Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Понятие, виды, технология правового мониторинга, его роль в обеспечении стабильности государственной политики 13
1. Понятие, структура, типология правового мониторинга и его роль в обеспечении стабильности государственной политики 13
2. Технология проведения правового мониторинга 28
3. Соотношение мониторинга права и мониторинга законодательства 36
ГЛАВА II Государственная, юридическая и правовая политика 46
1. Понятие, структура государственной политики т ее разновидности 46
2. Понятие и структура юридической и правовой политики 64
ГЛАВА III Мониторинг права и законодательства в их связи со структурой государственной политики 78
1. Мониторинг правовых основ государственной политики России в социальной сфере 78
2 Проблемы мониторинга законодательных основ государственной политики в сфере государственной службы Российской Федерации 124
Заключение 158
Список использованной литературы 163
- Понятие, структура, типология правового мониторинга и его роль в обеспечении стабильности государственной политики
- Технология проведения правового мониторинга
- Понятие, структура государственной политики т ее разновидности
- Мониторинг правовых основ государственной политики России в социальной сфере
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы правового развития современного российского общества и государства тесно связаны с формированием и осуществлением государственной политики. Среди многочисленных средств и способов исследования их взаимоотношений в рамках отдельных наук особое место занимает правовой мониторинг. При наличии огромного количества работ по вопросам государственной политики и нарастающего научного интереса к проблемам правового мониторинга проблемы их взаимодействия, нуждающиеся в серьёзных специальных исследованиях, пока ещё не развёрнуты в должной мере.
Постоянно расширяющееся правовое регулирование привело к резкому увеличению числа законов и других нормативных актов, что само по себе резко снижает возможности контролировать их эффективность. К тому же количественный рост не всегда сопровождается качественным. Правовое сознание населения уже не успевает за стремительным процессом изменений в правовой сфере, что серьезно ограничивает возможности правового воздействия на развитие разных сфер общественной жизни, препятствует формированию и реализации современной государственной правовой политики, эффективному функционированию системы получения и анализа информации о состоянии и тенденциях развития явлений, процессов, обеспечивающих ее проведение.
Необходимы новые способы оценки адекватности всей правовой системы развивающимся общественным потребностям. Важным условием решения названных проблем является создание единой системы правового мониторинга, введение которой в масштабах государства осложняется теоретической неразработанностью основных вопросов его системной организации и проведения.
В настоящие время многие теоретические положения, связанные с правовым мониторингом, являются спорными. В современной юридической науке правовой мониторинг сводится в основном к мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Далеко не исчерпаны возможности сравнительно-правового исследования его разновидностей, технологии проведения. Имеет место разобщенность мониторинговых исследований и исследований государственной политики, что негативно сказывается как на процессе формулирования и коррекции государственной политики, так и на технологиях проведения мониторинговых исследований и их практической значимости.
На решение перечисленных теоретических проблем нацелено данное диссертационное исследование.
Степень научной разработанности темы. Теоретические и практические проблемы правового мониторинга в последнее время стали предметом пристального внимания как ученых-юристов, так и практиков. Однако фундаментальных исследований, посвященных проблемам понимания, видов, технологий и методик правового мониторинга, тесно увязанных со структурой государственной политики, пока крайне незначительное количество. Рассматриваются в основном политологические аспекты государственной политики, часто изучаются специализированные её направления. В отечественной политологии системные исследования государственной политики предприняты Г.К. Ашиным, Г.В. Атаманчуком, А.В. Дукой, О.В. Гаман-Голутвиной, В.Г. Игнатовым, Е.В. Охотским, П.А. Карабущенко, О.В. Крыштановской, А. К. Магомедовым, Г.И. Муромцевым, М. X. Фарукшиным, А.В. Понеделко-вым A.M. Старостиным и др.
Проблемам правовой политики уделялось и уделяется достаточно большое внимание. В первой половине XX века российские ученые достаточно активно исследовали проблемы правовой политики.
В советский период достаточно активно разрабатывались отраслевые проблемы правовой политики, в основном уголовно-правовой направленности. Им были посвящены исследования И.М. Галперина, Н.А. Беляева, П.В. Дагеля, Ю.А. Воронина, В.Н. Кудрявцева, В.И. Курляндского, П.Н. Панченко и др.
