Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государство и местное самоуправление как институты развития общества 26
1.1. Понятие, теории, сущность местного самоуправления: исторический аспект и современное состояние 26
1.2. Общество, государство, местное самоуправление, личность: теоретические и практические аспекты их соотношения 63
ГЛАВА 2. Эволюция в теории и практике местного самоуправления в российском обществе и государстве 91
2.1. Земское и городское самоуправление в России: дореволюционный опыт и российская практика 91
2.2. Теория и практика советского строительства: возможности использования позитивного опыта в муниципальном строительстве 120
2.3. Местное самоуправление в Российской Федерации на рубеже 90-х годов XX столетия: поиски новых путей его возрождения 136
ГЛАВА 3. Правовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации 155
3.1. Конституционно-правовая основа местного самоуправления 155
3.2. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, перспективы 174
ГЛАВА 4. Местное самоуправление в государственно-правовой структуре Российской Федерации 206
4.1. Место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества: теоретические основы взаимосвязи и взаимодействия 206
4.2. Функция государственного установления местного само управления: основные формы ее реализации 223
ГЛАВА 5. Государственное и муниципальное строительство в российской федерации: состояние и перспективы 242
5.1. Состояние российской государственности и некоторые проблемы ее модернизации 242
5.2. Построение целостной общероссийской системы местного самоуправления — важнейшая задача муниципального строительства 261
Заключение 290
Список нормативных правовых актов и литературы
- Понятие, теории, сущность местного самоуправления: исторический аспект и современное состояние
- Земское и городское самоуправление в России: дореволюционный опыт и российская практика
- Конституционно-правовая основа местного самоуправления
- Место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества: теоретические основы взаимосвязи и взаимодействия
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и организации уже многие десятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий. XIX век породил множество теорий местного самоуправления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализацию. Богатый исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России, все еще остается невостребованным.
Возрождение идей местного самоуправления и их реализация наблюдались в странах европейского континента в 60-70-х годах XX столетия; в 1985 году была одобрена Европейская Хартия о местном самоуправлении, принято новое национальное законодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению проявлен в Российской Федерации в 90-х годах, на новом витке ее исторического развития.
Процесс становления местного самоуправления в Российской Федерации имеет свою специфику, свои исторические условия, связанные с переходным состоянием нашего общества, нестабильностью экономического и социального развития, неустойчивостью политических процессов. Все еще недостаточна законодательная основа, неглубоко разработаны теоретические концепции, нет единого мнения о месте и роли местного самоуправления в современной России. Одни пытаются полностью отделить местное самоуправление от государства, представить его в виде самостоятельной независимой общественной структуры, другие предпочитают рассматривать его в качестве местных органов государственной власти, обладающих ограниченной автономией и являющихся неотъемлемым институтом государства.
Поэтому особенно актуальное значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения, правового государства и гражданского общества.
Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких единых фундаментальных основ, на которых строятся Российская государственность и самоуправление как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ, можно определить местное самоуправление через призму его взаимодействия с государством - как такой социальный феномен, в котором смыкаются полномочия государства и общества, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом и индивидом.
Поэтому важно, чтобы самоуправленческие структуры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на общероссийский уровень. В диссертации прослеживаются возможные пути такой трансформации, которая может привести в итоге к более тесному сочетанию самоуправляющихся начал в организации общественной жизни.
Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и, одновременно, обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и, зачастую, независимо от государственных структур.
XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Поэтому одним из наиболее актуальных вопросов является исследование места, роли и предназначения местного самоуправления в общественной и государственно-правовой структуре Российской Федерации.
Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ.
Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления; органы местного самоуправления все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.
Актуальность данного диссертационного исследования связана с нерешенностью и проблемностью многих вопросов местного самоуправления как правового и государственного характера, так и общефилософского, социологического и политического. В работе акценти руется внимание на теоретико-правовых и конституционно-правовых аспектах избранной темы. В их числе:
- отсутствие современной научно обоснованной теории местного самоуправления. Господствующий в обществе конституционный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, социология;
- непоследовательность практики муниципального строительства - организация местного самоуправления осуществляется, зачастую, без учета объективно назревших общественных потребностей и интересов местных сообществ, а лишь в угоду региональным и местным элитам;
- противоречивость и недостаточная развитость правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых федеральных законов и, в то же время, множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают иногда правовую неопределенность и неразбериху;
- законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных типов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей приводит, скорее всего, к негативным, чем позитивным результатам организации самоуправления и муниципального строительства в различных регионах страны, в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;
- отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, перечень которых определен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного самоуправления, а также между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;
- существующее ныне реальное отчуждение народных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление общественной пассивности и политической апатии;
- отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимого качественного кадрового потенциала. Слабо организованы учебная подготовка кадров муниципальной службы и система повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; практически не проводится учеба депутатского корпуса;
- слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность просветительской деятельности, направленной на разъяснение феномена местного самоуправления;
- неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях к принципу разделения властей, распространение его на организацию муниципальной власти, что может привести к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;
- нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.
Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в сфере развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г., является создание системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований1.
Степень научной разработанности темы исследования. Российская правовая наука переживает период первоначального накопления материала по проблемам местного самоуправления, для решения которых необходим прочный научный фундамент.
Отечественные научные разработки по отдельным проблемам местного самоуправления, начиная с 1990 года, развиваются успеш-но . Обширная литература появилась после принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Практические вопросы требуют своего юридического воплощения, а правовые формулировки сталкиваются с практикой их реализации. При этом авторы постоянно отмечают политическое значение реформы. Но материалов, посвященных, собственно, теоретико-правовому анализу местного самоуправления, оказалось немного.
Важным событием следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысления накопленного опыта. Так, в ряде работ содержатся положения о том, что становление муниципального права в российском правоведении - свершившийся факт. Это монографические работы С.А.Авакьяна, О.Е.Кутафина, В.И.Фадеева, В.И.Васильева и Н.А.Емельянова, комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под редакцией КХА.Тихомирова, статьи О.Савранской и ЛЛаптевой. Можно говорить и о появлении политического анализа местного самоуправления (работы 1997-1998 гг. ВХ.Гельмана, С.Митрохина, С.Рыженкова). Активно используется традиционный для России исторический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В.Абрамова, А.Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социологические и аксиологические методы изучения местного самоуправления (И.Миронова, Ж.Тощенко, Ф.Бродкин).
В настоящее время накоплен достаточный опыт специализированных, фрагментарных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления, возникла новая научная дисциплина муниципального права, которая имеет своим предметом изучение вопросов организации и осуществления местного самоуправления, общественных отношений, возникающих на местном уровне. На этом благотворном фоне обращает на себя внимание то, что феномен местного самоуправления остается пока за рамками академических исследований и теоретического осмысления.
В научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания проблемам местного самоуправления с позиций философии, социологии и, к сожалению, теории права и государства, конституционного и других отраслей права. Поэтому одной из целей является no пытка восполнить имеющийся пробел и рассмотреть вопросы избранной темы с позиций не только конституционализма и муниципального права, но и теории права и государства. На первое место выдвигается, по нашему мнению, комплексный, междисциплинарный подход, направленный на поиск теоретико-правовой основы местного самоуправления, определение оптимальных путей его взаимодействия с государственными структурами.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием, организацией и деятельностью местного самоуправления в России. В центре внимания диссертанта находятся вопросы теории и практики Российской государственности и становления местного самоуправления, исследование конституционно-правового статуса местного самоуправления, его места, роли и назначения в общественной и государственно-правовой структуре российского общества.
Предметом диссертационного исследования является теоретико-правовое исследование состояния и развития организации и деятельности местного самоуправления в его взаимодействии с государством на основе разработки и обоснования современной концепции государственной политики поддержки местного самоуправления.
Цели и основные задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного критического анализа существующих взглядов, обобщения отечественного и зарубежного опыта определить природу местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества и важнейшего элемента государственно-правовой структуры, установить основные параметры взаимодействия государства и местного самоуправления, выявить тенденции и закономерности формирования эффективной системы органов местного самоуправления, разработать и пред ставить авторскую концепцию общероссийской системы местного самоуправления, отвечающую потребностям становления гражданского общества, правового, демократического, социального государства, задачам муниципального строительства и права.
Диссертант считает, что данное исследование может способствовать процессу осуществления и совершенствования государственно-правовых реформ в Российской Федерации, подготовке и принятию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления в тесной взаимосвязи с процессами государственной модернизации.
Цели диссертации определили постановку и решение следующих задач, посредством которых они реализуются:
— исследовать и определить основы соотношения гражданского общества, местного самоуправления и государства, выявить их взаимосвязь и взаимодействие в условиях совершенствования Российской государственности и проведения муниципально-правовой реформы;
— изучить подходы к определению конституционно-правового статуса органов местного самоуправления, обосновать новую концепцию их организации и деятельности, соответствующую современным требованиям, показать их позитивную роль в российском обществе и государстве;
— проанализировать конституционно-правовые принципы организации и деятельности системы органов местного самоуправления, внести предложения, направленные на их совершенствование и адекватное отражение происходящих в обществе социально-политических и правовых процессов;
выявить специфическое содержание и политико-юридические аспекты функционирования органов местного самоуправления, акцен тируя внимание на соблюдением требований законов в целях повсеместного обеспечения единой демократической законности;
— проанализировать организационную и структурно- функциональную специфику деятельности органов местного самоуправления, особенности их построения на различном территориальном уровне;
— изучить состояние и перспективы государственного и муниципального строительства в их тесной взаимосвязи и в контексте становления новой Российской государственности, обновления российского федерализма;
— исследовать конституционно-правовой статус и систему органов местного самоуправления на основе изучения и обобщения российского и мирового опыта, разработать новые подходы к выработке современной модели местного самоуправления; определить основные пути становления единой общероссийской системы местного самоуправления;
— изучить современное состояние дел и определить меры по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления в контексте развития законодательства, имея в виду его консолидацию, а в перспективе подготовку Муниципального кодекса Российской Федерации;
—• обосновать и выявить сущность и специфическое содержание муниципальной власти и управления, как одной из разновидностей публичной власти и управления;
— осветить практические нововведения и наметить пути дальнейшего внедрения достижений науки в сфере конституционно- правового регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления, выделив муниципальное строительство и право в качестве самостоятельной научной дисциплины.
