Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Методология исследования законности и правопорядка на железнодорожном транспорте . 14
1.1 . Законность и правопорядок на железнодорожном транспорте: современные подходы к познанию исследования проблемы . 14
1.2.Периодизация становления и развития законодательства на железнодорожном транспорте. 51
ГЛАВА 2. Становление законности и правопорядка на железнодорожном транспорте в российской империи . 56
2.1. Первые нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность железнодорожного транспорта и первая система управления российскими железными дорогами . 56
2.2.Возникновение организаций по обеспечению правопорядка на железнодорожном транспорте. 74
ГЛАВА 3. Законность и правопорядок на железнодорожном транспорте в СССР . 81
3.1 Реформирование управления железными дорогами в годы советской власти . 81
3.2.Состояние законности и правопорядка на железнодорожном транспорте в период социализма. 87
ГЛАВА 4. Процесс укрепления законности и правопорядка на железнодорожном транспорте в Российской Федерации 92
4.1 Правовое регулирование железнодорожным транспортом в период проведения реформ в (конец ХХ-го начало XXI веков). 92
4.2. Факторы, препятствующие реализации законности и установления правопорядка на железнодорожном транспорте. 113
4.3.Совершенствование мер безопасности на железнодорожном транспорте как один из способов реализации законности и обеспечения правопорядка. 123
4.4.Повышение правовой культуры и правосознания работников железнодорожного транспорта как показатель уровня соблюдения законности. 142
Заключение 159
Библиографический список литературы 166
- Законность и правопорядок на железнодорожном транспорте: современные подходы к познанию исследования проблемы
- Первые нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность железнодорожного транспорта и первая система управления российскими железными дорогами
- Реформирование управления железными дорогами в годы советской власти
- Правовое регулирование железнодорожным транспортом в период проведения реформ в (конец ХХ-го начало XXI веков).
Введение к работе
Актуальность избранной темы обусловлена общетеоретической и практической важностью проблемы укрепления законности и правопорядка на железнодорожном транспорте. Проблемы законности и правопорядка были и остаются одними из приоритетных в общей теории права и государства. Формирование российского правового государства существенно актуализирует научные исследования в данном направлении, особенно в сфере гарантий законности. Ведь надлежащее осуществление эффективных законов есть залог благоприятной жизнедеятельности общества, нормального функционирования всего государственного организма, фактор прогресса в социально-экономических преобразованиях. Это, наконец, гарантия обеспечения и защиты прав и свобод человека, которые закреплены в российской Конституции на уровне высоких международных стандартов.
В настоящее время еще отсутствует четкость в самом определении законности, что затрудняет решение насущных задач ее гарантирования в условиях проводимых в России масштабных демократических преобразований.
В реформируемой России проблема укрепления законности в последние десятилетия рассматривалась как важнейшая государственная задача, хота ее решение в некоторых случаях нельзя считать достаточно эффективным. Вместе с тем нельзя не отметить, что правовой нигилизм и вседозволенность, характерные для стартового этапа радикальных реформ, постепенно начинают уступать место упорядоченному социально-правовому контролю.
Роль железнодорожного транспорта в современной структуре российской экономики трудно переоценить. Железнодорожный транспорт является основным, а в некоторых случаях и единственным видом транспорта, осуществляющим массовые перевозки грузов и пассажиров
5 практически при любых климатических условиях. По его работе можно судить о жизнеспособности всего народнохозяйственного комплекса страны. В связи с этим очень важно, чтобы уровень соблюдения законности на транспорте был наивысшем, и законодательство о железнодорожном транспорте полностью и четко регулировало все сферы деятельности данной отрасли.
Особенностью Российского железнодорожного транспорта является то, что это исторически сложившаяся естественная монополия, многие годы проработавшая на основе мало изменившегося законодательства. Реформирование системы федерального железнодорожного транспорта и изменение организационно-правовой формы управления предприятиями железнодорожного транспорта требуют совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей его функционирование в условиях развивающейся рыночной экономики. Глубокое теоретическое и практическое исследование явных проблем и возникающих вопросов в сфере правового регулирования и укреплении законности на железнодорожном транспорте, его места, роли и необходимости в сегодняшних правовых условиях приобретает особую актуальность.
Выбор в качестве диссертационного исследования исторического аспекта развития законности и правопорядка на железнодорожном транспорте объясняется необходимостью изучить исторический опыт становления законодательства о железнодорожном транспорте и обеспечения правопорядка, способы контроля его исполнения. Также в наше время особо важен вопрос безопасности, вследствие этого в данной работе этот аспект рассмотрен в трех исторических эпохах и выявлены достоинства и недостатки систем правоохранительных мер безопасности на железнодорожном транспорте.
