Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические и политико-правовые основы строительства местной власти в 1917 г.
1. Позиции Временного правительства и политических партий по вопросам государственного управления и местного самоуправления 26
2. Первый общероссийский казачий съезд и его роль в организации самоуправления 43
ГЛАВА II. Начало формирования органов государственной власти и местного самоуправления на Дону весной 1917 г.
1. Образование органов государственной власти ... 55
2. Становление местного самоуправления 112
ГЛАВА III. Преобразования в системе власти на Дону и ее кризис
1. Временное правительство и местная власть .164
2. Казачий федерализм .180
3. Раскол административно-управленческой элиты 185
Заключение .195
Список использованных документов и литературы 202
Приложение .1-94
- Позиции Временного правительства и политических партий по вопросам государственного управления и местного самоуправления
- Первый общероссийский казачий съезд и его роль в организации самоуправления
- Образование органов государственной власти
- Временное правительство и местная власть
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Изучение истории строительства новой государственности и местного самоуправления в России после Февральской революции, а также формирования их нормативно-правовой базы - важная задача юридической науки. Поиски путей выхода из кризиса, начавшиеся в этот период, а также стремление укрепить государственную власть и развивать самоуправление, возникновение начал федерализма и возрождение казачьих традиций управления - все это отечественный исторический опыт, важный для современной России.
Особый интерес представляет специфика отмеченных процессов в Области Войска Донского (ОВД) в переломном 1917г. До сих пор ученые в большей мере рассматривали историю революции и с большим сочувствием описывали борьбу угнетенных масс за свои права. Однако начали появляться отдельные диссертационные работы юристов о реформах XIX в.', историков о городском самоуправлении2, исследователи больше стали уделять внимания Дону в диссертациях, написанных на общероссийском материале3, что свидетельствует об актуальности проблемы.
Необходимость укрепления местной власти на Дону с целью упрочения в регионе порядка и спокойствия, обеспечения Донской областью поставок хлеба в армию и потребляющие губернии составляли предмет особой заботы Временного правительства. Дон постоянно посещали его министры: А.И. Шингарев (май), А.А. Мануйлов (август), С.Н. Прокопозич (сентябрь), М.И. Скобелев (сентябрь), или видные государственные деятели: М.С. Ад-
1 Краковский К.П. Судебная реформа в Земле Войска Донского. / Авто-
реф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1981.
2 Шилкина Е.Л. Власть и партии: органы городского самоуправления на
Дону и Кубани (лето 1917 - лето 1918гг.). / Автореф. дис. канд. историч.
наук. Ростов-на-Дону, 1995.
3 Сенцов А.А. Февральская революция и буржуазное государство в Рос
сии в 1917г. / Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 1989.
жемов, Ф.И. Родичев и др. В области проживали и активно участвовали в формировании власти и управления депутаты Государственной думы: А.Г. Афанасьев, М.П. Араканцев, М.С. Воронков, К.П. Каклюгин, Ю.М. Лебедев, А.П. Савватеев, И.Н. Туляков, И.Н. Ефремов, Н.А. За-харьев, А.А. Назаров, И.И. Ушаков, В.А. Харламов; эмиссары Временного правительства: Л.Е. Грузинов, П.А. Серебряков, В.А. Орлов, братья В.П. и СП. Мазуренко и другие, а также уполномоченные Центрального правительства по заготовкам продуктов; посланцы ЦИК I созыва Б. Синани, Ю.П. Мазуренко, И.Тесленко, А.С. Локерман, А.Ф. Сухов, А.Г. Сахранов. Более 20 государственных деятелей прибыли на Дон после октябрьского вооруженного восстания в Петрограде (среди них П.Н. Милюков, П.Б. Струве, М.В. Родзянко, В.М. Алексеев, Л.Г. Корнилов, А.И. Деникин, Б.В. Савинков и многие другие). Такого внимания со стороны Центрального правительства, государственных деятелей России, игравших важную роль в государственном управлении, командующих российской армией не удостаивался ни один регион страны.
Исследователи больше писали о героях революции, о диктатуре генерала Каледина, и меньше уделяли внимания раскрытию истории управления Донской областью через показ конкретных лиц, государственных деятелей, действовавших здесь в то время. Из поля зрения историков государства и права совсем выпало то обстоятельство, что формированием нормативно-правовой основы местной власти на Дону занимались юристы-профессионалы, высшие должностные лица. Диссертант приводит данные о деятельности более чем 30 таких специалистах буржуазного права (М.С. Аджемов, А.С. Альперин, П.М. Агеев, А.И. Автономов, В.А. Алексеев, И.А. Буданов, Ф.Ф. Борисенко, П.М. Берман, А.Д. Бердычевский, В.М. Бухштаб, А.С. Безчинский, В.Н. Бурцев, Б.С. Васильев, Э.Ф. Витковский, Верховский, Вилков, П.В. Генералов, А.С. Держанов, В.Ф. Зеелер, Л.В. Зверев, И.М. Знаменский,
К.П. Калюгин, П.П. Казмичев, Г.Л. Карякин, Н.М. Мельников, С.А. Малиновский, В.Д. Манохин, В.И. Матвеев, П.И. Никольский, А.И. Петровский, Н.Е. Парамонов, П.С. Петренко, М.Б. Смирнов, Г.А. Сальский, Б.Н. Уланов, СЯ. Харитонов, Г.Х. Челхушьян, И.И. Шик и другие).
Донская область была уникальным регионом с точки зрения наличия здесь специфических органов власти и управления (казачий круг, Войсковое правительство, областной военный комитет и др.), а также особенностей юридического регулирования властных отношений через систему нормативно-правовых актов особого характера - постановлений I, II и III Больших Войсковых кругов (май-июнь, сентябрь, декабрь 1917г.), Малого Войскового круга (август 1917г.), Чрезвычайных казачьих кругов (в январе и феврале 1918г.). Эти документы, а также воззвания, обращения и декларации властей не изучались учеными-юристами с точки зрения их роли как нормативных актов, регулирующих процесс формирования здесь местной власти и управления.
Таким образом, научная актуальность темы и определяется необходимостью создания объективной, непредвзятой концепции становления новой государственности в 1917г. в специфических условиях казачьей области, посредством изучения системы и структуры местной власти в ОВД, статуса этой власти, закрепления его в нормативно-правовых актах, анализа правовых форм и процедур ее осуществления.
Методология. 1. Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой и историко-правовой науке. Привлечены материалы по русскому
государственному праву1, административному праву2, по истории и теории местного самоуправления России3 и зарубежных стран4.
В данном исследовании принимается во внимание один из общепризнанных в российской юридической литературе признаков государственной власти: принадлежность ей «принудительного властвования», «проявление господствующей в государстве единой воли»5. Используется и вывод отечественной элитологии, что человек в системе власти и управления - это специалист по управлению государственной машиной, который обладает опытом общения с властью, способен руководить и в правительстве, и в административных структурах6.
Рассмотрение местного самоуправления на казачьем Дону основывалось на выработанных отечественными и зарубежными правоведами и историками положениях: самоуправляемое общество является совокупностью множества саморегулируемых ассоциаций и общин. Практика самоуправления - необходимая основа демократии: первоначальным источником власти является отнюдь не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединяющимися с другими на основе своих «неотчуждаемых прав» и сами управляющие своими делами.
Автор использовал основные положения государственной теории са-
1 Градовский А.Д. Начало русского государственного права. Т. 1-3. Спб.,
1883; Коркунов Н.М., Русское государственное право. Т.1-2. Спб., 1914;
Кокошкин Ф. Русское государственное право. Симферополь, 1918 и др.
2 Гессен В.М., Административное право. Спб., 1903; Бахрах Д.Н. Адми
нистративное право. М., 1993; и др.
3 Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. ІХ-ХІХ ст. Истори
ческий очерк. М., 1910.
4 Болл Т. (США). Власть //Полис, 1993, №5, с.36-93. См.,: Жуков Ж., Ку-
ценко В. Местное самоуправление: что есть что //Диалог, 1995, № 3, с.11-
26.
5 Коркунов Н.М., Указ. соч. Т. 1, с.3-5.
6 Понеделков А.В. Элита. Ростов-на-Дону, 1995, с.5.
