Содержание к диссертации
Введение
Глава 1, Объективная обусловленность, цели и правовое регулирование взаимодействия полиции Российской империи с другими государственными органами 11
1. Место полиции в государственном механизме Российской империи 11
2. Объективная обусловленность взаимодействия полиции с другими государственными органами, его основные цели 41
3. Правовое регулирование взаимодействия полиции с другими государственными органами 68
Глава 2. Основные направления и формы взаимодействия полиции с другими государственными органами 89
1. Формы и основные направления взаимодействия полиции и армии 89
2. Взаимодействие общей полиции с III Отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии и корпусом жандармов 111
3. Взаимодействие полиции с другими правоохранительными органами 131
4. Взаимодействие полиции с финансовыми и налоговыми органами 148
Заключение 171
Библиография 177
- Место полиции в государственном механизме Российской империи
- Объективная обусловленность взаимодействия полиции с другими государственными органами, его основные цели
- Формы и основные направления взаимодействия полиции и армии
- Взаимодействие общей полиции с III Отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии и корпусом жандармов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Формы, методы взаимодействия между государственными органами изменяются в связи с развитием общественных отношений. С одной стороны, выявляются новые формы и методы, которые нуждаются в правовом регулировании, с другой, перестают существовать некоторые из них как устаревшие.
История показывает, чтобы обеспечить эффективность во взаимодействии различных служб и подразделений правоохранительных органов, необходимо знать и учитывать не только современную практику, но и накопленный исторический опыт.
Исследование исторического опыта в этой области представляет несомненный интерес. Оно позволяет выявить новые грани в истории российской государственности. Государственный механизм - целостная взаимосвязанная система. Все звенья государственного механизма находятся в постоянном взаимодействии. Благодаря такому взаимодействию государственный механизм функционирует, обеспечивает стабильность общества и государства. Взаимодействие между звеньями внутри государственного механизма - постояннодействующий фактор. Формы и методы взаимодействия - фактор переменный. Постоянное совершенствование процесса взаимодействия государственных органов есть важное условие эффективной деятельности государственного механизма. Изучение истории взаимодействия государственных органов является одним из направлений совершенствования этого процесса.
В настоящей диссертации предпринята попытка комплексного исследования форм и методов взаимодействия полиции дореволюционной России с другими государственными органами. Полиция всегда занимала важное место в государственном механизме Российского государства, на нее возлагался широкий круг предметов ведения, охватывавших многие стороны жизни общества. В силу этого полиция не могла не находиться в тесном взаимодействии с другими государственными органами. Это взаимодействие
являлось необходимым условием эффективного выполнения полицией возложенных на нее функций.
Исторически сложились как организационные, так и правовые формы взаимодействия полиции России с другими государственными органами. Они сохраняют и познавательный, и практический интерес. Однако проблема организационных и правовых форм взаимодействия полиции Российской империи с другими государственными органами до сих пор не являлась предметом специального исследования. Учитывая данное обстоятельство, следует признать тему настоящей диссертации актуальной как в научном, так и в прикладном плане.
Степень разработанности темы исследования. Следует отметить, что проблемы истории полиции дореволюционной России являются предметом внимания историков и юристов уже довольно длительное время.
По вопросам истории полиции в России имеются публикации, появившиеся до 1917 г. К ним следует отнести работу И.Т. Тарасова «Полиция в эпоху реформ». Некоторые особенности деятельности полиции были исследованы в работе В.Ф. Дерюжинского «Полицейское право». В 1901 г. под редакцией Адрианова был опубликован исторический очерк «Министерство внутренних дел: 1802-1902». В нем затрагивались вопросы правового регулирования деятельности общей и политической полиции.
Большой вклад в исследование истории общей полиции, жандармерии внесли работы В.М. Курицына, Р.С. Мулукаева, А.В. Борисова, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипилева, Р.В. Нарбутова, Н.П. Ерошкина, А.Н. Ярмыша1. В этих работах исследовалось создание, развитие, структура, компетенция, построение и кадровое обеспечение общей и политической полиции. Авторы
1 История полиции России. Исторический очерк и основные документы: Учебное пособие. Пол ред. Курицына В.М. - М.: Московская академия МВД России, Центр юридической литературы "Щит", 2001; Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX в. - начало XX в.). - Нижний Новгород, 1993; История органов внутренних дел: Учебник / Пол ред. Р.С. Мулукаева. - М.: Академия управления МВД России, 2004; Полиция и милиция России: страницы истории / А.В. Борисов, А.Н. Дугин, А.Я. Малыгин и др. - М.: Наука, 1995; Сизиков М.И., Борисов А.В., Скритічев А.Е. История полиции России (1718- 1917 гг.). Вып. 2. Полиция Российской империи XIX - начало XX вв. - М, 1992; Иарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862-1917 гг.): Историко-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1992; Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты: (Первая половина XIX века). - М., 1981; Ярмыш А.!!. Политическая полиция Российской империи. 1880-1904 гг.: Дис ...канд. юрид, наук. -Харьков, 1978.
