Содержание к диссертации
Введение
Часть 1. Общая характеристика утраты силы юридического акта
1. Понятие утраты силы юридического акта. Соотношение понятия «утрата силы юридического акта» со смежными категориями 14
2. Способы утраты силы юридического акта 35
3. Комплекс последствий утраты силы юридического акта 80
Часть 2. Эффективность института утраты силы юридического акта в правовой системе России
4. Дефекты нормативно-правового закрепления и реализации института утраты силы юридического акта 101
5. Основные пути устранения дефектов и повышения эффективности функционирования института утраты силы юридического акта 128
6. Утрата силы юридического акта как фактор повышения уровня правовой культуры и укрепления законности 146
Заключение 163
Библиография
- Способы утраты силы юридического акта
- Комплекс последствий утраты силы юридического акта
- Основные пути устранения дефектов и повышения эффективности функционирования института утраты силы юридического акта
- Утрата силы юридического акта как фактор повышения уровня правовой культуры и укрепления законности
Введение к работе
з
Актуальность темы диссертационного исследования. На современном этапе развития правовой системы России, когда спектр изменений всех сторон жизни общества предельно широк, можно констатировать тенденцию неуклонного роста количества правовых актов различных уровней. Это порождает проблемы их функционирования и взаимодействия. В докладе на открытии Петербургского Международного экономического форума 2012 года Президент России В.В. Путин подчеркнул: «Жажда перемен - это, безусловно, двигатель прогресса, но она становится контрпродуктивной и даже опасной, если ведет к разрушению гражданского мира и самого государства. Мы все должны понимать, что именно в политической системе можно и нужно улучшать, а какие ценности и институты являются фундаментальными, государствообразующими и не подлежат никакой ревизии. В ходе открытой дискуссии и диалога со всеми политическими силами страны мы должны выработать единый и принимаемый подавляющим большинством граждан России ответ на вопрос о приемлемой и эффективно работающей в наших условиях формуле национальной модели демократии и развития»1.
Своевременность и ценность каждого отдельного акта обусловливают полноту и качество правового обеспечения основных направлений внутренней политики российского государства. Дефицит научного внимания к проблеме утраты силы юридического акта - одна из причин дефектов правотворческой и правоприменительной практики. Важнее всего тот факт, что эти дефекты могут нанести ущерб правам и законным интересам граждан и повлечь иные негативные последствия. Задача теории права - разработать общие принципы регулирования утраты юридической силы, выработать механизмы ее реализации.
Актуальность исследования определяется также необходимостью совершенствования процесса закрепления и реализации утраты силы правовых
Российская газета. 2012. 21 июня.
актов, так как данный институт играет важную роль в устранении недостатков и коллизий в правовой среде, позволяет обеспечить непротиворечивость всех регуляторов общества.
В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечено, что «действующее законодательство в сфере государственного строительства страдает нестабильностью и несистемностью. Оно все больше превращается в нагромождение бесчисленных изменений, не устраняющих пробелов и создающих противоречия. Все это в итоге недопустимо затягивает создание необходимых правовых условий для устойчивого развития общества и государства. Законодательная власть не демонстрирует требуемой Президентом страны способности принимать качественные законы, без чего невозможно говорить об их «справедливости»1.
Значение утраты силы юридического акта для правовой системы состоит в том, что действующие акты приводятся в логическое соответствие друг с другом. Это позволяет составить общее представление о регулируемой законом сфере как совокупности взаимосвязанных явлений и процессов. Динамика общественного развития требует постоянного обновления системы правовых источников. Однако этого не всегда возможно достичь путем внесения изменений и дополнений.
Недостатками системы правовых актов являются избыточность и зачастую несогласованность материала. Это вызвано тем, что огромное число актов унаследовано от СССР, другие были приняты органами власти РСФСР, третьи представляют собой концептуально новые документы Российской Федерации.
В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года подчеркнуто, что современное законодательство также «страдает несвоевременным признанием утратившими силу актов или их по-
1 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. СМ. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2007. С. 76.
ложений, которые фактически не действуют»1. За прошедшие с момента опубликования доклада семь лет ситуация не изменилась.