моуправления (основана Р. Гнейстом, А. Штейном)1. Вместе с тем самоуправление рассматривается в работе как развивающееся явление, возникшее применительно к России как элемент государственного управления, но имевшее тенденцию к перерастанию в относительно автономную систему местной власти.
Применительно к Области Войска Донского 1917г. самым важным, исходным вопросом организации самоуправления было определение форм воздействия на процесс его становления Центральной властью, а также участия в нем местного населения, рождавшихся форм его правотворческой деятельности.
Позиции и практические действия государственного деятеля оцениваются в диссертации в зависимости от того, насколько они соответствовали народным ожиданиям и меняющейся психологии масс, в какой степени конкретный политик владел умением использовать элементы традиционной политической культуры для решения конструктивных задач, стоявших перед страной. Такой подход представляется объективным2. Явления управленческого характера рассматриваются не статично, а в развитии, с позиций историзма.
Автор стремился учитывать, что понятийный аппарат правоведов и историков Октября подвергается сегодня значительным изменениям. Противоборствующие силы 1917-1920гг. наложили отпечаток и на многие понятия. А.И. Деникин, например, понятие «мелкая буржуазия» идентифицирует с категорией «городская демократия»; понятие «демократизация армии» он
! Коркунов Н.М., Русское государственное право. Т.2. Спб., 1909, с.488-501.
2 Облонский А. В. Государственное управление и общественные ожидания //Советское государство и право, 1985, №1, с.3-11; Волобуев П.В., Булдаков В.П. Октябрьская революция: новые подходы к изучению //Вопросы истории, 1996, №5-6, с.31.
употребляет как синоним понятия «развал армии»1 и т.д. Противостоявшие в 1917г. советским управленцам силы и в литературе 60-80-х годов квалифицировались как «враги народа», «прихвостни буржуазии» и т.д. Преодоление такого «классового антагонизма» в понятийном аппарате очень важно и оно в настоящее время успешно осуществляется. Но существуют проблемы унификации категорий и в современных исследованиях, главным образом нарождающейся актуальной тематики. Требуется уточнение понятий «местная власть», «местное управление», «местное самоуправление»2. Несовпадения в трактовках отражают сложность вопроса, особенно понятия «власть», которое при ближайшем рассмотрении становится проблематичным.
В диссертации используются наиболее точные понятия, которые в литературе же часто употребляются как синонимы. Так, явления стирания сословных различий и формирования на Дону организаций, объединяющих казачье и неказачье население, нами обозначаются понятием «общегражданские организации» (в литературе это явление обозначается самыми различными терминами: общесословный, бессословный, всесословный и др.).
Диссертант обращается и к современным определениям местной власти: «... это обеспеченная необходимыми ресурсами, юридически оформленная система деятельности местного общества и граждан, а также создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им прав, выражению и реализации местных потребностей и интересов»3. Становление такой власти,
1 Деникин А.И. Очерки русской смуты //Вопросы истории, 1990, №7,
с.149,150.
2 Шапсугов Д.Ю. Концепция местной власти //Государственное управле
ние: проблемы теории, истории, практики, преподавания. Тезисы докла
дов. Ростов-на-Дону, 1993, с. 36.
3 Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. Кн. I. Ростов-на-
Дону, 1994, с. 136.
как показывает данное исследование и подтверждает опыт различных стран, везде отражало процессы ее обособления, нарастающей автономности от центральной власти и внутренней дифференциации по видам, формам и процедурам осуществления.
Степень изученности проблемы. Вклад в разработку истории формирования буржуазного государства в России после Февраля 1917г. внесли Э.Н. Бурджалов, П.В. Волобуев, Г.А. Герасименко, Е.Н. Городецкий, О.Н. Знаменский, И.И. Минц, Е.А. Скрипилев, В.И. Старцев1 и многие другие, в том числе и ученые дальнего зарубежья2.
Историей революционных событий правоведы не занимались, имеются только исследования историков. Литература о событиях 1917г. на Дону составила бы целую историческую библиотеку. Историографический анализ этой литературы осуществлялся по вопросам «освещения социально-экономических и политических отношений в крае накануне Октября, классовой и сословной борьбы, национально-освободительного движения, тактики партийных организаций в борьбе за власть Советов»3. Достижения ученых
1 Бурджалов Э.Н. Вторая русская революция. Москва, фронт, перифе
рия. М., 1971; Волобуев П.В. Экономическая политика Временного пра
вительства. М., 1962; Герасименко Г.А. Первый акт народовластия в
России. Общественные исполнительные комитеты (1917). М., 1992. Он
же. Народ и власть. М., 1997; и др. Городецкий Е.Н. Рождение Советско
го государства. М., 1987; Знаменский О.Н. Всероссийское Учредительное
собрание: история созыва и политического крушения. Л., 1976; Минц
И.И. История Великого Октября. М., Т.1-3. М., 1967-1970; Скрипилев
Е.А. Права человека, время трудных решений. М., 1991; Старцев В.И.
Внутренняя политика Временного правительства. М., 1978; Он же. Рево
люция и власть. М., 1978. Он же. Крах керенщины. Л., 1982; Токарев
Ю.С. Народное правотворчество накануне Великой Октябрьской социа
листической революции (март-октябрь 1917г.) М.Л.,1%5.
2 Карр Э. История Советской России. М., 1989; Рабинович А. Большеви
ки приходят к власти, революция 1917г. в Петрограде. М., 1989; и дру
гие.
3 Гугов Р.Х., Козлов А.И. Этенко Л.А. Вопросы историографии Велико
го Октября на Дону и Северном Кавказе. Нальчик, 1988.
позволяют теперь сосредоточить внимание на исследовании таких проблем, которые еще не подвергались специальному изучению в историографическом плане. К такой проблеме относится концепция местной власти и управления на Дону в 1917г. Анализу подвергнуты прежде всего те работы, в которых тенденция деполитизации и деидеологизации устойчиво проявилась еще в условиях «застойного времени», именно в таких трудах затрагивались проблемы государственной власти, управления и местного самоуправления на Дону в 1917г.
Опираясь на выводы отечественных ученых в области историографических исследований, диссертант использовал и достижения ученых стран дальнего зарубежья. Так, Т. Болл и его единомышленники, исследуя проблему власти, делают акцент на «коммуникативном аспекте власти», взаимодействии ее институтов и людей их возглавляющих, подчеркивают, что насилие - это вовсе «не применение власти, а ее отсутствие»1. X. Аренд отмечает, что власть вовсе не является достоянием одного отдельного человека, а принадлежит только группе людей, действующих совместно. «Власть, - писала она, - означает способность человека не столько действовать самому, сколько взаимодействовать с другими людьми. Власть не является собственностью одного индивида - она принадлежит группе до тех пор, пока эта группа действует согласованно»2. Такой подход нацеливает на изучение деятельности всех властных институтов, сложившихся после Февральской революции, в том числе и на Дону.
Определенный вклад в разработку проблемы внесли историки политических партий в России. В работах Х.М. Астрахана, К.В. Гусева, И.И. Минца,
1 Болл Т. Власть //Полис, 1993, №5, с.39.
2 Там же.
Л.М. Спирина, В.В. Комина1 и других рассмотрена история важнейших политических партий в тесной связи с историей борьбы классов за власть. Влияние названных трудов на регионы было огромным. На Дону стали публиковаться отдельные статьи, монографии и крупные комплексные работы, появились первые диссертации2. В работах Ю.И. Кириенко и В.Н. Сергеева впервые в исторической литературе установлен пофамильный партийный, социальный состав и социальная опора Донского объединенного правительства.
Определенные достижения имелись и в разработке истории становления советской государственности, советского типа управления3.
К специальному анализу истории Советского Дона исследователи впервые обратились в конце 50-х гг.4. В монографии В.Н. Сергеева показан процесс организации Советов в Донской области и борьба политических партий в них в марте-октябре 1917г. Впервые в исторической литературе названы все компоненты демократической системы управления, выявлены
1 Комин В.В. Банкротство буржуазных и мелкобуржуазных партий в
России в период подготовки и проведения Великой Октябрьской социа
листической революции (март 1917 - январь 1918гг.). М., 1965; Минц
И.И. История Великого Октября. М., Т. 1 - 1967; т.2 - 1968; т.З - 1973.
