Александру были известны сенаторы, бравшие взятки. Желание изобличить их боролось в нём с опасением уронить престиж Сената. Становилось очевидно, что одними перестановками в бюрократической машине нельзя решить задачу создания такой системы государственной власти, которая активно содействовала бы развитию производительных сил страны. Требовался принципиально новый подход к решению задачи. Разочарование в ближайшем окружении заставило его искать опору в людях, лично ему преданных и не связанных с сановной аристократией. Он приближает к себе М. М. Сперанского (1772 - 1839), которому поручает разработку нового проекта государственной реформы.
М.М. Сперанский, став главным советником царя по административным вопросам, подготовил к концу 1809 г. конституционный проект. Проект М.М. Сперанского получил известность как «План государственного преобразования» (на самом деле он именовался «Введение к уложению государственных законов»). Суть преобразований - организация управления на основе разделения властей (законодательной, исполнительной и судебной), и привлечение выборных представителей от народа к законосовещательной деятельности в своеобразном парламенте -Государственной думе.
В основу организации государственной власти М.М. Сперанским был положен принцип разделения властей. «Нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон, и исполнять его»1, - писал он. В соответствии с проектом М.М. Сперанского законодательная власть сосредотачивалась в Государственной думе (однопалатный выборный орган), исполнительная передавалась министерствам, а судебная Сенату. План государственных преобразований М.М. Сперанского следует рассматривать как попытку адаптации либеральной теории разделения властей к условиям российского самодержавия, что, по мысли реформатора, должно было обеспечить его превращение в истинную монархию, то есть в монархию ограниченную.
Основная функция Государственной думы - обсуждение законов; ни один законопроект не может получить силу без ее согласия. Дума утверждает установление новых податей, налогов и повинностей. Законодательную власть Государственная дума разделяет с императором, который обладает правом законодательной инициативы и санкции законов. По проекту М.М. Сперанского право законодательной инициативы Думы было весьма ограничено. Самостоятельная законодательная инициатива предоставлялась Думе лишь в двух случаях: при нарушении правительством «коренного закона» и в случае непредставления узаконенных отчетов. Однако при возбуждении следствия против того или иного министра была необходима санкция «державной власти».
Средоточием всех властей по этому проекту является император. При нем учреждается Государственный совет - совещательный орган из назначаемых императором сановников, через который поступают к императору все дела от нижестоящих органов и в котором обсуждаются все крупные государственные мероприятия. Таким образом, этот орган должен был координировать всю систему управления.
Государственная дума и Государственный совет в системе власти России
В начале XX в. конституционное право выделяло три основные функции парламента: законодательную, бюджетную и контрольную.
Признавалось, что законодательная деятельность состоит из трех стадий: инициативы, или почина; обсуждения законов; их утверждения. Участие народного представительства в законодательстве начинается с обеспечения его права на законодательную инициативу. Это право позволяет создавать и улучшать законы, совершенствовать законодательство во имя общего блага и составляет созидательный, позитивный аспект законотворчества. Только при возможности в полной мере воспользоваться своим правом законодательной инициативы народное представительство может во всей полноте влиять на развитие законодательства.
Появление представительного учреждения стало заметным шагом на пути политической модернизации России в начале XX в. Однако, учредив Государственную думу, авторы реформ значительно ограничили ее в главном компоненте законодательной деятельности - праве законодательной инициативы. Ограничение было произведено следующим образом.
Во-первых, Основные законы 1906 г. предусматривали различие почина общих и основных законов; инициатива последних была предоставлена исключительно государю (ст. ст. 8, 107); единственно ему принадлежал почин законов касательно Финляндии (закон 17 июня 1910 г.; ст. 32 Учр. Гос. Думы, доп. 1910 г., и ст. 43 Учр. Гос. Совета, доп. 1910 г.). Тем самым, народное представительство было лишено возможности влиять на значительный круг важнейших государственных вопросов.
Во-вторых, законодательная инициатива Государственной думы по общим законам была стеснена ст. 57 Учр. Гос. Думы, которая предоставила преимущественное право разработки законопроектов министрам и главноуправляющим отдельными частями и только в случае их отказа разрешала подготовку законопроекта самой Думе, даже если предложение о подготовке такого проекта исходило от ее членов. Тем более, что на практике ст. 57 позволяла министру согласиться разработать закон и затягивать разработку закона до бесконечности, так как никакого временного ограничения для представления министрами законопроекта не предусматривалось. Министр мог представить проект, заведомо не отражающий с тех пожеланий, которые были высказаны инициаторами закона.
Таким образом, формальное согласие министра на разработку законопроекта могло на деле оказаться наложением вето на данный проект, а возможность Думы по реализации своего права законодательной инициативы была поставлена в прямую зависимость от воли министров и главноуправляющих отдельными частями и в косвенную - от воли императора.