Теоретическую основу данного исследования составляют научные труды в области общей теории права и государства, истории права и государства, транспортного и административного права, относящиеся к
проблемам диссертационного исследования. В истории государства и права данная проблема слаба изучена. В основном в отечественной литературе разрабатывались общие вопросы теории законности. Особенно интенсивно данная проблема исследовалась в советский период. Методологическое значение для общетеоретической разработки диссертационного исследования имеют труды Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, B.C. Афанасьева, А.Т. Боннера, A.M. Васильева, А.Б.Венгерова, Н.В. Витрука, В.М. Горшенева, Н.Л. Гранат, А.Ф. Гранина, А.И. Денисова, И.Я. Дюрягина, ЮЛ. Еременко, И.А. Иванникова, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, Е.М. Ковешникова, А.И. Косарева, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Е.А. Лукашовой, А.С. Мордовца, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, П.М. Рабиновича, Л.П. Рассказова, В.И. Ремнева, В.П. Сальникова, И.С. Самощенко, М.С. Строговича, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, А.А. Чувилева, В.М. Чхиквадзе, Т.М. Шамба, А.И. Экимова, A.M. Яковлева и др. В указанных работах раскрыты методологические аспекты анализа законности, всесторонне исследована ее роль в жизни общества, сделан акцент на необходимости проведения различения между принципами и требованиями этого социально-правового явления, намечены подходы к определению соотношения законности с иными социальными институтами: демократией, государственной дисциплиной, правопорядком, культурой и т.д.
Степень разработанности проблемы укрепления законности конкретно в такой отрасли как железнодорожный транспорт нельзя назвать высокой, а проблемой повышения правовой культуры работников транспорта никто не занимался и вовсе. В основном вопросы управления железнодорожным транспортом решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных С.С. Алексеевым, А.П. Алёхиным, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкиным, А.П. Лончаковым, В.М. Манохиным, М.Н. Марченко, Л.Л. Поповым, М.С. Студеникиной, О.М. Якуба. Для целей данного исследования следует
7 отметить работы, посвященные вопросам реорганизации и реформирования федерального железнодорожного транспорта Российской Федерации А.Г. Белова, В.Г. Григоренко, И.Л. Давитнидзе, Г.А. Дороховой, О.Н. Дунаева, И.П. Ильина, А.А. Зайцева, И.В. Калашникова, Ю.М. Козлова, Т.И. Козыревой, Б.М. Лапидуса, Р.Г. Леонтьева, Е.А. Медведева, А.А. Мельникова, В.Г. Мысник, В.А. Персианова, О.П. Поклад, Т.В. Федина и др.
Несмотря на столь многочисленные подходы к рассмотрению вопросов специфики и особенностей управления железнодорожным транспортом, проблема укрепления законности и правопорядка не стала объектом целостного научного исследования.
Нормативную основу работы составляет действующее российское законодательство: Конституция Российской Федерации (далее РФ), Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, ФЗ РФ « О железнодорожном транспорте в РФ», ФЗ РФ «Устав железнодорожного транспорта РФ», ФЗ РФ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», ФЗ РФ « О естественных монополях», ФЗ РФ «О транспортной безопасности», дореволюционные уставы и нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность железнодорожного транспорта, Положения, рекомендации, инструкции, применяемые для регулирования отношений в сфере железнодорожного транспорта.
Целью диссертационного исследования является комплексное теоретико-правовое исследование проблемы укрепления законности и правопорядка на железнодорожном транспорте в истории отечественного государства, выработка предложений по повышению уровня законности и правопорядка на железнодорожном транспорте в Российской Федерации в условиях его реформирования. Данная цель конкретизируется в следующих задачах:
- проанализировать теоретические и исторические особенности становления законности и правопорядка на железнодорожном транспорте;
8 -дать понятие законности и правопорядка на железнодорожном транспорте;
исследовать историю возникновения и развития нормативно — правовой базы, регулирующую деятельность железнодорожного транспорта в Российской Империи;
рассмотреть процесс становления законности и правопорядка на железнодорожном транспорте в советский период;
-показать роль и значение законности и правопорядка в эпоху реформирования железнодорожного транспорта в Российской Федерации;
- оценить уровень правосознания и правовой культуры работников
железнодорожного транспорта и их роль в укреплении законности и
правопорядка;
- выявить факторы, препятствующие становлению законности и
правопорядка на железнодорожном транспорте, сформулировать
предложения по совершенствованию действующего законодательства о
железнодорожном транспорте с целью укрепления законности.
Объектом исследования в диссертационной работе выступает исторический процесс формирования законности и правопорядка на железнодорожном транспорте в Российском государстве.