Астрахан Х.М., Большевики и их политические противники в 1917г. Л.,
1973; Гусев К.В. Партия эсеров. М., 1975; Спирин Л.М. Россия 1917г. М.,
1987.
2 Брызгалова И.Г. Формирование и деятельность местных органов влас
ти на Дону и Северном Кавказе весной 1917г. Автореф. дис. канд. исто-
рич. наук. Ростов-на-Дону, 1995; Шилкина Е.П. Власть и партии. Орга
ны городского самоуправления на дону и Кубани (лето 1917 - лето
1918гг.). Автореф. дис. канд. историч. наук. Ростов-на-Дону, 1995; и др.
3 Городецкий Е.Н. Рождение Советского государства. М., 1987; Андреев
A.M. Советы рабочих и солдатских депутатов накануне Октября. М.,
1967; Моисеева О.Н. Советы крестьянских депутатов в 1917. М., 1967;
Минц И.И. История Великого Октября. М., 1967-1976. Т. 1-3 и др.
4 Серый Ю.И., Кузнецов В.И. Из истории Советов рабочих депутатов на
Дону (март-октябрь 1917г.) //Учен. зап. Ростовского университета. Рос
тов-на-Дону, 1957. Вып.4.; и др.
около 200 фамилий участников советского строительства с указанием рода их деятельности1.
В кандидатской диссертации И.Г. Брызгаловой «Формирование и деятельность местных органов власти на Дону и Северном Кавказе весной 1917» Советы как особая власть не вычленяются, а включаются в единую систему власти, сложившуюся на Дону весной 1917г. Автор развивает положение о том, что противоречия в регионе весной 1917г. «были менее напряженными, чем в Центре России», и это «обусловило первоначально вполне мирное принятие регионом революции». Историографический анализ исследований о Советах Дона в 1917г. показывает, что их авторы отказались рассматривать Советы изолированно от других институтов власти. Была намечена проблема комплексного изучения всех властных структур казачьей области.
До настоящего времени нет специальных исследований по истории возрожденного казачьего круга, а между тем историю власти, местного самоуправления в 1917г. в области, обстановку на Дону в целом нельзя понять без изучения его работы (Большой Войсковой круг в 1917г. собирался три раза: 26 мая - 18 июня; 5-14 сентября; 2-13 декабря; Малый Войсковой круг - 2-7 августа). Исследователи не учитывали юридического значения нормотворческой деятельности Большого Войскового круга, рассматривали его работу лишь как направленную на поддержку Временного правительства и мобилизацию казачества на подавление революционного движения. Даже в публикациях 60-80-х годов содержалось много положений, пропитанных классовой ненавистью, антагонизмом, таких, например, как «главари донского контрреволюционного казачества», «антисоветская авантюра Каледина», «ка-лединская клика», «агония калединщины», «разгром калединской аван-
1 Сергеев В.Н. Советы Дона в 1917г. Борьба партий в Советах между двумя революциями. Ростов-на-Дону, 1987.
тюры». Очищения научных понятий в исследовательской литературе впереди.
В научной литературе почти не затрагивалась тема перехода от централизованного государства к федеративному, в связи с утверждением самоуправления на Дону. Д.С. Бабичев пишет о федерализме следующее. Казачество выдвинуло на Круге предложение об организации государства на принципе федерализма. Казачий федерализм рассматривался как наиболее удобная форма объединения казачьей контрреволюции в Российском масштабе1. Необходимость преодоления такого одностороннего подхода очевидна, что проявилось в новейших исследованиях2.
Таким образом, в отечественной историографии специально не изучалась история казачьих кругов, как органов реальной власти, их деятельность в 1917-1920гг. Это обедняет государственно-правовую и самоуправленческую историю Донского края. Рассмотрение проблемы с позиций не только классового, но и цивилизационного подхода позволяет выявить не одно лишь противостояние общественных классов и групп, но и сферу взаимодействия на базе общечеловеческих ценностей, область социально-культурного консенсуса. Такой подход позволяет разносторонне показать возрождение самоуправления, реальное значение казачьего круга в демократизации жизни на Дону.
История общественных исполнительных комитетов в казачьих областях юга, как специфических органов власти до не давнего времени специально не изучалась. Отказ от анализа названного института объясняется тем, что в трудах В.И. Ленина «нет сущностной оценки этого института». Кроме того
'Бабичев Д.С. Донское трудовое казачество в борьбе за власть советов. Ростов-на-Дону, 1969.
2 Кириенко Ю.К. Казачество в эмиграции: споры о его судьбах (1923-1945гг.) //Вопросы истории, 1996, №10; и др.
были историографические сложности по вопросу об общественных исполнительных комитетах. Долгие годы «историки рассматривали революцию 1917г. в упрощенном виде, как противоборство пролетариата и буржуазии». Поэтому место и роль средних слоев, а общественные исполнительные комитеты и являлись преимущественно их органами, долгие годы не исследовались. Многие ученые отказывали мелкобуржуазной демократии в представительстве одновременно и наряду с пролетариатом и буржуазией. Не удивительно, что «организации и учреждения, возникшие на этой основе, приписывались или революционно-демократическому или буржуазно-помещичьему лагерю». Из-за ложной методологической посылки исполнительные комитеты утратили статус самостоятельного общественно-политического института, они были устранены с политической арены и в итоге превратились в одно из тех самых «белых пятен» в истории, которые только теперь приходится заполнять конкретным изображением»1.
Значительный вклад в разработку этого вопроса на общероссийском материале внесли в 80-е годы A.M. Андреев, в 90-е годы - Г.А. Герасименко2 и др. Исследование же этой проблемы в региональном аспекте, в частности, на Дону и Северном Кавказе еще впереди. Представляет интерес анализ специфики этого региона. Исполкомы были здесь бессословными, общегражданскими органами власти, выражавшими стремление населения к гражданскому миру, к «средней» линии в революции, к чисто человеческому протесту против гражданской войны.
Первые упоминания об этом институте власти на Дону относятся к 60-м г., когда B.C. Панченко и Я.Н. Раенко, Л.И. Берз и К.А. Хмелевский
1 Герасименко Г.А. Первый акт народовластия в России. Общественные
исполнительные комитеты. М., 1992, с.4-5.
2 Андреев A.M., Местные Советы и органы буржуазной власти (1917).
М., 1983. Герасименко Г.А. Указ. Соч., с.5-6.
привели некоторые данные о создании Донского исполнительного комитета.
В работах Ю.К. Кириенко, В.Н. Сергеева и некоторых других авторов начато исследование исполкомов в региональном разрезе. Однако изучался главным образом сам факт их возникновения в казачьем крае, их социальные основа, состав, структура. Однако место и роль этого общественно-политического института на разных этапах революции не рассматривались. Всесторонне не исследованы их численность на разных этапах революции, структура, нормы представительства, социальный и партийный состав в динамике, лидеры, материальная база, нормативно-правотворческая деятельность, их взаимоотношения с казачьим кругом, войсковым правительством, с одной стороны, Советами - с другой,.
Громадный фактологический материал о тех или иных элементах системы власти получил отражение в работах А.И. Козлова, А.В. Венко-ва, В.П. Трута, Е.М. Трусовой, Л.А. Этенко1 и других.
Таким образом, анализ научной литературы свидетельствует, что проблема государственно-правового оформления и осуществления местной власти и управления Области Войска Донского в 1917 г. не была предметом специального исследования, она лишь попутно затрагивалась в ряде трудов. Их авторы воссоздали социально-экономические отношения на Дону, историю межпартийной борьбы. Советов, профсоюзов. В целом исследования характеризовались политизированным подходом, но в трудах ученых развивалась и тенденция к депо-лизации особенно в 60-е - начале 80-х годов, что позволило наметить к разработке проблему местной власти на Дону в 1917 г. И все
1 Октябрь на Дону и Северном Кавказе. Ростов-на-Дону, 1977; Козлов А.И. На историческом повороте. Ростов-на-Дону, 1977; Трусова Е.М., Массовые организации трудящихся Дона и Северного Кавказа в феврале-октябре 1917г. Ростов-на-Дону, 1992; Казачий Дон. Очерки истории, ч. 1-Й. Ростов-на-Дону, 1995; Венков А.В. Антибольшевистские движения на юге России на начальном этапе гражданской войны. Ростов-на-Дону, 1995; и др.
