Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление и развитие в россии государственной политики в сфере миграционных отношений 25
1.1. Генезис и развитие в России государственной политики в сфере миграционных отношений в период формирования российского централизованного государства (XIV в. - 1861 г.) 25
1.2. Теоретические и практические аспекты реализации государственной миграционной политики Российской империи в период включения страны в систему мировых хозяйственных связей (1861-1917 гг.) 54
1.3. Концептуальные основы формирования государственно-правовой миграционной политики периода с 1917 по 1941 гг 90
1.4. Правовые основы формирования государственной политики в сфере миграции в период с 1941 по 1991 гг 125
Глава IL Правовые основы политики российской федерации в сфере миграционных отношений на современном этапе и практика ее реализации 143
2.1. Развитие миграционного законодательства России на современном этапе: федеральный и региональный уровни 143
2.2. Основные тенденции правовой политики российского государства в сфере миграции 167
2.3. Направления оптимизации миграционной политики: правовые средства и факторы, их определяющие 188
Заключение 209
Библиографический список 218
Нормативные правовые акты 218
Научная литература 222
Журнальные статьи 223
Диссертации и авторефераты 257
Приложение 1 266
Приложение 2
- Теоретические и практические аспекты реализации государственной миграционной политики Российской империи в период включения страны в систему мировых хозяйственных связей (1861-1917 гг.)
- Концептуальные основы формирования государственно-правовой миграционной политики периода с 1917 по 1941 гг
- Основные тенденции правовой политики российского государства в сфере миграции
- Направления оптимизации миграционной политики: правовые средства и факторы, их определяющие
Введение к работе
з
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена усилившимся влиянием на миграцию населения таких факторов формирования и развития современного государства, как глобализация; интеграция в мировое сообщество усиление роли международного сотрудничества и информационного обмена в борьбе с преступностью.
С переходом на рыночную модель регулирования экономики, неизбежными для большинства государств, стали процессы расслоения общества на группы с различным уровнем жизни. Отличающиеся темпы перехода к саморегулирующемуся рынку позволили отдельным государствам занять преимущественные позиции и гарантировать для своих граждан высоких уровень социального обеспечения. Такая ситуация в мировой экономике в купе с необходимостью восстановления национальных экономик после финансового кризиса привела к формированию групп государств с различным уровнем миграционной привлекательности. В условиях сближения государств и установления дружественных отношений между ними, а также упрощения порядка пересечения границ, миграционные потоки приобрели постоянный характер и протекают через территории многих современных государств. В регламентации миграционных потоков и определении содержания миграционной политики заинтересована большая часть мирового сообщества, а, следовательно, вопросы миграции приобрели особую значимость и важность, как на международном, так и на национальном уровнях.
Для современной России вопросы миграции населения стоят достаточно остро. Это обусловлено высокой миграционной привлекательностью (по сравнению с государствами-участниками СНГ и рядом других государств), наличием больших территорий; слабой заселенностью отдельных районов страны, граничащих с густонаселенными государствами; высокими темпами естественной убыли населения России; снижением уровня здоровья граждан и другими факторами. Для наибольшей эффективности использования миграции, как инструмента достижения общенациональных целей, необходим сбалансированный механизм государственного регулирования процессов миграции, базирующийся на современной нормативной правовой базе.
Формирование отвечающей требованиям современности системы норм и принципов, регулирующих внутреннюю и внешнюю миграцию, возможно лишь при адекватной миграционной политике, преследующей стратегические цели интеграции и развития экономической, социальной, религиозной и иных составляющих деятельности государства. Формирование правовых основ такой деятельности является приоритетной задачей государства в деле создания эффективной системы регулирования миграции в России. Особого внимания в
этой связи заслуживают вопросы нелегальной миграции, трудовой миграции, криминализации отдельных социумов мигрантов и иные.
Для решения поставленных выше задач необходим научный базис, представляющий собой обоснованные научные разработки и модели построения системы государственного управления миграционными процессами. Разработка таких систем невозможна без глубокого историко-правового и прикладного исследования становления и эволюции правовых основ государственной политики в сфере миграции. Представленное научное исследование посвящено вопросам генезиса и развития в России правовых основ государственной миграционной политики. Автором одним из первых предпринята попытка историко-правового и прикладного анализа зарождения и эволюции сложного явления -правовых основ государственной политики в отдельно взятой сфере — миграции.
Степень научной разработанности темы. Изучение массива источников по теме исследования показывает, что проблемы государственно-правового регулирования миграционных процессов достаточно давно стали предметом исследования не только российских, но и зарубежных ученых, что позволяет выделить несколько этапов изучения проблемы: 1) дореволюционный; 2) 20-е -начало 30-х гг. XX века; 3) послевоенный (60-80-е гг. XX в.); 4) 90-е гг. XX в. -по настоящее время.
Общая характеристика миграционных процессов анализируется в исследованиях Г.С. Витковской, И.А. Даниловой, Д.Д. Гуторина, В.А. Ионцева, В.М. Моисеенко, В.И. Мукомеля, В.Н. Авдеева, Т.Н. Юдиной и др.
Этномиграционные процессы рассматриваются в работах Г.С. Витковской, М.Н. Губогло, Л.М. Дробижевой, Ю.В. Дмитриевой, В.Н. Ивановой, В.И. Мукомеля, А.Д. Назарова, С.А. Панарина, Э.А. Паина, А.А. Сусоколова, З.В. Си-кевича, А.В. Топилиной, В.А. Тишкова, Л.Л. Хоперской, А.Б. Юнусовой, В.М. Юрченко и др.