изучали процесс реформы полиции во второй половине XIX - начале XX вв., основные характеристики преступности и состояние правопорядка, оценку общества и государства методам работы полиции, результаты борьбы с преступностью.
Заслуживает внимания работа Д.И. Шинджикашвили "Министерство внутренних дел царской России в период империализма", в которой автор показал структуру, функции центральных органов управления дореволюционной России в области внутренних дел, дал характеристику деятельности Министерства внутренних дел.
В работе Желудковой Т.И. «Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране феодального и буржуазного общественного порядка» рассматривается содержание и значение деятельности полиции дореволюционной России по охране общественного порядка, контролю за исполнением законов и предписаний местных органов, осуществлению хозяйственно-надзорных функций и паспортного режима.
Значительный интерес для исследования истории политической полиции представляет работа И.В. Оржеховского «Самодержавие против революционной России (1826-1880 гг.)».
Вышеназванные авторы с использованием большого фактического материала показали основные проблемы создания и развития полицейских органов России. В их работах в той или иной степени затрагивались вопросы организационно-правовых основ взаимодействия полиции с другими государственными органами. Однако до сих пор нет ни одной монографической работы по данной теме. В настоящей диссертации ставится цель восполнить указанный пробел в историко-правовой литературе.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы проанализировать взаимодействие полиции России с другими государственными органами в XIX - начале XX в.,
исследовать нормативно-правовую базу, регулировавшую эту сферу правоотношений.
Задачи исследования:
изучить, обобщить и систематизировать имеющиеся документальные и другие материалы;
показать роль полиции в системе органов государственного управления;
раскрыть структуру и компетенцию полиции;
выявить основные проблемы взаимодействия полиции с армией;
исследовать основные формы и методы взаимодействия полиции с III Отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии;
провести анализ взаимодействия полиции с другими правоохранительными органами (министерство юстиции, суд, тюремные учреждения);
- изучить особенности взаимодействия полиции с финансовыми и
налоговыми органами.
Объект и предмет исследования. Объектом данного диссертационного исследования являются правоотношения, складывавшиеся в процессе взаимодействия полиции Российской Империи с другими государственными органами, ее государственно-правовой статус в XIX - начале XX в.
В качестве предмета исследования выступают архивные, нормативные и другие документальные материалы, характеризующие основные направления взаимодействия полиции России с другими государственными органами.
Методология исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись и другие методы изучения государственно-правовых явлений. Историко-правовое исследование опирается на метод историко-правового анализа всего комплекса выявленных нормативных и иных документов. Исследование проблемы базируется на принципе историзма. Принцип историзма в познании общественной жизни выражает существенные связи объективной действительности, дает возможность раскрыть содержание
7 исторического процесса. Соблюдение принципа историзма позволяет устанавливать неразрывную связь прошлого с настоящим, рассматривать современность как непрерывную развивающуюся социальную действительность.
Хронологические рамки исследования охватывают XIX - начало XX в. до февраля 1917 г. Другими словами в диссертации рассматривается период функционирования Министерства внутренних дел Российской империи. Именно в этот период процесс взаимодействия между полицией и другими государственными органами получил развитие. Министерство внутренних дел было многофункциональным органом. В его сферу входили проблемы развития государственной промышленности, строительства, сельского хозяйства, организация переселения крестьян, обеспечение запасов продовольствия. В ведении Министерства внутренних дел было также организация медицинского обслуживания населения, ветеринарный надзор. Это определяло необходимость взаимодействия полиции со всеми органами центрального управления и их местными учреждениями.
Источниковая база. Источниковую базу диссертации составили различные документы и материалы, относящиеся к рассматриваемому историческому периоду, хранящиеся в Государственном архиве Российской Федерации, Российском государственном военно-историческом архиве, Центральном историческом архиве Москвы. Наряду с этим использовались документы 1, 2, 3 собраний Полного собрания законов Российской империи, Свода законов Российской Империи.
Определенную часть сведений автор почерпнул из опубликованных материалов и документов Министерства внутренних дел Российской империи .
Инструкция о порядке производства выборов в Государственную думу в городах: С.-Петербурге, Москве, Киеве, Одессе и Риге (к статьям 133-140 Положения о выборах в Гос. думу, Свод зак., т. 1, ч. 2, изд. 1907 г.). Утв, 19-ого авг. 1912 г. СПб., 1912; Сборник циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел с учреждения Министерства по I октября 1853 г. Т. 1-4. Спб., 1854-1855; Общий обзор деятельности Министерства внутренних дел за время царствования императора Александра 111. -СПб., 1901.
В названных источниках содержится богатый материал о становлении и развитии форм и методов организационно-правовых основ взаимодействия полиции с другими государственными органами.