Начавшаяся в 2011 году глобальная ревизия правовых актов СССР, проводимая Министерством юстиции РФ, с целью их инкорпорации в правовое пространство современной России, должна привести к признанию неактуальных актов недействующими на территории России, акты РСФСР будут признаваться утратившими силу. Эта процедура обостряет необходимость теоретической разработки спорных и актуальных проблем утраты юридической силы.
Проведение широкомасштабных реформ в современной России сопровождается усилением правотворческой активности ее субъектов. Отсутствие четкой регламентации и достаточного опыта правотворческой деятельности приводит к появлению таких дефектов, как дублирование, противоречие нормам федерального законодательства, что значительно снижает эффективность правоприменения. В данном контексте актуализируется разработка рекомендаций по совершенствованию регионального законодательства с использованием механизма утраты силы юридических актов как одного из способов гармонизации отношений федеративного центра и регионов.
Важность исследования обусловлена также целью совершенствования практики реализации инструмента воздействия на некачественные, несправедливые правовые акты - института утраты юридической силы, что в конечном итоге скажется на процессе совершенствования действующего законодательства страны.
Вышеназванным определяется актуальность проведения специального общетеоретического монографического исследования утраты силы юридических актов, анализа сопутствующих ей дефектов закрепления и реализации, объективной обоснованности и законности, вызываемых ей правовых и социальных последствий.
1 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. СМ. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2007. С. 76.
Степень научной разработанности проблемы. Утрата силы юридического акта в качестве объекта общетеоретического исследования к настоящему времени не выделялась.
Анализ научной литературы по теории права позволяет сделать вывод об отсутствии единого понимания учеными данного института и о недостаточности освещения вопросов утраты силы правовых актов. В последнее время наблюдается закономерный подъем интереса к этой проблеме. Наиболее широко исследованными представляются вопросы природы правовых актов, вступления их в силу, а также обратной силы закона1. Отдельные аспекты действия юридических актов исследуются отраслевой юриспруденцией2. Исключением являются недавние научные исследования отдельных специфических приемов окончания действия нормативных правовых, а также интерпретаци-
онных актов . Однако в совокупности такие разработки не позволяют составить общую картину проявлений данного феномена.
Для достижения поставленных диссертантом задач особое значение имеет комплексный теоретический анализ различных вопросов действия правовых актов во времени, получивших отражение в трудах С.С. Алексеева,
См.: Баранов АВ. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006; Барканов АН. Обратная сила уголовного закона: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000; ПушкаревАВ. Применение норм уголовно-процессуального права при обратной силе уголовного закона: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007.
См.: АндрееваМВ. Действие налогового законодательства во времени: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Антонов ИВ. Рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании правовых актов: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Бондаренко ТА. Действие актов законодательства о налогах и сборах во времени, в пространстве и по кругу лиц: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Журавлева ЕМ. Действие уголовного законодательства во времени: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997; Ильинская ОМ. Прекращение действия международных договоров: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008;Мельниковы.Г. Действие уголовного закона во времени и пространстве: дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 1999; Сенатова ЕВ. Действие уголовно-исполнительного законодательства Российской Федера-ции в пространстве и во времени: дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2003; Яхин Ф.Ф. Действие административно-правовых актов: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
См.: АпряткинАВ. Прекращение действия нормативных правовых актов (теория, практика, техника): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011; Елъцова Т.С. Действие во времени нормативных правовых актов и актов официального нормативного толкования (проблемы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2010; Луконъкина О В. Отмена правовых актов по законодательству современной России (проблемы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2010.
П.В. Анисимова, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Д.В. Бахраха, А.А. Белкина, О.В. Богатовой, A.M. Васильева, Н.А. Власенко, В.И. Гоймана, Р.Б. Головкина, Ю.Г. Гордиенко, В.Б. Исакова, В.Н. Кар-ташова, Д.А. Керимова, В.М. Корельского, И.В. Котелевской, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.В. Оксамытного, В.Д. Перевалова, А.С. Пи-голкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, О.Ю. Рыбакова, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасова, Т.Л. Тениловой, А.А. Тилле, Ю.А.Тихомирова, В. А. Толстика, А.Г. Хабибулина, Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Черданцева, Б.С. Эбзеева.
Объектом исследования выступает обширный комплекс состоящих во взаимосвязи нормативных правовых актов всех уровней, интерпретационных и правоприменительных актов, регулирующих общественные отношения в Российском государстве.
