Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Информационно-коммуникационные отношения как объект государственно-правового воздействия 13
1. Информационно-коммуникационные отношения: понятие, сущность, содержание 13
2. Основные этапы развития правового регулирования информационно-коммуникационных отношений в Российском государстве 23
3. Формирование организационно-правовых основ информационно- коммуникационной политики Российского государства 55
Глава 2. Организационно-правовой механизм государственной информационно-коммуникационной политики 93
1. Понятие и общая характеристика организационно-правового механизма информационно-коммуникационной политики 93
2. Принципы и методы реализации информационно- коммуникационной политики государства 121
3. Состояние правового регулирования информационно- коммуникационной политики в современном Российском государстве 144
Заключение 173
Библиографический список 178
- Информационно-коммуникационные отношения: понятие, сущность, содержание
- Основные этапы развития правового регулирования информационно-коммуникационных отношений в Российском государстве
- Понятие и общая характеристика организационно-правового механизма информационно-коммуникационной политики
- Принципы и методы реализации информационно- коммуникационной политики государства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Мировая практика свидетельствует о том, что во второй половине XX в. неотъемлемым компонентом общественных отношений стала информация, ее производство и оборот. В связи с этим информационная сфера по праву претендует на статус лидирующей и становится одним из векторов мирового прогресса. Экономическое развитие высокоразвитых промышленных стран осуществляется за счет создания и реализации информационно-коммуникационных технологий в различных областях хозяйствования, поскольку подобные технологии выступают в качестве важнейшего элемента, фундаментальной единицы научно-технического прогресса, создавая предпосылки перевода экономических систем на более высокую ступень развития.
Существенное значение информационные технологии приобретают в переходный период, когда экономические отношения постоянно изменяются, а инновационные возможности сужаются, увеличивается риск вредных последствий в результате принятия ошибочных решений. Данная ситуация характерна для современного российского общества. Информационно-коммуникационные технологии сегодня являются средством общественного прогресса, развития экономики и обеспечения безопасности общества и государства. Двадцать второго июля 2000 г. на совещании «Большой восьмерки» Россия приняла на себя обязательство по формированию информационного общества. Кроме того была утверждена Доктрина информационной безопасности Российской Федерации1 и принята Федеральная программа «Электронная Россия»2. В своем очередном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации В. В. Путин отметил, что «Россия должна в полной мере реализовать себя в
1 См.: Рос. газ. 2000. 28 сент.
2 См.: О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы):
Постановление Правительства Российской Федерации от 28 янв. 2002 г. № 65.
таких высокотехнологичных сферах, как современная энергетика,
коммуникации, космос, авиастроение, должна стать крупным экспортером интеллектуальных услуг» .
Однако далеко не все достижения научно-технического прогресса, в том числе и в информационно-коммуникационной среде, обладают безусловным социально-позитивным потенциалом. Стремительное информационно-технологическое развитие общества порождает массу проблем, требующих серьезного подхода к своему решению. Так, многие новейшие достижения в мировой информационно-коммуникационной сфере, способные значительно изменить устройство и функционирование общества, а также политико-правовых институтов, еще не апробированы социальной практикой и временем - лучшими индикаторами любого новшества, претендующего на статус социально-прогрессивного.
Вполне очевидно, что государство в силу своих универсальных возможностей должно стать главным участником политики в сфере информационных технологий. Так как именно современное государство и право, располагая широким ассортиментом приемов и средств, способны оказывать как стимулирующее, так и ограничивающее воздействие на развитие информационно-коммуникационных технологий для обеспечения интересов общества и государства. Роль государства в данном контексте заключается в своевременной и эффективной профилактике отдельных информационно-коммуникационных процессов в целях нейтрализации потенциальной опасности некоторых из них для человека и общества. В связи с этим очевиден вывод о том, что в современной юридической науке должны быть: сформулирована и обоснована концепция государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационную сферу, выработаны наиболее эффективные правовые формы, средства и методы такого воздействия.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2006. 9 мая.