Можно отметить, что определенный вклад в изучение проблемы государственного правового регулирования миграционных процессов современной России и рассмотрение актуальных вопросов реализации и социально-политических последствий миграционной политики внесла отечественная политология. Определение целей и задач миграционной политики, функционирование структур государственного управления миграционными процессами, влияние миграции на ситуацию, как в федератьном, так и в региональном масштабе стало предметом исследования О.А. Болбота, О.Д. Воробьевой, А.Н. Пороховой, Т.М. Регент, Н.Н. Тоцкого, М.Л. Тюркина, Л.Л. Хоперской, А.Е. Шапарова, и др. Проблемы оптимизации миграционной политики, политический аспект миграционных
процессов рассматриваются в работах О.Н. Воробьевой, М.Ю. Ежова, Ж.А. Зайончковской, В.М. Моисеенко, Н.В. Петрова и др.
Особое внимание в современной научной литературе уделяется проблемам нелегальной миграции. Этому вопросу посвящены работы Е.С. Красинец, Е.С. Кубишина, Е.С. Метелева, Е.В. Тюрюкановой и др.
Исследование проблемы адаптации мигрантов и принимающего общества, факторы их взаимодействия, проблемы конфликтных ситуаций описаны и систематизированы в работах B.C. Айропетова, Г.С. Витковской, Н.П. Космарской и др.
Политико-правовой аспект управления миграционными процессами на постсоветском пространстве раскрывают М.Г. Арутюнов, Н.А. Воронина, Г.Г. Гольдин, В.И. Мукомель, А.Р. Файзуллнна и др.
Отдельного внимания заслуживают труды отечественных историков в области изучения миграционных процессов в России. Следует отметить, что большинство исследований общеисторического характера не выделяли миграционную политику государства в качестве специального предмета изучения, и, соответственно, в большинстве работ по истории России общего характера, в том числе принадлежащих перу выдающихся историков (В.Ю. Альбова, Е.Ю. Бондаренко, В.О. Ключевский, Б. А. Рыбаков, СМ. Соловьев, А.Н. Сахаров, В.И. Хусаинова и др.), а также коллективных трудов, миграция и ее регулирование со стороны государства выступает одной из характеристик той или иной исторической эпохи, того или иного события из истории государства.
Особняком стоят те исторические исследования, предметом которых являются именно миграционные процессы. Их проблематика наиболее близка настоящему исследованию, но в силу разницы в методологии и целях исторического и юридического исследования, работы исторического плана не ставят своей задачей рассмотрение государственно-правовой составляющей протекавших процессов, ограничиваясь, как правило, описательной, иллюстративной составляющей этого аспекта. В числе данных исследований можно назвать работы Н.М. Агасиевой, О.В. Горбачева и др.
Однако основное внимание изучению государственно-правовых институтов регулирования миграционных процессов в России посвятили представители отечественной юриспруденции, чьи работы на сегодняшний день составляют библиографию из нескольких сотен изданий различного характера и посвящены самым разнообразным аспектам исследуемой проблемы.
Отдельного упоминания заслуживает фундаментальная работа Э.В. Суслина, рассмотревшего в рамках проведенного им историко-правового исследования основные государственно-правовые институты регулирования миграции и свободы передвижения. Однако в соответствии с поставленными хронологическими рам-
ками работы предмет исследования ограничен двумя веками, а задача установления взаимосвязи между историческим опытом государственно-правового регулирования миграционных процессов в России и формированием правовых основ становления миграционной политики на современном этапе изначально не ставилась. Вместе с тем следует отметить и ряд других работ историко-правового характера, принадлежащих С.К. Иванову, Ю.К. Ивановой, И.К. Пархоменко, Е.С. Смирновой и др.
На общетеоретическом уровне отдельные аспекты исследуемой темы рассматривались в трудах С.С. Алексеева, Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Л.Ш. Берекашвили, И.Н. Глебова, В.М. Исакова, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, И.П. Левченко, В.О. Лучина, В.П. Малахова, Н.В. Михайловой, Т.Н. Радько, М.Л. Тюркина, А.Г. Хабибули-на, Т.Я. Хабриевой и др.
Общие вопросы формирования миграционной политики, разработка ее концепции стали предметом исследования таких специалистов, как Л.В. Андриченко, Ю.В. Герасименко, И.С. Еремина, А.Н. Жеребцов, В.А. Коробеев, СЕ. Метелев, Д.В. Петухов, Е.С. Смирнова, В.В. Собольников, С.А. Трыканова, М.Л. Тюркин, К.А. Шапиев, Е.А. Школяренко и др.
Вместе с тем некоторые аспекты проблемы исследования государственно-правовых институтов регулирования миграционной политики остались вне предмета исследования современной юридической науки. Так, в настоящее время отсутствуют синергетические исследования, рассматривающие правовые инструменты регламентации такого специфического общественного отношения, как миграция в контексте учета исторических особенностей этого процесса, с одновременным комплексным учетом воздействующих на данный процесс глобальных и региональных социально-экономических, политических, этнокультурных, религиозных и иных факторов.