Предмет исследования - утрата силы юридического акта как институт и элемент юридической техники Российского государства.
Цель исследования заключается в комплексном общетеоретическом анализе понятия, видов, ценности и функциональных возможностей утраты силы юридического акта, поиск путей повышения эффективности данного правового института.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи:
изучить и обобщить имеющиеся теоретические материалы, определить степень научной разработанности темы в целом и ее отдельных, наиболее актуальных направлений;
проанализировать подходы к определению понятия «утрата силы юридического акта» и сформулировать авторское определение, соотнести его со смежными категориями;
раскрыть способы утраты силы правового акта;
подвергнуть анализу последствия утраты юридической силы;
выявить и проанализировать типичные дефекты нормативного правового закрепления реализации утраты силы юридического акта;
сформулировать предложения по повышению эффективности функционирования данного института и устранению его дефектов;
подвергнуть анализу институт утраты юридической силы как фактор повышения уровня правовой культуры российского общества и укрепления законности.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных (диалектический, логический, метод анализа и синтеза, индукция и дедукция) и частнонаучных методов познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, структурно-функциональный, метод толкования права и другие).
Теоретическую основу исследования составили научные исследования отечественных и зарубежных специалистов по теории государства и права, отраслевым юридическим наукам, международному праву, неюридическим (политологическим, социологическим) тематикам.
В качестве нормативной правовой базы исследования послужили Конституция РФ, международные правовые акты, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента России, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Федерации, актов органов местного самоуправления, интерпретационные акты высших органов судебной власти.
Эмпирическую базу работы составляют статистические данные и результаты мониторинга правовых актов, экспертные заключения по законодательным и подзаконным нормативным актам, показатели социологических опросов. В диссертации широко использованы решения органов судебной власти, обращения, доклады должностных лиц, интервью с представителями власти, опубликованные в периодической печати.
Научная новизна исследования обусловлена центральной проблемой исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой первое общетеоретическое монографическое исследование утраты силы юридического акта, в котором автор доказал наличие у данного феномена общеправового ста-
туса, выявил юридические и фактические основания утраты силы юридического акта, осуществил всесторонний анализ последствий утраты юридической силы. Новизной отличаются сформулированные предложения по совершенствованию и повышению эффективности реализации утраты силы юридических актов. Кроме того, новизна диссертации состоит в аргументированном решении общетеоретических дискуссионных вопросов темы, что находит отражение в положениях, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Утрата силы юридического акта - процесс лишения способности порождать юридические последствия путем его устранения из системы правовых регуляторов, выражающийся в принятии уполномоченным субъектом решения в предусмотренной законом форме о признании данного акта утратившим силу в связи с нецелесообразностью сохранения его положений. Нецелесообразность выражается в несоответствии положений акта нормам Конституции РФ, действующих федеральных законов, вновь принимаемых нормативных правовых актов, множественности норм по одним и тем же вопросам, утрате актуальности его положений, истечении срока действия.
-
Институт утраты силы юридического акта является комплексным и межотраслевым, наравне с институтами вступления правовых актов в силу, внесения в них изменений и дополнений.
-
Юридический акт утрачивает силу вследствие изменений правовой системы с целью устранения дублирования норм права, их неоправданной конкуренции, исключения неопределенности выбора правоприменителями необходимого юридического регулятора.
-
В ситуации устаревания либо иного качественного изменения общественных отношений следует вести речь не о фактической утрате силы, а об утрате нормами своего практического значения и соответственно появлении дефектов в правовом регулировании, которые необходимо устранять принятием актов, закрепляющих юридическую утрату силы.
5. Утрата силы является более широким понятием по отношению к
прекращению действия. Это обусловлено и соотношением понятий «юриди
ческая сила акта» и «действие юридического акта». Признание акта недейст
вующим по решению судов общей юрисдикции или арбитражных судов не
влечет утрату юридической силы. Все случаи прекращения действия того или
иного акта должны сопровождаться признанием его утратившим силу с ука
занием причины.
Утрата юридической силы соотносится с отменой правового акта как целое и его часть. Отмена распространяется на ограниченный круг актов и совершается определенными уполномоченными на то субъектами. Отмене подлежат не вступившие в силу законодательные и ряд локальных нормативных правовых актов.
