Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Кадровое обеспечение полиции российской империи в период абсолютизма (XVIII в. - первая половина XIX века) 11
1. Правовые основы создания полицейских органов и комплектования их кадрами 11
2. Кадровая политика Министерства внутренних дел в первой половине XIX века 47
3. Правовая регламентация кадровой работы в полицейских учреждениях МВД России накануне реформ 60-х годов XIX века 78
ГЛАВА II. Реформы полицейских органов во второй половине XIX века и их влияние на развитие системы кадрового обеспечения полиции 93
1. Реформы полиции во второй половине XIX века и их влияние на развитие системы комплектования, штатной расстановки и прохождения службы в полицейских органах 93
2. Организационно-правовые основы профессиональной подготовки кадров полиции в пореформенный период 124
Заключение 153
Список литературы 164
Приложения 199
- Правовые основы создания полицейских органов и комплектования их кадрами
- Кадровая политика Министерства внутренних дел в первой половине XIX века
- Реформы полиции во второй половине XIX века и их влияние на развитие системы комплектования, штатной расстановки и прохождения службы в полицейских органах
- Организационно-правовые основы профессиональной подготовки кадров полиции в пореформенный период
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящие в настоящее время процессы преобразований в политической, экономической, социальной и духовной жизни России оказывают существенное влияние на органы внутренних дел. Усложнение и возрастание объема задач выполняемых ими, обострение криминальной обстановки, изменение качественных характеристик преступности обусловливают объективную необходимость определения основных параметров работы с кадрами, адекватных сегодняшним социально-экономическим реалиям.
Практика показала, что сложившиеся формы и методы работы с кадрами нередко дают сбои, не в полной мере обеспечивают выполнение поставленных задач. Остро стала ощущаться нехватка квалифицированных специалистов. Фактически исчерпала себя политика экстенсивного формирования органов внутренних дел, связанная с количественными показателями в ущерб качественным. Дестабилизирующим фактором кадровой ситуации является ослабление внимания к процессам отбора, расстановки, обучения и воспитания сотрудников органов внутренних дел.
Несмотря на принимаемые в центре и на местах меры, наблюдается устойчивый рост, на 3-5% (в расчете на одну тысячу личного состава), количества сотрудников, привлеченных к ответственности за нарушения законности и преступления1. Становится очевидным, что необходимо принципиально менять подходы не только к отбору, расстановке, обучению и воспитанию кадров, но и обновлять правовые основы функционирования органов внутренних дел, кадрового обеспечения.
Исключительная важность решения этой задачи требует в нынешних условиях глубокого осознания, с позиций современной науки и практики, существа происходящих кадровых изменений, выявления причин ошибок и упущений в работе с кадрами, объективных и субъективных трудностей, тормозящих раз-
1 См.: Соловьев Н. Настало время практических действий // Милиция. 2001. № 2. С. 32.
витие системы МВД России, обоснования необходимости внедрения новых механизмов и технологий в практику реализации кадровой политики.
В связи с этим особый интерес для решения современных проблем кадровой политики МВД России представляет историко-правовой опыт кадрового обеспечения полицейских органов Российской империи. Историко-правовой анализ законодательства о полиции, правовых основ комплектования, подготовки и прохождения службы сотрудников полицейских органов позволит проследить генезис и эволюцию кадровой политики МВД дореволюционной России, выявить особенности кадрового обеспечения полиции, использовать уроки прошлого в современных условиях.
Актуальность исследования данной темы, кроме того, в значительной степени обусловлена подготовкой к 200-летию МВД России и связанной с этим научно-исследовательской работой по изучению его истории.
Степень разработанности темы
В дореволюционной историографии обобщенные работы по теме исследования отсутствуют. Отдельные вопросы работы с кадрами полиции рассматривались в трудах С.А. Адрианова, Е.Н. Анучина, Н.В. Варадинова, И.П. Высоцкого, И.Т. Тарасова и др.1.
Правовые аспекты административно-полицейской деятельности исследованы в трудах СВ. Ведрова, В.Ф. Дерюжинского, В.В. Ивановского и других2. Однако, вопросы комплектования, расстановки, прохождения службы, профессиональной подготовки и воспитания кадров полиции затрагиваются в них лишь фрагментарно.
Проблемы комплектования, профессиональной подготовки, социального обеспечения полицейских чинов находились в центре внимания Н.И. Арефы,
1 См.: Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. Исторический очерк (1802-1902 гг.). СПб., 1902; Анучин Е.Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России, с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб., 1872; История Министерства внутренних дел H. Варадинова. СПб., 1862; Высоцкий И.П. Санкт-Петербургская полиция и градоначальство (1703 - 1903 гг.). СПб., 1903; Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. СПб., 1885.
" См.: Ведров СВ. Лекции профессора С. Ведрова по полицейскому праву. СПб., 1893; Дерюжинский В.Ф. Краткий очерк полицейского права. СПб., 1907; Ивановский В.В. Учебник административного права. Казань, 1911.
Н.Т. Волкова, И.П. Моллериуса, В.Е. Нечаевского, В.М. Попова, A.M. Щукина и др.1.
