Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Общетеоретическая характеристика прекращения действия нормативных правовых актов
Глава 1. Понятие прекращения действия нормативного правового акта 15
Глава 2. Соотношение прекращения действия нормативных правовых актов со смежными правовыми феноменами 60
Глава 3. Формы прекращения действия нормативных правовых актов ... 93
Раздел II. Современное состояние правового регулирования прекращения действия нормативных правовых актов и пути его совершенствования
Глава 4. Основные дефекты правового регулирования и практики реализации прекращения действия нормативных правовых актов 139
Глава 5. Приоритетные направления совершенствования практики прекращения действия нормативных правовых актов 174
Заключение 201
Библиография
- Соотношение прекращения действия нормативных правовых актов со смежными правовыми феноменами
- Формы прекращения действия нормативных правовых актов
- Основные дефекты правового регулирования и практики реализации прекращения действия нормативных правовых актов
- Приоритетные направления совершенствования практики прекращения действия нормативных правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Стратегический курс модернизации российского общества предполагает обновление не только государственной инфраструктуры, но и существенное переосмысление и корректировку правовых средств регулирования социума. Президент России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года подчеркнул: «По-настоящему современным может считаться только общество, настроенное на непрерывное обновление, на постоянные эволюционные преобразования социальных практик, демократических институтов, представлений о будущем, оценок настоящего, на постепенные, но необратимые перемены в технологической, экономической, культурной областях, на неуклонное повышение качества жизни»1.
Однако механизм социальной модернизации должен учитывать не только динамику, но и направленность происходящих процессов. Учет направлений социального развития, расширение либо сужение сфер социального взаимодействия, позитивное сдерживание отдельных тенденций, перенаправление или ограничение социальных устремлений происходит, в том числе, в результате применения техники принудительного внешнего (стороннего) завершения и (или) собственно атрибутивного окончания действия нормативных правовых актов, а следовательно, и многочисленных актов, изданных на их основе. Внешний и внутренний аспекты подобной техники образуют содержание института прекращения действия нормативных правовых актов (НПА) - инструментария, позволяющего достигать оптимизации используемых правовых источников, обеспечения их достаточности и эффективности на конкретных направлениях.
Сегодня развитие социальной инфраструктуры происходит в сложнейшей социальной и экономической ситуации. В этих условиях дополни-
Российская газета. - 2009. - 13 ноября.
4 тельное дестабилизирующее влияние оказывают устаревшие либо малопригодные для использования в процессе правового регулирования правовые установления, порой имеющие фиктивный характер и трудно реализуемые на практике. Следует согласиться с В.И. Лафитским в том, что «нередко законы утрачивают какую-либо связь с действительностью, отражая в основном абстрактные расчеты их составителей. И таких бумажных, фиктивных по существу законов становится все больше»1. Поэтому для поддержания и дальнейшего укрепления единства, внутренней согласованности и непротиворечивости элементной структуры правовой системы России необходимо оперативно и эффективно устранять изъяны и деформации в правовом массиве. Важнейшим компонентом такого механизма является прекращение действия нормативных правовых актов.
Немаловажно и то, что на общем фоне правового реформирования Российского государства субъектами Федерации принимается значительное число нормативных правовых актов, которые порой вступают в противоречие либо не соответствуют федеральным законам и даже Конституции России. В связи с этим прекращение действия подобных актов позволяет устранить возникающие либо потенциальные юридико-технические дефекты, создает стабильный нормотворческий климат в регионах.
В общеправовом ракурсе прекращение действия НПА относится к числу институциональных явлений. Обладая многими характерными чертами и особенностями форм проявления, данный институт пронизывает как российское, так и международное право. По охвату правовой материи для использования механизма прекращения действия практически нет ограничений в формально-юридическом смысле. Этой процедуре подвергаются либо могут быть подвергнуты без исключения все виды НПА, их структурные части и содержательные компоненты. Подтверждением тому служит пункт 1 раздела
1 Лафитским В.И. Принцип верховенства права в этико-правовом измерении // Журнал российского права. - 2007. - № 9. - С. 57.
5 второго Конституции России: «День всенародного голосования 12 декабря 1993 года считается днем принятия Конституции Российской Федерации. Одновременно прекращается действие (курсив мой. - А.А.) Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями».