же необходимо признать, что задача изучения всех элементов системы власти, первых шагов на пути к ее децентрализации и переходу к федерации, пока не ставилась. Всесторонне не рассмотрена история казачьего самоуправления (хуторское, станичное, окружное, областное), деятельность аппарата власти Временного правительства на Дону (комиссары, комитеты общественных организаций), практика управления казачьими и неказачьими воинскими соединениями со стороны Областного военного комитета. Проблема власти упрощенно сводилась к диктатуре генерала A.M. Каледина, тогда как на самом деле Областью управляла административно-управленческая элита, в том числе юристы-профессионалы. Политическая линия Временного правительства по отношению к Донской области объективно не исследована.
Объект исследования - процесс формирования местной власти на Дону в 1917г. как системы, ее нормотворческая деятельность, характер и содержание общественно-правовых отношений в ходе устранения старой администрации и становления новой, начало перехода от унитарной государственности к федеративной.
Предмет диссертационного исследования - общие закономерности и особенности становления местной власти на Дону, ее структура, статус, правовые формы и процедуры осуществления, преобразование как государственно-правового и самоуправленческого института, анализ нормативно-правовых актов Временного правительства и органов власти ОВД, постановлений казачьих кругов, деклараций, наказов, инструкций, воззваний и обращений различных органов местной администрации, рассмотрение содержащихся в них моделей организации.
Хронологические рамки диссертации - март 1917 - февраль 1918г. в историко-краеведческой литературе уже установились. В этот период про-
цесс формирования власти на Дону прошел путь от событий ферральско-мартовской 1917г. революции до образования Донского Объединенного правительства 5 января 1918г. и его распада в феврале 1918г. Рассматриваемый период, таким образом, имеет также четкие границы отсчета: он начинается с Февральской революции, начала формирования центральной и местной власти, и завершается сменой управленческих элит в феврале 1918г. - уходом калединской администрации и-приходом номенклатурной партийно-советской.
Цель работы - изучить нормативные акты Центральной власти и нормотворчество органов власти на Дону в специфических условиях крупной казачьей области, процесс формирования здесь государственного управления и местного самоуправления и выявление реальных возможностей создания оригинальной структуры местной власти и ее основы - местного общества во главе с административно-управленческой элитой юристов-профессионалов.
Задачи исследования:
Провести историографический анализ степени изученности проблемы строительства государственной власти, управления и местного самоуправления на Дону в исторической и историко-правовой литературе.
С объективных позиций изучить нормативно-правовые документы, а также иные документы по вопросам, относящимся к предмету диссертационного исследования, дать современную интерпретацию самых разнообразных исторических источников как известных, малоизвестных, так и впервые выявленных автором.
Осветить содержание программных установок Центральной власти, политических партий по вопросу строительства новой российской государственности, управления и местного самоуправления накануне и в ходе Фев-
ральской революции, их роль в управлении Областью Войска Донского в 1917 г.
Проанализировать комплекс нормативных актов по управлению Донской областью в 1917г. и дать им юридическую оценку.
Изучить процесс формирования всех элементов местной власти в ОВД.
6. Проследить реализацию Временным правительством целена
правленной управленческой линии воздействия на социально-
экономические и политические процессы на Дону в 1917г. Пофамильно
установить всех посланцев Временного правительства на Дону, их
должностное положение и характер практических действий, как важный
компонент государственно-правового развития Донского края.
Исследовать особенности либеральной модели государственного строительства в регионе, стремление Временного правительства и правящей партии кадетов поддержать дореволюционное казачье право на землепользование, укрепить его реальную власть на Дону в целях поддержания служилой годности казачества, упрочения стабильности в регионе, развития законотворческого процесса, укрепления экономической основы децентрализации власти, казачьего федерализма.
Изучить разнообразные формы участия населения ОВД в управлении.
Показать стремление классов, партий, организаций и учреждений преодолеть дефицит в обеспечении органов местного самоуправления кадрами необходимой квалификации, адаптированными к новым условиям.
Исследовать деятельность высших должностных лиц в управлении, дать характеристику административно-управленческой элиты ОВД, установить ее персональный состав.
Раскрыть причины и сам процесс нарастания размежевания в административно-управленческой элите, показать ее раскол и гибель в январе-феврале 1918г.
Характеристика источников. Отбор и анализ источников по истории государственно-правового развития Донской области в 1917г. еще не производился. Источники классифицируются по видам, происхождению и способам фиксации материала. Интерпретация документов осуществлялась автором с деполитизированных методологических позиций.
1. Нормативно-правовые акты. Среди них важное место занимают документы дореволюционной власти. Представление о дореволюционном устройстве военного и гражданского управления крупнейшей казачьей области дают подготовленные Государственным советом Положения 1835 и 1891 годов1. Сопоставление этих документов с нормативно-правовой базой управления Доном 1917г. позволяет видеть коренные изменения в управлении, его демократизацию и деконцентрацию власти.
Многочисленные Постановления и Указы Временного правительства, его обращение к населению Дона в апреле 1917г. содержатся в официальных его изданиях2. Этот источник дополняется документами и материалами органов власти Временного правительства в его «будничном виде» на Дону3.
1 Положение об управлении Донского Войска. Спб., 1835; Положение об
общественном управлении станиц казачьих войск. Спб., 1881; О позе
мельном устройстве казачьих войск. Спб., 1869.
2 Вестник Временного правительства 1917г. Сборник Указов и Поста
новлений Временного правительства. Вып. 1. 27 февраля - 5 мая 1917г.
Пг., 1917; и др.
3 Отчет о деятельности Донского комитета. Новочеркасск, 1917.
Привлечены документы современной государственной власти России, отражающие ее стремление к возрождению старинных управленческих традиций казачества, его государственной службы1.
Документы и материалы правящих политических партий. Это сборники программ партий2, стенограммы и протоколы конференций и съездов. Представление о курсе реформ проводившимся правящими партиями, можно составить по документам правящей в марте-октябре 1917г. партии конституционных демократові их партнеров по блоку - партий демократического социализма4. Влияние «левого блока» в правительстве В.И. Ленина на управленческие процессы в регионе можно проследить по документам партий большевиков5и левых эсеров6.
Произведения государственных и общественных деятелей. Работы министров Временного правительства, близко стоявших к ним лидеров
1 Сборник нормативных документов по российскому казачеству. М.,
1996.
2 Сборник программ политических партий России. Спб., 1906. Програм
мы политических партий России. Пг., 1917; и др.
3 Отчет Центрального Комитета конституционно-демократической пар
тии (Партии народной свободы). Спб., 1907; Стенографический прото
кол заседаний VII съезда Партии народной свободы. Спб., 1917; Резолю
ция VIII делегатского съезда Партии народной свободы (9-12 мая 1917г.
в Петрограде). Пг., 1917; IX съезд Партии народной свободы. Стеногра
фический отчет. М., 1917; и др.
4 Всероссийская конференция меньшевистских и объединенных органи
заций РСДРП. Пг., 1917; Постановления объединительного съезда Рос
сийской социал-демократической рабочей партии. Рязань, 1917; Прото
колы II съезда партии социалистов-революционеров. М., 1917; Краткий
отчет о работе IV съезда партии социалистов-революционеров. Пг.,
1918.
5 Седьмая (Апрельская) Всероссийская конференция РСДРП
(большевиков). Петроградская общегородская конференция РСДРП (б).
Август 1917; Протоколы. М., 1958; Протоколы Центрального Комитета
РСДРП (б). Август 1917 - февраль 1918. М., 1958; Переписка секретариа
та ЦК РСДРП (б) с местными партийными организациями. Сб. док. Т.1-
2. М„ 1957.
6 Протоколы I съезда партии левых социалистов-революционеров
(интернационалистов). М., 1918.
политических партий1, в том числе и их местных организаций2, воен-ных3(особенно побывавших в 1917-1918гг. на Дону) критически использовались в данном исследовании. Главным методом критического анализа было сопоставление данных, почерпнутых из произведения того или иного участника событий, с другими документами, отражающими существо того или иного явления.