Весомый вклад в изучение полицейских органов Российской империи в советский период внесли работы Т.И. Желудковой, Н.П. Ерошкина, Р.С. Мулу-каева, К.Т. Федорова, Д.И. Шинджикашвили, А.Н. Ярмыша2. Однако, вопросам кадрового обеспечения полицейских органов в них уделялось недостаточное внимание.
В 90-х годах повышается научный интерес к истории полицейских органов дореволюционной России, прежде всего со стороны исследователей, работаю-щих в системе МВД . В диссертационных исследованиях Ю.А. Ершова, А.О. Костылева, Х.Х. Лойта, В.В. Лысенко, Е.Д. Проценко в научный оборот были введены неизвестные ранее материалы, сформулированы основные принципы подхода к анализу проблем комплектования, обучения и воспитания кадров полиции Российской империи4.
1 Арефа Н.И. Инструкция полицейским урядникам. СПб., 1914; Волков Н.Т. Подробные правила поступления
(лиц всех сословий), программы испытаний, инструкции и другие сведения для самоподготовки на все город
ские и уездные должности. СПб., 1912; Моллериус И.П. Руководство для полицейских чинов. В 2-х томах.
СПб., 1911; Нечаевский П.Е. Алфавитный указатель действующих узаконений для руководства чинов полиции
по всем предметам полицейского ведения. СПб., 1900; Попов В.М. Алфавит полицейских законов, разъяснений
и циркуляров. Сборник необходимых чинам полиции извлечений из действующего Свода Законов со всеми
позднейшими приложениями и дополнениями. СПб., 1914; Щукин A.M. Руководство для изучения полицей
ской службы. СПб., 1913.
2 См.: Желудкова Т.И. Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране фео
дального и буржуазного порядка. М., 1997; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюци
онной России. М., 1983; Мулукаев Р.С. Система органов внутренних дел дореволюционной России. М., 1964;
Федоров К.Т., Ярмыш А.Н. История полиции дореволюционной России. Учебное пособие. Ростов н/Д, 1976;
Шинджикашвили Д.И. МВД царской России в период империализма (структура, функции, реакционная сущ
ность, связь с другими министерствами). Омск, 1974.
3 Борисов А.В., Колодкин Л.М. Становление и развитие юридического образования в дореволюционной Рос
сии. М., 1994; История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы. М., 1998; Муш
кет И.И., Хохлов Е.Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб., 1998; Лысенко В.В., Сальников
В.П., Сизиков М.И., Филиппова СИ. Нравственно-правовые проблемы деятельности полиции дореволюцион
ной России. СПб., 1996; Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996; Сизиков М.И.,
Борисов A.B., Скрипилев А.Е. История полиции России (1718-1917 гг.). Вып. 2. М., 1992; Борисов A.B., Дугин
А.Н., Малыгин А.Я. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995.
4 Ершов Ю.А. Полиция России в пореформенный период: комплектование, профессиональная подготовка и
социальная защищенность (историко-правовой аспект). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1998; Косты-
лев А.О. Организационно-правовые аспекты работы с кадрами полиции и жандармерии Российской империи
(1880-1917 гг.). Автореф. дис. .. канд. юрид. наук. М., 2000; Лойт Х.Х. Государственная кадровая политика в
России и ее реализация в органах внутренних дел (исторический и организационный аспект). Дис. ... докт.
юрид. наук. СПб., 1998; Лысенко B.B. Полиция дореволюционной России и противоправные проявления в
области общественной нравственности (теоретический и историко-правовой аспект). Дис. ... докт. юрид. наук.
СПб., 1998; Проценко Е.Д. Государственная образовательная политика в системе МВД России (историко-
правовой анализ). Дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 1998.
Таким образом, историографический анализ позволяет сделать вывод, что в отечественной историко-правовой литературе нет цельных, обобщающих научных работ, в которых бы комплексно была исследована проблема кадрового обеспечения полицейских органов в Российской империи, начиная с образования регулярной полиции до ликвидации полицейских структур в ходе февральской буржуазно-демократической революции 1917 года.
Объект и предмет исследования Объектом исследования выступают правовые и организационные аспекты кадрового обеспечения полицейских органов в Российской империи. Предметом исследования является структура, штатная расстановка, комплектование, прохождение службы и профессиональная подготовка служащих полиции.
Цели и задачи исследования Целью диссертационной работы является комплексное исследование организационно-правовых основ становления и развития системы кадрового обеспечения полицейских органов в Российской империи.
Для достижения этой цели ставились следующие задачи:
исследовать правовые основы создания полицейских органов и комплектования их кадрами;
проанализировать кадровую политику Министерства внутренних дел Российской империи;
исследовать правовую регламентацию кадровой работы в полицейских учреждениях;
раскрыть влияние реформ полиции на развитие системы комплектования, штатной расстановки и прохождения службы в полицейских органах;
изучить организационно-правовые основы профессиональной подготовки кадров полиции;
на основе проведенного исследования сделать обобщения и выводы, сформулировать некоторые практические рекомендации, которые могут быть учтены в современных условиях.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1718 по 1917 годы. Определение вышеуказанных рамок обусловлено задачами исследования и вызвано необходимостью проведения ретроспективного историко-правового анализа становления и развития системы кадрового обеспечения полицейских органов, начиная с образования «общей регулярной полиции» (1718 год) и до ликвидации полицейских структур в 1917 году.
Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных и специальных историко-правовых методов, среди которых следует выделить диалектический, системный, формально-юридический, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический и статистический методы научного анализа.
Теоретической основой диссертации являются труды известных российский ученых: Ю.Е. Аврутина, Л.И. Антоновой, В.В. Бородина, СБ. Глушаченко, С.Ф. Зыбина, И.А. Исаева, Л.М. Колодкина, Г.Д. Ковалева, Х.Х. Лойта, В.В. Лысенко, Р.С. Мулукаева, И.И. Мушкета, В.Ф. Некрасова, Л.А. Николаевой, Е.Д. Проценко, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, М.И. Сизикова, В.Д. Сорокина, Ю.И. Старилова, Н.И. Уткина.
Источниковая база исследования
Работа основана на изучении и анализе широкого круга архивных материалов, законодательных актов, монографий и диссертаций, сборников научных трудов, материалов научно-практических конференций и периодических изданий.
Основным источником исследования стали документальные материалы, изученные автором в Государственном архиве Российской Федерации, России-
ском государственном архиве древних актов, Российском государственном историческом архиве, Российском государственном военно-историческом архиве.
Законодательный материал по вопросам работы с кадрами почерпнут из Полного собрания законов Российской империи, Свода законов Российской империи, Собрания узаконений и распоряжений Правительства Российской империи.
Весьма ценной группой источников явились также справочники, руководства, инструкции, сборники циркуляров, правил и инструкций, календари и справочные записные книжки для служащих полиции.
Научная новизна диссертации заключается, прежде всего, в том, что в ней, на основе широкого круга источников, впервые проведено комплексное историко-правовое исследование кадрового обеспечения полицейских органов с момента их образования и до ликвидации в 1917 году.
Научная новизна исследования определяется и тем, что его результаты во многом основываются на ранее неизвестных, выявленных в архивах материалах, впервые вводимых в научный оборот. Они позволили автору по-новому охарактеризовать отдельные аспекты исследуемой проблемы и сделать выводы и предложения по совершенствованию системы кадрового обеспечения.
Основные положения, выносимые на защиту:
Кадровая политика Министерства внутренних дел Российской империи являлась составной частью кадровой политики государства, определяющей цели, задачи, принципы, характер, направление, формы и методы кадровой работы и требования к кадрам в конкретных исторических условиях.
Полицейская служба в царской России основывалась и функционировала на конкретных принципах. Главным принципом служебных отношений являлся централизм, установление строго соподчиненности служащих высшего, среднего и низшего звеньев. Другим принципом организации полицейской службы являлось определение компетенции служащих по-
лиции, обязанностей и прав должностных лиц. Регламенты, уставы и иные нормативные акты содержали конкретную характеристику соответствующих должностей и устанавливали статус чиновников, круг их полномочий и требования к ним. Важная роль в организации и функционировании полицейской службы принадлежала принципу контроля за исполнением указов, приказов, циркуляров и распоряжений высших, центральных и других управленческих органов.
Значительную роль в кадровом обеспечении полицейских органов в Российской империи играла армия. На военнослужащих возлагался большой объем полицейских функций в связи с недостаточностью полицейских сил и средств для обеспечения всесторонней регламентации жизни общества и практикой совмещения военного и гражданского управления.
Кадровая политика Министерства внутренних дел Российской империи в
XIX - начале XX века была направлена на развитие организационно-
штатной структуры полицейских органов. Формирование полицейских
учреждений и их кадровое обеспечение носило, в основном, экстенсив
ный характер.
5. В ходе проведения реформ полиции во второй половине XIX - начале
XX века была, в основном, создана и получила развитие система кадро
вого обеспечения полицейских органов. Вместе с тем, работа по поиску
оптимальных вариантов организации, комплектования и прохождения
службы служащими полиции так и не была завершена. Процесс качест
венного изменения кадров полиции отставал от требований времени.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что собранный и обобщенный в нем материал может представлять интерес для сотрудников кадровых аппаратов органов внутренних дел. Материалы диссертации могут быть использованы при разработке норм законодательства, направленных на совершенствование кадрового обеспечения органов внутренних дел. Результаты исследования могут быть использованы при изучении и пре-
подаваний курсов: истории права и государства; истории органов внутренних дел; истории; организации кадровой и воспитательной работы.
Апробация результатов исследования нашла отражение в публикациях по теме, в выступлениях на научно-практических конференциях, в том числе на межвузовской научно-практической конференции «Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 27-28 мая 1993 г.); межвузовской научно-технической конференции «Актуальные проблемы автоматизации управления организационно-техническими системами в органах внутренних дел» (Санкт-Петербург, 16 июня 1994 г.); на 1 международном научном конгрессе женщин - полицейских «Полиция. Женщина. Гуманизм» (Санкт-Петербург, 21-23 марта 1995 г.); международной научно-практической конференции «Общество, право, полиция» (Санкт-Петербург, 23 - 24 мая 1996 г.); межвузовской научно-практической конференции «Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики» (Санкт-Петербург, 20 — 21 марта 1997 г.); международной конференции «Проблемы правонарушений несовершеннолетних и пути их решения» (Псков, 16-18 сентября 1997 г.); международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет» (Санкт-Петербург, 28 - 29 мая 1998 г.); межведомственной научно-практической конференции «Кадровая и воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург, 7 апреля 2000 г.); международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» (Санкт-Петербург, 22 - 23 сентября 2000 г.); региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы антикоррупционной политики на региональном уровне» (16 февраля 2001 года).