Большая часть исследовательских работ по проблемам правового регулирования миграционными процессами носит эмпирический характер и освещает лишь отдельные стороны этого процесса. Системные исследования правового регулирования миграционных процессов, взаимодействия органов власти, политических партий, средств массовой информации, негосударственных институтов в процессе управления миграционными процессами, несмотря на их, несомненно, актуальный характер, пока малочисленны как в России, так и за рубежом.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, связанные с формированием и развитием в России миграционной политики. Предмет исследования представляет собой правовое регулирование отношений, сущность которых со-
стоит в выборе принципов миграционной политики России, форм и механизмов ее реализации на различных исторических этапах.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является получение научно подтвержденных и обоснованных выводов об особенностях формирования и развития правовых основ миграционной политики государства и выделение, на базе полученных выводов, основных тенденций развития государственной миграционной политики России на ближайшее будущее.
В рамках исследования ставились и решались следующие задачи:
рассмотреть процессы, оказавшие влияние на возникновение и развитие правовых основ миграционной политики в России в период формирования российской государственности;
изучить правовые основы реализации государственной политики в сфере миграционных отношений Российской империи;
проанализировать историко-правовые основы формирования и генезиса государственной миграционной политики в советский период;
исследовать сущность миграционной политики и ее правового регулирования в современном российском государстве;
выделить особенности реализации правовых основ современной миграционной политики России на федеральном и региональном уровнях;
учитывая полученные научно-обоснованные доводы, выделить основные закономерности и тенденции развития правовых основ политики государства в сфере миграции;
используя полученные результаты, сформулировать основные направления оптимизации миграционной политики России, определив правовые средства и факторы, необходимые для их реализации.
Методологическая база исследования представляет собой категории и законы материалистической диалектики, положения научных трудов и учебной литературы по вопросам правовых основ миграционной политики. В ходе работы автором использованы общенаучный системно-структурный подход, статистические, логические, социологические и исторические методы исследования, что позволило рассмотреть предмет изучения наиболее полно и объективно.
В рамках данного исследования автором широко применялись известные науке методики и отдельные методы изучения предмета исследования. Наиболее активно использовались: статистический анализ, моделирование, историзма, сравнительного правоведения, абстрагирования, конкретизации и т.д., направленные на полную реализацию поставленных задач и достижение заявленной цели.
Теоретическая база исследования представлена научно обоснованными выводами, содержащимися в диссертационных исследованиях, монографиях, научных статьях, материалах научных и научно-практических конференций, посвященных актуальным вопросам формирования и развития государственной политики России в сфере миграции. В процессе изучения правовых основ миграционной политики автором широко использовались фундаментальные теоретические положения теории и истории государства и права, истории России, социологии, демографии и политологии, относящиеся к проблеме исследования.
Эмпирическую основу исследования составляют статистические материалы, подготовленные Росстатом, Статкомитетом СНГ, специализированными фондами, исследующими отдельные вопросы миграции; отчеты и доклады, подготовленные Федеральной миграционной службой России (перепись населения, перемещение отдельных категорий и групп граждан, качественный состав и структура общества, состояние преступности, уровень здоровья, рождаемости, смертности и т.д.).
Нормативная база исследования представляет собой совокупность источников, регулирующих политику государства в сфере миграции. К ним относятся: Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы и федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; решения Конституционного суда Российской Федерации; нормативные правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы Российской Федерации, акты иных министерств и ведомств; законодательство субъектов Российской Федерации, регламентирующие формирование и реализацию правовых основ политики государства в сфере миграционных отношений, а также решения судов различных инстанций по делам, связанным с мигрантами.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором одним из первых проведен научный анализ процесса формирования и функционирования правовых основ деятельности государства по регулированию миграционных отношений, протекающего в обществе на протяжении всего периода становления и развития российской государственности с целью разработки направлений оптимизации современной государственной правовой миграционной политики. В рамках исследования автор определяет отправную точку изучения миграционной политики российского государства; выделяет ключевые исторические события, оказавшие существенное влияние на направление и формы реализации государственной миграционной политики и особенности формирования ее правовых основ на различных исторических этапах; обозначает закономерности
развития миграционной политики и ее правовых основ и формулирует основные направления оптимизации нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы миграции.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Выделение миграционной функции российского государства происходит во второй половине XV века в период правления Ивана III вследствие концентрации в руках князя необходимых государственных ресурсов (управленческий, силовой, финансовый и т.д.). Это стало возможным в результате получения московским княжеством геополитических преимуществ и преференций в отношениях с правителями Золотой Орды, к использования силовых ресурсов которой неоднократно прибегал князь. Таким образом, территория московского княжества отличалась более привлекательным миграционным климатом.
-
Ключевыми факторами, обусловившими направление развития правовых основ миграционной политики последней трети XIX в., стали: аграрное перенаселение в центральных областях России; необходимость создания нового центра сельскохозяйственного производства в ранее неосвоенных районах страны, проблема развития стратегически важных территорий и стимулирования отдельных отраслей промышленности.
-
Основным методом реализации государственной миграционной политики, нашедшим отражение в нормах и принципах советского права, является императивный способ достижения идеологических приоритетов правящей партии. Учитывая идеологическую составляющую политики государства, при формировании правовых основ власть опирается на силовые методы, выражающиеся чаще всего в принудительном переселении отдельных групп граждан, выделяющихся по национальному, профессиональному и иным признакам.