6. В правовой системе России имеют место следующие способы утраты
силы юридического акта:
-
истечение срока, на который был принят правовой акт;
-
признание акта утратившим силу правотворческим органом (прямое указание, которое может содержаться в специальном акте);
-
вступление в силу нового акта равной или большей юридической силы, регулирующего тот же круг общественных отношений, без указания на утрату силы прежнего;
-
признание акта не соответствующим Конституции РФ Конституционным Судом РФ.
-
Акты нормативного толкования утрачивают свою юридическую силу в случаях издания нового, аналогичного акта толкования; принятия отдельного документа о признании утратившим силу интерпретационного акта; утраты юридической силы нормативного правового акта, на основании которого был принят интерпретационный акт; признания его недействующим на территории Российской Федерации.
-
Утрата силы правоприменительных актов наступает в случаях: истечения его срока действия, реализации закрепленных в нем предписаний, от-
зыва акта органом, его принявшим, отмены правоприменительного акта другим, пересмотра юридического дела и вынесения нового правоприменительного решения; прекращения производства по юридическому делу, изменения общественных отношений, на индивидуально-правовое регулирование которых были нацелены данные акты.
9. Типичные дефекты правового регулирования и практики реализа
ции утраты силы юридических актов: множественная утрата юридической
силы; ошибочное целеполагание процесса утраты силы; бездействие уполно
моченных органов по признанию актов утратившими силу; отсутствие ин
формационного обеспечения порядка утраты силы; необоснованное примене
ние акта, утратившего силу; неисполнение или несвоевременное исполнение
решений Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным,
а также Верховного Суда РФ о признании документа недействующим; тех
нико-юридические дефекты (отсутствие единообразия в оформлении назва
ний актов об утрате юридической силы, противоречивая терминология, не
указание при составлении перечня актов, утрачивающих силу, источника их
официального опубликования).
10. Приоритетные направления совершенствования реализации ин
ститута утраты юридической силы правовых актов: мониторинг правовых
актов с целью определения утративших силу, а также прекративших свое
регулятивное воздействие документов; осуществление ревизии правовых
актов СССР и РСФСР, действующих на территории России, на предмет ус
тановления их регулятивного состояния и актуальности; широкое исполь
зование возможностей юридической экспертизы; создание и ведение феде
рального официального регистра утративших силу правовых актов, обес
печение полноценного электронного доступа к его базе данных; ежегодное
составление рейтинга законов; мероприятия по повышению квалификации
государственных служащих, которые принимают участие в признании ак
тов утратившими силу; издание федерального закона о нормативных пра
вовых актах.
11. В обеспечении законности и правопорядка важную роль играет деятельность правотворческих органов, задачей которых является недопущение действия незаконных актов. Отмена таких актов должна сочетаться с персональной ответственностью виновных в этом лиц. Сама по себе такая отмена не является видом юридической ответственности. Основная цель данной меры - охрана правопорядка, восстановление прежнего состояния. Отмена незаконного акта не исключает персональной дисциплинарной или иной ответственности лица, издавшего акт.
Теоретическая значимость исследования выражается в постановке новой для юристов-правоведов научно-исследовательской проблемы утраты силы юридических актов как комплексного института в механизме правового регулирования.
Понятие утраты силы ранее не рассматривалось на общетеоретическом монографическом уровне. Труды о действии нормативных правовых актов во времени не позволяют дать полное представление о данной проблеме. Исследование указанного вопроса в рамках диссертации позволит выявить дефекты нормативного закрепления и реализации института утраты силы юридического акта, высказать весомые предложения по совершенствованию его функционирования.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что ее положения могут быть использованы:
при совершенствовании действующего федерального и регионального законодательства Нижегородской области;
в процессе подготовки и проведения публичных обсуждений наиболее значимых законопроектов.
Материалы диссертации могут использоваться при чтении курсов лекций по теории права и государства, отраслевым юридическим дисциплинам. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке основополагающих проблем права и государства, наметить перспективы развития отечественной юриспруденции, пути совер-
шенствования правотворческой, интерпретационной и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Основное содержание диссертации изложено автором в 12 публикациях объемом 4,7 п. л. Из них 2 публикации помещены в рецензируемых изданиях.