5 Степень разработанности темы исследования. Несмотря на
возрастающий интерес к информационно-коммуникационной сфере,
многие ее аспекты остаются недостаточно исследованными, и прежде
всего с теоретико-правовых позиций.
Рассматриваемая проблематика подвергалась анализу с философских, социологических, политологических точек зрения. Различные вопросы, связанные с созданием, оборотом, защитой информации, были предметом исследования представителей отраслевых юридических наук (конституционного, гражданского, уголовного и административного права).
Научные труды, касающиеся проблематики настоящего
исследования, можно разделить на две группы: посвященные различным
аспектам информационно-коммуникационных отношений и
раскрывающие организационно-правовые основы деятельности государства в информационно-коммуникационной сфере.
К первой группе относятся исследования, составляющие общетеоретическую базу изучения информации и информационно-коммуникационных отношений в целом. В этих работах концептуально освещаются вопросы онтологии информации, ее сущности, содержания, дифференциации и другие компоненты (М. А. Аптер, В. И. Кремянский, Ф. П. Тарасенко, А. Д. Урсул, К. Шеннон, Ю. А. Шрейдер и др.). В данных исследованиях акцентируется внимание на многообразии свойств информации, что обусловливает разветвленную множественность ее интерпретаций, анализ которых позволяет применить теорию информации к социальным процессам и отношениям. К данной группе можно также отнести работы, рассматривающие различные стороны информационных прав граждан, входящих в информационно-коммуникационную сферу (И. Л. Бачило, А. Ю. Беллевич, В. А. Копылов, В. Н. Лопатин, Е. А. Лукашова, С. Н. Смирнов, Б. Н. Топорнин, Т. И. Хабриева и др.). Научные труды этого плана посвящены продолжению изучения механизмов
взаимодействия государства и граждан в информационной сфере в современных условиях. Также обстоятельно исследованы вопросы роли и места информационно-коммуникационных отношений в развитии современного общества, их влияния на другие сферы жизнедеятельности социума (Д. Белл, В. М. Глушков, Д. Гэлбрейт, В. Л. Иноземцев, Ф. Махлуп, Н. Н. Моисеев, А. И. Ракитов, Г. Саймон, А. В. Соколов, Т. Стоуньер, Э. Тоффлер, К. Эрроу и др.).
Вторая группа исследований посвящена проблематике правового регулирования в информационно-коммуникационной сфере (А. Б. Агапов, Ю. М. Батурин, А. Б. Венгеров, Р. Б. Головкин, В. В. Горлопанов, Д. А. Зыков, А. В. Копылов, О. Е. Кутафин, В. Н. Лопатин, И. Ю. Никодимов, С. В. Петровский, А. И. Пушкин, М. М. Рассолов, О. А. Степанов, Н. А. Старжинский, А. В. Червяковский и др.). К числу наиболее разработанных относятся вопросы становления и современного состояния информационного права; информационной безопасности общества; реализации информационной функции права; защиты прав личности на информацию; правового регулирования деятельности средств массовой информации, неприкосновенности информации о частной жизни, а также оказания Интернет-услуг; проблематика, связанная с правонарушениями в информационно-коммуникационной сфере, и др.
Вместе с тем анализ работ указанных авторов дает основания утверждать, что с позиций общей теории права не предпринималось попыток специального монографического исследования организационно-правовых основ информационно-коммуникационной политики современного Российского государства, что, в свою очередь, свидетельствует об актуальности и необходимости настоящего исследования.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в информационно-коммуникационной сфере. Его предметом выступают правовые и организационные основы
7 реализации информационно-коммуникационной политики Российского
государства.
Целью настоящей работы является теоретическое обоснование концепции формирования и реализации информационно-коммуникационной политики современного Российского государства.