Современный период характеризуется повышенным интересом отечественной науки к правовой политике. Среди авторов, работающих в этом направлении, можно назвать Я.В. Бакарджиева, Н.А. Лопашенко, П.П. Демидова, Н.В. Исакова, СВ. Кодан, А.П. Коробову, Г.И. Муромцева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.А. Рудковского, В.М. Сырых, Ю.А. Рыбакова, К.В. Шунди-кова, СВ. Поленину и др. Но имеющиеся исследования не дифференцируют правовую и юридическую политику, хотя потребность в их разделении назрела давно. Особенно актуальна данная проблема в контексте разграничения мониторинга права и законодательства и их соотнесения с вышеуказанными видами государственной политики.
По проблемам правового мониторинга уже имеются самостоятельные исследования. К наиболее значимым из них можно отнести диссертационные исследования: «Мониторинг правового пространства Российской Федерации» И.В. Жужгова, в котором рассмотрены понятие и структура мониторинга правового пространства; методы мониторинга правового пространства, виды субъектов мониторинга правового пространства и их правовое положение; правовой мониторинг общественных отношений; особенности мониторинга законопроекта, закона и правоприменения; перспективы развития мониторинга правового пространства; диссертационное исследование «Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики)» Я.Е. Наконечного, в котором изучены понятие и виды мониторинга нормативных актов; функции и субъекты мониторинга нормативных актов; основные принципы и методы мониторинга нормативных актов; современное понимание правотворчества; значение и роль мониторинга для разработки концепций проектов нормативных актов; мониторинговая экспертиза проектов нормативных актов; мониторинговая оценка нормативных актов; пути повышения эффективности мониторинга нормативных актов; учебник по правам человека М. Новицкого, 3. Фиаловой, предназначенный прежде всего для неправительственных организаций, но может быть также полезным государственным органам, в чьи функции входит контроль за соблюдением прав граждан, а именно -уполномоченному по правам человека и т.п. Он посвящен технике проведения на территории отдельной страны классического мониторинга прав человека, понимаемых как гражданские и политические права. Однако этой техникой можно пользоваться и для отслеживания социальных прав, защиты окружающей среды и т.п. В понимании авторов мониторинг - это один из компонентов действий по защите общественных интересов.
Большое значение для исследования проблем правового мониторинга имеют работы Ю. А. Тихомирова, который анализирует вопросы сущности, форм проявления и организации мониторинга, указывает на необходимость его правового обеспечения.
Проблемы правового мониторинга рассматриваются в научных статьях Д. Б. Горохова, который разработал концепцию, изучил организацию правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти; О. Ю. Ереминой, анализирующей контекст использования термина «мониторинг» в действующем российском законодательстве; Н. Н. Толмачевой, посвятившей свою работу проблемам проведения мониторинга закона и видам мониторинга закона.
К проблемам правового мониторинга обращаются в своих научных статьях Ю.Г. Арзамасов, О.В. Дамаскин, С.А. Комаров, Л.А. Кравченко, Е.А. Юртаева, Я.Е. Наконечный, И.Я. Жужгов.
Советская, а затем и российская юридическая наука исследовала и исследует проблемы и юридического прогнозирования в целом и прогнозирования эффективности правовых актов, которые тесно связаны с правовым мониторингом. Этим проблемам посвящены работы таких крупных правоведов, как В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, И. С. Само-щенко, М. Д. Шаргородский, В. В. Глазырин, Т. Г. Морщакова, Е. А. Павлод-ский, В. М. Сырых, О. А. Гаврилов. В аналитическом вестнике Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации значительное внимание уделяется анализу эффективности законов и правоприменения как в Рос- сии, так и за рубежом.
В научном издании «Проблемы правового мониторинга», изданном Юридическим институтом Северо-Кавказской академии государственной службы (Отв. ред. проф. Д.Ю. Шапсугов, Ростов н-/Д, 2006 г.), анализируются проблемы определения понятия, содержания, технологии проведения правового мониторинга, в том числе в рамках отдельных отраслей права. Положено начало изданию результатов мониторинга законодательства субъектов Российской Федерации (например, Мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации Южного федерального округа. Ростов н/Д, 2009 г.).