Особо важным детерминантом, актуализирующим данное направление исследований, выступает международно-правовая интеграция России. Приведение нормативных правовых актов России в соответствие с международными стандартами является закономерной тенденцией и одной из отличительных черт правового государства. Отсюда логична постановка вопроса о ценности и роли прекращения действия НПА, в том числе актов международного права (например, регионального уровня), не соответствующих общепризнанным стандартам, принципам и нормам общего международного права.
Прекращение действия НПА выступает эффективным средством внутреннего «очищения» правовых институтов и отраслей, выявления имеющихся пробелов и устранения всевозможных противоречий. Постоянный контроль за динамикой текущего правотворчества, согласованность его структурных элементов, их всевозможная обработка, технико-правовая унифицированность - основная цель прекращения. Это особая, специфическая форма учета актуальных общественных тенденций. В то же время данный инструментарий требует к себе пристального внимания на предмет недопущения злоупотреблений, необоснованности осуществления, нарушения прав и свобод граждан, а следовательно, выработки четких законодательных границ реализации.
Вышеназванным определяется актуальность проведения специального общетеоретического монографического исследования прекращения действия НПА, анализа сопутствующих ему проблем реализации, объективной обоснованности и законности, вызываемых им правовых и иных следствий.
Степень научной разработанности проблемы. Правовая природа прекращения действия НПА к настоящему моменту по многим инновационным направлениям общественного развития остается малоизученной. Многие мировоззренческие, теоретико-концептуальные, технико-юридические, интерпретационные позиции и прикладные разработки относительно предпосылок, сущности и содержания данного компонента правового бытия, вызываемых им следствий, ответственности и ограничений в ходе реализации остаются непознанными и неапробированными.
Преобладающее внимание в правовой науке уделено содержательной характеристике нормативного правового акта, порядку введения его в действие, что имеет достаточную научно-исследовательскую базу , по многим аспектам достигнуто единство мнений и взглядов. По вопросу окончания действия НПА рассуждения в научных кругах и в практической среде носят преимущественно фрагментарный характер. Какие-либо актуальные проблемы в этом направлении не выделяются и не подвергаются анализу. Специфика и функциональное многообразие прекращения действия НПА, как правило, за редкими исключениями2, исследуются лишь в рамках научных изысканий отраслевой юриспруденции .
1 Об этом см.: Преподобный К.А. Техника изменения юридических актов (общеправовой
аспект: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2011. - С. 17.
2 См.: Ельцова Т.С. Действие во времени нормативных правовых актов и актов официального
нормативного толкования (проблемы теории и практики): Автореф. дис... канд. юрид. наук. -
Н. Новгород, 2010; Луконышна О.В. Отмена правовых актов по законодательству современной
России (проблемы теории и практики): Дис... канд. юрид. наук. - Саранск, 2010.
3 См.: Яхин Ф.Ф. Действие административно-правовых актов: Автореф. дис... канд юрид наук. -
М., 2004; Макарова О.В. Судебный контроль судов общей юрисдикции за соответствием норма
тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральным законам:
Автореф. дис... канд юрид наук. - М, 2005; Баранов А.В. Нормативные правовые акты органов
государственной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид наук. -
Волгоград, 2006; Антонов И.В. Рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании право
вых актов: Автореф. дис... канд юрид наук. - М., 2007; Двигун М.А. Признание недействитель
ным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способ защиты гра
жданских прав: Автореф. дис... канд юрид наук - Иркутск, 2008; Ильинская О.И. Прекращение
действия международных договоров: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2008; Муртази-
наГ.М. Правовое регулирование принятая, опубликования и введения в действие муниципаль
ных правовых актов (вопросы теории и практики): Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М, 2011.
Объектом исследования выступают общественные отношения, подвергаемые регулятивному воздействию в связи с прекращением действия нормативного правового акта.
Предмет исследования - прекращение действия нормативного правого акта как структурно-функциональный элемент юридической техники Российского государства.