-
Создание и развитие правовых основ миграционной политики советского государства сопровождается выделением миграционного законодательства в самостоятельную отрасль и формированием отдельных специализированных государственных органов, занимающихся непосредственной реализацией миграционной функции.
-
В послевоенный период государством предпринимается попытка отражения в нормативной правовой базе, регламентирующей перемещение населения, принципа экономического, социального и идеологического стимулирования миграционных процессов, сопровождающаяся постепенным отказом от принудительно-властной формы реализации миграционной политики в целом.
-
Современной миграционной политике России и ее правовым основам характерны имплементация и аккультурация международных стандартов регулирования миграционных отношений, а также стремление к регионализации
правового статуса мигранта на базе законодательства субъектов Российской Федерации.
7. Для повышения эффективности нормативной правовой базы, регламентирующей миграционные процессы в современной России необходимо: унифицировать нормы, определяющие правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев, апатридов и мультипатридов; регламентировать целевое обеспечение преференций русскоязычным гражданам, проживающим на территории стран СНГ; развивать международное сотрудничество в сфере нормотворчества в области управления глобальными и региональными миграционными процессами; нормативно закрепить процессы социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов на федеральном и региональном уровнях; внедрить в качестве структурного элемента в комплексную модель правового регулирования миграционных отношений демографическую подсистему; построить и внедрить в практическую деятельность систему оценки полезности потенциального мигранта для государства в целом и отдельно взятого региона.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в том, что его результаты станут неотъемлемой частью совокупного знания о правовых основах миграционной политики и будут способствовать дальнейшему повышению качества изучения миграционных процессов и научных исследований в данной области. Теоретические положения и выводы работы могут быть использованы при подготовке учебной, методической и научной литературы, а также применяться для совершенствования преподавания учебной дисциплины «Основы миграционного права». Наряду с этим, настоящее исследование является элементом теоретической составляющей выделения самостоятельной миграционной функции государства.
Практическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней выводы и предложения представляют собой теоретически обоснованный базис формирования системы правовых норм и принципов, регламентирующих миграционную политику России. Положения представленного исследования могут использоваться в правоприменительной деятельности Федеральной миграционной службы России как теоретический инструментарий реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства в сфере миграции населения, а так же использоваться в качестве вспомогательного материала при разработке основных направлений миграционной политики современной России.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования используются в деятельности органов ФМС России при осуществлении мониторинга миграционной ситуации, состояния социальной и экономической адаптации
мигрантов, анализе информации о негативных процессах, вызванных нелегальной миграцией, а также при формировании предложений по оптимизации современной миграционной политики России. Наряду с этим теоретически обоснованные выводы автора используются в научно-исследовательской деятельности и учебном процессе Академии экономической безопасности МВД России.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения; двух глав, первая из которых включает четыре параграфа, вторая - три; заключения; библиографического списка и приложения.
Теоретические и практические аспекты реализации государственной миграционной политики Российской империи в период включения страны в систему мировых хозяйственных связей (1861-1917 гг.)
Миграционная политика российского государства второй половины-XIX -начала XX вв. во многом была связана с теми глобальными преобразованиями . социально-экономического строя и. политической системы страны, которые ; стали следствием системных реформ, получивших в отечественной историко-правовой науке название «великих реформ» 60-х: гг. XIX в. и .1905-1907 гг, XX в. Применительно к формированию миграционной политики государства их особенность заключалась прежде всего в том, что они создавали не просто новые категории населения, потенциально становившиеся участниками миграционных процессов на территории России, но и одновременно вели к формированию принципиально новой социально-экономической: ситуации, активно побу- ,. ждавшей эти слои к внутренней и внешней миграции. Примером проявления таких особенностей; на макроуровне можно считать формирование качественно /. новых миграционных потоков- состоящих в основном из трудовых мигрантов и , имеющих четкую направленность - из .деревни в город. В России личную свободу получило подавляющее большинство населения, освобожденного из-под административной власти дворян-землевладельцев. Несмотря на известный консерватизм сельского социума и выработанную веками привязанность к земле и общинному укладу общественной (а зачастую и личной) жизни, действовали экономические факторы, оказывающие решающее влияние на формирование нового образа и стиля жизни русской деревни пореформенной эпохи. Одним из главных факторов, на наш взгляд, выступило пресловутое крестьянское малоземелье, особенно характерное для центральных губерний России. Оно было связано как с общим недостатком сельскохозяйственных угодий, обусловленным ростом населения при исчерпании экстенсивных путей увеличения обрабатываемых площадей, так и вследствие ряда мероприятий эпохи «великих реформ», известных в отечественной литературе как изъятие у крестьян «отрезков», т.е. земли, находившейся в их пользовании в период проведения реформы, если ее размер превышал расчетную величину крестьянского надела для данной местности.
