Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление земского самоуправления и его правовых основ в истории российского государства 15 - 91
1. Вопросы общественного самоуправления в трудах русских юристов 15-39
2. Роль института земства в развитии российской государственности 39-58
3. Дискуссия о правовых основах земской реформы второй половины XIX в 58-91
Глава 2. Земство как институт общественного самоуправления в Российской Империи пореформенного периода 92 -171
1. Структура и функции земского самоуправления 92-109
2. Правовые основы системы выборов в земские органы 110 -154
3. Особенности государственно-правового регулирования деятельности земств 154-171
Заключение 172 -176
Список литературы 177 -193
- Вопросы общественного самоуправления в трудах русских юристов
- Роль института земства в развитии российской государственности
- Структура и функции земского самоуправления
- Правовые основы системы выборов в земские органы
Введение к работе
Внимательное знакомство с историей земского самоуправления в России, особенно в ходе реформ конца XIX - начала XX вв., свидетельствует о том, что вопросы, которые требовали теоретического осмысления при организации местного самоуправления в прошлом, не потеряли своей актуальности и сейчас. Опыт формирования местного самоуправления в России в этот период является необходимой базой для развития органов общественного территориального самоуправления, в связи с реорганизацией государственной власти в нашей стране на современном этапе, построением правового государства и активным формированием институтов гражданского общества. В том числе и с учетом перспектив возрождения института земства или его отдельных элементов. В российской истории накоплен богатый и разнообразный опыт по организации местного самоуправления, а также по его теоретическому осмыслению. Традиции самоуправления развивались в различных формах на протяжении веков. Это - историческая база, на которую следует опираться в сегодняшней работе по созданию органов местного самоуправления.
В дореволюционной России разными формами территориального самоуправления было охвачено подавляющее большинство населения. Изучение традиций, накопленных в тот период позволяет вывести типичные черты российского самоуправления: значительная экономическая самостоятельность, независимость от центра и государственных структур, создаваемая наличием собственности и денежных средств; правовая обеспеченность деятельности органов самоуправления; их организационная самостоятельность по отношению к государственным структурам управления; выполнение общественно-государственных функций с реальной властью на местах; контроль со стороны государственной и, прежде всего, судебной власти.
Сегодня формирование местного самоуправления в России является одной из осуществляемых в стране государственно-правовых приоритетных задач реформы. Это длительный и сложный процесс, требующий преодоления целого комплекса трудностей становления. И здесь особо актуален опыта нашего исторического прошлого и его детальное изучение.
Формально земство существует как объединяющее все сословия целое с 1 января 1864 г., а целенаправленная организация земских учреждений была начата лишь в феврале 1865 г. и продолжалась около двух лет. На протяжении полувека, вплоть до 1917 г., видоизменяясь и совершенствуясь в результате частичного реформирования, действовала в России земская система самоуправления, основы которой были заложены при Александре II. В результате был накоплен и критически осмыслен учеными-правоведами и публицистами весьма значительный опыт местного самоуправления, анализ которого в дореволюционной юридической литературе сохраняет свой общетеоретический интерес. Особенно значимо решение проблем, связанных с отношением государственной власти и земского самоуправления, с формированием избирательной системы российского земства, с вопросами правовой культуры субъектов самоуправления.
Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление. Население не в полной мере представляет себе конституционную сущность и характерные особенности местного самоуправления, не видит различий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления рассматриваются в качестве нижнего уровня единой властной вертикали. Поэтому разрабатывая современные аспекты теоретико-правовых основ местного самоуправления как института гражданского общества, следует в полной мере учитывать особенности правовой культуры населения, которые в первую очередь определяются существующими историческими традициями. Здесь также важен и актуален опыт российского земства.
Когда столь важным является согласование правовых основ реформирования различных сторон жизни общества и государства, представляется весьма актуальным опыт комплексного сочетания в законодательстве дореволюционной России основ местного самоуправления (земского, городского, сельского), правовой базы крестьянской реформы и судебной реформы. Возложение на земства части судебных функций - опыт поучительный не только своими положительным результатам, но и по негативному опыту. Сегодня весьма своевременно начинается процесс возрождения института мировых судей. В этой связи история института земских начальников приобретает особую актуальность.