Целью исследования является комплексное общетеоретическое осмысление сущности феномена «прекращение действия нормативного правого акта», раскрытие его содержания, анализ ценности и путей повышения эффективности реализации в современной России.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи:
-изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности темы в целом и ее отдельных, наиболее актуальных направлений;
раскрыть юридическую природу прекращения действия НПА, критически проанализировать доктринальные подходы к его определению;
выявить основные признаки и сформулировать авторское определение понятия «прекращение действия нормативного правового акта»;
выделить основания классификации и на этой основе охарактеризовать виды прекращения действия нормативного правового акта;
раскрыть функциональную характеристику прекращения действия НПА, соотношение со смежными правовыми феноменами;
выявить и проанализировать типичные дефекты правового регулирования и практики реализации прекращения действия НПА по российскому законодательству;
сформулировать конкретные рекомендации, направленные на повышение эффективности, предупреждение, выявление, преодоление и устранение дефектов, создание целостной теоретико-практической концепции совершенствования практик прекращения действия НПА.
8 Методологическую основу исследования составляет диалектический метод. В работе используются всеобщие принципы научного познания (объективность, всесторонность, историзм, единство теории и практики). В процессе исследования применялись общенаучные (анализ и синтез, логический, индукция и дедукция, моделирования, системно-структурный, функциональный, сравнительный), специальные (статистический, конкретно-социологический, психологический), частнонаучные (сравнительного правоведения, формально-юридический, толкования норм права) методы.
Теоретическую основу исследования составили опубликованные научные труды отечественных и зарубежных специалистов по теории государства и права, отраслевым юридическим наукам, международному праву, данные, опубликованные в научной литературе и в периодической печати.
Для достижения поставленных настоящим исследованием задач особое значение имеет анализ различных аспектов бытия нормативных правовых актов, получивших отражение в трудах С.С. Алексеева, П.В. Анисимова, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, А.А. Белкина, О.В. Богатовой, A.M. Васильева, Н.А. Власенко, Р.Б. Головкина, Ю.Г. Гор-диенко, В.Б. Исакова, В.Н. Карташова, В.Я. Кикотя, Д.А. Керимова, Т.К. Кириллова, В.М. Корельского, И.В. Котелевской, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.В. Оксамытного, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, О.Ю. Рыбакова, И.Н. Сеняки-на, В.Н. Синюкова, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Тол-стика, А.Г. Хабибулина, Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Черданцева, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция РФ, федеральное законодательство, указы Президента России, постановления Правительства и Федерального Собрания РФ, нормативные правовые акты федеральных министерств, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. Важное место среди источников исследования занимают ме-
9 ждународные договоры, соглашения и конвенции, участником которых является Российское государство.
В качестве эмпирического материала в работе использовались статистические данные и аналитические документы, показатели социологических опросов, анкетирования разных групп населения. В диссертации широко использованы решения органов судебной власти, материалы научно-практических конференций, публикации в периодической печати, экспертные заключения по законодательным и подзаконным нормативным актам, справочная литература.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой первое общетеоретическое монографическое исследование прекращения действия НПА, в результате которого автору удалось: доказать наличие у данного феномена общеправового характера; выявить нормативно-правовые основы прекращения действия НПА; осуществить всесторонний анализ проявлений прекращения действия НПА; раскрыть функциональную характеристику прекращения действия НПА; сформулировать предложения по совершенствованию и повышению эффективности реализации прекращения действия НПА.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Прекращение действия нормативного правового акта - волеизъявление уполномоченного субъекта, легализованное в установленной законом правотворческой либо иной форме, о признании завершенности регулятивной функциональности акта и исключении его дальнейшей реализации либо отмене результатов предшествующей.
-
Прекращение действия нормативного правового акта является результатом познания и последующего признания того, что цель правового регулирования полностью достигнута, либо в ходе действия данного акта происходит «неисправимое» (неизбежное) отклонение (позитивное либо негативное) направленности развития правоотношений от изначально постав-
10 ленной цели. В связи с этим требуется завершить действие такого нормативного правового акта, чтобы предотвратить неоправданную конкуренцию источников права, исключить неопределенность выбора адресатами необходимого юридического регулятора, рационально и точно использовать ресурсы обеспечения.
3. Основания прекращения действия НПА - совокупность фактических
и (или) сугубо юридических факторов, параметров и свойств, наличие кото
рых объективно детерминирует данный процесс. В наиболее общем виде
главным основанием прекращения действия НПА является такое снижение
его регулятивного качества, которое не позволяет либо препятствует его реа
лизации.
4. Формально-юридическое прекращение действия НПА означает из
дание соответствующего НПА, которым признается утрата юридической си
лы конкретным НПА либо таковой объявляется недействующим.