Улучшение быта крестьян, связанное с уменьшением степени эксплуатации, мероприятия в рамках реформы земского самоуправления (медицина, образование), привели к увеличению темпов роста населения в сельской местности, что также усиливало напряженность в пресловутом российском земельном вопросе. Как отмечает И. Ковальченко: «Если в 70-х гг. XIX в. среднегодовые валовые сборы зерновых составляли 243,4 млн. чтв. (четвертей), а картофеля — 40,8 млн. чтв., а в переводе на зерно (3 чтв. картофеля = 1 чтв. зерна) - 257 млн. чтв., то в 1909-1913 гг. они равнялись 395,5 млн. чтв. зерна и 168,2 млн. чтв. картофеля, или 451,6 млн. чтв. зерна,6 т.е. прирост валового сбора составлял 75,7%. Он шел значительно быстрее, чем увеличение населения. Поэтому чистые сборы хлебов и картофеля выросли в это время с 2,68 до 3,53 чтв. на душу населения, т.е. на 31,7%. Это весьма значительный даже по современным условиям прогресс, и он был всецело достигнут крестьянским хозяйством. Разумеется, это никоим образом не означало, что произошло и пропорциональное этому прогрессу улучшение положения крестьян».66
Российские авторы отмечают, что «развитие внутренней миграции в большей степени связывается с отменой крепостною права, а таюке кардинальными государственными реформами, начиная с 1861 г. ... отмена крепостного права способствовала усилению внутренних миграционных процессов, и, как следствие, потребовала выработки внутренней миграционной политики. Этому свидетельствуют приводимые А.А. Кауфманом в его монографии выдержки из Всеподданнейшего отчета статс-секретаря Куломзина в 1896 г.: «Переселенческого движения, как явления народной жизни, у нас не существовало; были переселения по вызову самого правительства, случался, и даже нередко переход отдельных лиц под влиянием исключительных обстоятельств в малонаселенные местности, но сравнить такие уходы с современным движением не представляется возможным». Миграционная политика России того времени была направлена на заселение малонаселенных зауральских территорий. Это было вызвано как политиче-скими, так и экономическими причинами.»
Особыми правилами 1861 г. были предоставлены широкие льготы по податям и повинностям всем, желающим селиться в присоединенных территориях Приамурского края, Амурской и Приморской областях, а несколько позднее было издано особое положение о порядке колонизации киргизской степи.69 Следовательно, формирование миграционной политики России в полном объеме (как внешней, так и внутренней) необходимо связывать с началом целенаправленного государственного регулирования миграции в Российской империи. В законе от 10.02.1864 г. «О принятии иностранцев в русское подданство» окончательно происходит оформление института подданства Российской империи, хотя вопрос о выходе из российского подданства на законодательном уровне так и не был решен вплоть до 1917 г. В 1881 г. было утверждено Положение «Об установлении временных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли». Вместе с тем, данные правила сдерживали переселение, поскольку ссудная помощь значительно отставала от реальных потребностей переселенцев в ней.70
Концептуальные основы формирования государственно-правовой миграционной политики периода с 1917 по 1941 гг
Миграционная политика Советского государства в рассматриваемый период представляет собой вполне самостоятельный предмет исследования, т.к. охватывает несколько периодов, принцилиально отличающихся друг от друга по тем целям и задачам, которые на их протяжении преследует государственная миграционная политика. К основным периодам, когда миграционная политика государства имеет специфические черты, позволяющие обособить ее от других периодов на наш взгляд можно отнести: - миграционную политику начиная с Гражданской войны и заканчивая началом 20-х гг., когда государство решало целый ряд специфических миграционных задач, доставшихся ему в наследство от прежней государственной власти (беженцы и военнопленные Первой мировой войны, убыль трудоспособного населения из деревни, бегство за границу военных и гражданских лиц от новой государственной власти (эвакуация жителей Одессы, Крыма, Владивостока, Мурманска) и т.п.); - двадцатые годы XX в., когда миграционная политика носит в основном императивный и даже карательный характер, обеспечивая высылку за пределы страны идеологически чуждых новой власти элементов («философские пароходы», индивидуальные высылки), регулируя, наряду с этим, общие процессы иммиграции и эмиграции; - конец 20-х - 30-е годы, когда миграционная политика выступает инструментом реализации программ обеспечения догоняющих темпов роста народного хозяйства (индустриализация и коллективизация) с применением таких специфических механизмов как принудительная высылка (кулаков, иных социальных групп, объявленных враждебными), использование труда заключенных в народном хозяйстве и т.д. В качестве рубежной точки нами предлагается 1932 г., время фактического завершения коллективизации и связанных с ней процес сов раскулачивания, сопровождавшихся массовым переселением «социально чуждых элементов».
Для достижения поставленных государственной властью целей и учитывая достаточно не простую экономическую ситуацию в стране, стала очевидной необходимость интенсивной модернизации инструментария реализации миграционной политики. На практике это выразилось в достаточно противоречивых действиях органов государственной власти, например, массовая паспортизация сопровождалась попыткой удержания жителей деревни в составе колхозов и совхозов. Этот пример ярко иллюстрирует недостаточную проработанность на данном этапе развития миграционной политики России: во-первых, самих мер; во-вторых, механизма их реализации; в-третьих, практически полное отсутствие взаимодействия и сотрудничества между органами законодательной и исполнительной власти.
