Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Генезис фискальной системы в контексте становления и развития централизованного российского государства 16
1. Генезис фискальной системы: европейский опыт и российская традиция 16
2. Анализ становления фискальной системы в контексте процесса формирования Российской Империи 26
3. Состояние и организационно-правовые основания функционирования фискальной системы Российской Империи 49
ГЛАВА 2. Нормативные и организационные основания формирования и функционирования фискальных органов в российской империи пореформенного периода 87
1. Нормативно-правовые основания структурирования и функционирования фискальной системы пореформенной России 87
2. Взаимодействие фискальных органов с другими правоохранительными органами 134
Заключение 172
Литература 176
- Генезис фискальной системы: европейский опыт и российская традиция
- Анализ становления фискальной системы в контексте процесса формирования Российской Империи
- Нормативно-правовые основания структурирования и функционирования фискальной системы пореформенной России
- Взаимодействие фискальных органов с другими правоохранительными органами
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена как теоретической, так и практической значимостью проблемных вопросов, касающихся генезиса и эволюции фискальной системы России.
Институт фискалитета представляет собой комплексное образование, понимаемое в двух основных смыслах:
как инструмент пополнения государственной казны (фиска);
как негласный контроль, осуществляемый тайными агентами (фискалами) как в отношении чиновников различных рангов, так и в отношении простых граждан.
Процесс формирования фискальной системы неотделим от генезиса и эволюции российской государственности. На различных этапах отечественной истории фискалитет рассматривался неоднозначно. Выделение и обособление данной дефиниции в понятийном аппарате науки и в практическом инструментарии деятельности, осуществляемой представителями государства в экономической и политико-правовой сферах, происходило достаточно непоследовательно.
Фискалитет как явление, связанное с деятельностью
государства, направленной на создание структур,
специализирующихся на взимании различных налогов и сборов, возникает практически одновременно с возникновением государства как аппарата публичной политической власти. Вместе с тем долгое время данная деятельность не рассматривалась в качестве самостоятельного направления государственного функционирования и, следовательно, не претендовала на институциональную идентификацию.
4 Появление фискальной службы в Российской Империи было
обусловлено, в большей степени, не экономическими, а политико-правовыми факторами и в качестве основной цели предполагало формирование системы тайного контроля, дополняющей официальную надзорно-контрольную деятельность, осуществляемую прокуратурой - «оком государевым».
В дальнейшем слова «фискалитет» и «фискальный» приобрели нарицательное значение и стали использоваться в качестве аналогов названий видов государственной деятельности, связанной с взиманием налогов и других обязательных платежей (прежде всего таможенных), либо в еще более широком смысле - в качестве названия финансово-хозяйственной деятельности государства в целом.
Исследование проблемных аспектов формирования и функционирования фискальной системы Российской Империи позволяет выявить тенденции в ее развитии, а также проанализировать опыт, полученный в данной области с тем, чтобы в современных условиях попытаться воспроизвести (естественно, с учетом исторических изменений) имевшие место позитивные достижения и избежать просчетов и упущений, имевших место в данной области.
Вышеперечисленные обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследуемой проблематики и предопределяют выбор темы диссертации.
Степень разработанности темы. Исследование проблемы государственно-правового регулирования фискальной деятельности в Российской Империи и связанное с этим накопление фактического материала, характеризующего организационные и нормативно-правовые основания формирования и функционирования фискальных
5 органов в различные периоды истории России, началось в
отечественной науке в XVIII - первой половине XIX в. За последние
три столетия отдельные аспекты проблемы государственно-правового
регулирования финансовой деятельности в Российской империи
неоднократно становились предметом специального рассмотрения
экономистов, правоведов, историков, социологов.
В дореволюционной России проблемные аспекты, связанные с фискальной деятельностью государства, исследовались в работах М. Алексеенко, Н. Арестова, В. П. Безобразова, Э. Берендтса, П. Г. Виноградова, С. Ю. Витте, М. Ф. Владимирского-Буданова, А. Д. Градовского, С. Десницкого, С. И. Иловайского, В. А. Лебедева, Д. Львова, П. Н. Милюкова, И. X. Озерова, И. И. Патлаевского, И. И. Тарасова, Д. А. Толстого, М. Д. Чечулина и др.