Утрата юридической силы означает, что НПА более не является обязательным ввиду исчерпанности его мер принуждения (ответственность) и (или) стимулирования (поощрение).
5. Юридические основания прекращения действия нормативных пра
вовых актов зафиксированы на законодательном уровне и включают обстоя
тельства, исключающие продолжение его действия. Среди таковых выде-
ляяются: отмена правового акта либо правового предписания или нормы, на
основании которых издан акт; несоответствие вышестоящему по юридиче
ской силе акту; изменение состава адресатов правового акта, ликвидация ли
бо реорганизация государственных органов, общественных институтов; бес
срочное приостановление акта; нарушение процедуры принятия акта; зло
употребление должностной компетенцией при принятии акта; истечение
сроков действия акта.
6. При прекращении действия НПА прекращение взаимосвязанных с
ним либо основанных на нем актов происходит в случаях: невозможности их
самостоятельного действия; наличия в них содержательного противоречия с новыми правоположениями; отсутствия или замены адресатов НПА; невозможности внесения изменений; полной утраты в связи с прекращением базового НПА правовой основы дальнейшего действия.
-
Утрата юридической силы и прекращение действия нормативного правового акта соотносятся как причина и следствие. Прекращение действия нормативного правового акта есть акт воли уполномоченного органа, включающий осознание необходимости данной акции, причин и наступающих последствий. Это вид юридически значимой деятельности с преобладанием формально-юридических средств и методов.
-
Прекращение действия НПА выполняет инструментальную роль в процессах систематизации права, актуализации и приведения механизма правового регулирования в соответствие с новыми политическим и социальными реалиями, исключения из правового пространства устаревших НПА, корректировки взаимоотношений органов власти, модернизации межгосударственного взаимодействия.
-
Классификация форм прекращения действия НПА осуществляется в зависимости: от вида нормативного правового акта, прекращающего действие; от процедурной этапности и наличия компетенционной согласованности органов власти; от количества НПА, одновременно прекращающих свое действие; от последствий для механизма правового регулирования; от оценки реализуемости целей НПА; от наличия компетенции; от юридической силы НПА, которым производится прекращение действия; от отраслевой принадлежности; от характера основания прекращения действия; от содержания волевого импульса.
10. Типичные дефекты правового регулирования и практики реализа
ции прекращения действия НПА: ошибочное прекращение действия НПА;
неоправданное субъективное усмотрение при выборе НПА, подлежащего
прекращению действия; несоответствие целей и реальных последствий пре-
12 кращения действия НПА; отсутствие концептуальности и последовательности как в принятии нормативных правовых актов, так и в последующих процессах прекращения их действия; фиктивное прекращение действия НПА; дублирование признания факта прекращения действия НПА; социальная необоснованность прекращения действия НПА; бездействие уполномоченных органов по прекращению действия НПА; отсутствие информационного обеспечения прекращения действия НПА; неопределенность количества НПА, подлежащих прекращению действия.
11. Приоритетные направления совершенствования практики прекращения действия нормативных правовых актов включают: планирование прекращения действия НПА; осуществление технико-юридической ревизии действующих НПА на предмет установления их регулятивного состояния, оценки практики реализации, индекса социального доверия; мониторинг качественного состояния и ресурсного обеспечения НПА; расширение форм общественной экспертизы НПА; создание и ведение общефедерального официального электронного регистра НПА, прекративших своей действие; унификация структуры и содержания переходных положений НПА.
Теоретическая значимость исследования выражается в постановке и акцентировании внимания отечественных правоведов в целом и специалистов общей теории государства и права в частности на научно-исследовательской проблематике прекращения действия НПА в современном Российском государстве.
Понятие данного феномена ранее не рассматривалось на общетеоретическом монографическом уровне. Решение вопроса о месте прекращения действия НПА в системе правового регулирования способно существенно повлиять на теоретическое осмысление ряда смежных юридических явлений, например, позволит уточнить или скорректировать взгляды на проблемы совершенствования правотворчества и правоприменения, юридической техники, взаимодействия российского и международного права.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в ней, могут быть использованы всеми субъектами практики реализации прекращения действия НПА. Отдельные положения и рекомендации могут послужить средством повышения уровня правосознания и правовой культуры должностных лиц.