С докладами и научными сообщениями по тематике диссертационного исследования диссертант выступил на 4 международных и межвузовских научно-практических конференциях.
Отдельные теоретические положения диссертации реализованы при проведении семинарских и практических занятий по теории государства и права с курсантами Нижегородской академии МВД России.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух частей, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Способы утраты силы юридического акта
Понятие юридической силы позволяет установить соотносимость и со-подчиненность правового акта с другими актами, выразить те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отраслям, правовой системе. При этом акты меньшей юридической силы столь же обязательны для исполнения, сколь и акты высшей юридической силы (закона), если они изданы в соответствии с актами вышестоящих органов и в пределах компетенции органа, издавшего акт2.
Также под понятием юридической силы правовых актов следует понимать «только те качества (свойства), которые характеризуют то или иное влияние самих актов на нормы или иные предписания, ими установленные, на другие акты и т. п.»3.
«Соотношение правовых актов во многом зависит от места, которое занимает орган, издающий правовой акт, в общей системе органов государства» . В юридической литературе вопрос о степени влияния важности общественных явлений на юридическую силу актов не имеет однозначного решения.
А.В. Мицкевич писал, что «акт большей юридической силы по своему социальному значению при прочих равных условиях выше акта меньшей юридической силы. Кроме того, акт, устанавливающий первоначальные нормы, Менее категорично по этому поводу высказался С.Л. Зивс, по мнению которого «нередко степень юридической силы источника определяет важность (значение) правовой нормы. Чтобы подчеркнуть значение нормы часто избира-ется форма более высокого в иерархии правового источника» .
СВ. Поленина и Н.В. Сильченко полагают, что «чем выше юридическая сила акта, тем более важные общественные отношения он охватывает» . В связи с приведенными суждениями обратим внимание на позицию В. А. Тол етика, который считает, что не юридическая сила того или иного акта определяет важность урегулированного им отношения, а, как раз наоборот, степень важности (значимости) такового влияет на иерархическое построение законодательства. Согласимся со следующим его выводом: «чем выше важность общественного отношения, тем выше должна быть юридическая сила акта, его регулирующего»4.
Пониманию юридической силы актов как способности порождать юридические последствия в виде возникновения, изменения, прекращения прав и обязанностей субъектов права, соответствуют механизмы вступления в силу, а также ее утраты правовым актом или его частью.
Отметим, что именно возможность лишения акта качества регулятора правоотношений является самостоятельным элементом его юридической силы. То есть механизм утраты силы в совокупности с другими элементами и составляет саму юридическую силу. Способами осуществления этого механизма являются оспаривание правового акта, отмена нормативного правового акта, признание нормативного правового акта недействительным, неконституционным, признание акта утратившим юридическую силу. Представляется необходимым
Применительно к рассматриваемой нами теме, необходимо выделить меры, непосредственно относящиеся к утрате юридической силы актов. Важно отметить, что приводимые нами мероприятия занимают в этом перечне основную позицию, что указывает на значимость данного института в механизме правового регулирования.
Рассматривая такой элемент силы юридического акта, как соответствие принципам и нормам Конституции Российской Федерации, нельзя не отметить, что в случае наличия противоречия конституционным нормам и принципам акт утрачивает юридическую силу.
Для верного оформления утраты юридической силы нормативного правового акта необходимо учитывать еще один ее элемент: так называемое происхождение акта, иерархическое положение органа, его принимающего. Утра Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 330-331. тить силу может акт в результате решения органа, его издавшего, либо в установленных случаях - вышестоящего.
Этот заключительный элемент в структуре понятия «юридическая сила нормативного правового акта» позволяет создать механизм действительно важный, предполагающий контроль и действенное очищение законодательства (с лишением юридической силы, а лучше - недопущения наделения юридической силой) нормативных правовых актов, не отвечающих требованиям, составляющим основу юридической силы нормативного правового акта .
С содержательной стороны утрата юридической силы правового акта означает, что закон не может применяться2. В этом смысле можно рассматривать утрату силы актом как потерю им легитимности. Его нормы утрачивают способность к принудительному осуществлению, они не обеспечиваются защитой со стороны государства, а средства самозащиты, применяемые субъектом для реализации норм права, утративших силу, признаются государством незаконными.