Достижение обозначенной цели предполагает решение следующих задач:
выявление аксиологических основ информационно-коммуникационных отношений;
определение структуры и объема категории «информационно-коммуникационные отношения»;
установление и характеристика исторических условий формирования государственной политики в информационно-коммуникационной сфере;
обоснование основных этапов развития правовых и организационных основ регулирования информационно-коммуникационных отношений в российском обществе;
определение общетеоретических предпосылок и оснований информационно-коммуникационной политики государства;
выявление состояния и перспектив государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационные общественные отношения;
обоснование теоретико-концептуальных основ (целей, принципов, форм, направлений, методов) правового регулирования общественных отношений в информационно-коммуникационной сфере;
формулирование и обоснование практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования информационно-коммуникационной политики в современном Российском государстве.
Методологическая основа исследования. В решении поставленных задач диссертант опирался на современные методы познания,
8 разработанные теорией права и апробированные в юридической практике.
Основу исследования составили диалектические принципы познания
социальных явлений, позволяющие отразить взаимосвязь теории и
практики, формы и содержания предмета исследования, процесса развития
и качественных изменений рассматриваемых правовых явлений.
В процессе исследования приоритет отдавался специально-юридическим методам познания, таким как методы сравнительно-правового анализа, теоретико-правового моделирования и прогнозирования, правовой диагностики, интерпретации правовых текстов, юридической статистики, позволившим проявить и адекватно интерпретировать основные тенденции развития и приоритетные направления совершенствования информационно-коммуникационной политики современного Российского государства.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых, являющиеся теоретико-методологической основой теории государства и права (С. С. Алексеев, А. В. Аверин, В. К. Бабаев, М. И. Байтин, В. М. Баранов, П. П. Баранов, А. Б. Венгеров, Н. А. Власенко, Н. Н. Вопленко, Д. А. Керимов, В. В. Лазарев, Е. А. Лукашова, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, В. С. Нерсесянц, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, Т. Н. Радько, Р. А. Ромашов, М. М. Рассолов, В. П. Сальников, В. Н. Синюков, В. М. Сырых, Н. Н. Тарасов, Л. Б. Тиунова, Ю. А. Тихомиров, В. А. Толстик, А. Ф. Черданцев, Б. С. Эбзеев и др.).
Особый пласт исследования составили идеи, концепции и подходы, содержащиеся в работах, посвященных функциям и механизму государства (М. И. Байтин, И. С. Самощенко, Н. В. Черноголовкин, Л. А. Морозова, Г. В. Атаманчук).
Для анализа государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационную сферу и обоснования концепции информационно-коммуникационной политики весьма ценными стали работы, рассматривающие различные аспекты правовой политики (А. В.
9 Малько, К. В. Шундиков, А. И. Экимов и др.).
При исследовании современных проблем правового регулирования реализации государственной политики автор обращался также к трудам дореволюционных российских правоведов (Е. В. Васьковский, Н. М. Коркунов, Б. А. Кистяковский, С. А. Котляревский, Г. Ф. Шершеневич). Кроме того, были использованы работы зарубежных правоведов, таких как. Г. Дж. Берман, Р. Давид, Г. Еллинек, Ж. Карбонье, Г. Кельзен и др.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что это одна из немногих работ, в которой впервые проблема организационных и правовых основ информационно-коммуникационной политики государства рассматривается в теоретико-правовой плоскости. Диссертация содержит ряд обобщений, которые уточняют отдельные положения общей теории государства и права, в частности, о соотношении государства, права и политики, а также теории функций государства.
В исследовании сформулированы практические рекомендации, направленные на совершенствование правовых форм деятельности государственных органов по осуществлению информационно-коммуникационной политики государства.