Материал в полной мере может использоваться при чтении курсов лекций по теории права и государства, отраслевым юридическим дисциплинам. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов права и государства, наметить перспективы развития отечественной юриспруденции, пути совершенствования нормотворческой, интерпретационной и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение:
в семи научных публикациях автора общим объемом 3,67 п. л.;
в докладах на 5 международных и российских научных конференциях;
в учебном процессе Нижегородской правовой академии (института) и Нижегородской академии МВД России;
при обсуждении на теоретических семинарах преподавателей, аспирантов и адъюнктов Нижегородской правовой академии (института) и Нижегородской академии МВД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух разделов, включающих пять глав, заключения и библиографии.
Соотношение прекращения действия нормативных правовых актов со смежными правовыми феноменами
В институциональном аспекте место прекращения действия НПА в правовой системе России определяется его соотношением со смежными правовыми феноменами.
Наиболее проблемным видится раскрытие соотношения прекращения действия нормативных правовых актов с феноменом «утрата юридической силы».
Для процесса утраты юридической силы характерно наличие определенного временного интервала. От начала введения правового акта в действие и до признания его утратившим юридическую силу всегда проходит определенное время. Не вступивший в действие правовой, акт нельзя считать утратившим силу, так как она отсутствует изначально.
Если констатация полной утраты правовым актом юридической силы всегда влечет прекращение его действия, то в свою очередь, прекращение действия правового акта отнюдь не означает, что таковой утратил юридическую силу.
Возможна и реально допустима ситуация прекращения действия правового акта в результате распространения на территорию или круг его действия нового правового акта. Допустимы и порой встречаются ситуации, когда в результате объединения двух территориальных субъектов или присоединении одной территории к другой прекращается действие актов соответствующих объединившихся территорий.
Статья 19 Федерального конституционного закона от 21 июля 2007 года №5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»1 закрепила соотношение законов и иных нормативных правовых актов Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа с законами и иными нормативными правовыми актами Забайкальского края. В частности, в части 3 указано, что «Органы государственной власти Забайкальского края вправе распространить действие законов и иных нормативных правовых актов Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа на всю территорию Забайкальского края путем принятия соответствующих нормативных правовых актов Забайкальского края».
Вполне понятно, что в случае отказа распространить действие законов отдельных субъектов на всю территорию нового образования, они прекращают свое действие.
Следует заметить, что утрата нормативным правовым актом юридической силы важнейшее, но не единственное основание для прекращения его действия. Юридическая сила имеет весомое значение, и ее потеря сказывается на отношении к нормативному правовому акту со стороны субъектов права.
Юридическая сила — имманентное свойство нормативного правового акта, позволяющая судить о статусе данного акта, его положении в иерархии правовых актов. Вместе с тем, это весьма слабо осязаемая материя, в виду отсутствия каких-либо зримых критериев ее обозначения. Имеется лишь один пример выделения юридической силы из общей массы правовых актов — высшей юридической силой обладает Конституция России, принятая на всенародном референдуме, выражающая волю всего народа, который является источником и носителем высшей власти в стране.
Разграничение юридической силы достаточно четко проводиться при учете вида нормативного правового акта. Именно эту иерархию фиксирует, например, статья 11 Гражданского процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ1, закрепившая какие и в каком порядке нормативные правовые акты применяются судом при разрешении гражданских дел: «1. Суд обязан разрешать гражданские дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Суд разрешает гражданские дела, исходя из обычаев делового оборота в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами.
2. Суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу.
Утрата юридической силы правовым актом — процесс динамичный, длящийся, постепенный, нисходящий по направлению ее уменьшения. В этой связи неверно считать, что утрата юридической силы происходит мгновенно. Признание того, что НПА утратил силу - одномоментная акция. Однако утрата юридической силы может быть временной, частичной. Как правило, утрачивают свою юридическую силу отдельные элементы правовых актов, которые прекращают своей дальнейшее действие благодаря замене либо удалению. Но это еще не влечет прекращения в целом действия правового акта. И даже полная утрата юридической силы в угоду политической конъюнктуре порой не препятствует сохранению нормативного правового акта.
Примеров «бессильных» (слабых), недействующих в реальности, но формально по тем или иным причинам сохраняющих свое место и действие системе правовых актов имеется значительное число.
Утрата части юридической силы вполне может быть восполнена, компенсирована дополнительными нормотворческими актами, подкреплена и делегирована авторитетом полномочий других субъектов правотворчества. Иными словами, утрата части юридической силы или ее снижение еще не означает окончательного приговора нормативному правовому акту, бесповоротно отрицательного решения его судьбы.