В 30-е гг. XX в. и вплоть до начала Великой Отечественной войны миграционные процессы характеризуются значительным влиянием принудительной миграции прежде всего в рамках создаваемой системы ГУЛАГа, а также общей тенденцией увеличения миграционного потока деревня-город, отражавшего как процессы становления индустриального общества, так и стремление крестьян покинуть деревню, где условия жизни в результате коллективизации значительно ухудшились. К специфическим миграционным процессам, находившимся во взаимосвязи с внешней политикой возвращения к границам Российской империи, следует отнести миграционные потоки, связанные с включением в состав СССР Западной Украины, Белоруссии, Прибалтийских республик и ряда других территорий. Великая Отечественная война поставила перед государственной властью необходимость осуществления гораздо более масштабной эвакуации населения, чем это было в период Первой мировой войны. Одновременно, речь шла о массовой переброске в восточные районы страны почти полутора тысяч крупных промышленных предприятий с их технологическим оборудованием. На наш взгляд целесообразно посвятить этому периоду отдельный параграф настоящей главы. Параллельно в тот же период принудительному выселению, по произвольным основаниям политического свойства, подвергся ряд малых народов (поволжские немцы, крьшсісие татары, чеченцы и т.д.). Сюда же следует отнести и лиц, перемещенных за пределы СССР в ходе Второй мировой войны и по различным причинам, уклонившихся от репатриации на родину (т.н. «невозвращенцы»). В послевоенный период в связи с общим изменением методов государственной политики, применяемых в ходе решения масштабных общегосударственных проектов, в миграционной политике также происходит уменьшение удельного веса административных инструментов управления. Основная роль в использовании миграционной политики начинает переходить к экономическим, правовым и идеологическим инструментам воздействия на общество. К наиболее серьезным мероприятиям государственного масштаба, находящимся в непосредственной связи с характером миграционной политики можно отнести освоение целинных и залежных земель, реабилитацию незаконно репрессированных лиц, освоение районов Крайнего Севера, ряд масштабных строек (Братская ГЭС, БАМ, Атоммаш и др.). В связи с ослаблением административного контроля над внутренней миграцией село-город также был предпринят ряд малоэффективных кампаний по сохранению на селе трудовых ресурсов. Было проведено, хотя и не полномасштабное, возвращение на места исторического проживания, выселенных в годы войны народов. К миграционной политике относится и весьма политизированный вопрос о еврейской эмиграции, вплоть до настоящего времени (в связи с неотмененной в США поправкой Джексона-Вэника к законодательству о торговле) оказывающий влияние на международные отношения с участием России. Период Горбачева попадает в рассматриваемый перечень прежде всего в связи с ослаблением офаничений на этническую миграцию. А последующий период, уже непосредственно связан с развитием российской государственной и выстраиванием цивилизованной системы законода тельства, регулирующего миграционные отношения в условиях формирования российской постсоветской государственности. Законодательное обеспечение советской миграционной политики исходило из необходимости обеспечения безопасности государства, посредством максимально полного контроля над внешними связями. Правовое обеспечение носило дискретный, зачастую не кодифицированный характер, революционное правосознание порою выступало главным источником права. Вместе с тем принимаемые в этот период узкоспециализированные акты отличаются высокой степенью конкретизации и доста-точно высокой юридической техникой подготовки.
Миграционная политика Советского государства в период ее зарождения представляла собой синтез нового социально-экономического строя и остро стоящих рудиментарных проблем, обусловленных последствиями Гражданской войны на территории России. Наиболее актуально стояли вопросы беженцев, военнопленных и интернированных лиц. По подсчетам российских исследователей по состоянию на 1 января 1918 г. в России находилось 9732,5 тыс. беженцев, переселенцев и военнопленных. Во внутренних губерниях страны насчитывалось 3254,3 тыс. беженцев. Одновременно с этим на территории Централь-ных держав находилось 3570 тыс. русских пленных. Сюда следует также отнести вопросы оптации лиц, проживающих в пределах РСФСР и являвшихся постоянными жителями местностей, отторгнутых от России по Брестскому мирному договору.
Основные тенденции правовой политики российского государства в сфере миграции
Несмотря на достаточно давнее существования такого понятия как правовая политика и, соответствующее внимание к нему ученых,231 нельзя не отметить, что вплоть до настоящего времени данное понятие лучше разработано на отраслевом уровне. Соответственно, перед теорией государства и права, как наукой, формулирующей основные категории, используемые отраслевыми науками, остается актуальной задача по выработке, в частности, понятия правовой политики, форм ее реализации и приоритетов. В этом состоит методологическое значение познания правовой политики на общетеоретическом уровне. Однако вышесказанное, никоим образом не отменяет необходимость теоретической проработки понятия правовой политики на отраслевом уровне. И хотя, как отмечалось в первом параграфе этой главы, дискуссия о целесообразности и перспективности выделения миграционного права в качестве отдельной отрасли еще далеко не закончена, вряд ли можно отрицать наличие у российского го-сударства миграционной политики. Соответственно, поскольку одним из традиционных регуляторов общественных отношений используемых государством, является правовая политика, выделение правовой политики в сфере миграции представляется возможным и необходимым.