Создание эффективного местного самоуправления в России -необходимое условие построения демократического государства. В реализации этой задачи нам в первую очередь следует ориентироваться на исторический опыт и особенности российского общества, его правовую культуру, традиции, менталитет, используя при этом и мировой опыт организации местного самоуправления.
Степень разработанности темы. Литература, в которой в юридических, исторических, социологических и др. аспектах ставился вопрос о земстве и земской реформе в процессе развития российского местного самоуправления, весьма обширна. Выделяются написанные в разное время и отражающие различные этапы в становлении земского местного самоуправления работы И.Е.Андреевского, В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, В.Н.Лешкова, К.Ф.Одарченко, В.Н.Трутовского, Б.Н.Чичерина, САШипова-Шульца. Наиболее фундаментальными следует признать работы Б.Б.Веселовского. Важным источником для анализа земского самоуправления с правовой точки зрения являются работы, содержащие собрание нормативных документов, а также систематизацию юридической литературы по данной теме.
Проблемы взаимодействия гражданского общества и правового государства в России, общетеоретические основания исследования роли правового государства в процессе становления гражданского общества и его институтов, включая и местное самоуправление, ставятся и решаются в работах современных авторов С.С.Алексеева, Л.И.Антоновой, Б.К.Бабаева, В.М.Баранова, П.П.Баранова, Ю.Я.Баскина, Я.М.Бельсона, С.В.Боботова, И.А.Возгрина, Ю.И.Гревцо- ва, В.П.Казимирчука, В.Н.Карташова, Г.Д.Ковалева, А.И.Королева, С.А.Королева, В.Н.Кудрявцева, В.В.Лазарева, Е.А.Лукашевой, Д.И.Лу- ковской, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, Л.А.Николаевой,
В.А.Ойгензихта, А.А.Пионтовского, И.Ф.Покровского, В.П.Сальникова, И.Н.Сенякина, В.Д.Сорокина, Л.И.Спиридонова, И.Е.Тарханова, Л.Б.Тиу-новой, В.А.Туманова, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова, Л.С.Явича и др. Вместе с тем следует признать, что уровень обобщения и осмысления исторического опыта земского самоуправления с историко-правовых позиций на сегодняшний день все еще не соответствует стоящим перед наукой требованиям, связанным с задачами практического строительства общественного управления и самоуправления.
Поэтому оценка земства как формы местного самоуправления с позиции науки о праве и государстве остается актуальной задачей.
Объектом исследования являются теоретические и практические аспекты организации деятельности органов земского самоуправления, особенности законотворчества в области земского самоуправления и административного управления регионов в истории России, преимущественно второй половины XIX - начала XX вв., система социально-правовых отношений, возникающих в процессе реформирования гражданского общества в этот период.
Предметом исследования является процесс развития правовых основ земского самоуправления в дореволюционной России с учетом исторических особенностей государственной власти, характера законотворческой деятельности в России по развитию местного самоуправления, осмысление этих процессов в политико-правовой литературе, в научных и политических дискуссиях второй половины XIX - начала XX вв., а также проблема использования опыта земского самоуправления в новых исторических условиях.
Цель работы заключается в том, чтобы на основе анализа дореволюционного российского законодательства, политико-правовых идей видных юристов, а также практического опыта реформ земского самоуправления комплексно исследовать проблемы создания, организации, правового положения и деятельности системы местного самоуправления в Российской Империи.