Становление местного самоуправления — задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса - задача науки3. При этом мы исходим из того, что государство не должно создавать самоуправленческие структуры, они должны произрастать снизу самостоятельно, по инициативе населения; главная задача государства — создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичными из которых являются широкое и повсеместное развитие местного самоуправления и, прежде всего, его низового уровня.
Теоретическая, методологическая и нормативно-правовая база исследования. Местное самоуправление, как показывает библиографический обзор научных публикаций по данной проблематике, является предметом исследований, проводимых представителями различных отраслей научного знания, в том числе юристами, политологами, экономистами, социологами, историками. Работы о местном самоуправлении, выпущенные в России, позволяют сделать заключение о том, что в XIX веке эта идея овладела умами значительной части ученых и практиков. Без преувеличения можно сказать, что это имена видных деятелей русской правовой науки. Достаточно упомянуть произведения М.А.Курчинского, В.В.Погоссхого, А.И.Васильчикова, М.М.Свешникова, Б.Н.Чичерина, В.П.Безобразова, А.Д.Градовского, В.НЛешкова, И.А.Покровского, И.Д.Беляева, Н.М.Коркунова и др.
Внимательно исследованы труды по общей теории и истории права и государства, в том числе научные труды С.САлексеева, М.И.Байтина, Б.П.Елисеева, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, Н.В.Витрука, С.Э.Жилинского, В.П.Казимирчука, Д.А.Керимова, О.С.Колбасова, С.А.Комарова, В.М.Корельского, И.Н.Куксина, М.Н.Кузнецова, А.В.Малько, М.Н.Марченко, Е.И.Матузова, Л.А.Морозовой, Г.В.Мальцева, Е.Е.Некрасова, В.СНерсесянца, Т.Н.Нешатаевой, ВД.Перевалова, М.И.Пискотина, Т.Н.Радько, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, В.Е.Чиркина, Т.М.Шамбы, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова, В.Ф.Яковлева и других; по конституционному праву - С.А.Авакьяна, Н.А.Айвазяна, М.В.Баглая, ПВ.Барабашева, А.А. Белкина, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, К.Ф. Гуценко, Л.М.Карапетяна, Н.Г.Кобеца, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, Н.А.Михайловой, Ю.И.Лейбо, А.ИЛукьянова, В.ОЛучина, В.Р.Назаряна, А.И.Попова, С.В.Соловьевой, А.Я.Сливы, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, Л.М.Энтина, И.СЯценко и др.; по административному праву и управлению -А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, К.СБельского, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарева, Д.М.Овсянко, Г.И.Петрова, В.С.Прониной, М.С.Студеникиной и др.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили современные политические и правовые учения и методология научного познания. В процессе работы над диссертацией использованы общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, диалектический и конкретно- исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем. Кроме того, применялись такие методы научного исследования, как сравнительно-правовой, функционально-структурный, формально- юридический, социально-психологический. Диссертант предпринял попытку прогноза в области установления устойчивого правопорядка и развития законодательства в рассматриваемой области. Все эти общенаучные и юридико-отраслевые методы анализа комплексно ис пользованы для полного и объективного исследования означенных выше проблем. Большую помощь диссертанту оказало обращение к таким общеуправленческим понятиям, как системный, институциональный, программно-целевой подходы.
В реализации целей и задач диссертации соискатель широко опирался на основные теоретические понятия, идеи, принципы права. Широкое использование научных идей позволило обосновать новые выводы, а также решить некоторые задачи, связанные с формированием и развитием законодательства о местном самоуправлении.
Правовая специфика и широкий аспект исследования потребовали обращения к теории и истории права и государства, конституционному, административному, муниципальному и другим отраслям права. Были привлечены материалы не только по теме исследования, но также отечественные и зарубежные публикации по философии, истории, социологии, управлению и другим отраслям общественных наук.
Источниковедческую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации; Европейская Хартия о местном самоуправлении; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; другие федеральные законы; акты Президента и Правительства Российской Федерации; Конституции, Уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Изучено и использовано соответствующее законодательство дореволюционной России, законы о местных Советах СССР и РСФСР, законодательство о местном самоуправлении ряда зарубежных стран.
Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного научно-монографического материала, публика ции по теории и истории права и государства, по вопросам демократии, конституционализма, правового государства, специальных публикаций по проблемам местного самоуправления, в том числе использованы собственные публикации автора диссертации.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование общетеоретических проблем и практических задач взаимодействия государства и местного самоуправления в России. В ней содержится: анализ статуса местного самоуправления как института гражданского общества и структурного элемента государственно-правовой надстройки; показаны место и роль самоуправления в общественной и государственной жизни; раскрываются средства и методы, которые используются местным самоуправлением для осуществления своих функций и реализации задач, направленных на обеспечение прав и интересов населения, проживающего на территориях соответствующих муниципальных образований; анализируется взаимосвязь государственной и муниципальной власти как разновидностей публичной власти, соотношение государственного и местного управления в единой системе управления; рассматриваются меры, направленные на обеспечение правопорядка и единой демократической законности в сфере общественных отношений, возникающих на местном уровне; раскрываются взаимозависимость и взаимообусловленность государственного и муниципального строительства в процессе реформирования государственных и самоуправленческих структур.
С позиций общей теории права и государства, отечественного конституционализма и отраслевых правовых наук, прежде всего, конституционного, административного, муниципального и других отраслей права, проведено комплексное исследование современных теоретических проблем становления и развития местного самоуправления как института гражданского общества, в его взаимодействии с государством, с учетом соблюдения паритета заинтересованности и достижения сбалансированности целей и интересов общества, государства и личности.
В диссертации теоретически обоснована потребность современного российского общества и государства в разработке и научном обосновании вариантов решения проблем взаимоотношения государства и местного самоуправления. В систематизированном, обобщенном виде, в единстве с исследованием принятых понятий и категорий, правовых институтов и правоотношений, представлены правовой статус органов местного самоуправления, их типология, уровни, формы и виды.
Диссертант считает, что именно российские традиции и опыт должны быть положены в основу выработки новой модели местного самоуправления в нашей стране.
v-Диссертантом разработана, обоснована и представлена авторская концепция понимания принципов взаимодействия, построения и особенностей организации и деятельности органов местного самоуправления, исходя из условий современного гражданского общества и правового, демократического государства; определены и уточнены правоотношения в сфере местного самоуправления как разновидности общественных отношений, основанных на конституционных и муниципальных правовых нормах и являющихся формой выражения и закрепления отношений между государством и гражданами по поводу разрешения местных дел путем самоорганизации граждан в самоуправляющиеся коллективы; всесторонне исследованы юридическая природа, исторические этапы развития и характерные особенности функционирования местного самоуправления в России; выявлены и обоснованы современная концепция и модель местного самоуправле ния, проанализированы вопросы его правового обеспечения, высказаны конкретные предложения по совершенствованию местного самоуправления.
Диссертант обосновывает ряд положений и делает выводы, обладающие элементами научной новизны:
- на основе анализа положений Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, а также правоприменительной практики диссертант обосновывает положение о необходимости разработки и принятия современной концепции реформирования местной власти на основе принципов самоуправления. Такая концепция могла бы включать в себя положения: о тесной взаимосвязи и взаимозависимости государственного и муниципального строительства; о государственно-общественной природе местного самоуправления, выступающего связующим звеном российского гражданского общества и государственности; об основных направлениях становления целостной общероссийской системы местного самоуправления; о постепенном распространении принципов самоуправления на региональном уровне, исходя из положений Европейской Хартии регионального самоуправления (после ее подписания и ратификации Российской Федерацией);
- рассмотрение местного самоуправления с позиций государст-воведческих, философских и политических категорий "гражданское общество", "государство", "публичная власть", "управление", анализ их взаимосвязи и взаимоотношений, что позволило определить сущность местного самоуправления как относительно самостоятельного института гражданского общества, занимающего обособленное место и выполняющего свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, действующего в строго очерченных конституционными и муниципальными нормами рамках;
- исследование проблем государственного установления местного самоуправления позволило выявить многообразие различных форм, способов, механизмов воздействия государства на сферу местной жизни, что привело диссертанта к выводу о возможности выделения в числе внутренних функций Российского государства в качестве самостоятельной функции государственного установления местного самоуправления, которая на практике реализуется по следующим направлениям: государственно-правовое регулирование местного самоуправления; государственная политика в области развития местного самоуправления; государственная поддержка муниципальных образований; государственная защита и гарантии местного самоуправления; государственный контроль; государственно-правовая ответственность органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
- анализ территориальных основ местного самоуправления в их соотношении с административно-территориальным устройством позволил вынести на обсуждение следующие принципиальные положения:
1) муниципальное образование не всегда должно совпадать с существующим административно-территориальным делением. Хотя ныне оно практически строится, исходя из этого принципа. На наш взгляд, территориальные границы муниципального образования могут отличаться от границ административных территорий - быть меньше или больше их;
в соответствии с видами территориальных поселений, необходимо четко разделить местное самоуправление на два самостоятельных типа - городское и сельское - правовое регулирование которых должно осуществляться с учетом такого деления. Исторический опыт осуществления местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда подразделялось на два типа — земское и го родское. И это естественно, поскольку их значительные особенности объективно не позволяли выработать единообразный подход к их регулированию. Не следует забывать, что в России существовало значительное разнообразие форм организации и осуществления местного самоуправления, которое, во многом, можно использовать при проведении муниципальной реформы в современных условиях;