Как элемент национальной правовой системы правовая политика выполняет роль объединяющего явления для правотворчества, правоприменения и правового воспитания, которые являются конкретными формами ее реализации. Соответственно они выступают в качестве единой системы основанной на внутренних взаимосвязях и взаимозависимостях. Понятие «правовая политика» крайне многозначно, так она является результатом взаимодействия многочисленных факторов как объективного, так и субъективного характера. Представляется целесообразным применение данной дефиниции для обозначения деятельности государства по стратегическому це-леполаганию в сфере правового регулирования. Соответственно можно определить правовую политику как, осуществляемую на основе правовой идеологии, деятельность государства в сфере правового регулирования, состоящую в выработке и/или претворении в жизнь правовых идей стратегического характера, определяющих системообразующие направления развития общества в целом. Следует отметить, что наряду с термином «правовая политика» в отечественной юридической науке используются другие сходные с ним дефиниции: «юридическая политика», «законодательная политика», «законотворческая политика», «праворегулятивная политика». Вместе с тем, большинство из них представляются более узкими, чем дефиниция «правовая политика», прежде всего по такому признаку, как предмет регулирования. Правовая политика государства как сложное многофакторное социально-экономическое и политико-правовое явление разрабатывается и осуществляется в процессе взаимодействия всех субъектов (акторов) политической системы общества, и находит свое концентрированное выражение в федеральных целевых программах, концепциях развития, международных договорах России, законах (иных нормативных правовых актах) Российской Федерации. Для обозначения способов реализации правовой политики возможно использование термина «формы реализации правовой политики», к ним, соответственно, относятся правотворчество, правоприменение и правовое воспитание. Приоритеты (принципы) правовой политики - это системообразующие, стратегические ориентиры деятельности государства в сфере правового регулирования как в широком, так и в узком (отраслевом, межотраслевом) смысле, находящиеся во внутренней взаимосвязи между собой, а также обусловленные всей совокупностью политических и социально-политических факторов. Пра вовая политика государства должна быть сориентирована на основные приоритеты, определенные в соответствии с общей концепцией развития российского государства, его стратегическими приоритетами. Одним из важнейших и, одновременно, наглядных проявлений и форм реализации правовой политики государства выступает процесс правотворчества, который практически полностью определяется правовой политикой. В то же время созданные в результате правотворчества нормы, на основе анализа их применения в правоприменительной практике, позволяют судить о правильности стратегии деятельности государства в сфере правового регулирования, в частности, о том, насколько эффективно они выполняют предписанную им регулятивную функцию. Еще одним из критериев легитимности принимаемых норм в послевоенную эпоху предлагается принцип их соответствия (или не соответствия) общепризнанным международным принципам и нормам, теории и практике построения правового государства. Здесь, на наш взгляд, следует сделать весьма существенную оговорку, основанную на том, что правовые нормы есть продукт конкретного этапа общественного развития, а поскольку современное международное публичное право и теория правового государства отражают, по преимуществу, западноевропейский тип становления цивилизации, то при некритическом применении подобное критериальное сравнение способно привести к неэффективности правового регулирования отношений в конкретном социуме. В практике отечественного законотворчества, применительно к сфере регулирования миграционных отношений, подобная ситуация имела место, когда правовая политика нашего государства была ориентирована не на учет особенностей развития российского социума, а на механическое приведение отечественной нормативной правовой базы в соответствие с поверхностно понимаемым абстрактным принципом верховенства прав человека и перенесением на российскую почву основных принципов теории правового государства. Последствия правовой политики, не учитывающей особенностей построения и функционирования национальной правовой системы, пришлось преодолевать на последующих этапах развития российской государственности, постулирую щих в качестве базового тезиса приоритет национальных интересов России в эпоху глобализации. На наш взгляд можно согласиться с точкой зрения А.Г. Хабибулина и А.И. Селиванова, отметивших, что «следствием принятия либеральной идеологии в ее несколько утрированном виде стал практически полный отказ от регулятивного воздействия государства на всю совокупность происходящих в обществе процессов ... Государству до недавних пор навязывалась идея полного отказа от важнейшей своей политической функции — целе-полагания, предоставив регионам и даже отдельным предприятиям право опре-делять приоритеты и цели своего развития». Своего рода промежуточным критерием выступает соответствие правовой политики государства, реализуемой в процессе внутригосударственного правотворчества, общим и специальным нормам международного публичного права, призванным регулировать миграционные отношения в глобальном измере-нии.235
Направления оптимизации миграционной политики: правовые средства и факторы, их определяющие
Как уже неоднократно отмечалось в настоящей работе, правовые регуляторы изначально выступали в качестве важнейшего компонента инструментария средств реализации миграционной политики. От первых актов русских князей эпохи Киевской Руси, устанавливающих налоговые и иные экономические преференции с целыо обеспечения на территорию княжества миграционного потока крестьянского населения, вплоть до современных теоретических и практических поисков оптимальной миграционной политики Российской Федерации в условиях глобализации и финансово-экономического кризиса, переживаемого мировой экономикой" мы имеем дело с выбором конкретных правовых регуляторов, проблемой их содержания и применения на практике в деятельности конкретных органов. Соответственно, определяя место правовых средств в процессе оптимизации миграционной политики представляется возможным исходить из общетеоретического понимания права как регулятора в качестве институционального нормативного образования. Научной категорией, через которую реализуется эта научная перспектива, выступает правовое регулирование.262
Под правовым регулированием целесообразно понимать особую категорию, в понятийный ряд которой входят такие понятия, как механизм правового регулирования, правовые средства, правовой режим и пр. Существо категории правового регулирования и его своеобразия, заключается в том, что оно по своей природе выступает такой разновидностью социального регулирования, которая имеет целенаправленный, организованный, потенциально результативный характер и осуществляется при помощи целостной системы средств, выражающих сущность позитивного права как нормативного институционшіьного образования — регулятора. Правовое регулирование, в отличие от иных форм правового воздействия реализуется посредством органически присущего ему «инструментария», особого, свойственного только праву механизма, призванного юридически гарантировать достижение целей, поставленных законодателем, в рамках формируемых юридической наукой и правоприменительной практикой моделей юридического воздействия на общественные отношения.