Реализация цели диссертационного исследования обусловила постановку и решение следующих основных задач:
• Проанализировать основное содержание учений об общественном самоуправлении выдающихся русских юристов, дискуссий о правовых основах земской реформы второй половины XIX в. и выявить степень их влияния на практику законотворчества в дореволюционной России;
• Изучить историю становления института земства в дореформенный период российской истории и выявить его роль в развитии основ российской государственности;
• Рассмотреть структуру и функции земского самоуправления, правовые основы системы выборов в земские органы в их исторической динамике;
• Выявить основные особенности государственно-правового регулирования деятельности земства;
• Показать значение исторического опыта земства в процессе развития начал правового государства в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
• Анализ проблем земского самоуправления в дореволюционной России приводит к выводу о том, что развитию местного самоуправления в нашей стране в первую очередь препятствовала гражданская и правовая незрелость населения, его инертность в общении с властными структурами и отсутствие действенных механизмов, обеспечивающих реализацию населением своих гражданских прав. Все это происходило на фоне неурегулированности взаимоотношений между земскими службами и конкретными жителями регионов Российской Империи. Отсутствие неформального механизма привлечения широких слоев к различным формам самоуправления было связано с тем, что в земском законодательстве XIX в. была сделана ставка не на формирование самого института местного сообщества, а на формирование органов местного самоуправления, то есть, по сути, дан приоритет реформированию управления, а не формированию институтов гражданского общества.
• Комплексный анализ земского законодательства и теоретико-правовых дискуссий, развернувшихся вокруг него, позволяет критически отнестись к имеющей место в отечественной историко-правовой литературе оценке Земского Положения 1890 г. как своего рода "контрреформы". В значительной мере этот документ привел действующее земское законодательство в соответствие с более зрелой для того времени "государственной" концепцией местного самоуправления, сторонниками которой были крупнейшие российские юристы (Б.Н.Чичерин, А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, В.П.Безобразов и др.) и которая к тому времени стала доминирующей в юридической науке Западной Европы. В нем также были учтены недостатки практического применения Земского Положения 1864 г. в течение четверти века.
• Земское положение 1864 г. определяло все основные случаи, в которых действия и распоряжения органов земского самоуправления подлежали утверждению и контролю правительственных органов, а также порядок этого контроля. Таким образом, авторы Закона 1864 г. не видели в земском самоуправлении особой организации государственного управления, а лишь отказ государства от управления "несущественными" для него хозяйственными делами уезда и губернии. Господство такого взгляда отразилось на положении исполнительных органов земств. Поскольку законодатель видел в них не государственные, а чисто общественные учреждения, то он не признал возможным наделить их функциями власти. Земства были лишены принудительной исполнительной власти, не могли самостоятельно проводить свои распоряжения в действие, а были вынуждены обращаться к содействию правительственных органов. Поэтому придание Положением 1890 г. деятельности земских управ характера государственной службы было призвано обеспечить земским учреждениям "государственное значение" и расширить властные функции земств.
• К числу наиболее значительных изменений в области отношения органов земского самоуправления и институтов государственной власти, имевших место в результате земской реформы 1890 г. можно отнести: усиление полномочий губернатора в результате расширения оснований для отмены постановлений земских собраний; изменение структуры органов административного надзора (до 1890 г. единственным органом надзора на местном губернском уровне являлся сам губернатор). Реформы земского и городского самоуправления, начатые в середине прошлого века и обеспеченные детально проработанной правовой базой, были направлены на развитие основ рыночной экономики и на частичную децентрализацию управления, необходимую для успешного проведения экономических реформ.
• В современных условиях, используя процесс становления местного самоуправления как инструмент формирования гражданского общества, следует опираться как на реализацию законодательно гарантированных прав и свобод личности через механизмы социальной и юридической защиты, так и на государственную поддержку процесса гражданско-правового структурирования местных сообществ, формирования разного типа субъектов местного самоуправления, в том числе и аналогичных дореволюционным земствам.
Методологическую основу диссертации составили общеправовые и конкретно-научные методы изучения политико-правовых и социальных явлений, рассматриваемых в процессе их исторического развития: нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод сравнительного правоведения и др. Анализ системы местного самоуправления, раскрытие элементов и установление взаимосвязей проводилось с помощью специальных методов, в первую очередь метода сравнительного правоведения, нормативно-логического метода Особое значение для исследования имеют принцип историзма, принцип связи исторического и логического, эмпирического и рационального, сравнительно-правовой метод.
Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в российской государственно-правовой и историко-правовой науке, а также ряд научных трудов отечественных правоведов. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по общей теории права и государства, истории административного и муниципального права, а также ряда материалов по теории и истории местного самоуправления дореволюционной России. Взаимоотношения между органами земского самоуправления и государственной власти определялись при помощи анализа правовых актов, закрепляющих их правовой статус, практики их функционирования.
Источниковедческую базу диссертации составили несколько групп источников: законодательство Российской империи, нормативно-правовые акты и документы, а также комментарии к ним; отдельные источники, дополняющие материалы: Акты органов земского самоуправления, официальные отчеты должностных лиц, теоретические работы русских юристов по вопросам городского самоуправления и государственного права, а также воспоминания земских деятелей, описания деятельности органов земского самоуправления современниками изучаемых реформ. Законодательные источники дают обширный материал для исследования правовой основы органов земского самоуправления и их организационного устройства - компетенции, функций, структуры, штатов. Интересной и содержательной группой источников являются материалы периодической печати 60-х годов XIX в. - 1917 г. Документы, раскрывающие отношения земств с высшими и центральными правительственными учреждениями, с местной бюрократией сконцентрированы в ряде фондов Российского государственного исторического архива. Это отчеты губернаторов (ф. 1263, фонд "Библиотека"), материалы фондов Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел (ф. 1287) и Департамента общих дел МВД (ф. 1284), Земский отдел МВД (ф. 1291); и др.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое в отечественной юридической науке комплексное исследование теоретических и практических аспектов взаимодействия земства как института гражданского общества в период его становления и государства в их историческом развитии, с учетом проблем, стоящих перед современным обществом. Принципиально новым по сравнению с предшествующими исследованиями, соприкасающимися с данной областью теоретического знания, диссертант поставил вопрос о важности и необходимости исследования различных аспектов взаимоотношения процессов становления институтов государственного управления и общественного самоуправления с развитием политико-правовой мысли конкретной исторической эпохи, с содержанием общественных дискуссий, которые отразились на деятельности законодательных органов.
На материале практики разработки земского законодательства впервые раскрывается значение теоретико-правового знания в процессе законотворчества, и вводится в научный оборот историко-правовой науки новые положения и выводы о роли и значении местного самоуправления в процессе построения гражданского общества.
Впервые ставится и анализируется вопрос о взаимосвязи земской и судебной реформ второй половины XIX в., раскрываются правовые основы выполнения земством ряда судебных функций.
Изучен ряд новых материалов: доклад отдела комиссии о губернских и уездных учреждениях, "Объяснительная записка" к проекту Положения о земских учреждениях, "Соображения об устройстве земско-хозяйственного управления" (1859), новые материалы, характеризующие деятельность Кахановской комиссии, в аспекте исследовательских интересов, определяемых объектом историко-правового анализа, были впервые систематически изучены многотомные "Материалы по земскому общественному устройству" (Спб, 1910), которые обогащают источниковедческую базу рассматриваемой темы.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории и истории права и государства, посвященных проблематике государства как важнейшего элемента политической системы общества, сущности и социального назначения государства, правосознания и правовой культуры, их роли в общественной жизни, а также истории политико-правовых учений. Исследуемые в диссертации проблемы определяют теоретически важный аспект в кругу актуальных проблем интеграции различных отраслей знания о природе права, государства и общества.
Поднятые в диссертации вопросы структурирования гражданского общества, формирования оптимальных форм взаимодействия общества и государства, особенностей правовой культуры гражданского общества, формирующейся в процессе развития институтов местного самоуправления, определяют теоретически важный аспект в кругу фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве, и их новое теоретическое осмысление обусловливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы можно использовать при чтении курсов лекций по теории права и государства, истории политико-правовых учений, социологии права, истории России. На основе полученных результатов исследования могут быть даны рекомендации по дальнейшим разработкам фундаментальных вопросов права и государства, намечены перспективы развития отечественной юриспруденции, а также по совершенствованию законодательства, в законотворческом процессе при подготовке нормативно-правовых актов, закрепляющих принципы и требования обеспечения прав и свобод личности в различных областях общественной жизни, регулирования отношения общества и государства, а также по вопросам нравственно-правового воспитания личности. Выводы диссертации позволяют выйти на ряд практических рекомендаций, связанных с деятельностью властных структур, а также с правовой культурой демократического общества как необходимым условием функционирования любого правового государства.