В юридико-хронологическом плане утрата силы означает, что акт, изданный на неопределенный срок, начал действовать, после чего возникла необходимость прекратить его действие3.
Встречаются ситуации, когда в одном источнике одновременно употребляются термины «утрата силы» и «прекращение действия», как в приведенных выше примерах, что вызывает трудности в понимании сущности изучаемого феномена.
Комплекс последствий утраты силы юридического акта
Таким образом, можно говорить об исключительной компетенции Конституционного Суда РФ в вопросе признания неконституционным правового акта. Говоря об утрате юридической силы правовых актов в связи с признанием их неконституционными, следует в первую очередь исходить из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. № 6-П, в котором было установлено, что «...согласно статье 125 Конституции Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов и лишение их юридической силы в случае противоречия Конституции Российской Федерации осуществляются в порядке конституционного судопроизводства, что является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, провозглашенной в ее статье 15 (часть 1)... суды общей юрисдикции, по смыслу статей 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации, не могут признавать законы субъектов Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и на этом основании утрачивающими юридическую силу. Данное полномочие в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности»2.
Наиболее дискуссионным и сложным вопросом в части утраты силы правового акта, признанным неконституционным, является именно определение момента утраты силы. Так как такое признание связано в первую очередь с вос 1 URL: http://www.ksrf.ru Собрание законодательства РФ. 2000. № 16, ст. 1774. становлением нарушенных прав граждан и организаций, что особенно значимо в сфере налоговых и иных социально-экономических правоотношениях.
Из существующего ряда мнений относительно момента утраты силы юридических актов можно установить, что признанный Конституционным Судом РФ неконституционным акт утрачивает силу: 1) с момента принятия самого акта; 2) с момента вступления в силу соответствующего решения Конституционного Суда РФ. Но при этом в тексте Постановления Конституционного Суда РФ может быть прописан определенный момент утраты силы конкретного акта, отличный от момента вступления в силу судебного решения. Конституционный Суд РФ может в тексте своего решения постановить, что неконституционный законодательный акт о налогах и сборах утрачивает силу по истечении определенного срока с момента принятия решения Конституционным Судом РФ.
Следует отметить, что подобного рода дифференциация в определении момента утраты силы правового акта, признанного неконституционным, связана с нечетким урегулированием данного вопроса на законодательном уровне. Правовая база по данному вопросу - часть 6 статьи 125 Конституции РФ и статья 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1 -ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» - лишь устанавливает, что акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают свою силу.
Однако вопрос о том, утрачивают ли они силу с момента издания этих актов, с момента вступления в силу решений Конституционного Суда РФ или с иного установленного КС РФ момента, не урегулирован.
В советское время действовал Закон Верховного Совета СССР № 973-1 «О конституционном надзоре в СССР», принятый 23 декабря 1989 года.
Статья 21 этого закона предусматривала: «Заключение Комитета конституционного надзора СССР, констатирующее, что каким-либо нормативным правовым актом или его отдельными положениями нарушаются основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и в международных актах, участником которых является СССР, влечет за собой утрату силы такого акта или его отдельных положений с момента принятия заключения Комитета».
Таким образом, этот нормативный акт не предусматривал иного, отличного от закрепленного порядка утраты силы акта, признанного неконституционным.
Некоторые авторы исходят из того, что в соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 75 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» порядок и особенности исполнения решения Конституционного Суда в зависимости от характера рассматриваемого вопроса должны быть изложены в самом решении КС РФ. Это означает, что акт законодательства о налогах и сборах утрачивает силу с момента его принятия только в том случае, если КС РФ прямо указывает на это в своем решении. В иных случаях моментом утраты силы правовым актом является вступления в силу решения КС РФ1.
Представляется, что ответ на вопрос о моменте утраты юридической силы актов законодательства о налогах и сборах следует искать в сущности такого явления, как неконституционность акта. По сути, неконституционность -есть незаконность акта, так как такой акт противоречит Конституции РФ, то есть акту, имеющему большую юридическую силу.