Предмет исследования составляют нормативно-правовые акты о железнодорожном транспорте, пути совершенствования и развития действующего российского законодательства с целью укрепления и законности и правопорядка на железнодорожном транспорте Российской Федерации.
Методологической основой исследования является комплекс теоретических и общеметодологических принципов, логических приемов и методов научного исследования, специальных методов и средств познания правовых явлений.
В диссертационной работе использовались общенаучные методы познания, сравнительный, системно-структурный, эмпирический и другие. В
9 ходе научного исследования широко использовались формально-логические методы - анализа, синтеза и абстракции, дедукции и индукции, абстрагирования и гипотезы; юридические методы — сравнительно-правовой и формально-юридический, метод юридической герменевтики, метод правового моделирования, а также специальные методы - статистический и конкретно-социологический, субъектно-деятельный. Невозможно было обойтись без использования историко-правового метода с целью определения изменений состояния законности и правопорядка на протяжении развития российского законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере железнодорожного транспорта.
Теоретическая и эмпирическая база исследования. В процессе работы над диссертацией были проанализированы нормативно-правовые акты, монографии, содержащие материалы по теме исследования,', архивные источники.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на
историко-правовом уровне предпринимается попытка исследования
законности и правопорядка на российском железнодорожном транспорте с
момента создания этой отрасли в России до настоящего времени. На основе
выявленных достоинств и недостатков формирования нормативно-правовой
базы предлагаются пути по усовершенствованию и укреплению законности и
правопорядка в этой сфере. В научный оборот впервые введены некоторые
историко-правовые материалы о состоянии законности и правопорядка на
железнодорожном транспорте в Российской империи, дан анализ
железнодорожных уставов Российской империи и их сравнение с
современными нормативно-правовыми актами, регулирующими
деятельность на железнодорожном транспорте; изучены уголовные дела XIX века, связанные с нарушением правопорядка на железнодорожном транспорте и в соответствии с ними, сделаны выводы об ужесточении наказания за правонарушения на железнодорожном транспорте в настоящее время.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Законность на железнодорожном транспорте представляет собой
режим деятельности всех субъектов данных правоотношений (пользователя услугами железнодорожного транспорта, владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта, перевозчика, оператора железнодорожного подвижного состава), главной целью которых является устойчивость работы железнодорожного транспорта, доступность, безопасность и качество оказываемых услуг, развитие добросовестной конкуренции и согласованность функционирования единой транспортной системы Российской Федерации.
Правопорядок на железнодорожном транспорте представляет собой цель правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта, для достижения которого издаются законы и другие нормативно-правовые акты, осуществляется совершенствование законодательства, принимаются меры по укреплению законности.
Управление железнодорожным транспортом в различные эпохи развития российского государства относилось к прерогативе государства, а финансирование и инфраструктура — в совместном ведении государства и частных лиц. Государство как акционер уже существовало в России дореволюционного времени.
4. Управление железнодорожным транспортом в Российской империи осуществлялось посредством совершенствования нормативно-правового регулирования отношений, среди которых можно выделить:
отношения в сфере государственного управления;
отношения в сфере экономики и финансирования строительства железных дорог, в основе которых лежали такие способы как приватизация и национализация железнодорожного транспорта;
отношения между государством и частными инвесторами;
отношения по обеспечению безопасности.
Система правовых норм, регулирующих отношения в данной сфере была шире, чем система законодательства. Организация правопорядка и безопасности на железнодорожном транспорте осуществлялось полицией, наделенной широкими полномочиями, позволяющими обеспечить правопорядок и нормальное функционирование железнодорожного транспорта наиболее эффективно в условиях того времени.
5. В СССР большое внимание со стороны руководителей
железнодорожного отрасли уделялось вопросам повышения
производительности труда как основе экономической эффективности
перевозочного процесса, совершенствованию систем информатизации и
управления, организации труда. Поставленная в связи с дальнейшей
перестройкой задача о переводе всех предприятий народного хозяйства на
полный хозрасчет и самофинансирование, принятие Закона о
государственном предприятии потребовали дальнейшего совершенствования
системы работы железнодорожного транспорта.
6. Для обеспечения безопасности снижения преступности на
железнодорожном транспорте необходим специальный закон о безопасности
на железнодорожном транспорте, который будет регулировать и
деятельность сотрудников правоохранительных органов на транспорте и
работников железнодорожного транспорта в целом.
7. В деятельности органов железнодорожного транспорта Российской
Федерации можно выделить три фактора, препятствующих соблюдению
законности: спорные вопросы монополизации, обеспечение
недискриминационного доступа и неурегулированность правовыми актами
системы страхования на железнодорожном транспорте.