Правовые основы создания полицейских органов и комплектования их кадрами
Формирование в России специализированных полицейских органов было тесно связано со становлением абсолютной монархии. Ее возникновение было вызвано всем ходом общественно-экономического развития, зарождением буржуазных отношений, усилением социальных противоречий и внешнеполитическим положением России в то время.
Установление абсолютизма в России сопровождалось детальной регламентацией прав и обязанностей отдельных групп, юридической консолидацией правящего класса. Законотворческая деятельность абсолютизма характеризуется подробной регламентацией всех сторон общественной и частной жизни. Наиболее распространенными формами правовых актов в первой четверти XVIII века были: регламенты - правовые акты, определяющие общую структуру, статус и направления деятельности отдельных государственных учреждений; манифесты, которые издавались только монархом, за его подписью и были обращены ко всему населению и всем учреждениям; именные указы, издаваемые и подписываемые монархом, в которых формулировались решения, относящиеся и адресованные к конкретным государственным учреждениям или должностным лицам; указы монарха или от его имени Сената, нацеленные на решение конкретного дела или случая, введение или отмену конкретных учреждений, норм или принципов деятельности, содержащие правовые нормы и административные предписания; уставы - сборники, содержащие нормы, относящиеся к определенной сфере государственной деятельности1.
Формирование так называемого «полицейского государства» , граждане которого должны были жить в соответствии с инструкциями и регламентами, охватывающими все стороны общественной и личной жизни, требовало создания специализированных правоохранительных органов. Инструментом такого «тоталитарного» контроля в руках абсолютистского государства стала полиция.
До конца второго десятилетия XVIII века в России не было специальных полицейских учреждений, а их функции осуществлялись центральными и местными органами власти. Деятельность этих учреждений регламентировалась Соборным Уложением 1849 г., Указными книгами приказов - Тайных дел, Земского, Разбойного, Холопьего и др., а также указами царя и Боярской думы.
Непосредственное формирование полицейских органов и образование «регулярной» полиции большинство исследователей относят к 25 мая 1718 г., когда была учреждена должность Санкт-Петербургского генерал-полицмейстера, которому была подчинена главная полицмейстерская канцелярия. Петр I сам участвовал в написании инструкции, названной «пунктами», в которой определялась компетенция генерал-полицмейстера". Этот документ стал важной вехой в истории государства и права, полиции России.
Первый законодательный акт о полиции не определял штаты полицейских органов, но в то же время предписывал использовать в полицейской деятельности местное население.
Пункты 12 и 13 этого документа предписывали «... с дворов определить караульщиков, дабы когда драка учинится или какой вор побежит, тогда б караулыцики с двора оного поймать могли». Для обеспечения порядка надлежало «определить в каждой слободе или улице старосту, и к каждым десяти дворам десятского из тех же жителей, и дабы каждый десятский за своим десятком накрепко смотрел, чтоб чего не учинилось противного запрещенного...»1. Полицейская повинность для горожан была вынужденной мерой, так как кадровый состав полиции только начинал формироваться. Для формирования полицейского аппарата четвертого июня 1718 г. Сенат направил в распоряжение генерал-полицмейстера десять офицеров, двадцать унтер-офицеров, шестьдесят солдат «добрых» и одиннадцать приказных служителей во главе с дьяком2. Однако к концу 1718 года его персонал состоял из сорока одного человека (одного майора, двух капитанов, двух прапорщиков, двух вахмистров, двух сержантов, четырех каптенармусов, четырех капралов, двадцати двух рядовых и двух писарей - подьячих), а в 1719 г. его фактическая численность составляла лишь 67 человек3.
Основными причинами трудностей связанных с комплектованием первого полицейского органа многие исследователи называют принудительный порядок назначения на службу в полицию; нежелание учреждений расставаться с опытными чиновниками и служителями; острый недостаток квалифицированных чиновников в первой половине XVIII в.; отсутствие должного поощрения гражданской службы; низкую популярность службы в полиции; нежелание или отсутствие у чиновников возможности перемещаться в другую местность к новому месту службы4. Но, пожалуй, главной причиной первоначальных сложностей с комплектованием полицмейстерской канцелярии кадрами явилось то, что она не имела урегулированного законом статуса. Название вновь создавае мого учреждения не было законодательно определено. Место полицмейстерской канцелярии в системе органов государства также не было четко определено в законодательном порядке. Оно частично определялось в ходе становления этого органа отдельными узаконениями и его практической деятельностью.