В последние годы проведен ряд конференций и круглых столов, на которых обсуждаются проблемы мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Среди них можно выделить регулярно проводимые Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации научные конференции, направленные на повышение качества своей законодательной деятельности; использование результатов мониторинга в деятельности законодательных органов и правоприменительной сфере; разработку системы организационного обеспечения совершенствования мониторинга в Российской Федерации; рассмотрение методик и результатов отраслевого правового мониторинга. Материалы этих конференций по осмыслению и проведению правового мониторинга были использованы в процессе работы над диссертацией.
Важную роль играют также ежегодные доклады Совета Федерации, являющиеся итоговой формой подведения результатов совместной деятельности Совета Федерации с органами конституционного партнерства по осуществлению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации. Они определяют перспективы и практические формы дальнейшего развития диалога власти и общества в процессе реализации стратегии правового развития, содержат материал, ценный для научного осмысления в контексте разработки теоретических и практических аспектов правового мониторинга.
Изложенное позволяет утверждать, что в настоящее время наименее исследованными остаются проблемы взаимодействия мониторинга права и законодательства и структуры государственной политики. Этим обусловлен объект и предмет настоящего исследования, ограничиваемый теоретико-правовыми основами взаимодействия мониторинга права, законодательства и государственной политики.
Объект исследования - государственная политика и мониторинг в сфере права.
Предмет исследования - соотношение государственной политики, мониторинга права и законодательства и его теоретико-правовое опосредование.
Цель диссертационного исследования - установление теоретико-правовых основ взаимодействия государственной политики и правового мониторинга.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: проанализировать соотношение правового мониторинга и государственной политики через определение их структурных компонентов и особенностей их взаимодействия; выявить особенности понятийного отражения взаимодействия мониторинга права и законодательства с разновидностями государственной политики; провести научно обоснованную классификацию правового мониторинга в связи с особенностями осуществляемой государственной политики; изучить особенности отдельных видов правового мониторинга и проанализировать видовые особенности технологии проведения правового мониторинга, для чего предпринять конкретные мониторинговые исследования отдельных разновидностей прав человека и законодательных актов.
Научная новизна диссертационного исследования. Данная работа представляет комплексное исследование наиболее актуальных проблем пра- вового мониторинга в его связи с государственной политикой как системного вида деятельности, сочетающего в себе юридические и научно-познавательные свойства.
В контексте разграничения права и закона впервые предпринято разграничение правового и юридического мониторинга. В работе охарактеризованы объект и предмет как правового, так и юридического мониторинга в их связи с правовой и юридической политикой как разновидностями государственной политики. Обоснована необходимость комплексного подхода к мониторингу в правовой сфере, поскольку изолированное проведение мониторингового исследования не может дать результатов, необходимых для развития системы и содержания прав человека, совершенствования системы законодательства и его реализации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовой мониторинг в его связи с государственной политикой представляет собой особую разновидность прикладной, научно-познавательной юридической деятельности, выступающей как система получения и анализа правовой информации о состоянии правовых явлений и степени его адекватности осуществляемой государственной политике.
Особенности правового мониторинга выражаются в целях, составе субъектов, технологических средств, приемов и способов его проведения, характеризуется системным взаимодействием, обусловленным спецификой структуры государственной политики.
2. Структура государственной политики адаптируется к правовой сфере посредством правовой, юридической политики, через которые она оказывает влияние на содержание мониторинговых исследований права и законодательства. При этом юридическая политика преимущественно опирается на мониторинг законодательства, а правовая политика - на мониторинг права и законодательства, что, конечно, не исключает возможности мониторинга права при осуществлении юридической политики, точно так же, как и мониторинга законодательства при проведении правовой политики.