8. Одной из главных задач в целях укрепления законности на
железнодорожном транспорте является повышение правовой культуры и
правосознания работников железнодорожного транспорта, и в связи с этим
целесообразно ужесточить требования к профессиональной правовой
12 подготовке кадров, усилить правовое просвещение в учебных заведениях железнодорожного транспорта.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его положения, выводы, предложения и рекомендации, способны внести определённый вклад в разработку новых норм законодательства о транспорте, в судебной и иной правоприменительной практике. Результаты выполненного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании истории отечественного государства и права, теории государства и права и других спецкурсов. А также могут быть использованы в дальнейшем более глубоком изучении данной проблемы. Апробация работы.
1. Основные положения и выводы диссертационного
исследования докладывались и обсуждались на
Всероссийской научно-практической конференции
Ростовского государственного университета путей сообщения
« Транспорт 2006» (Ростов-на-Дону апрель 2006г), V-ой
Всероссийской научно-практической конференции
«Государство и право славянских народов: проблемы теории и
практики» (Ростов-на-Дону, 14-15 апреля 2006г.), на научно-
практической конференции Ростовского государственного
университета путей сообщения «Право и справедливость»
(Ростов-на-Дону 2007), IV Всероссийской научно-
практической конференции (Москва, Юридический институт
МИИТА,2007), Всероссийской научно-практической
конференции Ростовского государственного университета путей сообщения «Транспорт 2008» (Ростов-на-Дону май 2008г), Всероссийской научно-практической конференции Ростовского государственного университета путей сообщения «Актуальные проблемы государственной безопасности»
13 (Ростов-на-Дону, 25 апреля 2008 г.)
По теме диссертации опубликовано 9 работ.
Структура и объем диссертации: диссертация изложена на 177 страницах основного текста и состоит из ведения, четырёх глав, заключения и списка литературы.
Законность и правопорядок на железнодорожном транспорте: современные подходы к познанию исследования проблемы
Для понимания и понятийного определения законности и правопорядка на железнодорожном транспорте, необходимо четко уяснить современные представления о законности и правопорядке. В теории права уже устоялась точка зрения, что законность -фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества, его граждан. Даже самый совершенный закон жив только тогда, когда он выполняется, воздействует на общественные отношения, на сознание и поведение людей. Включение принципа законности в основы современного правового государства неизбежно предопределяет необходимость рассмотрения самого понятия законности. Само понятие «законности» появилось сравнительно недавно. Идеи законности в том или ином виде встречаются в произведениях многих философов и правоведов древности и современности. В соответствии с учением древнекитайских легистов, изложенных в трактате IV в. до н.эр., обязательность исполнения жестоких законов являются основным средством управления страной1. Об обязательности соблюдении законов писали представитель немецкой классической философии Гегель" и видный российский правовед Н. М. Коркунов . Но только в работах Ганса Кельзена1 теория законности приобрела известную фундаментальность. В соответствии с кельзеновским нормативизмом «не имеет значения содержание самой конституции или созданного на ее основе государственного правопорядка: неважно, справедливой он или нет, обеспечивает ли он состояние относительного мира в рамках конструируемого им сообщества или нет» , важно чтобы нормы законы неукоснительно соблюдались. К. Маркс трактовал законность как соблюдение требований закона, основанного на интересах общества . Существует множество различных определений этого явления. Но практически в каждом из них выделяется то главное, что и образует суть, основу законности, — строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений. Именно это присуще законности любого исторического периода независимо от условий места и времени. Как устойчивое явление общественной жизни, законность возникает и формируется в условиях цивилизованного общества, способного обеспечить реальное равенство граждан перед законом. Такие условия в значительной мере создаются рыночными экономическими отношениями, при которых свобода частной собственности становится равной возможностью для всех. Законность - явление сложное и многогранное. Это находит свое отражение в его оценках и как принципа правового регулирования общественных отношений, и как метода государственного руководства обществом, и как требования соблюдения и исполнения правовых норм, и как режима общественно-политической жизни. Иногда на первый план выдвигаются ценностные характеристики законности (реализация идеи социальной справедливости, совершенствование государственно-правовой формы организации общества). Несмотря на заметные различия во взглядах на законность, они по существу не противоречат друг другу, а скорее отражают различные грани этого правового явления, не ставя под сомнение его содержание. В общепринятом понимании законность - это режим, при котором соблюдаются законы и иные правовые акты, принципы всеобщности правовых норм. В.В. Клочков определил законность как совокупность взаимосвязанных социальных, политических и юридических требований и их реализации в жизни общества (в совокупности общественных отношений, в правотворческой, правоприменительной и иной деятельности государства, а также функционировании правовой системы в целом). Применительно к государственному управлению В.И. Ремнев понимает под законностью основанный на Конституции и других актах законодательства режим функционирования государственного аппарата, всех его служащих, в процессе которого обеспечивается неуклонное исполнение и соблюдение требований законодательства, а также постоянное совершенствование правового регулирования работы аппарата в соответствии с потребностями общества . Однако определение законности, превалировавшее в советский период развития юридической мысли, несомненно, претерпевает изменения в соответствии с требованиями развития российской государственности. Изменение политического строя требует глубокого теоретического осмысления и обоснования содержательного отличия господствовавшей в прошлом «социалистической законности» от принципа законности правового государства, поскольку переход к понятию «законность» является не только формальной сменой терминов, а кардинальной переориентацией приоритетов в предмете правозащиты. В.Н. Кудрявцев подчеркивает, что «законность - это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов» . Законность можно рассматривать как центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения. В более широком плане можно сказать, что законность - это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты личности и поддержания правопорядка в стране. Законность - стержень нормального функционирования всей общественной системы. Л.Д. Лисюткин дает определение законности как политико-правового явления, характеризующего процесс совершенствования государственно-правовой формы организации общества путем строгого и неукоснительного соблюдения и исполнения действующего законодательства с целью формирования состояния правомерности в системе социальных отношений.