Ряд использованных в диссертации документов впервые вводится в научный оборот.
Научная новизна исследования заключается в самой постановке проблемы и выборе круга рассматриваемых вопросов. В работе предпринята попытка целостного и комплексного исследования взаимодействия полиции России с другими государственными органами в XIX - начале XX в. В диссертации впервые в историко-правовой литературе характеризуются организационные формы внутриведомственного и межведомственного взаимодействия полиции, рассматриваются правовые основы взаимодействия полиции с другими государственными органами. В диссертации показано значение взаимодействия полиции с другими государственными органами для обеспечения стабильности общественного и государственного строя Российской империи.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Необходимость взаимодействия полиции с другими государственными
органами была обусловлена тем, что полиция являлась неотъемлемой частью
единого государственного механизма России, нормальное функционирование
которого предполагало взаимосвязь и взаимодействие составлявших его
звеньев.
2. На протяжении всей истории российской полиции развивались
различные правовые и организационные формы ее взаимодействия с другими
государственными органами, получившие правовое закрепление (Указ от 25
мая 1718 г. Пункты, данные С.-Петербургскому Генерал полицмейстеру;
Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи от 7 ноября
1775 г.; Устав благочиния или полицейский от 8 апреля 1782 г.; Устав о
предупреждении и пресечении преступлений от 1833 г.; Положение о мерах к
9 охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. и др.).
3. С организационной точки зрения взаимодействие полиции
подразделялось на внутриведомственное и межведомственное.
Внутриведомственное взаимодействие находило выражение либо в
совместной деятельности общей и политической полиции, либо в выполнении
органами общей полиции вспомогательных функций по отношению к
политической полиции (например, наблюдение, задержание и др.).
Межведомственное взаимодействие выражалось в таких организационных
формах, как координация совместной деятельности, оказание помощи в
выполнении функций других органов или помощи в выполнении функций
полиции.
Взаимоотношения сыскных отделений с судебно-прокурорскими органами предусматривали функции контроля и властвования последних над первыми. Начальники сыскных отделений назначались и увольнялись по предварительному соглашению с прокурором окружного суда. Лица прокурорского надзора имели право контроля в отношении производства розыскных действий.
Важное место в функционировании государственного механизма Российской империи занимало взаимодействие полиции с финансовыми и налоговыми органами. Это направление взаимодействия, в котором полиция играла вспомогательную роль, преследовало цель обеспечения финансовых и фискальных интересов государства, получило наибольшее развитие в конце XIX - начале XX в., когда Россия вступила в стадию капитализма.
6. Опыт взаимодействия полиции с другими государственными органами
дореволюционной России показывает, что не все его формы были юридически
корректны (вооруженное подавление мирных акций населения и др.), но в
целом происходило в правовых рамках и способствовало укреплению
общественного порядка.
10 Теоретическая и практическая значимость исследования.
Диссертация имеет прежде всего познавательное значение. В ней проанализированы организационно-правовые основы взаимодействия органов полиции с другими государственными органами, правовые нормы, которыми они руководствовались и результаты этого взаимодействия. Таким образом, будет восполнен пробел в наших знаниях по отечественной истории. Это само по себе очень важно с научной точки зрения. Вместе с тем материалы диссертации имеют и практическую направленность В них отражен исторический опыт, показаны его конкретные формы и направления взаимодействия различных государственных органов. Знание этого опыта может быть учтено в современной практике органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность результатов исследования достигается методологической основой проведенного исследования; глубоким и всесторонним исследованием архивных материалов, нормативно-правовой базы, научной и учебной литературы, материалов периодической печати, отражающих особенности организационно-правовых основ взаимодействия полиции Российской империи с другими государственными органами.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в 6 научных статьях. Апробация выразилась в участии автора в межвузовских и международных конференциях: «Органы внутренних дел и безопасность государства: история и современность» (проходившей 19 апреля 2005 г. в Москве), «Вторые державинские чтения» (проходившей 9-10 ноября 2006 г. в Москве), «Наука: теория и практика - 2006» (проходившей 21-31 августа 2006 г. в г. Белгороде).
Материалы исследования применяются в учебном процессе Академии управления МВД России, Академии МВД Республики Таджикистан.
Структура и объем диссертации обуславливаются целями и задачами исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
Место полиции в государственном механизме Российской империи
Одной из важнейших задач государства является обеспечение внутренней безопасности, охрана общественного порядка и борьба с преступностью.
История государственности проходит определенные этапы, на каждом из которых состояние, организация, место в государственном механизме органов, исполняющих полицейские функции, имеют свои особенности.
В XIX - начале XX вв. Российская империя являлась абсолютной монархией. Определяющим признаком ее была неограниченная власть царя. В Основных законах Российской империи 1832 г. было сказано, что власть по управлению российским государством полностью принадлежала государю1.