Классификация правового мониторинга в его связи с государственной политикой носит комплексный характер и включает: (по объекту) мониторинг права при формировании и осуществлении правовой политики и мониторинг законодательства при формировании и осуществлении юридической политики. Мониторинг права следует классифицировать по предмету на мониторинг прав человека (личных, экономических, социальных, политических, культурных, экологических и т.д.); мониторинг правосознания; мониторинг правовой культуры. Мониторинг законодательства дифференцируется на мониторинг проекта закона, мониторинг закона, мониторинг подзаконных актов, мониторинг правоприменительных актов; мониторинг юридической деятельности (по содержанию нормативной юридической деятельности - на мониторинг нормотворчества, мониторинг нормоисполнения, мониторинг правовоспитательной деятельности; по субъектам нормативной юридической деятельности - на мониторинг судебной деятельности, мониторинг прокурорской деятельности, мониторинг деятельности следователей, мониторинг нотариальной деятельности, мониторинг адвокатской деятельности; по форме нормативной юридической деятельности - на мониторинг уголовно-процессуальной деятельности, мониторинг гражданско-процессуальной деятельности, мониторинг арбитражно-процессуальной деятельности, мониторинг административно-процессуальной деятельности); по субъектам правовой мониторинг подразделяется на мониторинг, осуществляемый органами и лицами, обладающими специально-мониторинговым статусом, и на мониторинг, осуществляемый субъектами, не имеющими такого статуса.
Разграничение понятий мониторинга права и мониторинга законодательства объективно обусловлено различением их объектов.
Мониторинг права - это система деятельности по наблюдению, оценке состояния и развития системы прав человека, содержания и обеспечения реализации каждого из её элементов, входящих в эту деятельность, приёмов способов и процедур, характеризующих особенности технологии ее осуществления.
Мониторинг законодательства - это система деятельности по наблюдению, оценке состояния и развития системы законодательства и его частей, выражающая взаимодействие приемов, способов и процедур, характеризующих особенности технологии ее осуществления.
Разграничение мониторинга права и мониторинга законодательства возможно также на уровне критериев оценки предмета, обусловленных спецификой самого предмета. При мониторинге права - это соответствие принципам права, международным ратифицированным договорам и международным нормам «мягкого действия», внутренней структуре субъективного права, его теоретической конструкции, а при мониторинге законодательства - социальная значимость и оптимальность его формально-юридических характеристик в системе внутригосударственного права. Критериальные параметры определяют специфику технологических процедур и операций мониторинга, систему получения и анализа соответствующей правовой информации.
Мониторинг, связанный с осуществлением государственной политики, должен носить комплексный характер, выступая как система мониторинговых исследований, ориентированных на выявление адекватности свойств используемых правовых и юридических средств проводимой государственной политике.
Технология правового мониторинга включает конкретное взаимодействие приемов, методов, средств, способов его проведения, направленное на установление состояния и возможных изменений в предмете мониторинга.
Мониторинг последовательности формирования элементов политики при помощи правовых средств напрямую связан с выяснением функциональной роли правовой формы. Если правовая форма - это способ структурирования общественных отношений под юридические и правовые конструкции, то сначала формируется институциональный, а затем социологический элементы. Если правовая форма - это создание правовых конструкций под сложившиеся общественные отношения, то сначала формируется социологический, а затем - институциональный элементы. При этом идеологический компонент политики, как правило, предшествует формированию как социологического, так и институционального её элементов. Данный блок мониторинга позволяет сделать вывод о том, насколько государственная правовая политика соответствует социальным потребностям.
Теоретико-методологическую основу работы составила система методов, которая включает диалектический, логический, исторический, системный, сравнительно-правовой методы, формально-юридический метод, а также система сложившихся в научной литературе понятий о правовом мониторинге и государственной политике.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке системы понятий, отражающих разновидности и особенности проведения мониторинговых исследований при осуществлении правовой и юридической государственной политики. Материалы исследования могут найти применение при проведении конкретных мониторинговых исследований как состояния правообеспеченности, так и адекватности законодательства социальным потребностям, правилам юридической технологии, в процессе преподавания курсов теории государства и права, социологии права, отраслевых юридических дисциплин. Результаты исследования могут быть использованы государственными служащими, задействованными в деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти Российской Федерации, а также при разработке учебного курса по правовому мониторингу, который может быть включен в программы подготовки и переподготовки юристов.