Некоторое уточнение функций полиции и принципов ее организации было сделано в Регламенте Главного магистрата 1721 г. В нем отмечалось, что полиция способствует осуществлению прав и правосудия, «рождает добрые порядки и нравоучении, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и честному промыслу, чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту на улице и в домах, запрещает излишества в домовых расходгх и все явные погрешения, призирает нищих, бедных, больных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям божьим, воспитывает юных и в целомудренной чистоте и честных науках; вкраце ж над всем сим полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности»1.
Обширный круг задач полиции, изложенный в Регламенте Главного магистрата требовал расширения полицейских штатов, введения полиции в крупных городах, комплектования полицейских органов.
В 1722 г. полицмейстерская канцелярия была образована в Москве. Возглавившему ее обер-полицмейстеру поручалось создать регулярную полицию в этом городе. Московская полицмейстерская канцелярия подчинялась Главной полицмейстерской канцелярии в Петербурге. Управление Московской полицмейстерской канцелярией, как и Главной (Петербургской), формально строилось на коллегиальных началах.
Кадровая политика Министерства внутренних дел в первой половине XIX века
Важнейшим этапом в развитии полицейских органов в России явилось создание, в числе вновь образованных восьми министерств, Министерства внутренних дел.
Функции и задачи министерства, определенные в манифесте «Об учреждении министерств»1, были обширны и разнообразны. На МВД возлагалось руководство всеми отраслями государственной промышленности (за исключением горной), государственным строительством, торговлей, почтой, здравоохранением и др.
В соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г., на министра внутренних дел возлагалась обязанность «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи»2. Министерство внутренних дел руководило деятельностью губернаторов, которым, в свою очередь, была подчинена полиция на местах. Через губернаторов министр внутренних дел руководил охраной общественного порядка и борьбой с преступностью. Таким образом, впервые был создан единый орган управления, объединивший полицию империи в общегосударственном масштабе, что явилось одной из важнейших вех в развитии полицейской службы в России3.
В соответствии с возложенными функциями на Министерство внутренних дел, была определена его структура. В составе министерства образовалась канцелярия министра, департамент внутренних дел, главное почтовое управление и медицинский совет. Департамент внутренних дел состоял из трех структурных подразделений: экспедиции государственного хозяйства, экспедиции государственной медицинской управы и экспедиции спокойствия и благочиния.
В экспедиции спокойствия и благочиния сосредоточивалось управление полицейскими органами государства. Она делилась на два отделения: городской и сельской полиции, и контролировала деятельность земских судов сельской местности, управ благочиния и полицмейстеров в городах. В экспедиции готовились распоряжения для местных полицейских органов, которые вступали в силу после их рассмотрения директором департамента внутренних дел и подписи министра.
Первым министром внутренних дел был назначен граф В.П. Кочубей, крупнейший государственный деятель, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств. Его ближайшим помощником - начальником министерской канцелярии, затем директором департамента внутренних дел - стал знаменитый впоследствии автор многочисленных проектов реформ государственного управления М.М. Сперанский.
Министерство внутренних дел, на этапе реформирования исполнительных органов, являлось одним из прогрессивных министерств и «стало на первую ступень во вновь образованной машине государственной администрации»1.
Первые годы после образования Министерства внутренних дел, его руководство встретилось с многочисленными проблемами, как объективного, так и субъективного порядка. В отчете Министерства внутренних дел за 1803 год отмечалась бессистемность управления полицией, «множество жалоб, от сего происходивших», что доказывало «сколь сей образ управления был недостаточен»2.
После образования Министерства внутренних дел, по предложению В.П. Кочубея, для реорганизации управления городской полицией, которая находилась под различной юрисдикцией, создается временный комитет в составе трех министров - внутренних дел, военно-сухопутных и военно-морских сил. Ими был подготовлен и представлен в Комитет Министров на обсуждение, а в по- следствии утвержденный Александром I указ 1803 г. «О средствах к исправлению полиции в городах»1.
Этот указ, наряду с Уставом благочиния, стал основным нормативным актом, определяющим устройство, функции, компетенцию городских полицейских учреждений. Указ преследовал цель упорядочить, унифицировать устройство и управление полицией. Согласно требованиям указа, военные и морские коменданты, имевшиеся во многих городах и руководившие полицией, лишались этого права. Руководство полицией во всех губернских и других крупных городах передавалось, назначавшимся Министром внутренних дел полицмейстером, которые через губернское правление подчинялись МВД.
Для рассмотрения вопросов организации полиции в каждом конкретном губернском или крупном городе создавались специальные комиссии, члены которых, по представлению министра внутренних дел, утверждались царем. Комиссии разрабатывали проекты новых штатов городской полиции, с учетом экономических, социально-демографических особенностей и финансовой возможности каждого города, а также инструкции для ее руководителей. С 1803 по 1825 гг. были изданы полицейские штаты почти для 90 городов2.
На первых порах функционирования министерства, вводимые новации встретили противодействие со стороны губернских чиновников и сотрудников МВД. В докладной записке Министра внутренних дел В.П. Кочубея императору Александру I «О недостатках административного управления в губерниях и в Министерстве внутренних дел» от 28 марта 1806 г., отмечалось, что новшества вызывают «ропот и неудовольствие» чиновников, в том числе и сотрудников Министерства3.