Вопросы общественного самоуправления в трудах русских юристов
Взаимоотношение местного самоуправления и государственной власти составляет один из наиболее сложных и дискуссионных вопросов современной юридической науки. Местное самоуправление выступает как один из основополагающих принципов осуществления власти в обществе и государстве. Наряду с принципом разделения властей он определяет систему управления современного правового государства. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, форму осуществления народом принадлежащей ему власти (ст. 3 Конституции Российской Федерации).
Давние и глубокие традиции местное самоуправление имеет в странах Западной Европы и Америки, опираясь на которые, западные правоведы стремятся выделить общие принципы соотношения основ самоуправления гражданского общества и правовых принципов государственности. Результаты этой научной деятельности находят свое отражение в практике законотворчества, включая и международное. К примеру, в таком значительном правовом документе как Европейская хартия местного самоуправления мы встречаем следующую трактовку местного самоуправления: "1. Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел. 2. Это право осуществляется советами или ассамблеями, состоящими из членов, избранных в результате свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов, и могущих иметь в своем распоряжении исполнительные органы, которые ответственны перед ними" (ст. 3).
Полагаем, однако, что какого-либо универсального определения местного самоуправления, которое бы с равным успехом "работало" в любой правовой системе, юридическая наука вряд ли сможет предложить. Опыт свидетельствует, что местное самоуправление действительно осуществляет свои функции в жизни, а не на бумаге, лишь тогда, когда оно укоренено в местных традициях. Традиции же у каждого народа свои, особенные. Поэтому именно при разработке вопроса об отношении местного самоуправления и государственной власти особенно значительна роль историко-правовой науки.
Наиболее развитой и действенной в России с древних времен была форма земского самоуправления. В ходе великих реформ второй половины XIX в. земство заняло важное место в жизни российского общества и государства. С учетом традиций отечественной и зарубежной практики, теоретико-правовых идей видных русских юристов была детально разработана нормативно-правовая база земства. Этот опыт сочетания российских национальных традиций и принципов современной юриспруденции актуален и в наши дни. Без его учета процесс внедрения принципов самоуправления в гражданском обществе современной России обречен на пробуксовку.
Первым шагом историко-правового исследования опыта формирования правовой базы деятельности земства в пореформенной России должен быть анализ тех теоретико-правовых идей, на основе которых развивался этот процесс, а также общий обзор развития местного, прежде всего земского, самоуправления в дореформенной России.
Проблема самоуправления как проблема теории государства и права возникает в европейской правовой мысли в первой трети XIX века в связи с возникновением вопроса о пределах регулирующего действия государственной власти. В этом смысле проблема самоуправления рассматривалась наряду с проблемой делимости государственного суверенитета, разделения властей, ответственностью министерств как теоретический противовес идеям и практике полицейского абсолютистского государства. Теоретическую разработку проблемы местного самоуправления осуществили германские правоведы.1
Наиболее ранней является общественная теория. Еще в начале XIX века наряду с неприкосновенными для государства "правами человека и гражданина", теоретики права выделили также и неприкосновенные права общин. Эти права были включены и в так называемую "Имперскую конституцию" Германии 1848 г., которая признавала за территориальной общиной неотъемлемое, "естественное" право на "самостоятельное заведование общинными делами, включая сюда и местную полицию".2
Концепцию "свободной общины" разрабатывали Э. Мейер, О. Ресслер. Классическим выражением этой концепции считается книга Р. Аренса.3 Эти авторы видели сущность самоуправления в предоставлении местному обществу, населению того или иного несуверенного территориального образования возможности самому определять свои общественные интересы. При этом за правительственными органами оставалось только ведение чисто государственных дел. Общественная теория исходила, таким образом, из противоположности местного общества - государству, общественных интересов - интересам политическим.