В соответствии с Учреждением для управления губерний от 7 ноября 1775 г.2 полицейское управление в провинции было вверено губернаторам, под высшим надзором генерал-губернаторов. Земская полиция была устроена следующим образом: в каждом уезде был учрежден нижний земский суд, состоявший из председателя (земского исправника или земского капитана) и трех заседателей, избираемых дворянством на три года. Пятым членом земского суда являлся представитель от крестьян (сельский заседатель), который назначался из нижней расправы (ст. 23, 35, 52 и 223).
В тех городах, где отсутствовал гарнизон и не было коменданта, полицейская функция выполнялась городничим.
Согласно Уставу благочиния или полицейского от 8 апреля 1782 г.1, в каждом городе находилась управа благочиния или полицейская. В управе председательствовали обер-полицмейстер (в столицах), а в других городах ее возглавляли городничие или коменданты. В состав управы входили два полицейских чиновника (пристав уголовных и пристав гражданских дел) и два ратмана, избираемые городскими жителями.
Компетенция как городской, так и уездной полиций Учреждением для управления губерний 1775 г. и Уставом благочиния 1782 г. определялась очень широко. Кроме охраны тишины и спокойствия на подведомственной территории, в полиции сосредоточивались судебно-следственная и хозяйственная части. На полицию возлагалось производство дознания о всяком происшествии, расследование преступления, разбор маловажных проступков, вынесение решений по незначительным искам, взыскание податей и недоимок, наблюдение за починкой дорог и много других дел. Вместе с тем право судебной власти было сохранено лишь за коллегиальными полицейскими учреждениями - земскими судами и управами благочиния, в состав которых входили и выборные от населения. Это составляло весьма существенное преимущество реформы. Вторым преимуществом ее было более точное определение прав и обязанностей полиции и компетенции ее в судебных делах.
В период кратковременного царствования Павла I (1796-1801) коренной ломке подверглись учреждения, образованные Екатериной II, включая и учреждения полиции. Начиная с 1802 г. екатерининские учреждения постепенно восстанавливаются вновь, подвергаясь при этом некоторой реорганизации. Так, с 1803 г. вместо городничих начальниками полиций в городах становятся полицмейстеры, в ряде городов штаты полиции увеличиваются посредством введения должностей приставов и надзирателей.
В начале XIX столетия начался процесс перехода от коллегиальной системы государственного управления к единоличной, с персональной ответственностью руководителей. В соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств1 на министра внутренних дел возлагалась обязанность «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи». Соответственно в министерстве внутренних дел сосредоточивался большой круг функций. Структура министерства включала в себя первоначально четыре подразделения («экспедиции»): 1) «заведование делами народного продовольствия и соляной части»; 2) спокойствия и благочиния; 3) государственного хозяйства (усовершенствование земледелия, управление государственными фабриками и заводами, добыча торфа, каменного угля, переселение крестьян на новые земли, состояние дорог ; 4) общественного призрения (содержание больниц, «богоугодных заведений, тюрем).
Экспедиция спокойствия и благочиния состояла из двух отделений. Первое отделение осуществляло сбор сведений о происшествиях, занималось предотвращением ложных слухов, а также следило за «повиновением крестьян законной власти». В ведении второго отделения находилась городская полиция и пожарные команды. Второе отделение ведало также жалобами на полицию.
Одновременно с министерствами 8 сентября 1802 г. был учрежден Комитет министров, состоявший из министров и главноуправляющих на правах министров. С учреждением Государственного совета в состав Комитета министров вошли и председатели департаментов Совета; с 1812 г. приглашались и отдельные лица по назначению царя (со времени Николая I -наследник престола). Комитет министров был высшим административным учреждением, совещанием царя с наиболее доверенными высшими чиновниками по вопросам управления государством. Его права были расширены рядом законов (4 сентября 1805 г., 31 августа 1808 г. и 1812 г.). "Учреждение Комитета министров" 20 марта 1812 г. передавало Комитету министров всю власть над правительственным аппаратом в случае отсутствия в столице царя .
При всем многообразии вопросов, рассматриваемых в Комитете министров, во второй четверти XIX в. особое место занимали вопросы охранения крепостного строя, борьбы с общественно-политическим движением и крестьянскими волнениями. Комитет выносил решения о посылке в помощь полиции для подавления крестьянского движения воинских команд, отдаче "бунтарей" под суд, порках крестьян и т.д.
Одновременно с Манифестом об учреждении министерств, 8 сентября 1802 года Александр I подписал именной указ "О правах и обязанностях Сената" , в котором Сенату отводилась роль верховного органа империи. Статья II указа ограничивала власть Сената лишь властью монарха. Сенату предоставлялись широкие судебные полномочия - он становился высшим арбитражным судом империи с правом законодательной инициативы и контроля "за избежанием возможных коллизий в законодательстве". Кроме того, Сенату были подчинены в административном порядке все присутственные места Российской империи. Однако административные полномочия Сената остались лишь на бумаге, так как все государственное управление было передано в руки министров. Право личного доклада министра императору фактически лишало Сенат права контроля, поскольку в случае любого запроса последнего в отношении спорного дела министр мог сослаться на предварительное обсуждение данного вопроса с императором и получение его одобрения.