Формы прекращения действия нормативных правовых актов
Прекращение действия нормативных правовых актов выступает одним из важнейших элементов механизма обновления всех сфер социального взаимодействия, отражением воли правотворческого органа, включающее осознание необходимости данной акции, причин и наступающих следствий. Это вид юридически значимой деятельности, имеющий четкие законодательные формы своей реализации.
Учитывая изложенное сконцентрируем внимание в данном параграфе на наиболее крупных по распространенности формах прекращения действия НПА, обозначим проблемы развития ряда значимых его разновидностей.
Достаточно очевидной представляется градация прекращения действия нормативных правовых актов в зависимости от вида правового акта.
Виды правовых актов различаются в зависимости от юридической формы. Как отмечают Л.В. Тихомировой и М.Ю. Тихомиров, «возможны разные классификации правовых актов на основе тех или иных критериев... Однако существует базовая классификация, служащая опорной конструкцией для всей системы построения системы правовых актов. В ее основе юридическая форма акта, отражающая все его основные признаки... Отступления от такой классификации недопустимы, поскольку она служит обеспечению стабильности правового порядка и укреплению законности»1.
В зависимости от формы выделяются различные виды правовых актов. Поэтому следует различать прекращение действия: Конституции России, конституций и уставов субъекта РФ; законодательных актов с подвидами (федеральный конституционный закон, федеральный закон, кодекс, основы законодательства, федеральный закон о ратификации международного договора, федеральный закон о поправках и изменениях Конституции РФ, закон субъекта РФ, модельный законодательный акт — в рамках Федерации и СНГ); нормативных постановлений законодательных органов; указов и распоряжений Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ; постановлений, распоряжений и иных актов правительств РФ и ее субъектов; ведомственных правовых актов с подвидами (акты федеральных министерств, госкомитетов и иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ); правовых актов социального самоуправления с подвидами актов местного самоуправления и актов по итогам выборов и референдумов; локальных (корпоративных) актов; публично-правовых договоров и соглашений, международно-правовых актов.
Широкий перечень видов НПА закрепляет статья 5 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ1, которая фиксирует содержание трудового законодательства: «Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется: трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из настоящего Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права; иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права: указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления». «Коренные социально-экономические преобразования в России, — отмечают Е.В. Горин, М.В. Костенников и А.В. Куракин, — произошедшие за последнее десятилетие, в значительной сфере затронули и сферу управленческой деятельности. Активное претворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализация государственной власти насущно потребовали приведения форм и методов административной деятельности государства в соответствие с новыми условиями»1. В связи с этим повышенный интерес правоведов вызывает концепция «нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти» . Действительно, многие органы исполнительной власти наделены нор-мотворческими полномочиями. Постановление Правительства РФ от 23 мая 2000 года № 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государст-венные нормативные требования охраны труда» в преамбуле фиксирует: «В соответствии с Федеральным законом «Об основах охраны труда в Российской Федерации» Правительство Российской Федерации постановляет: 1. Установить, что в Российской Федерации действует система нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, которая состоит из межотраслевых и отраслевых правил и типовых инструкций по охране труда, строительных и санитарных норм и правил, правил и инструкций по безопасности, правил устройства и безопасной эксплуатации, свода правил по проектированию и строительству, гигиенических нормативов и государственных стандартов безопасности труда. 2. Утвердить прилагаемый перечень видов нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда». Указанный перечень видов нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, включает: «межотраслевые правила по охране труда; межотраслевые типовые инструкции по охране труда; отраслевые правила по охране труда; типовые инструкции по охране труда; правила безопасности правила устройства и безопасной эксплуатации инструкции по безопасности; государственные стандарты системы стандартов безопасности труда; строительные нормы и правила (СНиП); своды правил по проектированию и-строительству; государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы; санитарные правила (СП), гигиенические нормативы (ГН), санитарные правила и нормы (СанПин), санитарные нормы (СН)».