Научная новизна диссертационного исследования выражается также в положениях, выносимых на защиту:
Информационно-коммуникационные отношения: понятие, сущность, содержание
Приступая к исследованию информационно-коммуникационных отношений, мы считаем необходимым определить само понятие информации. Так, слово «информация» в словаре СИ. Ожегова определяется как сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах; сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-либо4; у В.В. Лопатина и Л.Е. Лопатиной как сообщения, осведомляющие о положении дел, состоянии чего-либо; сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые и передаваемые человеком или специальными устройствами5. Авторы философского энциклопедического словаря определяют информацию как одну из центральных категорий кибернетики, несущую в себе сведения о бытии6. Большой юридический словарь содержит определение информации как сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления . Большая Советская энциклопедия определяет информацию как общенаучное понятие, включающее обмен сведениями между людьми, человеком и автоматом, автоматом и автоматом, обмен сигналами в животном и растительном мире, передачу признаков от клетки к клетке от организма к организму, одно из основных понятий в кибернетике
Такое разнообразие определений объясняется тем, что до середины
20-х гг. XX в. под информацией (в переводе с латыни - ознакомление, разъяснение, изложение), действительно, понимались «сообщения и сведения», передаваемые людьми устным, письменным или другим способом. С середины XX в. информация определяется как общенаучное понятие, включающее обмен сведениями между людьми, человеком и автоматом, автоматом и автоматом; обмен сигналами в животном и растительном мире; передачу признаков от клетки к клетке, от организма к организму (генетическая информация); как одно из основных понятий кибернетики9.
Применительно к проводимому исследованию информационно-коммуникационных отношений представляет интерес мнение В.А. Копылова, которое выражает мысль о том, что такое общее определение информации для юридического исследования неприемлемо, как неприемлемо, например, регулирование отношений по поводу энергии вообще или материи вообще. Информация как объект общественных отношений должна быть конкретизирована, организована должным образом, «привязана» к ситуации и конкретному типу отношений, классифицирована по видам и тем самым «подготовлена» для осуществления по ее поводу действии, регулируемых нормами .
Приблизительно такой же точки зрения придерживается и И.Л. Бачило, которая отмечает, что философское определение информации как категории «знания» не может быть всегда воспринято адекватно.11. Вместе с тем данный автор утверждает, что как объект отношений людей и их ассоциаций информация должна получить однозначное определение, приближенное к стандарту.
В законодательстве такого понятия, к сожалению, нет, но ст. 2 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. устанавливает, что информация - это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления12. Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене» от 4 июля 1996 г.,.говоря об информации (правда, имеется в виду массовая информация), определяет ее как «предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудиосообщения, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы»13.
Иными словами, действующее законодательство рассматривает информацию как сведения о чем-либо. В целом, не отвергая подобную трактовку, хотелось бы заметить, что данная правовая дефиниция недостаточно полно отражает объем рассматриваемого понятия, который сложился в социальной практике. В пользу подобного замечания свидетельствует тот факт, что один из отечественных специалистов в области информационного права В.А. Копылов, говоря о социальном аспекте информации, добавлял в законодательную дефиницию фразу: «В виде, понятном для восприятия человеком». Такое определение, по его мнению, дает возможность «вывести» из понятия «информация» программы для электронных вычислительных машин, отнесенных законодательством к средствам обеспечения ЭВМ14.
На наш взгляд, законодательное ограничение информации только сведениями приводит на практике к необходимости расширительного толкования данной нормы.
Думается, что понятие информации должно отражать как объективно-реальное, не зависящее от субъекта свойство объектов неживой и живой природы, общества, так и свойства познания, мышления.
В данной связи представляется вполне справедливым замечание В.Н. Лопатина о том, что понятие информации является многозначным15. В существующем понятийном аппарате основных категорий информации отсутствует системность, они не соотносятся друг с другом, противоречат друг другу и потому требуют уточнения и систематизации16. Для того чтобы преодолеть данную ситуацию, в части,. касающейся настоящего исследования, попытаемся на основе обычно выделяемых признаков информации сформулировать ее дефиницию.