Такой характер законодательной инициативы в работах либеральных государствоведов истолковывался как ограничение прав народного представительства. Эта позиция основывалась на сравнении статуса российских законодательных палат с парламентами более развитых в конституционном отношении западноевропейских стран. Авторы работ -С.А. Котляревский, В.М. Гессен - подчеркивали, что в России осуществление законодательной инициативы со стороны народного представительства «обставлено исключительными и необычными трудностями», «крайне ограничено и до известной степени нейтрализовано преимущественным правом министров» и «теряет значительную долю своего практического значения»2. То, что законодательство «дает министрам фактически абсолютный контроль законодательной инициативы», отмечал и С.А. Корф. Н.И. Лазаревский еще весной 1906 г . указывал, что пока Дума не получит вполне реально поставленного права законодательной инициативы, реформ не будет4. Резюмируя сопоставление двух Учреждений (от 6 августа и 20 февраля), современный автор А.Ф. Смирнов считает, что второе «лишало Думу права на законодательную инициативу даже в тех весьма скромных размерах, кои нарезались Думе по первому Учреждению (Булыгинскому)» . Депутатами неоднократно делались попытки расширить право законодательной инициативы путем внесения изменений в Учреждение Государственной Думы от 20 февраля. Первая подобная попытка была предпринята уже в начале работы I Думы - был разработан соответствующий законопроект, однако «министерский барьер» преодолеть не удалось6.
При подобном ограничении права законодательной инициативы народное представительство было лишено возможности самостоятельно влиять на развитие законодательства. Поэтому одним из важнейших направлений деятельности Думы по расширению своих прав стала борьба за самостоятельную законодательную инициативу. Дума включила в Наказ, определявший согласно ст. 62 Учр. Гос. Думы подробности ее внутреннего распорядка, особую ст. 67, в которой говорилось о праве Думы самой разрабатывать законопроекты, даже если министерство возьмет это на себя. Правительствующий Сенат признал эту статью несоответствующей закону и отказался опубликовывать Наказ. Тем не менее Дума продолжала руководствоваться им в своей деятельности. Вопрос о законодательной инициативе постоянно вызывал трения между Думой и правительством. Всякий раз, когда Дума самостоятельно разрабатывала законопроект и вносила его на обсуждение, представители правительства заявляли протест, а комиссиям, занимавшимся подготовкой проектов, правительство отказывало в сообщении каких-либо сведений и предоставлении материалов.
Несмотря на противодействие правительства, практика знала несколько примеров, когда законопроекты Думы, разработанные параллельно с министерскими, не только прошли Государственный совет, но и были утверждены царем. Правительство стремилось пресечь подобную практику. 10 декабря 1911 г. циркуляром Совета министров всем ведомствам было предписано воздерживаться от предоставления комиссиям Думы материалов для законопроектов, которые подготавливались ими параллельно с министерскими. Позже тактика отказа в предоставлении сведений для думских законопроектов, готовившихся самостоятельно, была распространена и на проекты, от составления которых ведомства отказались, и которые Дума разрабатывала в соответствии со ст. 57 ее Учреждения. Так, 6 марта 1914 г. по предложению премьер-министра И.Л. Горемыкина в особом журнале Совета министров было записано, что в образуемых для такой подготовки думских комиссиях «ни присутствие ведомственных представителей, ни сообщение ими официальных сведений либо материалов не должно быть допускаемо».1
Таким образом, путем блокирования и без того уже предметно ограниченной самостоятельной думской инициативы правительство направляло законодательную деятельность народного представительства исключительно на обсуждение законопроектов, поступающих от органов исполнительной власти.
Форма правления в России (1906-февраль 1917 г.)
Переходя к вопросу о форме правления, сложившейся в России в начале XX в. (1906 - феврале 1917 г.), отметим, что в этот период времени имела место такая ситуация, при которой абсолютной монархии уже не было, так как всякое ограничение власти монарха, пусть даже самое незначительное, не позволяет говорить об абсолютизме в общепринятом понятии этого слова. В то же время конституционная монархия полностью не оформилась. Государственный строй России после 1906 г. - это строй переходный. По нашему мнению, он не был переходной формой к парламентаризму (подобную форму правления в науке именуют дуалистической монархией), а представлял собой переходное состояние между монархией абсолютной и дуалистической.
Дуалистическую государственность (лат. dualis - двойственный), по мнению диссертанта, следует рассматривать как «баланс» двух властей: законодательной и исполнительной. Глава государства (монарх), с одной стороны, является главой исполнительной власти, а, с другой стороны, выступает как необходимый элемент законодательного процесса.