Основные пути устранения дефектов и повышения эффективности функционирования института утраты силы юридического акта
Закон «О внесении изменений в закон Нижегородской области «О муниципальной службе в Нижегородской области» предполагает признание утратившей силу строки. Строка не является структурным элементом нормативного акта, и она не может быть признана утратившей силу, поэтому в подобных случаях вносить изменения необходимо следующим образом:
Во-вторых, согласно части 3 статьи 51 Закона «О нормативных правовых актах Нижегородской области» от 10 февраля 2005 года № 8-3, «если в закон области вносится значительное число изменений, то он может быть принят в новой редакции». Иными словами - речь идет о так называемой замене или косвенной отмене нормативного акта. Обосновывая точку зрения о том, что принятие нового акта, с началом действия которого старый теряет юридическую силу, то есть косвенная отмена - это не лучший способ утраты силы акта, и в какой-то степени является свидетельством неотработанной юридической техники, предлагаем дополнить редакцию части 3 статьи 51 Закона следующими словами:
«Если в закон области вносится значительное число изменений, то он может быть принят в новой редакции с обязательным признанием предыдущего акта утратившим силу».
В-третьих, закон «О нормативных правовых актах Нижегородской области» от 10 февраля 2005 года № 8-3 содержит статьи, предусматривающие прекращение действия закона и утрату им силы.
В части 3 статьи 41 говорится: «3. Закон области прекращает свое действие в случаях: 1) истечения срока, на который было рассчитано действие закона; 2) признания закона утратившим силу другим законом области; 3) признания решением суда закона противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу области, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу или в иной срок в соответствии с решением суда».
В такой ситуации законодатель должен в тексте акта разграничить понятия «прекращение действия» и «утрата юридической силы1». В научном мире уже длительное время ведутся дискуссии по вопросу соотношения этих двух феноменов, ученые не приходят к единому мнению, поэтому вряд ли целесообразно в законе субъекта выделять оба эти понятия. Не вносят ясности и позиции законодателей других субъектов РФ, где приняты законы «О правовых актах», «О правотворчестве».
Так как в Российской Федерации не принят закон о нормативных правовых актах, сделать вывод о законодательной регламентации употребления соответствующих понятий не представляется возможным. На основе анализа определенной категории нормативных актов можно заключить следующее: на уровне Федерации нормативные акты утрачивают силу путем издания соответствующего документа о признании их таковыми. Термин «прекращение действия» используется только в отношении соглашений и международных договоров. Считаем достаточным содержания в Законе «О нормативных правовых актах Нижегородской области» статьи об утрате юридической силы актов, с указанием полного перечня оснований для этого. В связи с этим предлагаем: Признать утратившей силу часть 3 статьи 41 Закона «О нормативных правовых актах Нижегородской области» от 10 февраля 2005 года № 8-3. В-четвертых, не совсем понятным является разделение на протяжении всего текста Закона «О нормативных правовых актах Нижегородской области» понятий «закон» и «нормативный правовой акт»: В главе 6, судя по названию, речь должна идти о всех нормативных правовых актах, но статья 51 этой главы регламентирует порядок внесения изменений в закон области. Также и статья 41 называется «Вступление в силу закона области». Таким образом, можно сделать вывод о существовании пробела в правовом регулировании порядка вступления в силу подзаконных актов области и внесения в них изменений.
В-пятых, Закон от 11 марта 2004 года № 20-3 «О порядке подписания, обнародования и вступления в силу законов Нижегородской области» состоит из 5 статей, статьи 2, 3, 4 полностью дублируют статьи 39, 40, 41 Закона от 10 февраля 2005 года № 8-3 «О нормативных правовых актах Нижегородской области» соответственно.
Дублирование образует множественность правил по одному вопросу. Строго говоря, дублирование не рассогласовывает систему права и потому не ставит правоприменителя в ситуацию выбора норм, как при коллизии. Дублирование может оказать позитивное действие в случаях, когда положения, имеющие принципиальное политическое и юридическое значение, повторяются на разных иерархичных уровнях права с целью придания системе права свойств единства и стабильности. В данном случае повторение норм в актах равной юридической силы является неоправданным и превращается в дефект, который не исчерпывается только лишь «засорением» правовой материи. Он порождает трудности у самих законодателей при дальнейшей работе с актами, в частности вслед за изменением основного нормативного правового акта должны изменяться и дублирующие акты, а для этого требуется весьма значительное время.