Эти и другие факты, по-видимому, послужили поводом к проведению в 1806 г. реорганизации экспедиции спокойствия и благочиния, в ходе которой вводился принцип функционального управления полицейскими органами1.
В соответствии с принятыми решениями вопросы организации, комплектования, прохождения службы полицейскими чиновниками, их награждения и наказания, а также жалобы на полицию по поводу медлительности, проволочек, насилии личном и имущественном входили в компетенцию первого отделения. Управление кадрами полиции было централизовано. Вопросы прохождения службы сотрудниками полиции решались в министерстве, что обеспечивало относительную независимость и самостоятельность полиции от руководства местной администрации2.
Штат чиновников экспедиции спокойствия и благочиния состоял из нескольких десятков человек. В командировки они не выезжали. Сведения о деятельности полиции в регионах поступали в экспедицию в отчетах губернаторов, а также из материалов периодических ревизий губерний. Для упорядочения учетно-статистической работы министерство готовило и рассылало типовые бланки отчетов местным органам. Наряду со сведениями по хозяйственно-экономическим, социальным вопросам, преступности, они содержали также сведения о кадровом состоянии полицейских органов. Но оторванность чиновников министерства от жизни полиции не способствовало повышению уровня работы с кадрами, что накладывало отпечаток на организацию кадровой работы.
На основании указов 1803 и 1808 гг.3 в комплектование кадров полиции были внесены важные новации. Согласно этих нормативных актов разрешалось назначать кандидатов на должности полицмейстеров и городничих «по единому уважению способностей», а не на основе присвоенных им классных чинов. В 1804 г. царским указом Министерству внутренних дел было предоставлено право в уездах некоторых губерний (где было мало дворянства) назначать членов нижних земских судов, а не избирать на уездных земских собраниях. В последующем эта практика начала распространяться и на другие регионы1.
Основные принципы комплектования кадров полиции были определены в ходе реорганизации системы государственных учреждений в 1810 - 1811 гг., вошедший в историю России, как «реформа М.М. Сперанского».
По поручению императора М.М. Сперанский подготовил проект реорганизации органов власти и управления - «Введение к уложению государственных законов». Он предусматривал создание выборной Государственной Думы, Государственного Совета и значительную реорганизацию министерств. Новое разделение высшего управления по министерствам было провозглашено в манифесте 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению подлежащих»2. Главная цель нового «разделения государственных дел» по министерствам заключалась в том, чтобы «в разделении дел государственных ввести более соразмерности, установить в производстве их более единообразия, сократить и облегчить их движение, означить с точностью пределы власти и ответственности и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному исполнению».
Реформы полиции во второй половине XIX века и их влияние на развитие системы комплектования, штатной расстановки и прохождения службы в полицейских органах
Эволюция государственности России в XIX веке в значительной мере подготовила условия для введения конституционного строя. Отмена крепостного права и предоставление крепостным личной свободы, окончательное отделение суда от администрации и закрепление в нормах права независимости судебной власти, создание органов городского и земского общественного управления свидетельствовало о постепенном изживании черт патримониальной монархии и переходе России к полицейскому государству. Создание министерств, комитета министров и Совета министров, главного законосовещательного органа Государственного совета, издание Свода Законов в результате кодификации и позитивное закрепление в нем принципа законности, были вехами по пути политико-правовой модернизации России, которая заложила в сфере государства и права институциональную основу будущего конституционализма. В таких условиях началось теоретическое осмысление путей реформирования полиции, адаптации его институтов, функций и целей деятельности и новой модели государственности, а также поиск путей воплощения принципов реформы полиции в жизнь1. В середине XIX века идеи полицейского государства и полицейского права, связанные с именами Хр. Вольфа, Томазия, И.Г. фон Юсти и И. Зоннельфельса, получили дальнейшее развитие.
Появившееся в 1832 году сочинение Р. Моля «Полицейская наука об основных законах правового государства» произвело настоящий переворот в науке о полиции. Трактовка принципов полицейской деятельности была изменена Р. Молем в соответствии с новым представлением о государстве и об отношении последнего к гражданам, сформулированном в немецкой классической философии права. Р. Моль задачу полиции видел в том, чтобы осуществить построение системы полицейских мероприятий на основании принципа невмешательства со стороны государства в деятельность частных лиц и обществ в тех случаях, когда они сами в силах достигнуть желаемой ими цели1.
В целом, в европейской юридической науке соответственно объектом и предметом полицейской деятельности, полицию было принято разделять на три категории: 1) административную полицию; 2) полицию безопасности; 3) судебную полицию. Считалось, что административная полиция имеет задачей охрану, посредством принуждения, отдельных сторон государственной и общественной деятельности. Полицию безопасности подразделяли на публичную (высшую, называемую иногда политической полицией; к ней относили меры по отношению к общественным организациям и объединениям, собраниям, восстаниям) и так называемую, частную полицию. С полицией безопасности в тесной связи ставили судебную полицию, отличая, что органы и той и другой призваны охранять публичную и личную безопасность. Науку, занимающуюся изучением всех этих вопросов как в историческом плане, так и с точки зрения их постановки в одном или нескольких современных государствах, называли в то время полицейским правом - если в ней рассматривались преимущественно институты данного государства, или наукой о полиции - если из рассмотрения норм полицейского законодательства многих государств выводились общие принципы2.