3) в рамках одного муниципального образования могут существовать различные виды самоуправления, кроме ныне существующего в законодательно очерченных рамках местного самоуправления: производственное самоуправление; ученическое, в том числе школьное, университетское; по месту жительства - то, что сейчас принято называть территориальным общественным самоуправлением; общественное или общественно-политическое, то есть совокупность различных общественных объединений, действующих на соответствующей территории и т.д., которые могут участвовать в формировании органов местного самоуправления путем делегирования в них своих представителей. В перспективе органы местного самоуправления могут формироваться на двух основах: прямых выборов населением; путем делегирования от других самоуправленческих структур, действующих в муниципальном образовании;
- анализ принципа разделения властей, закрепленного в Конституции Российской Федерации применительно к местному самоуправлению, позволил сделать следующие выводы:
1) этот принцип реализуется в аспекте отделения местного самоуправления от государственной власти; конкретно он проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, поэтому в пределах своих полномочий местное самоуправление является самостоятельным;
2) этот принцип не распространяется на организацию муниципальной власти, построение которой не связано с принципом разделения властей и не зависит от него. Поэтому многочисленные предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на муниципальном уровне не имеют под собой конституционно-правовых оснований, да и с точки зрения практической организации муниципальной власти они также не вызваны объективной необходимости. Те модели местного самоуправления, при которых глава муниципального образования одновременно возглавляет представительный орган, являются, по мнению диссертанта, наиболее эффективными и жизнеспособными;
- система местного самоуправления рассматривается большинством исследователей в рамках конкретных муниципальных образований, которые, зачастую, не соотносят ее напрямую с соответствующими объединениями муниципальных образований, представляя такие ассоциации и союзы как самостоятельные образования, не входящие в систему местного самоуправления.
Между тем, именно наличие таких объединений позволяет ставить вопрос о создании общероссийской, межрегиональной и региональной систем местного самоуправления. Такие системы, как представляется диссертанту, должны строиться снизу вверх путем формирования региональных союзов муниципальных образований через делегирование в них представителей всех муниципальных образований, действующих в субъекте Российской Федерации. Наряду с этим, через делегирование представителей таких союзов в межрегиональные самоуправленческие структуры, которые должны быть созданы в рамках существующих федеральных округов как ассоциации муниципальных образований федеральных округов. И, наконец, общероссийские самоуправленческие структуры формируются путем делегирова ния в них представителей ассоциаций муниципальных образований федеральных округов. Возможно, таким общероссийским органом местного самоуправления в несколько преобразованном виде с учетом внесенных предложений может стать существующий ныне Конгресс муниципальных образований Российской Федерации;
- обоснованы предложения: по созданию системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением; по формированию региональных и муниципальных систем информирования населения об основных направлениях государственной политики, доведения до сведения граждан существа принимаемых нормативных правовых актов; по созданию условий для формирования в муниципальных образованиях структур гражданского общества, способствующих участию населения в осуществлении местного самоуправления;
- изучено и проанализировано состояние правового регулирования субъектами Российской Федерации вопросов организации и деятельности местного самоуправления, включая вопросы установления территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления; внесены конкретные рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования этих вопросов, в том числе по приведению законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в соответствие с федеральным законодательством;
- разработаны предложения: по систематизации муниципальных нормативных правовых актов; по совершенствованию федерального законодательства по вопросам местного самоуправления; по формированию правовой основы различных типов и уровней муниципальных образований; по совершенствованию муниципального нормотворчества, устранению противоречий законодательства в правовых актах органов местного самоуправления;
- внесены предложения: о разработке модельных законов субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, а также модельных нормативных правовых актов органов местного самоуправления; по устранению противоречий при передаче государственных полномочий органам местного самоуправления, по судебной защите органов местного самоуправления и по внесению назревших изменений в систему муниципально-правовых актов;
- изучено и проанализировано состояние территориальных основ муниципальных образований и структур органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, внесены конкретные предложения по их совершенствованию;
Практическая значимость и апробация диссертационного исследования. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, их союзов и ассоциаций, в законодательном и правоприменительном процессах, в научно-исследовательской и преподавательской работе.
Исследованию проблем организации и деятельности органов местного самоуправления соискатель посвятил более 10 лет. В результате были написаны и опубликованы учебники, учебные пособия, монографии, научные доклады, научные статьи по всем разделам диссертации общим объемом более 150 печатных листов. На монографические работы автора получены положительные отзывы и опубликованы положительные рецензии.
Сформулированные в представленной диссертации и в опубликованных автором научных работах положения и выводы были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, изложены в докладах и выступ ЩР лениях на научно-практических и межвузовских конференциях и "круглых столах", а также при подготовке соответствующих материалов к проектам Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, других нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.
Положения диссертационного исследования и опубликованные работы используются автором в его практической работе, а также в преподавательской и научной деятельности.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие, теории, сущность местного самоуправления: исторический аспект и современное состояние
Одной из ключевых проблем становления современной местной власти и современного российского общества является вьфаботка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.
Местное самоуправление продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное виденье целей развития страны. В этой связи понимание местного самоуправления является одной из наиболее принципиальных проблем рассматриваемой темы.
"Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу,"4 — справедливо пишет С.А. Авакьян. — Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания понятия "местное самоуправление".
Рассмотрим наиболее актуальные вопросы, связанные с понятием и сущностью местного самоуправления, его соотношением с обществом и государством. Определение понятия местное самоуправление имеется в юридической, политической, публицистической учебной и научной литературе.
В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но вкладывается в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" — все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление по Конституции Российской Федерации, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях, на которых население объединено совместными условиями проживания.
Самым общим образом можно сказать, что местное самоуправление — подзаконная система власти, т.е. функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление — одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты — все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций5.
Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
Термин "местное самоуправление" имеет свою историю. В России он введен в оборот в 1785 году. Во второй половине XIX века к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин6. С точки зрения содержания, местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов локального значения. Так, М.А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом7. По мнению В.В. Погосского, местное само о управление есть управление через лиц, избранных населением . А. Васильчиков называл самоуправлением "систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами"9.
Подобного понимания местного самоуправления придерживались и представители западной научной мысли. Так, П. Ашлей определял его как осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву10.
Приведенные определения базировались на положении о том, что местное самоуправление есть самостоятельная коллективная деятельность общины, сферой интересов которой является круг проблем, охватываемый понятием "местные дела".
Современные определения понятия "местное самоуправление", как правило, основываются на тех же положениях. Российская научная мысль, как сегодня, так и в прошлом, состоит в понимании местного самоуправления в качестве самостоятельной, инициативной деятельности местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.
Представления о понятии "местное самоуправление" были различными, что обусловлено приверженностью авторов к той или иной концепции самоуправления.
Остановимся на наиболее распространенных определениях понятия "местное самоуправление". А. Васильчиков дает несколько определений этого понятия. По его мнению, "самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях, и при самых централизованных формах правления. Местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления". Далее он отмечает, что самоуправление представляет собой систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления с соответствующими правами. Уточняя определение понятия "местное самоуправление", А. Васильчиков заметил, что "полное понятие о местном самоуправлении у тех народов, где оно действительно существует, сложилось из трех простых и непосредственных действий: раскладки податей, расходовании земских сборов, о местном судах и расправе"11.
А. Васильчиков рассматривает местное самоуправление как один из видов управления. "Самоуправлением, — пишет он, — называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заве-дуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями".
Б.Н. Чичерин определял самоуправление как общину, представляющую собой союз местных жителей во имя общих интересов.
Н.И. Лазаревский утверждал, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением"13.
Подобной точки зрения придерживались В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов, которые определяли местное самоуправление в качестве составной части государственного управления.
Определяя местное самоуправление в качестве части государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.
Земское и городское самоуправление в России: дореволюционный опыт и российская практика
Становление и развитие местного самоуправления в России является предметом специального исследования. Юридическая наука рассматривает эти вопросы в курсах Всеобщей истории государства и права и Истории государства и права России.
Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало как общинное самоуправление еще до государственно организационного общества прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. Начиная с конца XVIII века, и особенно в XIX веке, местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления, активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.
Оптимизация деятельности органов местного самоуправления является важным направлением развития современной российской государственности. Идет поиск форм государственного правления, которые бы воплощали и совмещали в себе принципы централизма и местного самоуправления. Возможные модели искали до последнего времени преимущественно на Западе. Наш язык уже перенасыщен иноязычной терминологией: мэры, мэрии, префектуры, департаменты и т.п.
Между тем, в тени остается тот факт, что в России в течение столетай эффективно действовала разнообразная система местного самоуправления, в том числе в такой форме как земство, которое отразило специфику российской действительности. Она появилась в период гигантского общественно-политического перелома, в условиях, когда страна делала решающий поворот от феодализма к капитализму. Шаг в сторону буржуазной монархии неизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой системы местного самоуправления, ее децентрализацию.
Многие либеральные публицисты прошлого века считали, что земства были "цитаделью оппозиции, колыбелью конституции, плацдармом парламентаризма", а земское либеральное движение сыграло не последнюю роль в русском освободительном движении. И это при всем том, что земства юридически не были наделены политическими функциями.
В последние годы в России стал возрождаться интерес к земской системе самоуправления. В ряде изданий были опубликованы обращения с призывом созвать Съезд народов России, восстановить земское движение, организовать земства и землячества, объединив все это в Земский Собор. Некоторые публицисты и общественные деятели (А. Солженицын) считают, что это дает возможность объединиться, приложив свои способности, волю и образование для борьбы с чужими и чуждыми идеями, для отстаивания своей идеи, своего пути в истории России, объединенной вокруг своей идеи и организованной по-своему, найти свой, русский путь в истории. Вместе с тем земство было не настолько совершенным явлением, чтобы просто вернуться к нему. Задача настоящего параграфа — показать позитивные и негативные черты истории и предыстории местного самоуправления в России.
Местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования восточных славян с их патриархальным (мирским) самоуправлением. Византийский историк VI века Прокопий Кесарийский отметил: "Славяне и анты не управляются одним человеком, но с давних времен живут в демократии, и потому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим". Коллективистские отношения членов первых общин, коллективная собственность на средства производства, жилище и добываемую пищу формировали уклад их жизни, определенные нормы самоуправления. В этих условиях субъектом местного самоуправления выступали род и племя. По своему характеру это было общинное самоуправление, основой которого были производственный и территориальный факторы. Раскрывая производственно-территориальный характер общин, Б.Н. Чичерин подчеркивал их корпоративную сущность, указывал, что, с одной стороны, существовали территориальные общины — концы, улицы, с другой — сословные союзы: ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества56.
В Древней Руси (дохристианский период) определились общие контуры местного самоуправления, его основы, формы, признаки, некоторые параметры взаимоотношений с центральной властью (старшие города, князья). Применительно к данному периоду Н.В. Постовой определяет местное самоуправление как непосредственное участие народа в местном внутреннем управлении, организованном на уровне общин, улиц, частей города, пригородов, базирующихся на основе собственного производства, собственности, выборности должностных лиц, зависимости от решений центральной представительной власти по определенному кругу вопросов, самостоятельности в решений задач местного значения .
Согласно теории "неолитической революции" — одной из наиболее распространенных в наши дни концепций происхождения и сущности государства и права — самоуправление приобрело более иерархический структурированный характер58. Значительные изменения в политической и социально-экономической сферах привели к организационному формированию таких институтов самоуправления, как вождь, совет старейшин, вече. Территориальной основой самоуправления являлась преимущественно вервь — сельская община, о которой упоминает Русская Правда, древнейший памятник права.
Русские летописи отмечают традиции вечевых собраний в древнейших городах. Так, в "Повести временных лет" указывалось, что восточные славяне сохранили одну из наиболее важных традиций вечевого самоуправления — избрание (приглашение на княжение) главного должностного лица города — князя. С особым вниманием описали механизм функционирования вече авторы новгородского "Начального свода".
Русский вечевой строй для многих представителей русской интеллигенции второй половины XIX века был идеалом демократии. Так, русский поэт второй половины XIX века А.К. Толстой, автор известного романса "Средь шумного бала", иронизируя над современниками, писал: "Но до здравого русского вече вам еще, государи, далече".
Конституционно-правовая основа местного самоуправления
Под правовой основой местного самоуправления диссертант понимает совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложилась новая отрасль российского права — "муниципальное право". Именно оно вместе с конституционным правом является той фундаментальной основой, на которой возводится ныне муниципальное здание.
Понятие "муниципальное право" является новым для российского правоведения. Само слово "муниципалитет", будучи латинским по своему происхождению, переводимое на русский язык как "самоуправляющаяся община" , применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, то есть к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Поэтому термины "муниципальный" и "местный" являются идентичными и в равной мере используются применительно к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.
Именно такой подход характерен для Конституции Российской Федерации, которая использует оба эти термина применительно к раскрытию общественных отношений, складывающихся на местном уровне. Например, "местное самоуправление", "органы местного самоуправления", "местный бюджет", "местные налоги и сборы", "вопросы местного значения" (ст. ст. 3, 12, 32, 33, гл. 8), "муниципальная собственность", "муниципальные жилищные фонды", "муниципальные учреждения здравоохранения", "муниципальные образовательные учреждения" (ст. ст. 8, 9,40,41, 43).
Сам термин "муниципальное право" впервые в российском законодательстве употребляется в статье 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Следовательно, используя термин "муниципальное право", мы равным образом можем употреблять термин "местное право", или "право местного самоуправления", понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, во-вторых, научную юридическую дисциплину.
Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т.е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедливо говорить о том, что муниципальное право — это есть право местного самоуправления.
Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т.е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:
1. отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;
2. отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;
3. отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой местной власти;
4. отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;
5. отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой — отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;
6. отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления;
7. отношения, вытекающие из ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Особенности предмета правового регулирования связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а является вторичной производной от других отраслей. Поэтому муниципальное право прийнято определять как комплексную отрасль права. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного и др. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно относятся к нормам основных отраслей права и являются нормами муниципального права.
Место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества: теоретические основы взаимосвязи и взаимодействия
Опыт истории убедительно свидетельствует, что движение современной цивилизации к самоуправлению народов — длительный и весьма противоречивый процесс. Внедрение принципов самоуправления приносит пользу обществу только тогда, когда оно опирается на объективно назревшие экономические и социальные потребности, выражает требования общественного прогресса.
С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации на местах стала постепенно восстанавливаться подлинно представительная власть, хотя следует отметить, что принципы местного самоуправления в конституционно-нормативных актах реализуются не полностью или непоследовательно. На практике урезаются полномочия местных представительных органов, предусматривается изъятие из сферы местного самоуправления районов и городов областного подчинения с административно подчиненными им территориями. Более эффективно процесс развития самоуправленческих начал на местах на основе Конституции пошел после принятия в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"".