Апробация диссертационной работы осуществлена в форме участия автора во всероссийских, региональных и вузовских научных конференциях, методологических семинарах СКАГС, публикации научных работ в научных журналах и отдельными изданиями.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Понятие, структура, типология правового мониторинга и его роль в обеспечении стабильности государственной политики
Государственная политика находится в постоянном движении и подвергается изменениям под влиянием объективных и субъективных обстоятельств. Изменения в ней обусловлены как потребностями в стабильном развитии государства и общества, так и социально-экономическими кризисами, внешними угрозами, неблагоприятными социальными или политическими условиями. Преобразования, чаще всего, начинаются тогда, когда стимулы для отказа от прежней политики и институциональных механизмов становятся сильнее стимулов к их сохранению. В целях обеспечения динамичности государственная политика должна сопровождаться, во-первых, системным изучением общественных структур и институтов, во-вторых, анализом специфики способов изменений и инноваций, происходящих в государстве, в-третьих, формированием альтернативных вариантов моделирования социальных процессов и государственно-правовых институтов.
Инструментом, позволяющим сформировать адекватную потребностям общества государственную политику, является мониторинг.
Мониторинг чаще всего определяется система постоянных наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния какого-либо природного, социального и т.п. объекта; система наблюдений, оценки, прогноза состояния и динамики какого-либо явления, процесса или иного объекта с целью его контроля, управления его состоянием, охраны, выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям".
Однако в отечественной юридической литературе пока отсутствует единая позиция по вопросу его определения, целей, задач, объекта, предмета, субъекта, методологии и методики проведения. На наш взгляд правовой мониторинг необходимо рассматривать как с общетеоретических позиций, так и позиций, имеющих прикладное значение.
При изучении правового мониторинга с общетеоретических позиций современные ученые склонны использовать деятельностный подход. В частности, Рассыльников И.А. утверждает, что правовой мониторинг является особого рода деятельностью3. Такого же мнения придерживается Сармин Н.А.4
В настоящее время в социальных науках, в том числе и в юриспруденции, начинает активно применяться теория системности социальной деятельности, которая рассматривает деятельность с точки зрения системообразующих элементов: целей, субъектов, объектов, содержания5. Важным элементом любой деятельности является также ее результат.
С этих позиций основными элементами мониторинговой деятельности являются:
Цель правового мониторинга, заключающаяся в определении состояния объекта и предмета мониторинга, реализуемая его субъектами, к которым относятся субъекты, обладающие специфически-мониторинговым статусом (например, Ставропольский центр мониторинга права) и субъекты, не обладающие таким статусом (это субъекты, для которых мониторинговая деятельность не является основной). Кроме того, обоснованным представляется приводимое в литературе их разграничение на конституционные и инициативные. К числу первых относятся: Президент РФ; Правительство и органы исполнительной власти РФ; Федеральное Собрание РФ; Счетная Палата РФ; органы судебной власти РФ; органы прокуратуры РФ; органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Группа инициативных субъектов включает в себя: институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти; научные организации и объединения; корпоративные объединения, правозащитные и экологические организации; политические партии6.
При проведении мониторинга весьма важным представляется правильное определение предмета правового мониторинга - правовые состояния явлений и процессов общественной жизни, юридические нормы и акты, закрепляющие эти состояния.
Категорию «правовое состояние» использовал еще И.Кант, рассматривая ее как выход из естественного состояния в результате обмена внешней свободы на свободу в качестве члена государства. Кроме этого он выделял неправовое состояние и трактовал его как естественное состояние, в котором нет справедливости7.
На сегодняшний день понятие «состояние» является необходимым во всех областях знания, в процессе познания любых предметов и явлений. Поэтому в различных науках утвердились такие понятия, как физическое, химическое, биологическое, агрегатное состояние, состояние общества, общественного сознания, моральное, психическое, возбужденное состояние и другие. Правовая наука в этом ем смысле не является исключением и активно оперирует такими терминами, как состояние в гражданстве, браке, на военной службе, состояние здоровья, состояние невменяемости и т. д.
Для мониторинга в сфере права важное, можно сказать, ключевое значение имеет категория «состояние». Сам мониторинг вряд ли возможен без определения основных параметров состояния объекта и предмета мониторинга. Причем, для проведения мониторинга важны параметры как статичного, так и динамичного состояния явления, предмета, при которых сохраняется его целостность. Особое значение при этом имеет установление уровня правообеспеченности как реального состояния полного и постоянного воспроизводства и гарантированности верховенства прав человека, выражающееся в реализуемости субъективных прав, исполняемости правовых обязанностей, соблюдаемости правовых запретов, поддерживаемое правовых стимулов, в равновесии между правонаделением и правоограничением, закрепленными в развитой системе правового законодательства.