Дуализм формы правления характеризуется большей степенью юридической и политической независимости правительства от парламента по сравнению с парламентаризмом. Монарх является для правительства высшей политической инстанцией. Министры находятся на службе у монарха и ответственны лично перед ним. Дуалистической монархии не свойственна министерская ответственность перед депутатами. Монарх самостоятельно производит назначения в состав правительства или доверяет право назначения первому министру. Разногласия с парламентом не обязывают правительство и отдельных министров к уходу в отставку. В дуалистической монархии обычно не используется институт контрассигнатуры, хотя и здесь не обходится без исключений. При этом контрассигнатура не ограничивает главу государства в политических решениях, как это происходит в парламентской форме правления.
Внешнеполитическую деятельность также контролирует монарх. Вместе с тем, если международные договоры предполагают установление новых обязанностей, ограничение свобод подданных, влекут появление финансовых обязательств государства и дополнительных расходов, они, как правило, подлежат ратификации в парламенте.
В дуалистических монархиях глава государства иногда сохраняет и некоторые судебные прерогативы.
Необходимо остановиться на вопросе о том, какими именно правами в области законодательства обладает монарх в дуалистической монархии. Во-первых, это права, связанные с образованием законодательных органов. Монарх своими указами созывает парламент на сессию и распускает его. Это дает главе государства возможность политического маневра, выбора наиболее благоприятных для себя условий парламентской работы. Во 169
вторых, монарху принадлежат права, связанные с самим законодательным процессом. Это право законодательной инициативы, право вето, санкция законопроекта. В межсессионный период монарх может издавать акты, находящиеся в парламентской компетенции. Условия издания подобных актов строго определены. Впоследствии монарх обязан представить их на утверждение парламента, до созыва которого эти акты фактически действуют в качестве законов.
Таким образом, в дуалистической монархии император является не законодателем, а только участником законодательного процесса. Он утверждает законопроекты, одобренные обеими палатами парламента, что вполне соответствует принципу разделения властей.
Российская империя в 1906 - феврале 1917 г. имела некоторые черты, приближающие ее к дуалистической монархии. Во-первых, монарх являлся главой государства и одновременно полновластным руководителем исполнительной власти. Он назначал и смещал министров, от него исходили назначения высших должностных лиц. Во-вторых, ответственность правительства перед народным представительством отсутствовала. Разногласия с парламентом не обязывали правительство и отдельных министров к уходу в отставку. Совет министров формировался монархом вне зависимости от расстановки политических сил в Государственной думе. Подобное положение является типичным при дуалистической монархии.
В то же время имелись существенные отличия российской монархии от «классических» дуалистических монархий. Власть монарха в России не следует ассоциировать только с властью главы государства, осуществляющего общее руководство страной, или с властью главы исполнительной власти. Объем прерогатив, сохраненных за монархом в законодательной сфере свидетельствовал о том, что государь по-прежнему являлся и законодательным органом, несмотря на существование народного представительства. В качестве подтверждения этой мысли можно привести доводы:
1. В целом ряде сфер монарх продолжал оставаться по существу единственным законодателем (например, в сферах гражданской администрации, религии и церкви, внешней политике; издавал широкий круг нормативных правовых актов, регулировавших военное и военно-морское законодательство, без участия народного представительства мог заключать государственные займы и др.) (см. 2.1).
2. Отмечаются более широкие возможности законодательной инициативы у органов исполнительной власти, на фоне серьезного ограничения в этой сфере народного представительства. Деятельность Думы законодательно (ст. 57 Учр. Гос. Думы) направлялась в рамки обсуждения законопроектов, разработанных органами исполнительной власти (см. 2.3.). Монарх обладал широкой сферой единоличной законодательной инициативы: инициатива пересмотра Основных законов могла исходить только от него, также только от него могла исходить инициатива законов, распостраняющихся на Финляндию (Закон от 17 июля 1910 г.) (см. 2.1).
3. Следует также отметить более широкие возможности государя в санкции закона, по сравнению с возможностями народного представительства. Император обладал единоличным правом абсолютного вето (абсолютное право вето главы государства не было характерно для дуалистических государств со второй половины XIX в.). Также, по существу, правом вето в отношении законодательных инициатив депутатов в соответствии со ст. 57 Учр. Гос. Думы обладали органы исполнительной власти (см. 2.3).
4. Царь и органы исполнительной власти, используя неразграниченность сфер компетенции указа и закона, активно пользовались правом издания указов законодательного характера, что привело к развитию внедумского законодательства.
5. Необходимо повторить, что в основу Основных законов 1906 г. был положен так называемый «монархический принцип». Суть его состояла в том, что всякая обойденная в законе молчанием государственно-правовая компетенция (например, пробелы в правовом регулировании законодательного процесса) попадала в компетенцию монарха, что давало ему дополнительные преимущества.
6. Следует учитывать и сложившуюся практику, при которой органы исполнительной власти постоянно отступали от норм закона, следуя примату политической целесообразности над правом (например, в случае с использованием ст. 87).