Полицейская реформа второй половины XIX века была подготовлена всем предшествующим ходом исторического развития России и вызвана теми же социально-экономическими и политическими предпосылками, что и другие буржуазные реформы 60-х годов этого века. Но, по мнению В.А. Шелкопляса, она имела и ряд особых причин, вызвавших необходимость ее проведения. К ним относились:
отмена крепостного права, ликвидировавшая вотчинную полицию, которая была существенным придатком государственной полиции, что объективно потребовало усиления низовых звеньев этой системы; предполагаемый резкий рост народного волнения в силу грабительского характера крестьянской реформы1. Исследуя причины полицейской реформы, И.Т. Тарасов писал, что она была вызвана недостаточно эффективной деятельностью городской полиции, которая не приносила большой пользы «вследствие неудовлетворительного определения существа ее власти и границы ее прав и обязанностей, причем крайне скудное содержание не давало возможности привлечь к полицейской службе лучшие силы»2.
Работа по подготовке полицейской реформы проводилась параллельно с подготовкой проектов проведения других буржуазных реформ России. Органом, координирующим эту работу, было Министерство внутренних дел, действующее совместно с Министерством юстиции. Была также создана особая комиссия для разработки проектов преобразования губернских и уездных учреждений, в том числе и полиции.
В 1858 - 1859 гг. на основе обобщения большого числа общих и частных проектов и предложений новой организации полиции, разработанных разными канцеляриями, комиссиями и отдельными лицами, были подготовлены основные начала реформы полиции. Этот документ решил спор о том, откуда начинать реформу полиции - с низовых звеньев в уезде или с вышестоящих. Решено было начинать реформу полиции снизу, в уезде.
Основными шагами в реформировании были мероприятия, намеченные в Высочайшем указе от 14 июля 1858 года: назначение полицейских чиновников от правительства; соединение городской полиции с уездной; отделение от полиции следственной, судебной и хозяйственной частей. По мнению К.П. Юх-невича: «именно с осуществления этих решений полиция стала в состоянии заниматься своей основной функцией - обеспечением общественного порядка и спокойствия»1.
В июле 1860 года были Высочайше утверждены постановления об отделении следственной части от полиции, об учреждении судебных следователей и наказ чинам полиции о производстве дознаний по происшествиям, могущим заключать в себе признаки преступления. В этом же году вырабатываются проекты: общего учреждения полиций уездной и городской; временных правил для действия ее по предметам, оставленным в ее ведении до преобразования других частей управления; правил о форме чинов полиции. Но, объединенное присутствие департаментов законов государственной экономики Государственного совета и Главного комитета по устройству сельского состояния, «ввиду затруднительности полного преобразования полиции и настоятельной необходимости некоторых изменений во внешнем ее устройстве, признало возможным привести в исполнение лишь ту часть проектированных постановлений, которая относится до образования полиции, состава и средств содержания, оставив без изменения предметы ведомства, пределы власти, порядок действий, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции вплоть до преобразования судебного устройства и хозяйственного управления»2.
25 декабря 1862 г. были приняты «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний» , которые установили, что земские городские полиции объединяются, для чего создается уездное полицейское управление во главе с уездным исправником. Это объединение не коснулось губернских и наиболее крупных уездных городов, а также столиц, в которых была сохранена городская полиция. Уезды делились на станы, полицейские функции в которых выполняли становые приставы. В городах, подведомственных уездному полицейскому управлению, полицейскую службу несли городские и участковые приставы и полицейские надзиратели.
Организационно-правовые основы профессиональной подготовки кадров полиции в пореформенный период
Во второй половине XIX века в России продолжали развиваться капиталистические отношения. Их развитие оказало преобразующее воздействие на все сферы жизни общества. «Эпоха великих реформ» оживила социально-экономические отношения, духовную жизнь общества, политико-правовую мысль. В русской политико-правовой мысли второй половины XIX века либерализм отказался от узкого и отвлеченного формального понимания свободы и перешел к материальному. Принцип достойного человеческого существования, по мнению отдельных представителей либеральной мысли, становится условием функционирования правового государства. Правовое государство, с точки зрения таких русских мыслителей, как Б.А. Кистяковский, П.И. Новгородцев, И.А. Покровский, Ф.Ф. Кокошкин, должно выступать гарантом социальной справедливости. Но, как отмечал П.И. Новгородцев, государство, сведенное с прежней высоты и утратив свое божественное значение, должно сохранить практическую ценность необходимой и целесообразной организации оказывающей человечеству элементарные, но незаменимые услуги1.
Реорганизация и укрепление государственного аппарата потребовала увеличения количества чиновников в том числе и с высшим, главным образом юридическим, образованием как самым универсальным для государственной службы.