Технология проведения правового мониторинга
Проведение мониторингового исследования начинается с подготовительного этапа - разработки стратегии мониторинга (постановка целей и задач).
В обобщающее понятие технологии включают следующие содержательные моменты: социальная технология - это определенный способ достижения поставленных общественных целей, сущность которого состоит в пооперационном осуществлении деятельности, операции разрабатываются предварительно, сознательно и планомерно; эта разработка проводится на основе и с использованием научных знаний; при разработке учитывается специфика области, в которой осуществляется деятельность; социальная технология выступает в двух формах как проект, содержащий процедуры и операции, и как сама деятельность, построенная в соответствии с этим проектом.
Технология расчленяется на последовательно взаимосвязанные процедуры и операции. Под процедурой понимается набор действий (операций), с помощью которых осуществляется тот или иной основной процесс (фаза, этап), выражающий суть данной технологии. Операция является непосредственно практическим актом решения определенной задачи в рамках соответствующей процедуры. Операция — это однородная, логически неделимая часть процесса управления, направленная на достижение определенной цели, Она выполняется одним или несколькими исполнителями.
Таким образом, технология правового мониторинга включает определение процедур и установление последовательности операций как отдельных частей технологического процесса, подчиненных процедурам.
Техника проведения правового мониторинга это совокупность приемов, методов, средств, способов его проведения. Она включает приемы сбора и обработки информации. К первой относятся приемы сбора информации: - толкование права (официальное; неофициальное; нормативное; казуальное; аутентическое; легальное; судебное; административное; обыденное; профессиональное; доктринальное; грамматическое; логическое; систематическое; историко-политическое; телеологическое; функциональное; буквальное; расширительное; ограничительное); - социологические приемы (наблюдение, анкетирование, опрос), социально-психологические приемы как разновидность конкретно-социологических (изучают правовую психологию, правосознание, мотивы правомерного или противоправного поведения). Общественное мнение в мониторинговой деятельности должно выступать лишь в роли исходного материала для принятия решений. В любом случае результат мониторинга не должен быть результатом каких-то арифметических действий с информацией о структуре общественного мнения. Приведем достаточно известный пример: в 1991 г. были проведены исследования, касающиеся отношения граждан к будущему государственному устройству России. 46% опрошенных высказались за конституционное закрепление права национальных республик на выход из состава РФ и 44 % - против, в то же время 72 % полностью разделяли представление о том, что Россия должна остаться единой и неделимой и еще 15 % были «скорее согласны» с этим. В итоге трудно объяснить тот факт, что из 46 % граждан, признающих право выхода республики из состава Российской Федерации, значительная часть поддерживает концепцию единой и неделимой России23. Следовательно, необходимо учитывать не только результаты исследований, но и их объяснение, обоснование меры их устойчивости, определение направлений и тенденций развития общественного мнения. - приемы сравнительного правоведения; - массовые наблюдения; - выборочное наблюдение (случайная выборка, механическая, типическая, серийная, комбинированная); - сводка; - группировка (типологическая, структурная, аналитическая, простая, сложная, количественная, качественная (атрибутивная), альтернативная; - экспертная оценка, правовая экспертиза.
Совокупность данных приемов образует такой метод правового мониторинга как сбор и обобщение единичных фактов.
К приемам обработки информации относятся: сравнение, предполагающее установление различия и сходства предметов, анализ как мысленное разложение предмета на составляющие его части или стороны, синтез, понимаемый как мысленное объединение в единое целое расчлененных анализом элементов, абстрагирование - мысленное выделение какого либо предмета в отвлечении от его связей с другими предметам или кого-либо свойства предмета в отвлечении от других его свойств какого-либо отношения предметов в отвлечении от самих предметов, идеализация - мысленное образование абстрактных объектов в результате отвлечения от принципиальной невозможности осуществить их практически, обобщение - процесс мысленного перехода от единичного к общему, от менее общего к более общему, ограничение -мысленный переход от более общего к менее общему, аналогия - правдоподобное вероятное заключение о сходстве двух предметов в каком-либо признаке на основании установленного их сходства в других признаках, моделирование - практическое или теоретическое оперирование объектом, при котором изучаемый предмет замещается каким-либо естественным или искусственным аналогом, через исследование которого мы проникаем в предмет познания. Модель - имитация одного или ряда свойств объекта с помощью некоторых иных предметов и явлений, формализация - обобщение форм различных по содержанию процессов, абстрагирование этих форм от их содержания, индукция - процесс выведения общего положения из ряда частных (менее общих) утверждений, из единичных фактов; дедукция, наоборот, - процесс рассуждения, идущий от общего к частному или менее общему.