Основные дефекты правового регулирования и практики реализации прекращения действия нормативных правовых актов
Понятие «дефекты правового регулирования и практики реализации прекращения действия нормативных правовых актов» во многом носит общий, собирательный характер. Данным терминологическим сочетанием мы обозначаем все возможные для восприятия и обнаружения негативные (отрицательные) стороны бытия исследуемого предмета, при чем как его содержательного и процедурного характера, так и сопровождающие данный феномен в политико-социальном измерении. В частности,.в данном параграфе анализу подвергаются многообразные и при этом зримые, а не умозрительные, недостатки изъяны, ошибки, создающие невозможность реализации институтом прекращения действия НПА своего технико-юридического и социального предназначения в правовой системе России. Как подчеркивал В.П. Казимирчук, «конкретное исследование охватывает изучение не только собственно правовых отношений в широком значении этого слова, но и всех других неправовых факторов, оказывающих влияние на право, а именно: экономических, исторических, социально-психологических, этнографических, языковых и других»1.
Известно, что право стабилизирует возникающие конфликты в отношениях, но вместе с тем не всегда выступает панацеей от различных негативных процессов, происходящих в обществе и государстве. Право или правовые способы решения возникающих проблем эффективны, когда применяются комплексно, в определенном порядке, действительно выражают государственную волю .
Дефектность практики прекращения действия НПА оказывает весомое влияние на правоприменение и законотворчество, порождает такие социально опасные явления, как коррупция, организованная преступность, теневая экономика, политический экстремизм. Президент России в Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года2 подчеркнул, что «По-настоящему современным может считаться только общество, настроенное на непрерывное обновление, на постоянные эволюционные преобразования социальных практик, демократических институтов, представлений о будущем, оценок настоящего, на постепенные, но необратимые перемены в технологической; экономической, культурной областях, на неуклонное повышение качества жизни».
На пути эффективной реализации прекращения действия НПА первым стоит такой очевидный дефект, как отсутствие законодательно зафиксированной дефиниций «закон», «нормативный правовой акт». Отсюда вольное оперирование данными терминами создает впечатление об игнорировании законодателем либо иным правотворческим органов доктринальных положений отечественной юриспруденции о формах и видах НПА.
Так, Постановление Правительства РФ от 7 июня 2001 года № 449 «Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год»3 закрепило перечень актов Правительства Российской Федерации, утративших силу, среди которых: «1. Пункт 16 постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 1992 года № 318 «О государственном регулировании цен на энергоресурсы, другие виды продукции и услуги» в части федерального бюджета. 2. Пункты 4 и 5 постановления Правительства Российской Федерации от 29 июня 1992 года № 442 «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации» и абзац второй пункта 10 Положения о Федеральном экологическом фонде Российской Федерации, утвержденного указанным постановлением. 3. Абзац второй пункта 5 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 121 «О мерах по реализации-Росударственной программы перехода Российской Федерации на принятую в международной практике систему учета и статистики в соответствии с требованиями развития рыночной экономики» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 7, ст.572). 4. Пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 24 февраля 1994 года № 141 «О мерах государственной поддержки социально-экономического развития Ненецкого автономного округа» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, № 10, ст.833). 5. Абзац второй пункта 7 распоряжения Правительства Российской Федерации от 11 июня 1994 года № 879-р (Собрание законодательства Рос сийской Федерации, 1994, № 8, ст.900)». Здесь как очевидно к разряду актов Правительства РФ отнесены не только отдельные пункты отдельных постановлений и распоряжений, но и даже их абзацы. Еще пример, но уже не принижения, а повышения статуса отдельных видов НПА. Статья 64 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» закрепляет признание утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием настоящего Федерального закона: «В связи с принятием настоящего Федерального закона признать утратившими силу: Закон Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 9, ст.325); постановление Верховного Совета Российской Федерации «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе» от 11 февраля 1993 года № 4457-1 (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 9, ст.326); постановление Верховного Совета Российской Федерации «О некоторых мерах, связанных с исполнением Закона Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе» от 19 мая 1993 года № 4983-1 (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 24, ст.859); постановление Верховного Совета Российской Федерации «О внесении изменений в постановления Верховного Совета Российской Федерации «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «Об обороне» и «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе» от 23 июля 1993 года № 5506-1 (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 32, ст.1270)». Здесь до уровня закона «подняты» постановления Верховного Совета Российской Федерации, что идет вразрез с общепринятыми юридическими понятиями и установками.
Приоритетные направления совершенствования практики прекращения действия нормативных правовых актов
Устранение обозначенных в предыдущем параграфе дефектов прекращения действия НПА в современной России возможно только при учете комплексности решаемой проблемы.