Первые нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность железнодорожного транспорта и первая система управления российскими железными дорогами
Как и в государстве, так и в любой иной форме организации общества главную роль играет правильно построенная система управления и соответственно распределенных прав и обязанностей.
Структура управления отечественными железными дорогами складывалась с момента строительства первых линий и имела значение для успешного развития железнодорожного транспорта в России. На российских дорогах использовалась в основном одна система управления, характерными чертами которой являются сильная централизация по всем вопросам и наличие самостоятельных служб на линии.
Датой образования МПС России считается 16 июня 1865 года, но систематическая деятельность правительства в области путей сообщения началась еще в 1649 г., когда царь Алексей Михайлович издал Уложение об охране судоходства. При Петре I была учреждена Коммерц-Коллегия, наблюдавшая за сухопутными дорогами, затем в 1742 г. эти функции перешли к Канцелярии перспективной дороги, а в 1748 г. - к Комиссии о дорогах в Государстве. В 1798 г. Павел I утвердил проект образования Департамента водяных коммуникаций, который в 1809 г. был переименован в Управление водяными и сухопутными сообщениями, с 1820 г. по 1832 г. назывался Главным управлением путей сообщения, а с 1833 г. по 1842 г. -Главным управлением путей сообщения и публичных зданий. В 1842 г. в управлении был создан Департамент железных дорог.
В начале ХГХ века путями и дорогами России заведовало Управление водяными и сухопутными сообщениями, созданное по указу императора Павла I от 28 февраля 1798 года как Департамент водяных коммуникаций, получившее статус и название управления в 1809 году1. Предназначалось оно для ведения и управления только водными путями. В 1809 года император Александр реорганизовал департамент, при управлении были учреждены Совет Управления и Корпус инженеров. Все пути сообщения были поделены на 10 округов, при главном директоре были созданы экспедиции водяных и сухопутных сообщений и торговых портов.
В 1833 году Управление водяных и сухопутных сообщений переименовали в Главное управление путями сообщения и публичными зданиями. Главноуправляющим был назначен граф К. Ф. Толь.
В первоначальном уставе (1836 г.) Царскосельской дороги, являвшейся собственностью акционерного общества, не содержалось никакого указания относительно правительственного надзора за ней, как нет и ни одного слова о том учреждении, которое в настоящее время называется управлением дороги.
Поскольку в годы царствования Николая I все железные дороги, за исключением Царскосельской, строились на средства казны, то опыт управления уже построенными и поступившими в эксплуатацию казенными дорогами был иным. Так, к выработке положения об управлении эксплуатацией будущей Санкт-Петербурго-Московской дороги приступили еще во время строительства. Для этого в 1842—1844 гг. в Германию, Австрию, Бельгию и Францию с целью изучения приемов управления и эксплуатации железных дорог были отправлены чиновники. Почти четырехлетнее изучение заграничного административного устройства, материалы привезённые ими дали твердую почву для выработки Устава дороги".
Так как возникали предложения о строительстве новых дорог, возникла необходимость создать «Особый комитет для рассмотрения предложений о сооружениях железных дорог», который с 1856 год был переименован в Главный комитет железных дорог.
11 августа 1842 года был учрежден Департамент железных дорог, состоящий из директора, вице директора, канцелярии, искусственного, хозяйственного и счетного отделений.
Со временем осуществляемая Департаментом железных дорог функция по надзору за частными дорогами была закреплена нормативными документами.