Итак, чаще всего рассматриваются следующие признаки информации17: - во-первых, системность информации - информация не только выступает средством системной организации материи, но и сама системно организована, характеризуя степень организованности этой материи; - во-вторых, селективность информации - принцип выбора сопоставляется в теории информации с понятием неопределенности: акты выбора, образующие в своих совокупностях процессы выбора, необходимые для формирования слов и высказываний; - в-третьих, субстанциональная несамостоятельность информации, которая присуща как энергии (физической и организационной), так и «самой информации»: без каких-то материальных носителей нет ни энергии, ни информации. Это не препятствует информации приобретать свою специфическую «субстанцию» - отношения и отношения отношений, в том числе, например, управление процессами самоорганизации в искусственных информационных системах; - в-четвертых, преемственность информации - без развитой преемственности нет и развитой структуры процессов развития, т.к. в них тогда остаются мало выделенными и дифференцированными явления «историчности» и «внутренней направленности», отличающие в особенности высшие формы саморазвития; - в-пятых} неисчерпаемость информации - информация может иметь неограниченное число пользователей и при этом оставаться неизменной; - в-шестых, массовость информации - выделяют два аспекта: качественный, раскрывающий массовость информации как информации общественной, общей для всех, и количественный характеризующий массовость информации как информации, распространяемой для широкой сети потребителей, пользователей информации. Количественный аспект произведен от качественного; - в-седьмых, трансформируемость информации - независимость содержания информации от формы фиксации и способа предъявления; - в-восьмых, способность информации к ограничению, при которой чем выше уровень организованности системы, тем больше степень ограничения информации; в-девятых, универсальность информации - содержание информации может быть любым и обо всем; - в-десятых, качество информации, которое иногда отождествляют с безопасностью, рассматривается как совокупность свойств информации, характеризующих степень ее соответствия потребностям (целям, ценностям) пользователей (средств автоматизации, персонала и др.).
Основные этапы развития правового регулирования информационно-коммуникационных отношений в Российском государстве
Произошедшее в середине 1950-1960-х годов ослабление тотального контроля над обществом и введение некоторых элементов открытости позволили СССР несколько ускорить развитие научно-технической революции в военной и космической сферах. Однако отсутствие реальных перемен в экономике и общественно-политическом устройстве быстро погасило импульсы научно-технической революции.25 Руководство страны допустило стратегическую ошибку, приняв решение сократить государственную программу исследований в сфере компьютерных технологий. Вместо нее в жизнь проводилась политика «гонки за лидером», когда усилия многочисленных НИИ направлялись на копирование американской и японской архитектуры компьютерных систем. При этом новаторские разработки отечественных «почтовых ящиков» в обстановке монополизма и закрытости засекречивались не столько от иностранных разведок, сколько от собственных производителей.26 Результатом такой политики стало всё увеличивающееся технологическое отставание в ключевой отрасли. М. Кастельс справедливо отмечал, что Советский Союз в свое время «пропустил революцию в информационных технологиях, которая сформировалась в мире в середине 1970-х годов».
В развитии правового регулирования информационно-коммуникационных отношений в нашей стране представляется целесообразным выделить четыре основных этапа.
На первом этапе, с 1950 г. по 1979 г., внимание государства было сосредоточено на создании ЭВМ для решения сложных математических вычислительных задач, связанных, в первую очередь, с обороной страны: с созданием ракет, спутников, атомных реакторов. Эти машины были стационарными и ориентированы на последовательное или пакетное решение задач вне связи с реальным масштабом времени и динамическим изменением параметров объектов внешней среды.
Под руководством И.С. Брука в Энергетическом институте АН СССР в 1950-1951 гг. была создана первая в России малая цифровая электронная вычислительная машина. В 1958 г. под руководством академика С.А. Лебедева была разработана ЭВМ общего назначения первого поколения М-20, являвшаяся одной из самых быстродействующих машин своего времени.29 В 1967 г. под его же руководством была закончена разработка ЭВМ второго поколения «БЭСМ-6».30 В начале 1970-х гг. разрабатывается единая система электронных вычислительных машин, относящихся к третьему поколению ЭВМ. Машины предназначались для широкого использования в различных областях науки и техники (проведение расчетов, управление производством, подвижными объектами), обладали широким диапазоном производительности и характеризовались программной совместимостью машин семейства снизу вверх
На втором этапе, с 1979 г. по 1991 гг., в центре внимания государства в сфере информационных отношений находились вопросы поддержания стратегического паритета с США, повышения обороноспособности страны и совершенствования управления народным хозяйством.