Объективная обусловленность взаимодействия полиции с другими государственными органами, его основные цели
Начало XIX в. характеризуется кризисом феодально-крепостнической системы, в недрах которой возник капиталистический уклад. На пути развития капиталистических производительных сил стояли крепостнические производственные отношения. Это противоречие вызывало усиление эксплуатации широких масс крестьянства, а следовательно, и классовой борьбы между основными классами феодального общества: крепостными крестьянами и помещиками-крепостниками.
Все эти процессы находили отражение в политической надстройке крепостного строя - самодержавном и дворянско-бюрократическом государстве, которое также начинало переживать все углубляющийся кризис.
С начала XIX в. правительство в интересах господствующего класса вынуждено было проводить более соответствующий историческому развитию путь лавирования, обещаний, реформ.
Однако после подавления восстания декабристов царизм окончательно вступил на путь военно-полицейской диктатуры; возросла роль армии и полиции в государственном аппарате. Изменилось и организационное устройство центральных учреждений России - министерств: в них установилась крайняя централизация распорядительной и исполнительной деятельности. Вершину всего здания крепостнического государства увенчала Собственная Его Императорского Величества канцелярия, где решались все важнейшие вопросы управления государством.
Манифест об учреждении министерств 8 сентября 1802 г. так определил роль Министерства внутренних дел: "Должность министра внутренних дел обязывает его печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи" . В ведении Министерства внутренних дел оказались некоторые административно-хозяйственные дела, существо которых сводилось фактически к той же лол идей ско-охранительной функции.
Когда в июне 1803 г. был создан построенный на принципе единоначалия аппарат министерства, особенно большое значение стала иметь возглавлявшаяся М. Сперанским вторая экспедиция ("экспедиция благоустройства"), которая заведовала административно-полицейскими и сословными учреждениями; на нее возлагалась задача сохранить равновесие и непоколебимость отношений, существовавших между различными классами общества. Это предопределяло необходимость взаимодействия полиции с другими государственными органами и учреждениями: финансовыми, судебными, военными, сословными, тюремными и др.
Важное место в государственном аппарате отводилось Министерству полиции, созданному в 1810 г. по предложению М. Сперанского . Это вызывало также необходимость взаимодействия полиции с другими государственными органами. В министерстве всеми тюрьмами, рекрутскими наборами, административно-полицейским аппаратом ведал департамент полиции исполнительной. Департамент полиции хозяйственной ведал продовольственными делами и приказами общественного призрения. Департамент полиции медицинской ведал личным врачебным составом, заготовлением медикаментов и снабжением медицинских учреждений.
Важную роль в аппарате министерства занимала Особенная канцелярия, которая вела борьбу с антикрепостническим крестьянским и общественным движением в стране. В связи с этим она взаимодействовала с местной администрацией, руководила ее деятельностью по подавлению крестьянских "бунтов".
С 30-х годов XIX в. увеличение населения в уездах и рост крестьянских волнений вызвали необходимость более эффективного взаимодействия полиции с местными органами. Для этого было предпринято разделение уездов на более дробные территориальные единицы. По Положению о земской полиции от 3 июня 1837 г. учреждались станы1. В каждый стан из кандидатов, избранных дворянством, губернатор назначал становых приставов, которые должны были исполнять указания должностных лиц губернских и уездных органов.
3 июля 1826 г. создается III отделение - новый орган политического сыска и следствия, исполнительным органом которого являлась жандармерия. Это ведомство имело весьма широкую компетенцию и охватывало все стороны жизни страны. Жандармерия наряду с другими осуществляла функции контрразведки, что предопределило необходимость взаимодействия с министерством иностранных дел, армией и некоторыми другими государственными учреждениями. В политическую полицию поступали сведения о жестокости помещиков, жалобы крестьян на притеснения, сведения о всех вообще происшествиях в государстве (пожары, бандитизм и т.п.).
28 апреля 1827 г. было принято "Положение о корпусе жандармов" . Чины жандармерии имели широкую компетенцию. Они приводили в исполнение приговоры суда, поимки беглых рекрутов, сопровождения особо важных арестантов. Жандармские генералы и штаб-офицеры осуществляли надзор за местным государственным аппаратом.
В 1828 г. в III отделении была учреждена должность цензора с помощником, на которых возлагалась театральная цензура; в 1842 г. по ходатайству Бенкендорфа была учреждена пятая (цензурная) экспедиция, заведовавшая не только цензурой драматических произведений, но и общим наблюдением за периодическими изданиями . Таким образом ведомственные цензурные органы должны были тесно взаимодействовать с исполнительным органом III отделения (жандармерией).