4. Периодическая печать содержит уникальный материал для раскрытия истории влияния Временного правительства на социально-экономические и политические процессы в Донской области, развитие местной власти как таковой4. Неплохо сохранилась печать Дона.
«Вольный Дон» (1917-1918гг.) - орган Донского исполнительного комитета (далее сокращенно ДИК), а затем Войскового правительства. Газета содержит стенограммы пяти казачьих кругов и многих заседаний. Значение этих документов трудно переоценить. «Казачий субъективизм» прекрасных
1 Милюков П.Н. История второй русской революции. Т. 1. София, 1921;
Он же. Россия на переломе. Большевистский период русской революции.
Т. 1-2. Париж, 1927; Кокошкин Ф. Русское государственное право. Сим
ферополь. 1918; Керенский А.Ф. Дело Корнилова. М., 1918; Он же. Рос
сия на историческом повороте //Вопросы истории, 1990-1992гг.; Струве
П. Размышления о русской революции. София, 1921; Суханов Н.Н. За
писки о революции. Т. 1-4. М., 1996; Чернов В.М. Рождение революци
онной России. Париж-Прага-Нью-Йорк, 1934; Он же. Советы нашей ре
волюции //Год русской революции. М., 1918; и др.
2 Локерман А. 74 дня советской власти. Ростов-на-Дону, 1908; Коломий-
цев В. Диктатура большевиков. Ростов-на-Дону, 1918; Малиновский И.
Учредительное собрание. Ростов-на-Дону, 1919; Гурвич С. Экономиче
ское положение России. Ростов-на-Дону, 1919; Мазуренко СП. Кре
стьянство в 1917 //Пути революции, 1927, №1; и др.
3 Деникин А.И. Очерки русской смуты //Вопросы истории, 1990-1995; см.
подборку работ: Белоэмигранты о большевиках и пролетарской рево
люции. Кн. 1-2. Пермь, 1990; От первого лица. М., 1990; и др.
4 Привлечены столичные газеты: «Вестник Временного правительства»;
«Речь» (Орган ЦК партии кадетов); и др.
журналистов «Вольного Дона» можно «подправить» через критическое осмысление сопоставлений данных этой газеты с отчетами о работе круга в других газетах, например, «Приазовском крае», воспоминаниями участников круга и другими документами.
Орган партии кадетов «Ростовская речь», которая издавалась членом ЦК партии кадетов, уроженцем Дона В.А. Харламовым, поместила выступления в Новочеркасске, Ростове, Таганроге видных государственных деятелей того времени (Ф.И. Родичев, М.С. Аджемов, А.И. Шинга-рев, С.Н. Прокопович и др.). Полный газетный текст их выступлений извлечен нами и оформлен как приложение к представленному исследованию. Речи изучены предельно объективно, многие их материалы впервые вводятся в научный оборот, дают наглядное представление о политической линии правящей партии в стране и ОВД.
Газеты политических партий демократического социализма, которые также являлись правящими, позволяют раскрыть форму участия населения в местном самоуправлении, их борьбу за демократизацию управления Доном, формирование общегражданской власти1.
Документы большевистской газеты2 подтверждают, что без развитой способности к самоорганизации масс, умения осуществлять контроль над властвующей элитой общество становится плутократическим источником всеобщей опасности.
5. Документы Донского казачества, отражающие его историю в 1917г. и современное движение за возрождение казачества.
1 Рабочее дело (Орган Ростово-Нахичеванского комитета меньшевиков) -
1917-1918гг.; Народная мысль (Орган народных социалистов г. Ростова)
- 1917г.; и др.
2 Наше знамя. Орган Ростово-Нахичеванского комитета РСДРП(б)) -
1917-1918гг.
Постановления пяти казачьих кругов1. Казачьи круги рассматривали кардинальные вопросы жизни казачества. Эти постановления отражают: государственную линию Временного правительства, проблемы формирования общегражданской власти, вопросы хозяйственной жизни общества. Привлечены документы Войскового казачьего круга2 более позднего времени: Положение о Войсковом круге, Основные законы Всевеликого Войска Донского (май 1918г., круг спасения Дона). Однако всестороннее изучение их позволяет глубже понять проблему казачьего федерализма. Всесторонне изучены документы общероссийских съездов казачества (март - Петроград, июль - Петроград, октябрь - Киев - Новочеркасск), которые позволили проследить участие донцов в их работе, процесс формирования государственной службы казачества3.
б.Сборники документов4, хроники5, опубликованные в 30-х начале 80-х гг., содержат документальный материал, подобранный составителями, который характеризует в основном борьбу рабочего класса и его партии, отражает расстановку классовых и партийных сил на разных этапах революции.
1 Постановления Донского войскового круга. Первый созыв. 26 мая - 18
июня 1917г. Новочеркасск, 1917; Постановления Донского войскового
малого круга. 2-7 августа 1917г. Новочеркасск, 1917; Постановления
Второго Донского войскового большого круга. 5-14 сентября 1917г. Но
вочеркасск, 1917; Постановление Большого войскового круга Войска
Донского третьего созыва. 2-13 декабря 1917г. Новочеркасск, 1917.
2 Сборник документов Донского войскового круга (1917-1920гг.). Рос
тов-на-Дону, 1992.
3 Труды общеказачьего съезда с 23 по 29 марта 1917г. в Петрограде. Пг.,
1917; и др.
4 См. Борьба за власть Советов на Дону. Сб. док. Ростов-на-Дону, 1957;
Борьба за власть Советов в Донбассе. Сб. док. Донецк, 1957; Больше
вистские организации Украины в период подготовки и проведения Ве
ликой Октябрьской социалистической революции (март-ноябрь 1917г.).
Сб. док. Киев, 1957; Великая Октябрьская социалистическая революция
на Украине, т. 1. Госполитиздат УССР, 1957; Октябрь в Царицине. Сб.
док. Волгоград, 1970; Документы героических лет. Ростов-на-Дону, 1987;
и др.
5 Хроника исторических событий на Дону, Кубани и в Черноморье в
1917-1920гг. Вып. 1, 1939; Вып. 2, 1941; и др.
Односторонность подобранных материалов была замечена уже в 60-е годы. Так, К.А. Хмелевский, оценивая «хронику» Я.Н. Раенко, указывал на значительный охват газетных источников, но считал эту работу примером не правильного подхода к отбору источников1. Тенденция показа лишь сил революции и отказ от представления комплекса документов, отражающего действия всех институтов властных структур, классов и партий, утвердилась особенно при составлении всевозможных хроник 2. Подготовка к публикации документов, хроник событий, всесторонне отражающих жизнь населения, борьбу за рациональное управление краем, впереди.
7. Воспоминания деятелей Временного правительства, руководителей политических партий3, военных4, рядовых участников событий5. Управленцев революционной поры неуместно однако судить по взаимным оценкам и тем более по самооценкам. Но в воспоминаниях содержатся уникальные данные о явлениях и событиях, участником которых был автор, что дает направление дальнейшего поиска документов, сопоставления сведений мемуариста с данными другого источника.
1 Пронштейн А.П., Хмелевский К.А. Донское казачество в Советской ис
ториографии // Вопросы истории, 1965, № 7, с. 75-84.
2 Летопись борьбы и побед. Ростов-на-Дону, 1984; и др.
3 Авксеньтьев Н. Большевистский переворот. Воспоминания // Отече
ственная история, 1992, № 5; Милюков П.Н. Воспоминания. М., 1990;
Александр Иванович Гучков рассказывает // Вопросы истории, 1991, №
7-10; Чернов В.М. Перед бурей. Воспоминания. Нью-Йорк, 1953.
4 Лукомский Д.С. Воспоминания. Т. 1-2. Берлин, 1922; Брусилов А.А.
Мои Воспоминания. М., 1963; Воспоминания А.И. Деникина, П. Крас
нова и др. см. в сборниках воспоминаний «От первого лица». М., 1990;
Трагедия казачества. Воспоминания белых генералов. М., 1994; и др.
5 Кирпичев П. Третий Войсковой круг и вопрос о власти // Пролетарская
революция на Дону. Сб. №4. Ростов-на-Дону, 1924; Кудинов СМ. Этого
не забудешь. Ростов-на-Дону, 1957; Зайцев И. 1917-1918 годы в Таган
роге // Пролетарская революция, 1926, № 10.