Понятие, структура государственной политики т ее разновидности
Понятие о политике, проблемы ее отграничения от смежных понятий и определения на этой основе государственной и правовой политики занимают с древнейших времен все возрастающее значение, в том числе и в современной научной юридической литературе. Можно выделить несколько подходов к решению названных проблем, сложившихся в отечественной на-учной литературе, анализ которых дается в трудах проф. Г.И. Муромцева . Кроме того, в политической и юридической литературе существует множество ее определений. В работах В.И.Ленина она характеризовалась как отношения между классами, нациями и другими социальными группами, ядром которой является проблема завоевания, удержания и использования государственной власти; участие в делах государства, определение форм, задач, содержания его деятельности. Говоря о политике часто имеют в виду основные принципы, нормы и направления деятельности (всю деятельность) по осуществлению государственной и общественной власти; одну из основных сфер общественной жизни (наряду с экономической, социальной и духовной), связанную с отношениями между социальными субъектами по поводу установления, организации, функционирования и изменения власти в обществе и государстве. В ряде случаев политика рассматривается как наука о задачах и целях государства и о средствах, которые имеются в распоряжении или бывают необходимы для выполнения этих целей. Государственная политика ассоциируется с политическим курсом, определением целей и задач внутренней и внешней политической деятельности и самой этой деятельности, направленной на их достижение и проводимой данным государством и его органами в центре и на местах, в стране и за рубежом37. Государственная политика определяется также как совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегические программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной или муниципальной власти с привлечением институтов гражданского общества. Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер. Она является средством; позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении. В конечном счете, государственная политика представляет собой общий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан обще-ственных проблем . Государственная политика характеризуется также как политика, вырабатываемая и проводимая данным государством, его курс, основные направления деятельности и сама эта деятельность внутри страны и на международной арене. Содержание государственной политики определяется в главном и основном Конституцией, природой и характером государства, его высшими органами, внутренними и международными условиями существования данной страны, расстановкой и соотношением социально-политических сил в данном обществе. Ей свойственны конкретные задачи и цели на определенных направлениях и участках деятельности государства39. В каждом из приведенных подходов к пониманию политики отражаются отдельные ее стороны или проявления. Изложенное дает основание согласиться с мнением профессора Г.И. Муромцева о том, что понятие политики предполагает возможность различных его определений. «Однако при любом его видении представляется возможным выделить три присущих ему элемента или уровня, а именно: 1. Политические идеи, взгляды и теории. 2. Политические отношения (между классами, нациями и государства ми). 3. Политические институты, политические структуры, в рамках или по средством которых осуществляется политика. Перед нами, по существу, структура понятия политики, включающая идеологический, социологический и институциональный компоненты. В реальной действительности идеологический компонент структуры понятия политики обычно предшествует двум остальным»40. Думается, что такая структура политики во многом задает основные параметры как для формулирования правовой и юридической политики, так и для проведения мониторинга права и законодательства. В настоящем исследовании мы исходим из необходимости различать концепцию государственной политики как рационально организованную систему знаний о состоянии, развитии, механизмах и методах ее осуществления, выражаемых в системе понятий, характеризующих цели и задачи, функции и формы государства и его органов, их системное воздействие на основные сферы жизнедеятельности общества, позволяющие говорить о политике как о реальном социальном явлении. Практическое воплощение такого знания в реальной действительности и есть реальная политика. В современной России концентрированным выражением государственной политики являются Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в которых наряду с определением основных направлений развития Российского государства содержится характеристика направлений ее правового опосредования. В последние годы заметно активизировался интерес к проблемам формирования и реализации многообразных концепций государственной политики, рассматриваемых как государственно-правовые документы, направленные на научное осмысление процессов развития современного общества и государства и практическую организацию работы по реализации основных задач по обеспечению устойчивого развития и модернизации российского общества и государства. Обобщение содержания принятых в Российской Федерации концепций государственной политики позволяет выделить несколько основных разновидностей: - конституционная концепция взаимоотношений государственной власти и общества, определяющая стратегию государственной политики в различных сферах жизни общества и государства и ее региональные аналоги;
Мониторинг правовых основ государственной политики России в социальной сфере
В настоящее время в России формируются гражданское общество, основанное на свободе народа, и новая роль государства, признающая приоритет прав человека.