Так, Уставом Царскосельской железной дороги 1852 г. была введена должность управляющего дорогой, назначаемого правительством: "Для обеспечения ... относительно исправного и безопасного движения по железной дороге, а равно для управления технической частью и непосредственного заведования всем, что относится до порядка и благочиния, назначается правительством особый управляющий. Управляющий в общих своих действиях и распоряжениях" по управлению дорогой совещается с правлением. Никакое постановление по технической части и по движению железной дороги не может быть приведено в действие без ведома управляющего... В случаях, не терпящих отлагательства, управляющий имеет право решать немедленно, уведомляя о том правление"1. В отличие от нашего времени, помощник у управляющего был один.
Вместе с тем, в случаях, когда предложения управляющего встречали неодобрение или возражения правления, управляющий "освобождался от всякой по сему предмету ответственности". Следовательно, последнее и решающее слово, даже по технической части, оставалось за правлением дороги, т. е. в конечном итоге за ее собственниками.
Способ надзора за частной дорогой, примененный на Царскосельской железной дороге, не сделался прототипом для других частных дорог. И уже через 20 лет возникла настоятельная необходимость в унификации нормативных документов, определяющих порядок надзора.
В 1857 г. было издано в законодательном порядке положение об инспекторах на частных дорогах. Инспекторам, подчиненным Департаменту железных дорог, в соответствии с этим положением была предоставлена власть наблюдательная и предупредительная, но не распорядительная, так как сами распоряжения и действия должны зависеть лишь от Управления дороги.
Обязанности инспектора перечислены в положении с исчерпывающей полнотой. Не было вопросов на дороге, которые бы решались без ведома инспектора. Так, он должен был следить не только за тем, чтобы распоряжения правления дороги не отступали от устава и правительственных постановлений, но и целым кругом других соответствий установленным правилам и нормативам. Его контролю подлежали прочность дороги и дорожных сооружений, содержание дороги в исправности, чистоте и удобном виде для безостановочного движения, благонадежность личного состава, надзор за безопасностью движения, своевременность и качество ремонта пути и подвижного состава, содержание станций в исправности и чистоте, прочность и надежность подвижного состава, ведение учета пробега, соответствие числа паровозов и вагонов потребности движения, распределение и отправление поездов, скорость поездов в дозволенных пределах, отсутствие произвольных остановок, наличие должностных инструкций у служащих, своевременность выдачи жалованья, правильность погрузки, перевозки товаров и взимаемой платы.
Реформирование управления железными дорогами в годы советской власти
После установления Советской власти Министерство путей сообщения, как и прочие министерства бывшей Российской империи, было упразднено. На его основе был создан Народный комиссариат путей сообщения, во многом использовавший основные принципы деятельности бывшего Министерства, его практический опыт и в значительной мере кадровый состав. Функции управления и обеспечения законности и правопорядка выполнятся органами государственной власти.
8 ноября 1917 г. II Всероссийский съезд Советов принял постановление "Об утверждении Совета Народных Комиссаров". Этим же постановлением был образован Наркомат по делам железнодорожным, переименованный в декабре в Наркомат путей сообщения (НКПС) (в его ведение были переданы вопросы управления внутренним водным транспортом и безрельсовыми наземными дорогами). В состав НКПС входили управления: эксплуатационное, техническое, хозяйственно-материальное, финансовое, общих дел, мобилизационное, а также Центральный комитет по перевозкам. Первым наркомом путей сообщения стал М. Т. Елизаров.
В январе—феврале 1918 г. состоялся Чрезвычайный Всероссийский железнодорожный съезд, который избрал Всероссийский исполнительный комитет железнодорожников (Викжедор), ставший объединенной профсоюзной организацией отрасли. Декретом СНК от 23 марта 1918 г. "О централизации управления, охране дорог и повышении их провозоспособности" повышалась роль НКПС. В этом документе подчеркивалось, что все другие государственные, областные и местные организации власти не имеют права вмешиваться в управление транспортом.
Таким образом, этот декрет передавал НКПС всю полноту власти на транспорте.
Первым положением об НКПС, принятым декретом ВЦИК Совета рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов 31 мая 1918 г., были установлены основные функции наркомата с учетом мероприятий, проведенных ранее Викжедором и НКПС. Тем же декретом был создан Главный совет путей сообщения — высший орган, направляющий транспортную политику. В него входили представители правительства, всех видов путей сообщения и ряда наркоматов. Кроме того, при НКПС были созданы совещательные органы — советы: технический, по новым путям сообщения, хозяйственно-финансовый, по перевозкам, тарифный и другие. В марте 1919 г. в связи с созданием ЦК профсоюза рабочих и служащих транспорта Викжедор перестал функционировать.