8. Документы четырех архивов: Российского центра хранения и изучения документации новейшей истории (РЦХИДНИ), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) и их региональных отделений в Ростове-на-Дону (ЦХИДНИРО, ГАРО). В РЦХИДНИ отложились материалы правящих политических партий, вырабатывающих внутриполитический курс, воздействующих на процессы их реализации. В ГАРФ собраны документы в фонде канцелярии Министра-председателя, министерств Временного правительства (военного, внутренних дел и др.), позволившие полнее раскрыть целенаправленное воздействие Правительства на решение проблем Области Войска Донского. В названных фондах хранятся телеграммы и письма с мест, содержащие сведения о формировании местной власти. Однако самыми весомыми для раскрытия темы были документы фондов 1255-Войсковое правительство Области Войска Донского; Ф. 1256 - Объединенное правительство Дона; ф. 6978 -ЦИК 1 -го созыва. Они почти сплошь исходят от власти, от управленческих структур.
Научная новизна состоит в доказательстве, что в 1917г. Доном управляла административно-управленческая элита, ядро которой составляли более 30 юристов-профессионалов-знатоков буржуазного права, сформировавших правовую основу местной власти - более 200 постановлений круга, наказов, инструкций, а также множество деклараций, воззвания и обращения, демократическое Областное объединенное правительство.
1. Постановления кругов, декларации и воззвания местной власти рассматриваются как нормативно-правовые акты, и программные документы, регулировавшие строительство местной власти в Области Войска Донского.
Определена система органов местной власти, формировавшаяся в процессе становления демократической процедуры выборов, проанализированы нормативные акты закреплявшие эту систему, обоснована тенденция развития местной власти как общегражданской.
2. В научный оборот введено понятие Донская административно-управленческая элита, собраны и приведены сведения о ее деятелях, дана исторически достоверная характеристика более 100 управленцев.
3.Осуществлен научный анализ деятельности министров Временного правительства на Дону, выявлены и приведены в Приложении тексты их речей в ОВД.
4. Реформа власти на Дону, осуществленная местной управленческой элитой, характеризуется как составная часть административно-управленческой реформы, проводившейся Временным правительством в стране.
5.Антимонархическая коалиция всех демократических сил, организационным воплощением которой было более 300 комитетов общественных организаций, характеризуются как общегражданская власть, которая стремилась согласовать несовпадающие интересы сословий и классов и погибла от ударов слева (Советы) и справа (казачий Круг, Войсковое правительство). Вскрыта и другая причина гибели, коренящаяся в самих должностных лицах их возглавлявших - европейское доктринерство, «заносчивость молодости», разрыв слова и дела у их руководителей.
Выявлены данные о деятельности на Дону многих эмиссаров Временного правительства, а также более 20 депутатов Государственной думы по согласованию и сбалансированию различных компонентов системы власти.
Показано строительство государственности на Дону как федеративного образования в системе Юго-Восточного Союза - аргумент в изучении становления нового государства в России.
Исследован комплекс причин размежевания населения и раскола управленческой элиты в январе-феврале 1918г. и показана главная из них - начало гражданской войны.
Выполнен анализ литературы с точки зрения изученности истории государственного управления и местного самоуправления ОВД, осуществлена критика источников с деидеологогизированных методологических позиций. Выделены базовые вопросы проблемы.
Апробация работы. Основные положения и выводы были изложены в докладах на научных конференциях и симпозиумах в Северо-Кавказской академии государственной службы (СКАГС) в Ростове-на-Дону: «Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания» (1993г.); «Рациональность и государственное управление» (1994г.); «Проблемы легитимации власти и социальное управление» (1996 г.); «Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений» (1996 г.) и других. Диссертация обсуждалась на кафедре теории права и гражданско-правовых дисциплин СКАГС.
Практическая значимость работы. Материалы диссертации используются в читаемых автором в Северо-Кавказской академии государственной службы учебных курсах: «Муниципальное право», «Государственное и муниципальное управление», «История государства и права России» и других. Представляет интерес при комплектовании новой современной библиографии, составлении программы спецкурса и методических рекомендаций для студентов. В связи с воссозданием государственной казачьей службы и перенесением в Новочеркасск центра движения за возрождение современного казачества может быть использована практическими работниками органов государственной власти и управления региона, организаторами движения казачества.
Структура диссертации: введение, три главы, заключение, список источников и литературы.
Позиции Временного правительства и политических партий по вопросам государственного управления и местного самоуправления
Центральный орган государственной власти и управления Россией -Временное правительство - было сформировано 2 марта из ведущих либеральных политиков, которые сразу же оказались в экстремальной ситуации. С одной стороны, действия правительства контролировались и блокировались Советом рабочих и солдатских депутатов, лидеры которого придерживались принципиально иных доктрин, а с другой стороны, у Временного правительства не оказалось необходимых рычагов и исполнительных механизмов для реализации уже принятых решений. Кроме того, возможность проведения реформ для правительства была объективно ограничена продолжавшейся войной1. Положение правительства усугублялось еще и тем, что в его составе были министры противоположных политических взглядов от монархистов до социалистов {министр юстиции А.Ф. Керенский). В продвижении некоторых из них на вершину власти не последнюю роль сыграли масонские связи2.
Область Войска Донского (ОВД) после Февральской революции управлялась военным министерством. Большое влияние на процесс становления в ОВД местной власти начал оказывать военный министр А.И. Гучков. Но критическое положение сложившееся в стране, развал армии вызвали у него психологический кризис. Он «считал дело проигранным», перестал участвовать в заседаниях кабинета1 «Не на своем месте» оказался и Г.Е. Львов -министр-председатель и министр внутренних дел Временного правительства. Политические деятели того времени, ученые Н.Г. Думова, Р. Пайпс, Ц. Хасе-гава единодушно характеризуют 56-летнего премьера как личность пассивную, инертную. Г.Е. Львов исповедовал крайнюю форму популизма, покоящегося на безграничной вере в мудрость и добрую волю «народа». «Всякое центральное руководство он считал абсолютным злом» . Развитие социально-экономических и политических событий в ОВД во многом зависело и от министерства земледелия во главе с А.И. Шингаревым (кадет, врач по профессии). Эти и другие деятели Временного правительства осуществляли непосредственное управление регионами. Министры имели необходимый аппарат власти и управления.
1 марта П.Н. Милюков вступил в переговоры от имени Думы с делегацией Петросовета, возглавляемой Н.С. Чхеидзе. В ходе их была выработана Программа Временного правительства по осуществлению преобразований в стране до созыва Учредительного собрания. Программа и «Воззвание...» правительства были опубликованы и в донской прессе. В «Воззвании» отмечалось: «...комитет Государственной Думы и Совет рабочих депутатов организуют порядок и управление страной»3. Поскольку в ОВД, как и в других регионах, эта программа небезуспешно претворялась в жизнь, она являлась исходным документом в организации государственного управления. Ее 6-й пункт гласил: провести «выборы в органы местліаео самоуправления на ос-нове всеобщего прямого, равного и тайного голосования». В ней имелись и другие положения: «Полная и немедленная амнистия» заключенных по по литическим делам, «свобода слова, печати, союзов, собраний, стачек», «отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений», «подготовка к созыву Учредительного собрания», «замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления» и другие.
Эта программа, переведенная на язык приказов, распоряжений, указов и законов Временного правительства1 как высшего исполнительно-распорядительного органа, осуществлявшего и законодательные функции, отражала требования разных политических партий и их лидеров. Но стратегию и тактику правительства определяла прежде всего правящая Партия конституционных демократов. Еще в 1905-1917гг. кадеты трижды вносили изменения в формулировку 13 раздела своей программы « Государственный строй». В октябре 1905г. на I съезде партия, ожидая исхода противоборства сил в революции, не указала на желательную форму правления, отметив лишь, что «конституционное устройство Российского государства определя-ется основным законом» . На II съезде в январе 1906г. измененный 13 гласил: «Россия должна быть конституционной парламентской монархией»".VII съезд партии кадетов, проходивший 25-27 марта 1917г., внес новые изменения в 13: «Россия должна быть демократической парламентской республикой. Законодательная власть должна принадлежать народному правительству. Во главе исполнительной власти должен стоять президент республики.