Правовое регулирование осуществляется посредством правовых средств, которые не образуют каких-либо особых, принципиально отличных от традиционных явлений правовой действительности. Это весь арсенал, весь спектр правовых феноменов различных уровней с той лишь особенностью, что они вычленяются и рассматриваются не только с позиций потребностей юридической практики, но с точки зрения их функционального предназначения, тех характерных для них черт, которые характеризуют их, прежде всего, в качестве инструментов правового регулирования и, применительно к теме нашего исследования, решения экономических и социальных задач государства в сфере миграционных отношений.263 Правовые средства как субстанциональные явления весьма многообразны. В развитых правовых системах современности, которым присуща высокая степень институализации правовых явлений, то или иное правовое средство выступает в различном виде в зависимости от уровня, на котором рассматривается конкретный юридический инструментарий. Традиционно выделяется три подобных уровня. Это, соответственно: - уровень первичных правовых средств - элементов механизма правового регулирования в целом и его базовых составляющих: юридических норм, а также субъективных юридических прав и обязанностей; - уровень сложившихся правовых форм, нормативно выраженных в виде институтов: отдельные образования, юридические режимы, представляющие собой юридически действенные формы регулирования конкретных общественных отношений; - операциональный уровень - уровень конкретных юридических средств, находящихся в непосредственном оперативном распоряжении субъектов. Правовые средства можно определить как объективированные субстанциональные правовые явления, обладающие фиксированными свойствами, которые позволяют реализовать потенциал права. Правовые средства могут совпадать, а могут и не совпадать с традиционно выделяемыми в юридической науке феноменами, соответствующими элементам догмы права. Однако в любом случае это элементы правовой действительности, рассматриваемые с точки зрения их функционального, ролевого назначения как инструментов правового регулирования. Не менее важным является и вопрос о совокупности факторов различного свойства и рода, определяющих конкретный набор и содержание тех правовых средств, которые, в соответствии с приведенным выше общетеоретическим подходом к пониманию правового регулирования, как целеполагающего средства воздействия на общественные отношения способны дать наибольший эф-фект. Количество данных факторов, даже если мы говорим о сфере правового регулирования миграционных отношений, достаточно велико, что показывают, например, многочисленные работы по данной проблематике.265 Данные факторы изучаются представителями различных направлений отечественной науки, что позволяет на сегодня говорить о создании значительной эмпирической базы, раскрывающей многочисленные аспекты социальной действительности, которые необходимо учитывать при формировании государственной правовой политики в сфере миграции и выборе соответствующих конкретных средств правового регулирования соответствующих миграционных отношений. Для нас в данном случае принципиально важным является то обстоятельство, что структурирование всей совокупности факторов возможно на основе их объединения на базе сформулированной совокупности базовых принципов государственной политики, соответствующим образом трансформируемых в основу принципов миграционной политики и, соответственно, блока правового регулирования миграционных процессов (см. схему модели миграционной политики. Приложение 1). На современном этапе, несмотря на влияние, оказываемое на социально-экономическую ситуацию в нашей стране событиями, связанными с глобальным финансово-экономическим кризисом, можно говорить о том, что определенные базовые параметры формирования государственной стратегии, которые могут лечь в основу концептуальных требований к структурной модели правового регулирования миграции в России нашли свое выражение в т.н. «Стратегии 2020». При обращении к формированию модели, несмотря на фактическое отсутствие достаточно структурированной и формализованной государственной идеологии, имеющихся материалов, как нам представляє гея, вполне достаточно. Следующим уровнем при формировании модели выступают базовые требования, содержащиеся в настоящее время в концептуальных документах в области регулирования миграционных отношений, согласованных с общими целями государственной политики.
Как отмечалось в первом и втором параграфах настоящей главы, одним из основных принципиальных недостатков формирования и реализации правовой политики в сфере миграционных отношений в современной российской истории было отсутствие стратегических приоритетов государственной политики в целом. Это обстоятельство, связанное во многом с объективной внутриполитической нестабильностью российской политической системы, начинает изживаться по мере укрепления института президентской власти, вертикали исполнительной власти и формирования политико-правовых механизмов обеспечения преемственности в передаче высшей государственной власти в условиях формирования конституционного парламентского большинства партии, поддерживающей исполнительную власть. Не входя в обсуждение степени соответствия указанных тенденций общетеоретическим критериям правового государства, следует отметить, что они создают потенциальную возможность формирования устойчивой и долговременной основы миграционной политики государства и, соответственно, ее правовой составляющей. Речь прежде всего идет о формировании приоритетов стратегического и, возможно, оперативного уровней. Принятие решений на текущем (тактическом) уровне управления миграционными процессами должно осуществляться без излишней бюрократизации процесса и принятия управленческих решений, и формирования правовых инструментов, принимаемых на ведомственном и региональном уровнях управления. Как отмечалось выше в настоящем параграфе, в качестве существующего сегодня документа подобного рода может быть названа Стратегия 2020, которая при всех своих спорных положениях, будучи программой, принятой в так называемый «докризисный период», может считаться документом, соответствующим уровню теоретического обобщения и целеполагания, необходимого для формирования модели правового регулирования миграционных отношений в РФ.