Под руководством М.А. Карцева в 1979 г. была создана многопроцессорная векторная вычислительная машина М-13, относящаяся к четвертому поколению ЭВМ и предназначенная для обработки в реальном масштабе времени больших потоков информации.31 Выпуск первой отечественной персональной ЭВМ начался в 1982 г. Она предназначалась для решения широкого круга научно-технических, экономических задач в автономном режиме, а также в качестве автоматизированного рабочего места различной профессиональной ориентации.32
Отражением внимания государства к развитию информатизации стало создание в 1987 г. Государственного комитета СССР по вычислительной технике и информатике.33 Он являлся общесоюзным органом государственного управления, отвечавшим за государственную политику в сфере информатизации и определявшим приоритеты разработки, производства, а так же применения компьютеров и автоматизированных систем.
Третий этап в развитии отечественной сферы ИКТ начался в 1991 г. после распада СССР,34 образования независимой России35 и продолжался до 2000 г.
В этот период был принят целый ряд основополагающих нормативно-правовых документов, активно разрабатывались концепции развития информатизации страны. В 1994 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин подписал Указ № 170 «Об основах государственной политики в сфере информатизации»,36 провозглашавший формирование и осуществление единой государственной научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации, отвечающей современному мировому уровню. Принятый в 1995 г. Закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации» расширил понятие государственной политики в сфере информатизации требованием создания условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов. Принятый также в 1995 г. Федеральный закон «О связи» установил правовую основу деятельности в области связи, определил полномочия органов государственной власти по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности физических и юридических лиц.
В рассматриваемый период были приняты: Президентская программа «Российский народный телефон»,39 «Доктрина развития науки Российской Федерации»,40 Федеральный закон РФ «О науке и государственной научно-технической политике»,41 Федеральная целевая программа (ФЦП) «Национальная технологическая база»,42 Федеральная целевая научно-техническая программа (ФЦНТП) «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения».43 Положение дел в сфере ИКТ рассматривалось Государственной Думой РФ.44 На различных уровнях государственного руководства рассматривались и утверждались «Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов», 5 «Концепция государственной информационной политики»,46 «Концепция формирования информационного общества в России».47 Однако они скорее носили декларативный характер, ибо финансирование научно-технической сферы, как справедливо отмечал Президент РФ В.В. Путин, осуществлялось по остаточному принципу.48
Понятие и общая характеристика организационно-правового механизма информационно-коммуникационной политики
Для России, как страны с переходной экономикой, чрезвычайно важным фактором завершения рыночных преобразований и обеспечения устойчивого развития является укрепление всех типов инфраструктур общественного производства. Особое место здесь занимает национальная информационно-коммуникационная сфера, призванная обеспечить создание единого информационного пространства и, как следствие, эффективного единого социально-экономического пространства России как целостного федеративного государства, углубление процессов информационной и экономической интеграции стран СНГ, последовательное вхождение России в Европейскую и глобальную информационную инфраструктуру. В 1990-е годы Россия не имела достаточных средств и производственных возможностей для самостоятельного создания и развития национальной информационно-коммуникационной сферы и была вынуждена привлекать для этого капиталы, технику и технологии развитых стран. Такая ситуация потребовала разработки ответственной государственной информационной политики, ориентированной на приоритетное развитие и защиту информационно-коммуникационной сферы страны в условиях широкого внедрения новых информационных и коммуникационных технологий. Особого внимания заслуживает в этой связи развитие сектора информационной инфраструктуры, который должен обеспечивать предоставление различных информационных услуг потребителям, в первую очередь - населению.
Программа «Электронная Россия» создана при участии двух федеральных структур - министерства экономического развития и торговли и министерства связи и информатизации и утверждена правительством России в 2002 г. Техническая поддержка проекта возлагалась на ФАПСИ. Основной целью программы является создание условий для развития демократии, повышения эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления, а также обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации. Достаточно серьезное внимание уделяется как подготовке специалистов по информационным и коммуникационным технологиям, так и повышению компьютерной грамотности рядовых пользователей. Реализация программы также позволит решить следующие задачи:
- совершенствование законодательства и системы государственного регулирования в сфере информационных и коммуникационных технологий; - содействие развитию независимых средств массовой информации посредством внедрения информационных и коммуникационных технологий; - развитие телекоммуникационной инфраструктуры и создание пунктов подключения к открытым информационным системам; - разработка и создание системы электронной торговли.