Следует не только «механически» восполнять пробелы и ликвидировать изъяны формально-юридического характера, но предупреждать и выявлять недостатки субъективного, социального, политического, экономического и иного плана. Так, еще в Указе Президента РФ от 10 января 2000 года № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» обращается внимание на то, что «негативные процессы в экономике лежат в основе сепаратистских устремлений ряда субъектов Российской Федерации. Это ведет к усилению политической нестабильности, ослаблению единого экономического пространства России и его важнейших составляющих -производственно-технологических и транспортных связей, финансово-банковской, кредитной иналоговой систем».
Целесообразность расстановки приоритетов среди конкретных направлений совершенствования техники прекращения действия НПА на данном этапе ее изучения видится малопродуктивной. Учитывая, что это первая в отечественном правоведении попытка общетеоретического анализа прекращения действия НПА, которая объективно не претендует на полную исчерпанность и охват всей проблематики бытия данного феномена, обозначим те направления, которые с позиции рациональности и оптимальности окажутся наиболее обеспеченными и не вызывающими сложностей в практической реализации.
В Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 марта 2007 года № 92-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»1 подчеркнуто: «законодательство по-прежнему страдает большим объемом юридических коллизий между нормами одного закона, нормами разных законов, законами и подзаконными актами; множественностью нормативных актов, загромождающих массив действующего законодательства; необоснованностью введения новых терминов, что, в свою очередь, порождает разночтения и противоречия; несвоевременным признанием утратившими силу актов или их положений, которые фактически не действуют, и т.д.
Остается малоэффективным и не претерпевает качественных изменений планирование законопроектной работы отдельными субъектами права законодательной инициативы. Предпринимаемые попытки внести в эти процессы элементы консолидации, согласования позиций на ранних стадиях разработки законопроектов пока не приносят заметных результатов».
Без сомнения прекращение действия НПА часть законопроектной работы. Поэтому и данный процесс вполне может быть поставлен на плановую основу. Мы не ратуем за тотальную плановость прекращения действия НПА, но убеждены, что периодически НПА должны подвергаться технико-юридической ревизии.
Положительный в плане распространения пример содержит пункт 5 Постановления Правительства РФ от 23 мая 2000 года № 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда»1, где установлено, что «государственные нормативные требования охраны труда утверждаются сроком на 5 лет и могут быть продлены не более чем на два срока.
Решение о продлении срока действия государственных нормативных требований охраны труда либо об их досрочной отмене может быть принято не позднее чем за 9 месяцев до окончания срока их действия.
При изменении законодательства Российской Федерации об охране труда, межотраслевых правил и типовых инструкций по охране труда, при внедрении новой техники и технологий, а также по результатам анализа производственного травматизма, профессиональных заболеваний, аварий и катастроф в Российской Федерации государственные нормативные требования охраны труда подлежат пересмотру независимо от установленного срока их действия.
Пересмотр государственных нормативных требований охраны труда осуществляется в порядке, установленном настоящим постановлением для их разработки».
Источником повышения эффективности прекращения действия НПА выступает введение обязанности для органов государства, общественных организаций, должностных лиц осуществлять периодическую ревизию принятых ими нормативных правовых актов на предмет установления их регулятивного состояния, оценки практики реализации, индекса социального доверия.
Так, часть 5 статьи 16.1 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 385-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» установила в качестве правила формирования перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов следующее: «Документы в области стандартизации, включенные в перечень, указанный в пункте 1 настоящей статьи, подлежат ревизии и в необходимых случаях пересмотру и (или) актуализации не реже чем один раз в пять лет».
Мониторинг законодательства, в целом системы НПА на предмет прекращения действия должен стать не эпизодической, а комплексной работой, в которой должны принимать все органы власти и местного самоуправления. Позитивный опыт в этом направлении имеется и его нужно только популяризировать и расширить по всем сферам нормотворческой деятельности1.
В ряде государственных инстанций мониторинг поставлен на прочную плановую основу. Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 26 января 2001 года № 10 утверждена Инструкция о порядке ведения фондов правовой информации в системе Судебного департамента» . Основное назначение фондов правовой информации - обеспечение судей и работников системы Судебного департамента информацией о правовых актах федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, актах министерств и ведомств, в том числе Судебного департамента, решениях Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