Социальные права относятся к правам человека второго поколения. Они касаются поддержания и нормативного закрепления социальных условий жизни индивида, определяют положение человека в сфере труда и быта, занятости, благосостояния, социальной защищенности с целью создания условий, при которых люди могут быть свободны от страха и нужды. Их объем и степень реализованное во многом зависят от состояния экономики и ресурсов, и поэтому гарантии их реализации по сравнению с гражданскими и политическими правами первого поколения, менее развиты.
В отличие от других видов прав человека особенностями социальных прав являются: распространенность на определенную - социальную - область жизни человека; допустимость рекомендательных, «нестрогих» формулировок базовых положений (например, «достойная жизнь», «справедливые и благоприятные условия труда», «удовлетворительное существование»); зависимость реализации социальных прав от состояния экономики и ресурсов. Статья 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах специально говорит о том, что эти права должны обеспечиваться постепенно и «в максимальных пределах имеющихся ресурсов». Сегодня значение социальных прав для обеспечения правового статуса личности бесспорно. Как отмечено в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, «идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами так же, как и своими гражданскими и политическими правами. Эту точку зрения подтвердила Генеральная Ассамблея ООН (резолюция от 4 декабря 1986 г.), провозгласив «неделимость и взаимозависимость экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав». В соответствии с ранее изложенным пониманием правовых основ государственной политики в социальной сфере, предметом мониторинга в данном параграфе будет выступать система социальных прав человека в Российской Федерации.
Исходя из этого, целью мониторинга является определение состава и внутренней структуры отдельных разновидностей социальных прав, закрепленных и реализуемых в Российской Федерации. I. Как показывает анализ законодательства и научной литературы по данной проблеме, проделанный в фундаментальной монографии В.А. Иваненко, B.C. Иваненко, в действующих международно-правовых документах и в научной литературе отсутствует единый подход к пониманию видов и содержания этих прав.
Так, например, Глава 2 Конституции Португальской Республики 1976 г. прямо озаглавлена «Социальные права и обязанности», к которым отнесены: «Статья 63. Социальное обеспечение 1. Все имеют право на социальное обеспечение. 2. Государство должно организовывать, координировать и субсидировать единую и децентрализованную систему социального обеспечения с согласия и с участием профсоюзных и иных организаций, представляющих трудящихся, и объединений, представляющих других лиц, пользующихся социальным обеспечением. 3. Признается право учреждения частных некоммерческих организаций социальной солидарности с целью достижения целей социального обеспечения, обозначенных в настоящей статье, в подпункте "Ь" пункта 2 статьи 67, в статье 69, в подпункте "d" пункта 1 статьи 70 и в статьях 71 и 72, при этом организации действуют в соответствии с нормами закона и находятся под надзором государства. 4. Система социального обеспечения будет защищать граждан в случае болезни, старости, инвалидности, вдовства и сиротства, так же как при безработице и во всех других обстоятельствах при потере или уменьшении средств к существованию или снижении трудоспособности.
5. Все время работы будет учтено, согласно закону, при расчете пенсий по возрасту и инвалидности независимо от сектора, в рамках которого осуществлялась трудовая деятельность. Статья 64. Здравоохранение 1. Все имеют право на охрану здоровья и обязаны его охранять и укреплять. 2. Право на охрану здоровья реализуется: a) через универсальную общенациональную службу здравоохранения и, принимая во внимание материальное и социальное положение граждан, в основном на бесплатной основе; b) путем создания экономических, социальных и культурных условий, обеспечивающих защиту детей, молодежи и престарелых, и путем систематического улучшения условий жизни и труда, содействия физической культуре и спорту в учебных заведениях и обществе в целом, а также путем развития санитарного просвещения.