Конституция Российской Федерации в ст. 12 полностью отказалась от советской модели организации власти на местах.
Какими причинами объяснить появление конституционной нормы о невключении органов местного самоуправления в систему государственной власти? Одна из причин состоит в стремлении законодателя заложить в Конституцию РФ 1993 г. качественно новые принципы российской государственности, создать предпосылки и условия возрождения традиционной для дореволюционной России демократии малых территорий, без которой, по словам активного поборника самоуправления А.И. Солженицына, "не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие "гражданская свобода" теряет смысл"135. Ряд авторов тесно связывает концепцию негосударственной природы местного самоуправления, утвердившуюся в российской Конституции, с желанием преодолевать излишнее огосударствление местной власти. Как пишут А. Широков и С. Юркова, введение в Конституцию статьи 12 вызвано стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государствен-ных чиновников . В свое время ст. 12 получила и теоретическую подпитку. В 1992 г. Б.Н. Топорнин писал: "Местное самоуправление не составляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации. Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в далеком прошлом, не дали сколько-нибудь ощутимого результата, прежде всего, вследствие концептуальной уязвимости"137.
Однако есть еще одно обстоятельство, объясняющее избранный в Конституции Российской Федерации подход. Отделение местных органов от государства связывается со стремлением государственной власти дистанциироваться от социальных и экономических забот и тягот населения. Заместитель министра РФ по делам национальностей и федеративным отношениям А.Г. Воронин отмечал, что "верх властной вертикали начинает сбрасывать свои функции, требующие определенных затрат, только тогда, когда он не в состоянии с ними справить-ся"138.
Следует дополнить, что необходимость в самостоятельности местного самоуправления связана с многообразием сложившихся в России форм собственности. В данном случае подразумевается обособление муниципальной собственности от общегосударственной.
Реализация конституционной нормы о самостоятельности местных органов власти наталкивается на серьезное противодействие, которое имеет политические, финансово-экономические и теоретические корни.
Некоторые авторы, стремясь непредвзято оценить общую картину государственного устройства России, полагают, что она стройна и логична: в соответствии с Конституцией Российской Федерации, народ, являющийся единственным источником власти, реализует ее непосредственно и через систему соответствующих органов, разделенных на три уровня — федеральный, региональный и местный, каждый из которых решает свои задачи, обладая для этого своими полномочиями. Тем не менее и эти авторы замечают, что без формулировки ст. 12 в Конституции Российской Федерации, видимо, можно было и обойтись. Справедливо предлагается в ст. 12 закрепить лишь функциональную самостоятельность местного самоуправления в пределах обозначенной законом компетенции, а не организационную обособленность его органов139.
Статью 12 Конституции Российской Федерации нередко трактуют как основу опаснейшей центробежной тенденции. Осуществление этого конституционного установления, по мнению его противников, ведет к искажению принципов единства государственной власти, так как от нее искусственно ограничивается низовой ее уровень. Сторонники данной точки зрения рассматривают местное самоуправление преимущественно в форме организации государственного аппарата на местном уровне. При этом органы местного самоуправления находятся в единой системе государственно-властных учреждений, в той или иной мере им подотчетны и подконтрольны, хотя местная власть остается в определенной степени самостоятельной и ответственной. Разрыв между государственной властью и местным самоуправлением преодолевается отрицанием общественной природы последнего. В настоящее время следует учитывать модель местного самоуправления, формирующуюся в субъектах Федерации.
Многие субъекты Российской Федерации зачастую идут наперекор федеральной конституционной норме. Например, Конституция Республики Бурятия не содержит соответствующего положения. В Республике Ингушетия местные органы получили статус местных органов государственной власти и управления (ст. 92). Организация и деятельность органов местной власти в ней осуществляются на началах сочетания принципов назначаемости и выборности (ст. 91). Раздел VI Конституции Кабардино-Балкарской Республики, имеющий "Местные органы государственной власти", вообще не содержит упоминания о местном самоуправлении. Статья 94 Конституции Республики Коми устанавливает: "Местная администрация — орган исполнительно-распорядительной власти, непосредственно осуществляющий государственное управление и обеспечивающий права и законные интересы граждан на соответствующей территории. Местная администрация входит в систему исполнительной власти Республики Коми"140. В Башкортостане, Татарстане, Якутии местное самоуправление вообще отсутствует, а существует местная государственная власть141.
Такой подход многими, в том числе представителями федеральных органов государственной власти, рассматривается как явное отступление от положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28 августа 1995 г. Так, А.Г. Воронин расценивает огосударствление органов местного самоуправления как наиболее серьезное нарушение федерального законодательства . Многочисленными противоречиями Конституции Российской Федерации Б. Минц называет включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и, опять же, подмену местных органов государственными структурами143. О.Л. Савранская характеризует подобные действия субъектов Федерации еще более жестко — как "осознанные действия по торможению реформы местных властей"144. Весьма категоричны Ж.Т. Тощенко и Т.А. Цветкова. По их мнению, на разных уровнях власти отсутствует полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества, которое закреплено в Конституции Российской Федерации145.