Роль института земства в развитии российской государственности
В процессе своего становления российское государство прошло длительный путь развития. Последние научные исследования показывают, что генетически истоки российской государственности связаны с традициями местного самоуправления различных "земель" и "волостей".2 "Многие вопросы местного управления проходили мимо местных правительственных органов и при их разрешении и направлении деятельность публичной власти заменялась деятельностью частных общественных союзов", - отмечал А.А.Кизеветтер.3 По мере укрепления государства как самостоятельного института управления обществом происходила и институализация форм местного самоуправления: веча, земства и т.п. Однако первоначально эти формы еще не были дифференцированы как в отношении друг друга, так и в отношении вертикали государственной власти. Поэтому развитие институтов самоуправления Древней Руси (по крайней мере до XV в.) можно с большим или меньшем правом рассматривать как предысторию и городского, и сельского, и земского самоуправления.
Особенно если речь идет о формах самоуправления сравнительно крупных территориальных объединений.
Известно, что самая ранняя модель самоуправления основывалась на двух началах: территориально-хозяйственной и родовой общности. Территориально-хозяйственное самоуправление выступало в качестве той самой исходной формы, саморазвитие которой логически привело к ее самоотрицанию, диалектическому переходу в иное, более высокое социальное качество. Пока же это более высокое социальное качество не стало фактом наличного бытия, его потенциал, безусловно, уже содержался в самой исходной форме. Родовое общинное самоуправление как исходная форма иной, более высокой социальности уже обладало всеми признаками очень схожей, но по сути качественно иной социально-политической формы, которую мы и обозначаем понятием "местное самоуправление". На наш взгляд, наличие последнего в его актуализированной, достаточно зрелой форме возможно только в контексте бинарной оппозиции, противоположной стороной которой выступает уже завершившая процесс органического становления государственная форма. Общинное самоуправление с его вечевым порядком управления стало школой для развития самодеятельности народа и практической основой становления народного представительства. Вече частей города, пригородов, малых городов, волостей, погостов формировалось из производственных, купеческих и иных общин. Иначе говоря, в них принимали участие только те граждане, которые были членами общин и обладали какой-либо собственностью. Это говорит о том, что обладали властью и управляли общественными делами имущие люди, состоявшие в производственных или иных общинах.1 Уже древнейший юридический памятник России "Русская Правда" содержит немало черт, указывающих на важную роль, которую играло ---- общинное самоуправление-в решении целого ряда текущих дел. Например, решение такой задачи, как розыск преступника, сбор улик против него, было делом частного обвинителя и стоящей за ним общины, а не княжеской власти. Но, как нам кажется, было бы ошибочно видеть в этом широкое развитие общественного самоуправления, поскольку правомерно действующие органы общественного самоуправления должны функционировать в постоянном взаимодействии с органами государственной власти в рамках четкого юридического разграничения их полномочий.2 То, что общественное самоуправление зачастую брало на себя решение тех задач, которые позже стали относиться почти исключительно к сфере государственных полномочий, говорит только о неразвитом состоянии российской государственности в эту историческую эпоху. Тенденция к централизации государственной жизни и к развитию начал земского самоуправления, имевшие важное значение в исторической жизни русского народа, постоянно находились в тесной связи и взаимодействии.
В период IX-XI вв. сложилась своеобразная модель общественного самоуправления как сочетание непосредственной и представительной демократии. К непосредственной демократии вполне можно отнести те
вечевые собрания, в которых принимали участие все жители городов, их частей, пригородов, улиц и т.д., так как условия жизни и деятельности людей того времени это позволяли.