Утрата силы юридического акта как фактор повышения уровня правовой культуры и укрепления законности
Считаем целесообразным и возможным внедрение такой практики и в отношении решений Верховного и Высшего арбитражного Судов о признании правовых актов недействующими. Это необходимо прежде всего потому, что утрата силы таких актов должна быть подтверждена правотворческим актом соответствующего уровня, что зачастую не происходит, либо такая утрата оформляется с большим опозданием. Привлечение к общественным обсуждениям представителей науки, высших учебных заведений, общественных организаций позволит, на наш взгляд, значительно сократить практику неисполнения либо несвоевременного исполнения решений судов высших инстанций.
В литературе, посвященной этому вопросу, существует точка зрения, согласно которой необходима, прежде всего, активизация самого Конституционного Суда РФ в реализации собственных решений. Это возможно путем ежегодного представления в Совет Федерации РФ обзора тенденций и нарушений в развитии федерального и регионального законодательства. Такой анализ повы-сит и ответственность самих судей .
Так, например, «трудно предложить конкретные меры ответственности, которые должным образом повлияли бы на исполнимость решений Конституционного Суда РФ. И это связано с тем, что большинство решений Конституционного Суда РФ адресовано высшим органам государственной власти сийской Федерации или ее субъектам, к которым, как правило, может быть применена только политическая ответственность1. «Важным показателем формирования эффективного механизма конституционного контроля является применение мер юридической ответственности за нарушение, неисполнение конституционных норм, а также за неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации» .
В январе 2012 года Президент в Российской Федерации внес в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроект о новом порядке избрания губернаторов, 25 апреля проект № 8434-6 был рассмотрен депутатами в третьем чтении. Этим документом предусматривается внесение изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Законопроект предполагагает статью 291 дополнить пунктом З2 следующего содержания: Президент Российской Федерации вправе отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае неисполнения им решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятого в отношении нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), если указанное решение не исполнено в течение одного месяца со дня его вступления в силу или в иной указанный в решении срок».
«Гражданин Российской Федерации, замещавший должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и отрешенный от этой должности Президентом Российской Федерации, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента Российской Федерации об отрешении его от должности и до дня назначения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте Российской Федерации».
Повышение эффективности частной и общей превенции издания незаконных актов и решений в немалой степени зависит от того, как сочетается отмена таких актов с персональной ответственностью виновных в этом лиц. Но, конечно, главное значение имеет организационно-воспитательная, кадровая работа внутри самих государственных органов, повышение уровня квалификации их сотрудников1.
Осуществление законодательной регламентации публично-правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц становится особенно насущным в настоящее время.
На наш взгляд, отмена незаконных актов не является особым видом юридической ответственности. Основная цель отмены таких актов - охрана правопорядка, восстановление прежнего состояния. Отмена незаконного акта не исключает персональной дисциплинарной или иной ответственности лица, издавшего акт. И независимо от того, повлечет или не повлечет незаконный акт нарушение чьего-либо субъективного права, должностное лицо, санкционировавшее, подписавшее от имени органа этот акт, должно подлежать дисципли нарной или - сообразно степени своей вины и степени последствий - иным видам ответственности.
Таким образом, нельзя сводить содержание законности лишь к требованию соблюдения запретов и исполнения обязанностей, содержащихся в правовых актах. Более важное значение в правовом регулировании и содержании законности имеет практическая реализация (использование) прав. В этом случае в плане обеспечения законности на первое место ставится деятельность государственных, прежде всего, правотворческих органов, задачей которых является устранение противоречий, несоответствий, дублирования в системе правовых актов путем своевременного признания актов утратившими силу; а также деятельность судебных органов, в частности, по делам об оспаривании юридических актов, нарушающих права граждан и организаций.
В Послании Президента России Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 года подчеркнуто: России нужна демократия, а не хаос, нужна вера в будущее и справедливость. То, что общество меняется, а граждане все активнее высказывают свою позицию и предъявляют законные требования к власти - это хороший признак, это признак взросления нашей демократии. И с моей точки зрения - это хорошая тенденция, которая принесет пользу нашей стране, как и возросшая политическая конкуренция, заставляющая работать более качественно, быстрее откликаться на проблемы миллионов российских семей1.
Профессионализм и компетентность, уважение к праву и закону, к правам человека - вот совокупность принципов, лежащих в основе успешной деятельности всех звеньев государственной власти, которой предстоит научиться вести конструктивный диалог с обществом.