В русской полиции существовало два уровня образования. Первый имели лица, занимавшие посты в МВД, Департаменте полиции, губернских, уездных и городских полицейских органах. Большинство из них имели высшее образование. Основная часть классных чинов общей полиции получала образование в гражданских высших и средних учебных заведениях: на юридических факультетах университетов, Александровском (Царскосельском) лицее, Училище правоведения, Ярославском Демидовском юридическом лицее, лицее им. Цесаревича Николая и некоторых других высших учебных заведениях, а также гимназиях, уездных и равных им училищах. Второй уровень образования, сугубо полицейский, имели чины полиции среднего и низшего звена - урядники, приставы, околоточные надзиратели, городовые.
К середине XIX века правительство начинало понимать необходимость специальной и правовой подготовки полицейских и жандармов ( прежде всего нижних чинов ) и предпринимало первые шаги в этом направлении. В целом же уровень общеобразовательной и профессиональной подготовки полицейских оставался низким. В числе исполнительных полицейских чиновников лица, получившие образование в средних учебных заведениях, составляли менее 1/3, а среди начальников Уездных полиций и их помощников - менее 1/2. Остальные же получили образование в низших учебных заведениях или так называемое «домашнее образование»1.
Кадры городовых, урядников и стражников большей частью состояли из отставных или запасных нижних военных чинов, закончивших полковые школы, программа которых обеспечивала элементарную грамотность (умение читать и писать, знание четырех правил арифметики). Следует отметить, что немалая часть полицейских чиновников вообще была едва грамотна. Все это требовало принятия целенаправленных мер, обеспечивающих повышение общеобразовательного и профессионального уровня служащих полиции. Сама жизнь заставляла руководство полицейских органов искать новые пути профессиональной подготовки.
Одной из новых форм в деятельности руководства полиции, направленных на качественных отбор кандидатов на службу и профессиональную подготовку, явилось образование в 1867 г., в Санкт-Петербургской полиции полицейского резерва, а при нем - школы для подготовки лиц, желавших занять должности околоточных надзирателей и городовых (впоследствии и классных чиновников). Она предназначалась для: «развития нижних чинов общим образованием с целью возвысить их уровень и вселить в них сознание долга и правила честности...; преподавания околоточным и городовым изданных для них инструкций с подробным разъяснением применения их к делу в различных случаях полицейской практики; сообщения им общих понятий и назначении полиции и об отношении ее к судебному ведомству; передачи необходимых для полицейских чинов топографических и статистических сведений о Петербурге»1.
Основными условиями, которыми должен был обладать кандидат для зачисления в полицейский резерв, являлись следующие: опрятная и располагающая внешность, крепкое телосложение, хорошее здоровье, острое зрение, чистая речь, рост не ниже 2 аршин 6,5 вершков (более 170 см), возраст не моложе 25 лет, состояние в запасе армии, беспорочное поведение, сообразительность и расторопность . Кроме того, существовали дополнительные требования к кандидатам, зачислявшимся в резерв для занятия конкретных должностей.
Кандидаты, зачисленные по спискам резерва, определялись в казармы. Курс обучения в школе резерва продолжался от двух недель до одного-двух месяцев, в течение которых они знакомились с особенностями полицейской службы. В частности, в школе Санкт-Петербургского полицейского резерва кандидаты на должности околоточных надзирателей обязаны были пройти обучение в течение одного месяца и сдать квалификационный экзамен, после чего они зачислялись в штаты соответствующих участков или полицейского резерва. Зачисленные в штат полицейских участков оставались еще один месяц при резерве и вместе с вновь определявшимися околоточными надзирателями резерва ежедневно командировались в участки для исполнения службы городовых. По истечении указанного срока они распределялись по своим участкам на должности запасных околоточных надзирателей.
Кандидаты на должности городовых занимались подготовкой в школе резерва в течение одного месяца, после чего подвергались испытанию в экзаменационной комиссии, выдержав которое, они зачислялись в соответствующие участки или полицейский резерв.
Претенденты на должности классных чиновников должны были основательно изучать: Устав о предупреждении и пресечении преступлений; Устав уголовного судопроизводства; Уложение о наказаниях; Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями; Устав казенного управления и уставы благоустройства и благочиния; обязательные постановления, изданные градоначальником, городской думой, земскими собраниями и т. п.; все приказы градоначальника, начиная с 1866 г.; участковое делопроизводство; правила об учете запасных нижних чинов; практические приемы по обнаружению преступлений и правонарушений; антропометрию.
По мнению составителей программы, количество, характер и сущность преподаваемых предметов не особенно отличалось от курса юридического факультета университета.
Полицейский резерв имел технически оснащенные классные помещения с необходимыми для полицейской службы учебными пособиями. Кроме того, под руководством начальника резерва и непосредственном участии Санкт-Петербургского градоначальника были разработаны и активно использовались при обучении различные руководства: пособие для подготовки на классные должности и для околоточных надзирателей; инструкция околоточным надзирателям; инструкция чинам конно-полицейской стражи; руководство для подготовки на должность городового; пособие для классных чинов Санкт - Петербургской столичной полиции при занятиях с городовыми, несущими службу в участках; инструкция для самообороны чинам полиции; инструкция чинам рот Санкт - Петербургской столичной полиции; памятная книжка городового и др.