Широкое распространение веча в русских городах в Х-ХН веках можно считать установленным фактом. Значительный вклад-в изучение этого вопроса-внес В. И.- Сергеевич. Общее положение _о вече, записанное в Лаврентьевской летописи под 1176 годом ("Новгородци бо изначала, и Смоляне, и Кыяне, и Полочане, и вся власти якож на думу на веча сходятся, на что же старейшие сдумают, на том и пригороды стануть"), он считал полностью соответствующим действительности и делал из него вывод, что вече собиралось во всех русских волостях.1
По исследованию В. И. Сергеевича, деятельность древнерусского веча обычно ограничивалась призванием князя, законодательством (главным образом в связи с призванием князя), объявлением войны и заключением мира.2 С ним солидарен в основном и новейший исследователь И. Я. Фроянов. Он пишет, что в XI веке вече на Руси "ведало вопросами войны и мира, санкционировало сборы средств для военных предприятий, меняло князей". Менее убедительны замечания Фроянова о расширении сферы деятельности веча в XII веке. Распоряжение государственными финансами и земельным фондом не кажется ему присущим только новгородскому вечу.
Структура и функции земского самоуправления
Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако теперь впервые создавалось самоуправление гражданское, а не корпоративное: участие в выборах принимали все сословия. В составе распорядительных и исполнительных органов самоуправления (земских собраниях и земских управах) также были представлены все слои общества. Ломалась корпоративность российского общества и складывалось общество граждан. Частичное высвобождение общества из-под контроля государства, хотя бы на местном уровне, давало свободу общественной инициативе и самодеятельности.
Остановимся на системе земского самоуправления, выделив ее основные структурные элементы. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Губернское земское собрание состояло из гласных; председательствовал на нем губернский предводитель дворянства (если император не назначал председателем иное лицо). Численность гласных колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и др.). Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая не должна была продолжаться более 20 дней. Губернатор мог продолжить сессии на срок действительной необходимости. Губернатор также давал разрешение на проведение чрезвычайных земских собраний, которые, однако, могли обсуждать лишь те вопросы, которые указывались в приглашениях. Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число членов могло быть увеличено с разрешения министра -внутренних дел до шести), избираемых губернским земским -собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право участия в земских избирательных собраниях, т.е. те, кто обладал активным избирательным правом в уездные земские собрания. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т.е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием.
Земским собранием из гласных, а также вообще из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии для заведования отдельными вопросами управления, отнесенными к земству. Кроме того, имелся многочисленный персонал, работающий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее председателем. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями. Земское собрание состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского W головы уездного города и др.). Оно собиралось ежегодно на сессию не позднее октября. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Способ избрания уездной земской управы был тот же, что и земской губернской управы. Земские учреждения согласно Положению 1864 г., образуются для заведованиями делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда (ст.1). Ст.2 Положения определяла, в чем состоят эти пользы и нужды. В соответствии с Положением 1864 года на земство возлагалось осуществление функций обязательных и необязательных. В целом земским органам самоуправления поручалось общее управление местными хозяйственными делами. К ним относились: 1) управление имуществами, капиталами и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств; 3) меры обеспечения народного продовольствия; 4) заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей; 5) попечение о развитии местной торговли и промышленности; 6) участие в попечении о народном образовании, здравоохранении; 7) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности; 8) раскладка тех государственных денежных сборов, распределение которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения; 9) назначение, раскладка, взимание и расходование (на основании Устава о земских повинностях) местных сборов для удовлетворения земских потребностей и др.
Земские учреждения имели право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.
Лишь после обсуждения проекта Положения на заседании Государственного Совета к компетенции земств были отнесены полномочия, не названные в нем: проведение работ по оказанию врачебной помощи населению; организация народного образования в части найма помещений для школ, их отопления, обеспечения учебниками и другими учебными материалами, содержания учителей; проведение работ по созданию ветеринарной службы, по содействию сельскому хозяйству, устройству дорог и почтовой связи. Согласно приложению к статье; 108 Положения о земских учреждениях предполагалось; что земства работают на основании сметы, утвержденной: собранием а которой кратко перечислены земские потребности губернии или уезда и источники их удовлетворения. При этом земские потребности разделяются на обязательные, подлежащие внесению в смету по закону, и необязательные, вносимые в сметы по усмотрению земских учреждений.