28 июня 1918 г. железнодорожный транспорт страны наряду с крупнейшими предприятиями промышленности и местного благоустройства был объявлен собственностью Советской Республики.
В 1920 г. в составе НКПС для руководства работой железных дорог было образовано Главное управление путей сообщения. При наркомате учредили Главное политическое управление с соответствующими органами в низовых территориальных подразделениях. В том же году из финансового ведомства передали в ведение НКПС тарифное дело. В 1921 г. в Наркомат путей сообщения были переданы вопросы управления речным, морским и местным транспортом.
Для всемирного расширения коммерческой и хозяйственной деятельности структура железных дорог перестраивалась в сторону децентрализации управления.
Решение новых задач потребовало проведения мер по преодолению консерватизма транспортного аппарата. "К сожалению, — указывал нарком путей сообщения Ф. Э. Дзержинский, — не окажется ни одного ведомства, которому дух новаторства был бы так чужд, как у нас в НКПС, Здесь рутинерство неслыханное" .
Стало уделяться больше внимания решению экономических проблем: повышению доходности железных дорог, росту производительности труда, проведению режима экономии и сокращению разбухающего управленческого аппарата.
Постановлением Совета Труда и Обороны от 26 июля 1923 г. управлениям дорог было разрешено сдавать в аренду предприятиям, ведомствам, частным лицам второстепенные участки, малодеятельные подъездные пути, пустующие склады. В ряде случаев НКПС сам становился арендатором территорий и предприятий по разработке леса, добыче топлива, производству строительных материалов и т.п. Благодаря принятым мерам железнодорожный транспорт уже в 1923 г. стал не только покрывать эксплуатационные расходы за счет доходов, но и получать прибыль.
В 1921—1922 гг. продолжалась перестройка форм и методов управления транспортом и планирования его работы. С целью ликвидации дублирования и разнобоя в планировании в начале 1921 г. при Госплане бьша создана Транспортная секция, а в сентябре 1921 г. Совнарком учредил при НКПС Центральный комитет по перевозкам (ЦКП), на который была возложена разработка в государственном масштабе планов перевозок всеми видами транспорта, контроль за выполнением постановлений Высшего совета по перевозкам, руководство работой окружных комитетов.
В целях устранения параллелизма и несогласованности в планировании Совнарком 24 апреля 1922 г. учредил при НКПС Плановую комиссию по транспорту (Трансплан), в задачи которой входило составление перспективного и текущих планов восстановления и эксплуатации всех видов транспорта и определение необходимых материальных и финансовых ресурсов. Работа Трансплана во взаимодействии с Транспортной секцией Госплана давала возможность скоординировать планирование перевозок, железнодорожного строительства и ремонта транспортных средств.
Приказом НКПС от 14 августа 1923 г. началась дальнейшая реорганизация отрасли. Бывшие управления транспорта, входили ранее в состав наркомата, были преобразованы в центральные управления: железнодорожного в ЦУЖел, речного в ЦУРек, морского в ЦУМор, местного транспорта в ЦУМТ. Кроме того, был создан ряд общих управлений, комитетов и отделов в структуре НКПС.
Правовое регулирование железнодорожным транспортом в период проведения реформ в (конец ХХ-го начало XXI веков).
Переход государства к рыночной экономике и условия ре формирования социально-экономических отношений в обществе поставили перед федеральным железнодорожным транспортом новые более сложные задачи в области коренного улучшения деятельности и повышения качества предоставляемых транспортных услуг населению, грузоотправителям, грузо получателям, владельцам железнодорожных подъездных путей и собственного железнодорожного состава, совершенствования взаимоотношений железных дорог с предприятиями других видов транспорта. Но цели реформ не всегда совпадают с результатами. В 1991 — 1998 гг. был принят ряд законодательных актов, определивших организационную структуру и основные принципы деятельности и руководства экономикой железнодорожного транспорта. Так, закон СССР "О железнодорожном транспорте" от 15 апреля 1991 г. закрепил двухзвенную схему управления железнодорожным транспортом: МПС — железная дорога. В ст.З Закона СССР «О железнодорожном транспорте» « Законодательство и нормативные акты, регулирующие деятельность железнодорожного транспорта» определена законодательная основа, регулирования железнодорожного транспорта: «Отношения, связанные с деятельностью железнодорожного транспорта, регулируются настоящим Законом, другими законодательными актами Союза ССР и издаваемым в соответствии с ними Уставом железных дорог СССР. Нормативные акты, устанавливающие условия перевозок, пользования средствами железнодорожного транспорта, безопасности движения, охраны порядка, пересечения железнодорожных путей другими видами транспорта, пожарной безопасности и санитарные правила, действуют на всех железных дорогах и метрополитенах и являются обязательными для предприятий, организаций, учреждений и граждан, пользующихся услугами железнодорожного транспорта. Порядок разработки и утверждения указанных актов