Во главе исполнительной власти должен стоять президент республики, избираемый на определенный срок народным представительством и управляющий через посредство ответственного перед народным представительством министерства»1.
Но во всех вариантах Программы кадетской партии сохранялось требование свободных выборов на основе четырехчленной формулы, распространения местного самоуправления на все губернии, в том числе и ОВД (пункт 20). В разделе «Местное самоуправление и автономия» полномочия местной и центральной власти разграничиваются. Пункт 22, в частности, гласил: «Круг ведомства органов местного самоуправления должен простираться на всю область местного самоуправления, включая полицию безопасности и благочинения, и за исключением лишь тех отраслей управления, которые в условиях современной государственной жизни необходимо должны быть сосредоточены в руках центральной власти, с предоставлением в пользу органов местного самоуправления части средств, поступающих в настоя-щее время в государственный бюджет» . Партия предусматривала установление и «местной автономии и областных представительных собраний, обладающих правом участия в осуществлении законодательной власти по известным предметам соответственно потребностям населения», однако спустя некоторое время «после установления прав гражданской свободы»".
Таким образом, важнейшие требования партии народной свободы вошли в мартовскую 1917г. Программу Временного правительства. Но, понимая сложность ситуации того времени, кадеты вынуждены были отказаться от проведения системных реформ до окончания мировой войны.
Первый общероссийский казачий съезд и его роль в организации самоуправления
Первый общеказачий съезд представителей 11 казачьих войск России проходил 23-29 марта 1917г. в Петрограде. Он был ярким проявлением самоорганизации казачества. Сохранилась стенограмма съезда. Некоторые материалы о нем содержатся в выступлении одного из председателей этого съезда М.П. Богаевского на казачьем съезде в Новочеркасске (16-27 апреля 1917г.) и на 1 Большом войсковом круге 29 мая 1917г. Версия о том, что съезд был созван членом царской семьи, походным атаманом всех казачьих войск, великим князем Борисом Владимировичем, была опровергнута М.П. Богаевским. Инициатива созыва съезда и основная работа по его подготовке была проделана самими донскими казаками - «членами Петроградского общества взаимопомощи донских казаков»1 в составе писателя Ф.Д. Крюкова, присяжных поверенных И.Г. Харламова и А.С. Яковлева, инженера И.И. Лагунова, войскового старшины И.М. Максимова. Большую роль сыграли и депутаты Государственной Думы казаки М.А. Караулов, А.П. Савватеев, Н.А. Захарьев. Есть все основания заключить, что Временное правительство заметным образом не участвовало в подготовке и проведении съезда, хотя группа подготовки входила по этому вопросу в сношение с правительством и военный министр сочувственно отнесся к идее съезда. При этом А.И. Гучков отметил: «Казаки впервые становятся на путь правильной нереволюционной организации» .
Инициаторы съезда считали необходимым созвать представителей войск в столице для ответа на злободневные вопросы момента и сохранения своих прав как казачьего войска. «Мы хотели поработать для казачества, для его организации, подготовить вопросы и требования, которые будут выстав-лены на Учредительное собрание или где потребуется» . Съезд рассматривался как проявление «действительной потребности единения» для подготовки более представительного Учредительного съезда, создания гарантий против разрушения революцией казачьей общины.
В числе 300 делегатов общеказачьего съезда было 146 казаков из Донской области, в том числе 80 человек - с фронта, т.е. почти 50 % делегатов прибыло от Донского войска, а представительство от других войск было значительно меньшим: от Забайкальского войска - 8 делегатов; Уральского - 24; Сибирского - 10; Семиреченского - 1; Астраханского - 10; Амурского - 3; Уссурийского - 2; Терского - 16; Оренбургского - 33; Кубанского - 32. Комиссия из делегатов выработала нормы представительства на следующий общероссийский съезд: от Донского Войска - 60 делегатов, Кубанского - 50, Терского - 40, Оренбургского - 40, Забайкальского, Сибирского и Уральского -30, от всех остальных по 20 человек. Было признано, что общее число делегатов съезда не должно превышать 360 человек, а в его руководящий орган -Временный Совет - не может входить более 36 человек". Были утверждены по 1-2 делегата от каждого войска в Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов ( всего 22 человека, в том числе 2 от казаков Дона - И.Ф. Кар гин из Новочеркасска и сотник П.П. Калмыков - от делегатов фронта1.Организационная комиссия выработала, а съезд утвердил повестку дня своей работы: организация казачества в общероссийском масштабе; подготовка его к выборам в Учредительное собрание; земельный вопрос; отбывание воинской повинности казаками; местное самоуправление; «признание новой власти, нового строя, поддержка Временного правительства»2.
24 марта руководители съезда устроили манифестацию, в которой приняли участие 1-й и 4-й Донские полки, бывший конвой, сводная казачья сотня и взвод гвардейской батареи. Военный министр А.И. Гучков, которого казаки встретили громовым «ура» и приветственным маршем, обошел ряды, здороваясь, и принял от,командиров рапорты. Делегаты от казаков были приглашены в Мариинский дворец, где к А.И. Гучкову обратился генерал казак Попов, который в лице министра приветствовал власть Временного правительства, «о которой так долго, но безнадежно мечтала вся Россия, а вместе с ней и все казачество».
В ответной речи А.И. Гучков подчеркнул, что «знает и ценит казачество, с которым близко познакомился в Маньчжурском походе, что он высоко ставит бытовой уклад казачьей жизни и хотел бы видеть его возрожденным в настоящей свободной России, что к голосу казачества прислушивается вся Россия и что он желает успеха казачеству»3.
Во время манифестации представители казаков посетили английское, американское, французское и итальянское посольства, где выразили верность союзническому долгу. На Дворцовой площади у Зимнего дворца командующий Петроградским военным округом генерал Корнилов обратился к казакам с речью .
Образование органов государственной власти
Особенности исторического развития российского государства привели к тому, что исконно русские земли кольцом окружали местности, резко отличающиеся от них своими культурными и бытовыми условиями, национальным составом населения. Все это вызывало необходимость установления для окраин особой организации местной власти и управления. К таким окраинам относились казачьи земли юга: Кубань, Терек и, в частности, самая крупная казачья область - ОВД. Здесь была создана сильная местная власть. Казачьи войска являлись иррегулярными. Взаимодействуя с местным населением пестрого национального состава, они давали Северо-Кавказскому краю мир с позиции силы, составляли противовес протекторату Турции и вожделениям других сопредельных государств. Донская область в 19- начале 20 в. находилась в непосредственном подчинении военному министерству, отличалась спецификой в организации местного управления. Область Войска Донского в 20 в. уже не была в собственном смысле окраиной. Но историческая причина особого устройства ее управления коренилась в ее окраинном положении в государстве.
Во главе местного управления ОВД стоял наказной атаман, пользовавшийся правами по части гражданской - генерал-губернатора, а по части военной - командующего войсками в военном округе1. При наказном атамане состояло областное управление, в составе общего присутствия и канцелярии. Общее присутствие работало под председательством атамана и включало его помощника и трех советников, а также делопроизводителей канцелярии областного управления и управляющего горной частью в войске.
Решающий голос всегда принадлежал атаману, но и несогласные с ним члены присутствия могли в семидневный срок представить свое мнение министру.
До 1917 г. ОВД имела 9 округов. В управлении округом значительной была роль начальника полицейского управления1. Окружные управления располагались в окружных станицах или городах: в административном центре ОВД г. Новочеркасске (Черкасский округ); в станицах Каменской ( Донецкий округ); Урюпинской (Хоперский округ); Константиновской ( I Донской); Нижне-Чирской ( II Донской); Усть-Медведицкой (Усть-Медведицкий); Великокняжеской (Сальский); в г. Таганроге (Таганрогский округ); в г. Ростове (Ростовский округ).
В 1876 г. в ОВД были созданы земские учреждения. Но в 1882 г. земство было упразднено по причине недоверия к нему казаков, усмотревших в земстве «нарушение исконной привилегии их» и отказавшихся платить налоги на содержание земских учреждений . Наиболее современной формой самоуправления донцы считали казачий круг. Поход на земство наблюдался и в других регионах империи3.