Программа была рассчитана на 9 лет, в рамках ФЦП планировались инвестиции на сумму около 2,4 млрд. долларов, так как именно от вложений можно получить реальную отдачу. Так, согласно программе к 2007 г. доля продукции индустрии информационных технологий (ИТ) в российском ВВП должна была возрасти с 0,5% до 2%, а объем экспорта высоких технологий увеличится в 15-20 раз (до 2,5 млрд. долл.).
Программа предполагала реформу нормативного регулирования рынка ИТ, внедрение новых технологий в государственных органах и частном секторе, создание образовательных программ, призванных повысить уровень компьютерной грамотности россиян, и построение масштабной инфраструктуры коммуникаций. Реализация программы предусматривала подключение к Интернету всех российских, вузов и больше половины школ, создание электронных библиотек, внедрение системы телемедицины и т.д.
В 2003 г. в рамках ФЦП «Электронная Россия» министерство связи и информатизации приступило к реализации ряда крупных проектов общегосударственного значения. Среди них - создание федеральной межведомственной автоматизированной системы сбора, хранения и обработки информации о проследовавших через российскую государственную границу лицах, транспортных средствах, грузах, товарах и животных (АС «Погранконтроль») и системы «Государственный регистр населения» (АС ГРН). Кроме того, совместно с МИД России проводилась работа по развитию автоматизированной системы машиносчитываемых паспортов и виз, а в сотрудничестве с Генеральной прокуратурой РФ - по построению единой системы обеспечения надзора за исполнением законов с использованием интегрированной телекоммуникационной инфраструктуры.3
Содержание понятия «электронное правительство» отнюдь не сводится к использованию в государственных органах достижений современной НТР, в т.ч. интернет-технологий. Электронное правительство - это, скорее, система интерактивного взаимодействия государства и граждан с помощью Интернета, новая модель государственного управления, преобразующая традиционные отношения граждан и властных структур. В рамках такого подхода, обретающего все большую популярность, ИКТ трактуются в качестве инструмента повышения эффективности административной системы, рационализации расходования бюджетных средств, сокращения издержек на содержание госаппарата.4
Идея «Электронной России» возникла в начале 2000 г., когда Министерство экономического развития и торговли РФ работало над стратегическим планом развития страны до 2010 г. Было понятно, что. для сокращения экономического отставания от развитых стран, необходимо развивать сектор высоких технологий, в котором возможно достичь большей производительности, чем в секторе сырьевом. В феврале 2001 г. глава правительства РФ М.Касьянов подписал распоряжение о разработке программы «Электронная Россия»5. Ее первоначальная версия была рассмотрена на расширенном заседании коллегии Минэкономразвития и после многочисленных согласований с различными ведомствами, выяснения мнения делового сообщества и внесения соответствующих корректив как в содержательную часть программы, так и в ее бюджет в январе 2002 г. «Электронная Россия» была одобрена правительством. Координатором программы было назначено Министерство РФ по связи и информатизации.
Принципы и методы реализации информационно- коммуникационной политики государства
В 1990-е гг. в России был принят ряд документов, предусматривающих формирование единого информационного пространства страны. В целях активизации процесса создания государственных правовых информационных систем Указом Президента РФ №966 в июне 1993 г. была утверждена Концепция правовой информатизации России (Концепция 1993 г.). А в августе 1995 г. Указом Президента РФ №808 для реализации этой концепции утверждается Президентская программа «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации».69
В соответствии с указанными документами государственная политика Российской Федерации в области формирования и использования правовых информационных ресурсов и обеспечения этими ресурсами потребностей социального и экономического развития страны осуществляется с учетом интересов субъектов РФ, тенденций международного сотрудничества в области правовой информатики, реальных возможностей индустрии информатизации в условиях рыночной экономики. Под правовой информатизацией России понимается процесс создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий.