Ежегодно III отделение готовило императору отчеты, в которых освещались вопросы политического состояния России, настроения различных классов и групп населения ("общественное мнение"), состояние общественного движения. Это было возможно благодаря поступлениям сообщений с мест и тесному взаимодействию жандармерии с местными органами управления, судебными и тюремными учреждениями, военными, финансовыми и другими органами.
Обязанность шефа жандармов готовить ежегодные "Всеподданейшие" отчеты государю обусловила необходимость взаимосвязи с Военным министерством и его подразделениями. Это было вызвано отчасти тем, что в названных отчетах должны были освещаться крестьянские волнения в стране с сообщениями о том, куда направлены воинские команды.
Надзор за общественно-политическим движением жандармерия осуществляла с помощью таких источников информации, как сообщение местных представителей администрации, органов государственного управления и т.д.
III отделение и его исполнительный орган (жандармерия) стояли над всем государственным аппаратом России. Начальники всех ведомств (министры, главноуправляющие), генерал-губернаторы и губернаторы были обязаны представлять все необходимые сведения непосредственно в Ш отделение1.
Революция 1848 г. в Западной Европе и напряженное внутреннее положение в самой России вызвали необходимость усиления взаимодействия политической полиции с цензурными органами различных ведомств. Для экстренной ревизии литературы и журналистики был создан так называемый "Меншиковский комитет" (по имени его председателя князя А.С. Меншикова). На этот комитет возлагалось наблюдение за направлением всех книг и журналов, за деятельностью цензурных органов различных ведомств. Ведомственные цензурные органы должны были предоставлять интересующую информацию в комитет.
В 60-70-х годах XIX в. продолжало сохранять свое огромное значение в государственном аппарате III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Политическая полиция собирала сведения о религиозных сектах, изобретениях, усовершенствованиях, культурно-просветительных, экономических и страховых обществах. Полиция имела право направить запрос в любое из названных учреждений, а последние обязаны были незамедлительно представить интересующую информацию.
Формы и основные направления взаимодействия полиции и армии
Опыт правового регулирования использования вооруженных сил в целях обеспечения общественного порядка в России в XIX - начале XX вв. уходит корнями к петровским временам. Одним из первых правовых актов, регламентировавших порядок использования вооруженных сил, была «Инструкция полевых и гарнизонных команд офицерам, отправленным для сыску беглых драгун, солдат, матросов и рекрут и для искоренения воров, разбойников и пристанодержателей их» от 24 декабря 1719 г.
Говоря о взаимодействии полиции и армии, необходимо заметить, что полиция формировалась, как правило, из числа бывших военнослужащих. Одним из основных направлений деятельности полиции и армии была совместная охрана общественного порядка.
В 1800 г. в Москве находился гарнизонный гусарский полк, который часто с разрешения императора использовался для оказания помощи полиции2. Кроме того, в 1802 г. в Москве были созданы 2 драгунских эскадрона для оказания содействия управе благочиния . Драгунские эскадроны в строевом отношении и в области боевой подготовки были подчинены военному ведомству. Однако в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью подчинялись полиции.
Из-за нехватки сил полиции в Сибири, в соответствии с указом от 23 мая 1803 г. при выполнении полицейских функций войска подчинялись генерал-губернатору .
Необходимо отметить, что армия привлекалась к охране мест расселения ссыльных поселенцев. Это было вызвано необходимостью предотвращения побегов, охраны порядка внутри поселений. Так, по просьбе тобольского губернского правления для предотвращения побегов и «предупреждения всяких беспорядков» был направлен Томский мушкетерский полк (3 роты в красноярскую и 2 роты в томскую округи).
Полиция совместно с армейскими подразделениями часто участвовала в блокировании мест эпидемий и эпизоотии. Это помогало избежать распространения болезней, эпидемий в другие районы России. В этих целях выставлялись специальные караулы, которые не должны были никого впускать и выпускать из зараженной местности . Правонарушителей, пытавшихся пройти сквозь оцепление, военные имели право задерживать.
В соответствии с манифестом об учреждении министерства полиции от 25 июня 1811 г. в чрезвычайных обстоятельствах министр полиции имел право требовать содействия войск, дислоцировавшихся в губерниях. Эти требования могли быть адресованы военному министерству, командирам отдельных полков и команд, которые обязаны были их исполнять4.
В «Наказе Министерству Полиции» от 1811 г. говорилось о том, что взаимодействие Министра Полиции с Военным Министерством осуществлялось по следующим основным направлениям: 1) рекрутские наборы; 2) квартирование войск; 3) внутренняя стража; 4) содействие в заготовках, перевозка продовольствия и по движению войск.
«Порядок рекрутских наборов входит в ведение Министра Полиции, начиная с того времени, как рекруты будут приняты на месте. Все распоряжения к успешному производству наборов и недоборов, в сем пространстве времени, принадлежит Министру Полиции и учреждаются на основании Законов главным его наблюдением»1.