Перечень обязательных потребностей и их размеры определялись Уставами: земских повинностей, народного продовольствия, общественного призрения, строительным, путей сообщения и Положением о взаимном земском страховании строений.1 Положение 1864 года также предоставляло земствам право облагать жителей налогами для покрытия расходов, причем земские сборы значительно превышали государственные.
Правовые основы системы выборов в земские органы
Особенностью земской формы самоуправления было то, что оно осуществляло фактическую и систематическую связь нарождающихся институтов- гражданского общества и государства. В полной мере решить эту задачу-было бы возможно лишь в том, случае, если бы земство действительно объединяло все общество, имея всесословный характер. А также, если бы его отношения с государством строились на основе действительного партнерства, что требовало и адекватных форм организации самого земства (в первую очередь с точки зрения его территориальной организации), и правового устройства государства. Но в условиях российской империи, сохранявшей значительные черты феодальной монархии, все это было возможно лишь в весьма ограниченных рамках и со значительными оговорками.
Так, с целым рядом оговорок, можно сказать, что до известной степени земство имело в России всесословный характер. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. всем слоям местного населения предоставлялось право участвовать в управлении. Государственный Совет отверг предложение, содержащееся в проекте первого земского положения, составленного видным государственным деятелем середины прошлого века П.А.Валуевым, о преимуществах дворян-землевладельцев и указал на совершенно одинаковую заинтересованность в местных делах как дворян, так и недворян, владеющих земельными участками. "На съездах землевладельцев, - указывалось в протоколе Совета, -дворяне будут составлять почти повсеместно преобладающий элемент по своему положению и образованию и не нуждаются для занятия первого " треста в преимуществах по цензу"1. Однако существенным "критерием избирательного права являлся имущественный ценз, который, впрочем, не распространялся на выборных от общин.
-Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборьр стршлись ;на сословном начале. Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществам. Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах. При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских общества.
В избирательных съездах не участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Не могли быть избираемы в гласные губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие, члены местной полиции. Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые министром внутренних дел. Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава. Гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось и содержание не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания.
Избирать и быть избранным в земские органы могли только собственники, причем собственность определенных размеров (земельная или иная) должна была находиться только на территории данного уезда. Выборы проводились по трем куриям -землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ - на трех уездных съездах (ст. 14. Положения о губернских и земских учреждениях 1864 г.)1. По куриям выборы проводились раздельно. От первых двух курий они проводились на съездах представителей этих курий. На съезде первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики, мелкие землевладельцы выбирали из-своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия лица моложе двадцати пяти лет; лица, судившиеся и не оправданные судом; снятые с должности; состоящие под судом и следствием; признанные несостоятельными; исключенные из духовного ведомства. Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на котором избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания.
Уездное земское собрание формировалось из гласных, посылаемых от съезда уездных землевладельцев, съезда городских избирателей и съезда выборных от сельских обществ. В избирательном съезде уездных землевладельцев право голоса имели лица, владеющие участком земли определенного размера, причем размер земли различался не только по губерниям, но и по уездам.
Вопрос о всесословной волости обратил на себя внимание земств уже вскоре после ведения Положения 1864 года. К началу 70-х годов относятся два ходатайства: о введении "всесословных волостных выборов" (Харьковского уездного земского собрания) и об учреждении всесословной волости, как менее крупной земской единицы" (Херсонского губернского земского собрания).1 Но с особенной силой этот вопрос был выдвинут земствами в начале 80-х годов, в ответ на упомянутый выше циркуляр министра внутренних дел. Многие земства указывали при этом на крайне трудное положение крестьянского самоуправления;2 органы которого - волостные правления обратились в низшие административные учреждения, безполезные для крестьян, но крайне обременяющие их расходами.3 Однако, все земские проекты признавали необходимым сохранить особое крестьянское сословное самоуправление, и некоторые даже сохраняли всю его систему, а другие подчиняли органы крестьянского самоуправления надзору земских учреждений.
Похожие диссертации на Правовые основы земского самоуправления в истории российского государства