«Положение об общественном управлении станиц казачьих войск» от 3 июня 1891 г. внесло определенные изменения в управление ОВД. Оно не декларировало возрождение казачьего круга и не расширяло права областного управления, но вводило общественное управление станиц. Станичное управление составляли: 1) собственно станичное общественное управление (станичный сбор, станичный атаман и станичный суд); 2) хуторское общественное управление (хуторской сбор и хуторской атаман) . Предусматривалась соподчиненность атаманов снизу доверху.
Станичный сбор состоял из всех казаков-домохозяев данной станицы во главе со станичным атаманом при участии его помощников, хуторских атаманов, судей, казначея и казаков-домохозяев. Он учреждался лишь в тех станицах, где имелось не менее 30 дворов. Положение определяло компетенцию и правила избрания станичных сборов. В основном на таких же основаниях устанавливалось и хуторское правление. Оно учреждалось при наличии в хуторе не менее 60 дворов. Большую роль играл такой атрибут управления, как атаманство. Так, ст. 20 Положения «О станичном атамане» вменяла ему в обязанность «сохранение порядка, спокойствия и благополучия в пределах общего станичного юрта». Атаману подчинялись не только казаки, но и иногородние . Таким образом, власть атаманов распространялась на все население области.
В 1917 г. численность населения Дона достигала 4 млн. человек. Казаки составляли более 42 % населения, а владели 80 % земли. Казачье военное сословие обладало привилегиями не только в землепользовании. Оно имело право избирать и быть избранным, право на бесплатное обучение, медицинское обслуживание и др.3 Центром военного и гражданского управления ОВД было областное войсковое правление, которое в феврале 1917 г. возглавлял наказной атаман граф Граббе. Исполнительными органами на местах руководили окружные атаманы, также ведавшие военными и гражданскими делами. На должность станичного и хуторского атаманов на сходах избиралось несколько лиц (до 3-х кандидатов), затем один из них утверждался «в должности надлежащим начальством» .
В гораздо худшем положении, чем привилегированное казачье сословие, находилось коренное крестьянство - потомки бывших крепостных донских помещиков (878 330 душ). Основная часть крестьянского населения была сосредоточена в Таганрогском, Ростовском, Черкасском и Донецком округах. Крестьяне имели в среднем 4.4 десятины на двор. Самой угнетенной и политически бесправной частью донского крестьянства являлись иногородние, проживающие в станицах, хуторах или временных поселениях, расположенных на казачьих землях, составлявшие 20 % населения этих станиц и хуторов. Они подвергались жесточайшей эксплуатации со стороны казачьей администрации, кулаков и помещиков. За право жить на казачьей земле они были обложены особым налогом, так называемой посаженной платой, отдельно платили за выпас на общественном выгоне, за обучение детей в станичной школе. Все эти повинности не освобождали их от общегосударст-венных налогов . Привилегии казачества создавали основу стабильности и порядка в регионе, в революционное время являлись одной из причин обострения сословных противоречий.
Временное правительство и местная власть
Этот аспект в научной литературе не рассматривался, чем обеднялась богатая практика фактически сложившихся местных общений в ОВД, а политическая линия Центрального правительства оценивалась как антинародная и контрреволюционная. Если революционные классы и их лидеры характеризовались сочувственно, то данные об антибольшевистских силах просто игнорировались, а сами эти силы рисовались шаржировано. Например, A.M. Каледин выдавался за ярого монархиста, а М.П. Богаевский - за помещика и демагога и т.д.
Временное правительство, понимая значение Донской области, разнообразило формы государственного управления ею. Оперативную связь с нею правительство осуществляло через своих комиссаров, прежде всего М.С. Во-ронкова (областной) и В.Ф. Зеелера (г. Ростов-на-Дону); от органов власти и учреждений посылались курьеры или делегации, отправлялись письма и телеграммы. Наиболее эффективными в плане воздействия на процесс формирования власти и управления были визиты на Дон министров Временного правительства: А.И. Шингарева, М.С. Скобелева, С.Н. Прокоповича; видных государственных деятелей М.С. Аджемова, Ф.И. Родичева, а также эмиссаров Временного правительства, которых направляли для решения тех или иных конкретных задач. Идейно-теоретическую основу государственного управления Донской областью составляла законотворческая деятельность самого Временного правительства. За 8 месяцев своего существования оно проделало определенную работу по созданию нормативно-правовой базы организации местной власти и внесло практический вклад в демократизацию жизни на Дону и местного общества, как основы формирования этой власти.
Временное правительство с первых шагов своей деятельности обратило внимание на Донскую область прежде всего как на крупнейшего производителя зерна и поставщика хлеба армии и потребляющим губерниям страны. По размерам хлебных запасов Донская, Кубанская области и Ставропольская губерния занимали ведущие позиции среди губерний Европейской России . Однако их хлебородные районы охватил продовольственный кризис, который имел две причины: 1) сокрытие запасов торговцами, помещиками и крестьянами, 2)неполадки на железных дорогах, трудности перевозки зерна . Учитывая остроту проблемы, Временное правительство с первых числах марта 1917г. направляло на места эмиссаров для налаживания там буржуазного продовольственного аппарата и сбора материалов для принятия закона о хлебной монополии, введенной правительством с 25 марта 1917г.
6-7 марта 1917г. в Новочеркасске состоялось областное продовольственное совещание. На нем были «заслушаны доклады уполномоченных Министерства земледелия» Временного правительства «с постановкой дела поставок для армии». В газетном отчете отмечалось: «Совещание вынесло самое невыгодное впечатление из докладов, критика была жестокая. Выяснилось, что уполномоченные совершенно не понимали своих задач и что деятельность их вызвала нарекания. Приводилось множество примеров, ярко иллюстрировавших хаотическое состояние дел» . Раздавались жалобы на произвол агентов Временного правительства (закупки хлеба по заниженным ценам, необоснованные реквизиции без оставления зерна на обсеменение и на прокорм). Было избрано постоянное исполнительное бюро по продовольствию, вскоре преобразованное в Донской областной продовольственный комитет, а затем - в Областную продовольственную управу в составе: комиссара области М.С. Воронкова (председатель), Г.П. Урусова (заместитель председателя), заведующего статистическим отделом проф. Н.Н, Кожанова, агрономов Познякова и Рыжкова . Было решено приступить к созданию постоянной продовольственной организации в городах и округах, привлечь к участию в ней кооперативы и общественные организации. Была получена телеграмма министра А.И. Шингарева : «Горячо верю в общую помощь великому делу продовольствия»2.
Таким образом, проведенный анализ первой акции Центральной и местной власти по организации продовольственного аппарата показывает, что его возглавил руководитель местной власти. Но в условиях кризиса власти наблюдалось расстройство снабжения продовольствием. Местные деятели критически относились к продовольственной линии центра. В тоже время автор закона о хлебной монополии, министр финансов А.И. Шингарев, проявил непосредственный интерес к Донской области.
26 марта 1917г. Временное правительство издало, как известно, Закон о хлебной монополии. 29 марта в местных газетах появилось Постановление правительства «О передаче хлеба в распоряжение государства» и Временное положение «О продовольственных органах». Впредь до введения местного самоуправления на местах учреждались продовольственные комитеты для заведования продовольственным делом3. Продовольственный вопрос в связи с его остротой требовал повседневного внимания. Поэтому еще до принятия упомянутого закона в первые недели марта функции по обеспечению продовольствием на Дону в связи с отсутствием земства были возложены на комитеты общественных организаций. Типичным является решение Гражданского комитета в Ростове от 3 марта: «Присвоить комитету необходимую полноту власти ... в снабжении продовольствием населения». Аналогичные решения были приняты в Таганроге , Новочеркасске и др. Инициативу пытались проявить Советы, выполняя решение Всероссийского совещания Советов РКиСД от 3 апреля 1917г., которое предписывало им «принять самое энергичное участие в продовольственном деле и стать основной силой общественного контроля»2. Имели свои продовольственные органы и дореволюционные муниципалитеты, которые функционировали до июля 1917г. Таким образом, в решении продовольственной проблемы участвовали: Войсковой совет, ДИК, комитеты общественных организаций, городские думы, Советы. Комиссары Временного правительства, опиравшиеся на поддержку Центра, стремились координировать деятельность различных ступеней власти в решении продовольственного вопроса.