Министр Полиции также осуществлял контроль за деятельностью губернских гарнизонных батальонов и уездных команд в целях своевременного предоставления внутренней стражи и исполнения законных требований гражданских руководителей по вопросам "общей безопасности".
При снабжении войск продовольствием Министерство Полиции оказывало содействие военным ведомствам в следующем; 1) надзор за установлением цен с помощью руководителей губерний; 2) в чрезвычайных случаях Министр Полиции в установленном порядке составлял специальный наряд в целях перевозки продовольствия для войск (особенно при переходе войск из одной губернии в другую)2.
В «Положении для Внутренней Стражи» от 3 июля 1811 г. отмечалось то что по запросу руководителя губернии стража могла быть использована для оказания содействия полиции в охране общественного порядка, исполнении закона.
Таким образом, нередко войска использовались совместно с полицией для исполнения приговоров суда; сопровождения заключенных из одного тюремного учреждения в другое; поиска лиц самовольно бежавших из армии; охраны материальных ценностей (денег, драгоценных металлов и т.д.) во время их перевозки; розыска и задержания преступников; подавления мятежей; охраны тюрем и иных мест, в которых содержались лица, совершившие преступления; охраны места проведения суда .
В случае задержания внутренней стражей преступников с уликами, они доставлялись в полицию или к губернскому начальству. Полиция могла использовать внутреннюю стражу (не более одной роты) для выполнения полицейских функций. Однако все равно сил для этого было недостаточно1.
В 1792 г. в армии создаются первые жандармские подразделения. В 1817г. учреждаются жандармы внутренней стражи. Они должны были охранять порядок во время марша и на биваках. Однако не исключалась возможность их использования для охраны деревень и господских домов2.
Согласно наставлению о гарнизонной службе от 1819 г. военные офицеры были обязаны по запросу полиции оказывать ей помощь путем использования солдат для сопровождения лиц, задержанных при совершении противоправных деяний, самостоятельно задерживать «тех, кто кричал и шумел» (видимо в вечернее и ночное время). Вслед за этим правонарушители доставлялись в органы полиции3.
Говоря о взаимодействии полиции и армии необходимо заметить, что нередко к полиции прикомандировывались отдельные военнослужащие или воинские команды. Так, жандармы часто прикомандировывались к обер-полицмейстерам, полицмейстерам, губернаторам и т.д. При выполнении жандармами обязанностей по охране общественного порядка, поимке воров, подавлении мятежей и т.д. ответственность за их действия лежала на гражданских властях. В С.-Петербурге дивизионный командир руководил несколькими жандармскими эскадронами. Он должен был исполнять предписания обер-полицмейстера, фажданского губернатора, а иногда взаимодействовал с представителями городской и земской полиции .
Полиция и армейские части выполняли такие общие задачи, как сопровождение заключенных к месту отбывания наказания. В «Расписании этапов для препровождения ссыльных в Сибирь» от 27 февраля 1824 г. говорилось о том, что в конвоировании принимали участие: 35 этапных команд, 3 инвалидных команды, Томский горный батальон и Иркутский гарнизонный полк. Указ об учреждении новой жандармской организации - корпуса жандармов появился 28 апреля 1827 г. Согласно «Положению» 28 апреля 1827 г., III отделение получило в свое распоряжение военную силу жандармов. Нередко политическая полиция и армия взаимодействовали в сфере подавления крестьянских восстаний и бунтов. Как правило, жандармских офицеров ставили во главе воинских подразделений. В 183 0-1831 гг. жандармы временно назначались комендантами. Находясь в этой должности они руководили воинскими гарнизонами1. Таким образом, участие войск в осуществлении полицейских функций было вызвано нехваткой сил у самой полиции. В этой сфере были задействованы полевые войска, жандармерия, гарнизонные команды,
внутренняя стража.
В XIX веке были изданы нормативно-правовые акты, регулировавшие сферу взаимодействия полиции и армии. В Уставе о предупреждении и пресечении преступлений от 1833 г. говорилось о том, что войска могли быть задействованы для выполнения полицейских функций в случае нехватки сил полиции или «когда соберется народ в шумном и беспорядочном скопище».
Взаимодействие общей полиции с III Отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии и корпусом жандармов
Восстание декабристов 14 декабря 1825 года в Петербурге было открытым революционным выступлением против царизма. Для борьбы с революцией и со всем прогрессивным в общественной жизни страны Николаем I была реорганизована и усилена политическая полиция.
С ) 825 года начался новый период в истории развития Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Указом от 20 декабря 1825 года она перешла в непосредственное подчинение императора, который рассматривал ее как орган личной власти и контроля. 31 января 1826 г. были образованы I и II отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии1. Каждое из них представляло собой самостоятельное учреждение. I отделение занималось вопросами отчетности министров. Оно имело право требовать отчеты и от министра внутренних дел, в том числе по вопросам деятельности полиции. Ему было предоставлено право готовить указы императора. II отделение занималось кодификацией законов.