устанавливается Правительством СССР. Особенности применения Закона СССР "О предприятиях в СССР" к предприятиям железнодорожного транспорта устанавливаются настоящим Законом и издаваемыми на их основе актами Правительства»1. Также в этом законе впервые было дано понятие «имущества железнодорожного транспорта»: «Имущество, закрепленное за предприятиями железнодорожного транспорта, принадлежит им на праве полного хозяйственного ведения. Осуществляя это право, предприятия железнодорожного транспорта владеют, пользуются и распоряжаются указанным имуществом и по своему усмотрению совершают в отношении его любые действия, не противоречащие законодательству СССР. К праву полного хозяйственного ведения применяются правила о праве собственности, если законодательными актами Союза СССР не предусмотрено иное. Имущество, закрепленное за учреждениями (организациями) железнодорожного транспорта, состоящими на государственном бюджете, находится в их оперативном управлении». Указом Президента Российской Федерации от 20 января 1992г. № 28 МПС СССР было преобразовано в Министерство путей сообщения Российской Федерации. В этом же году было закреплено положение, по которому железные дороги и отделения осуществляли функции органа управления по отношению к входящим в их состав предприятиям, организациям и учреждениям1. В целях регулирования деятельности железнодорожного транспорта в новых экономических условиях в августе 1995 г. Был принят закон "О федеральном железнодорожном транспорте», где определены экономические, правовые и организационные основы деятельности отрасли. «Настоящий Федеральный закон определяет экономические, правовые и организационные основы деятельности федерального железнодорожного транспорта (далее - железнодорожный транспорт), его место и роль в экономике и социальной сфере Российской Федерации, регламентирует его отношения с органами государственной власти, другими видами транспорта, юридическими лицами и гражданами, являющимися собственниками объектов железнодорожного транспорта, а также пассажирами, отправителями и получателями грузов, грузобагажа и багажа» . В данном законе впервые указывается, что «железнодорожные перевозки относятся к естественной монополии, что определяет особые условия развития и функционирования железнодорожного транспорта» Данный закон впервые дает определения основных понятий железнодорожного транспорта: « железнодорожный транспорт - один из видов транспорта общего пользования, находится в ведении Российской Федерации, представляет собой единый производственно- технологический комплекс с входящими в него предприятиями и учреждениями производственного и социального назначения, государственное управление которым осуществляет Министерство путей сообщения Российской Федерации; железная дорога - основное государственное унитарное предприятие железнодорожного транспорта, обеспечивающее при централизованном управлении и во взаимодействии с другими железными дорогами и видами транспорта потребности экономики и населения в перевозках в обслуживаемом регионе на основе регулирования производственно-хозяйственной и иной деятельности предприятий и учреждений, входящих в его состав; устав железных дорог Российской Федерации - федеральный закон, определяющий права, обязанности и ответственность железных дорог, юридических лиц и граждан, в том числе экспедиторских и иных организаций, действующих от их имени, пользующихся услугами железнодорожного транспорта и предприятий других видов транспорта, участвующих в прямом смешанном сообщении; рынок транспортных услуг - сфера осуществления перевозок пассажиров, грузов, грузобагажа и багажа, технического обслуживания и ремонта транспортных средств, подсобно-вспомогательных и других видов работ (услуг), связанных с перевозками; производственно-технологический комплекс железнодорожного транспорта - единая сеть железных дорог; предприятия, осуществляющие ремонт и модернизацию подвижного состава и контейнеров, производство или поставку запасных частей, оборудования и материалов, обеспечение средствами связи, сбор и обработку технологической информации, научные разработки в области техники, технологии и развития железнодорожного транспорта; предприятия и учреждения по подготовке кадров в области железнодорожного транспорта; предприятия и учреждения социальной сферы; обеспечение безопасности движения - деятельность органов железнодорожного транспорта, органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и граждан, направленная на бесперебойное функционирование железных дорог и недопущение возникновения аварийных ситуаций в перевозочном процессе, а также на снижение последствий возможных аварий; полоса отвода - земли железнодорожного транспорта, занимаемые земляным полотном, искусственными сооружениями, линейно-путевыми и другими зданиями, устройствами железнодорожной связи, железнодорожными станциями, защитными лесонасаждениями и путевыми устройствами; охранные зоны - земельные участки, необходимые для обеспечения сохранности, прочности и устойчивости сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта, а также земли с подвижной почвой, прилегающие к землям железнодорожного транспорта;