Вся совокупность взаимосвязанных подсистем информационно коммуникационной политики, реализованных в виде территориально распределенной сети стационарных и тиражируемых банков нормативных актов всех видов, иной правовой и социальной информации, согласно Концепции 1993 г., образует Российскую автоматизированную систему информационно-правового обеспечения правотворческой и правореализующей деятельности, правового образования и воспитания (далее именуется РАСИПО). Эта система определялась как «общегосударственная совокупность автоматизированных систем правовой информации, эталонных, интегрированных, отдельных тематических банков и баз правовой информации, а также технологий, с помощью которых осуществляется информационно - правовое взаимодействие в общем правовом пространстве посредством единой телекоммуникационной среды, совместимых программно-технических средств и организационно-технических мероприятий».70 Концепция 1993 г. предусматривала построение общенациональной системы правовой информации на основе высших достижений науки и техники, интеграции действующих средств коммуникации и связи и сопряжения различных систем правовой информации, вследствие чего функции головного исполнителя возлагались на организацию, обладающую «мощным научно-техническим потенциалом в сочетании с развитыми средствами коммуникации» - Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ).
РАСИПО как комплексная политематическая система должна была составить главную часть информационно-правовых ресурсов Российской Федерации и, затрагивая интересы всех структур государства и общества, ее мощности должны были быть доступны практически всем гражданам России. Поэтому в рамках организационно-правового обеспечения информационно-коммуникационной политики планировалось распределить компетенцию государственных органов по формированию и использованию этих ресурсов, закрепить права и обязанности поставщиков и потребителей информации, защитить права граждан. Альтернатива этому, особо подчеркивалось в Концепции 1993 г., - огосударствление техники, соединение информатики с бюрократической властью, а в итоге опасность наступления оруэлловской социальной инженерии.
Основным направлением этой работы было определено создание и развитие в три этапа к 2000 г. общегосударственной правовой системы, охватывающей все республики, края, области России. Плюс организация региональных абонентских сетей, предоставляющих информационно-правовые услуги гражданам и организациям, в том числе «создание в 1996-1997 годах и сохранение единого информационно-правового пространства органов государственной власти Российской Федерации и создание предпосылок для формирования единого общегосударственного информационно-правового пространства».
Особенностью этих документов и работы по их реализации является то обстоятельство, что функции головного исполнителя возлагались на ФАПСИ как единственно возможную организацию. Для этого в составе ФАПСИ было образовано Главное управление обеспечения правовой информатизации (штат - 120 человек) с возложением на него координации работ и проведения государственной политики в области правовой информатизации России. Так, силовое ведомство, никогда не являвшееся правовым, стало головным в проведении государственной политики правовой информатизации.
Государственным заказчиком программы в соответствии с Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 г. №2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» являлось Государственно-правовое управление Президента РФ.74 Правительством РФ для финансирования программы было выделено 15 млрд. руб.,75 но ни одна из указанных целей не была достигнута. Сегодня, по прошествии времени, можно сделать вывод, что ФАПСИ явно не справилось с функциями головной структуры в построении единого информационного правового пространства, разработке нормативно-правовой базы и обеспечении информационной. безопасности страны. Задачи, поставленные президентскими программами, не были выполнены, из закоснелой системы ведомственных и локальных систем правовой информации выйти не получилось. Потребности в правовой информации в настоящее время удовлетворяются, в первую очередь, рядом коммерческих организаций: «Консультант Плюс», «Кодекс», «Гарант», а научно-техническому центру правовой информации «Система», на который Указом Президента РФ от 28 июня 1993 г. №963 были возложены функции головной организации по реализации программы правовой информатизации России, так и не удалось создать приемлемую для потребителя оболочку правовой базы с дружественным интерфейсом, удобным поиском документов в информационном массиве. ИПС по официальным и периодическим изданиям правовой информации, созданная ФАПСИ.