Особым царским указом 3 июля 1826 года было создано III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии как орган политической полиции, в его состав была включена и Особенная канцелярия МВД. Во главе нового учреждения был поставлен шеф жандармов генерал-адъютант (впоследствии граф) А.Х. Бенкендорф, который был непосредственно подчинен царю.
В компетенцию III Отделения входило: получение подробных сведений о всех лицах, состоящих под надзором полиции; отдача распоряжений полиции и другим государственным органам; высылка и размещение людей подозрительных и вредных; руководство местами лишения свободы, в которых содержались государственные преступники; сбор статистических данных, касающихся работы полиции; сбор сведений о числе существующих в государстве разных сект и расколов; известия об открытиях по фальшивым ассигнациям, монетам, штемпелям, документам и пр.; постановления и распоряжения по иностранцам, проживающим в России. Через некоторое время к этим обязанностям Третьего отделения прибавилась театральная цензура.
По структуре III Отделение состояло из 4 экспедиций: первая собирала сведения о лицах, состоящих под полицейским надзором; вторая вела дела по сектам, расколам, фальшивым монетам и документам, а также хозяйственную часть всех мест заключения государственных преступников; на третью экспедицию были возложены дела о проживающих в России иностранцах; на четвертую переписка о всех вообще происшествиях в государстве.2 В октябре 1842 года в III Отделении была учреждена пятая экспедиция, осуществлявшая общее наблюдение за периодическими изданиями.
В качестве исполнительного аппарата начальнику III Отделения был придан в распоряжение корпус жандармов, учрежденный в 1827 г. В соответствии с этим указом территория страны разделялась на 5 жандармских округов, число которых в дальнейшем было увеличено до 7.
В Петербурге, Москве, крупных портах и губернских городах располагались жандармские дивизионы и команды. Важнейшей функцией III Отделения стала охрана государственной безопасности. Таким образом, высшая полиция и жандармская часть соединились под началом одного лица и вступили в тесную связь, которая значительно видоизменила круг обязанностей жандармских чинов.
Отдельный Корпус жандармов сформировался из жандармского полка, несшего военно-полицейскую службу при войсках и из жандармских частей корпуса внутренней стражи.
Таким образом, Император создавал орган, с помощью которого он мог непосредственно следить не только за появлением антигосударственных элементов в обществе, но и за действиями всей сложной административной машины.
В соответствии с указом от 3 июля 1826 г, был осуществлен ряд административных мероприятий. Начальникам губерний рекомендовалось со всеми советами и пожеланиями обращаться к шефу жандармов и главному начальнику III Отделения генерал-лейтенанту А.Х. Бенкендорфу1. III Отделение и жандармерия, т.е. политическая полиция находились под руководством одного должностного лица.
Согласно указу от 3 июля 1826 г. III Отделению отводилось особое, независимое от администрации и общей полиции положение в государственном аппарате. Властные функции III Отделения были чрезвычайно широки. Оно вело наблюдение и тайный надзор. Однако надзор этот велся, как правило, за политически неблагонадежными лицами. Принадлежность нового органа к Собственной канцелярии императора открывала перед III Отделением широкие возможности, и прежде всего, позволяла активно вмешиваться в другие отрасли государственного управления, а также в сферу управления полицией, т.е. III Отделение могло отдавать распоряжения, касающиеся вопросов управления полицией, которые были обязательны для исполнения.
Для уточнения дел, подлежащих передаче из Министерства внутренних дел в III Отделение и для окончательного распределения между ними обязанностей 5 июля 1826 г. было созвано специальное заседание Совета министра внутренних дел. В состав Совета входили директора всех департаментов министерства. На Совете некоторые вопросы, затрагивавшие сферу деятельности двух ведомств, оговаривались особо, и прежде всего вопрос о существующих в государстве сектах и расколах. Совет признал, что III Отделение должно только собирать сведения об их численности и наблюдать за их деятельностью, полностью возложив производство таких дел на департамент полиции исполнительной Министерства внутренних дел. Точно также решался вопрос и относительно дальнейшего расследования дел по фальшивым ассигнациям, монетам и штемпелям. По мнению Совета, III отделению надлежало лишь выявлять всевозможные злоупотребления и представлять соответствующую информацию для дальнейшего рассмотрения в министерство внутренних дел и финансов .
Позиция Совета свидетельствовала о том, что первоначально правительственные круги рассматривали III Отделение исключительно как орган наблюдательный, который не имел права судить или решать чью-то участь, а лишь осуществлял надзор и общий контроль и не вмешивался в управление отдельных ведомств. В действительности же III Отделение с самого начала стало активно не только вмешиваться в дела цензуры, но и заниматься розыском и вынесением приговоров по делам раскольников, фальшивомонетчиков, контрабандистов, а также иными делами, относившимися к компетенции полиции2.