Советская историко-правовая наука к ретроспективному анализу особенностей структурирования и функционирования фискальной системы Российской Империи практически не обращалась. Лишь отдельные авторы рассматривали развитие некоторых сторон финансовой деятельности царской России, а также отдельные узкие аспекты истории пограничной и таможенной службы. В частности, А. П. Погребинский предпринял попытку проанализировать особенности деятельности финансовых органов Российской Империи и в контексте данной проблематики исследовать механизм осуществления денежных реформ и иных преобразований в сфере регламентации финансовых правоотношений. С. М. Троицкий обращал внимание на сущность и особенности финансовой деятельности государства в условиях абсолютизма, а П. А. Зайончковский и Н. П. Ерошкин - на специфику функционирования органов государственной власти, в том числе и в сфере финансовой деятельности.
Глобальные изменения, происшедшие в политико-правовой
России в последнее десятилетие XX в., обусловили начало эпохи
«отечественного Возрождения», ознаменовавшейся массовым
возвратом забытых имен, в том числе в сфере исследований,
связанных с анализом организационно-правовых оснований
формирования и функционирования фискальной системы Российской
Империи. Среди современных исследователей ретроспективных
аспектов проблем фискалитета и фискальной политики -
А. Н. Белоногов В. Р. Берник, А. В. Брызгалин, М. Буланже,
Б. Н. Габричидзе, А. Н.. Головкин, В. М. Зарипов, А. Корелин,
С. Б. Коваленко, Ю. А. Крохина, И. Н. Куксин, В. В. Морозан,
И. И. Мушкет, А. Н. Мячин, Н. С. Нижник, С. Г. Пепеляев,
А. П. Погребинский, В. И. Пичета, Е. Е. Райконен, А. Ф. Смирнов, Ю. В. Сорокина, Р. П. Толмачева, А. В. Толкушкин, С. М. Троицкий, Д. Г. Черник, В. 3. Черняк, В. М. Чибинёв, А. А. Ябулганов и др.
Отмечая разработанность отдельных аспектов диссертационной
проблематики, вместе с тем приходится констатировать, что в
отечественной юридической литературе вплоть до настоящего
времени отсутствуют научно-исследовательские работы
монографического характера, в рамках которых осуществлялся бы комплексный историко-правовой анализ механизма государственно-правового регулирования в сфере формирования и функционирования фискальной системы Российской Империи. Представленная диссертация в определенной степени призвана восполнить имеющийся пробел.
Объект и предмет диссертационного исследования. В
качестве объекта исследования выступают отношения в сфере
организационного и нормативно-правового обеспечения
7 формирования и функционирования фискальной системы Российской
Империи.
Предмет исследования составляют понятия и признаки, в
комплексе характеризующие институт фискалитета, предпосылки
формирования фискальной системы и основные этапы ее
становления и развития в условиях меняющейся российской
государственности, механизм государственно-правового
регулирования в сфере фискальной деятельности; нормативные и организационные основания государственного регулирования в сфере фискальной деятельности, а также научные разработки, ранее осуществлявшиеся в областях, обозначенных диссертационной проблематикой.
Хронологические рамки исследования обусловлены попыткой комплексно охарактеризовать организационно-правовые основания фискальной деятельности в России в XVIII - начале XX в. Хронологическими рамками диссертации избрано время существования Российской Империи: нижней хронологической границей является начало XVIII в., время завершения формирования абсолютной монархии и соответствующего ей механизма управления государством; верхней хронологической границей является февраль 1917 г. - время кардинальных изменений государственного устройства, обусловленных ликвидацией монархии и трансформацией механизма осуществления государством своих функций.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является осуществление комплексного историко-правового анализа организационных и нормативно-правовых оснований создания и функционирования фискальной системы Российской Империи.
8 Достижение обозначенной цели предполагает решение
следующих задач:
осуществить юридико-антропологический анализ материальных предпосылок создания фискальной системы в древнерусском государстве;
проанализировать сущностные и содержательные аспекты института фискалитета, рассмотреть основные этапы генезиса фискалитета в контексте политико-правового развития российского государства;
-определить теоретико-правовые основания обособления фискальной функции государства, показать место и роль фискальной функции в системе функций государства;
- выделить и охарактеризовать основные виды фискальной
деятельности государства в сфере финансовых отношений;
-охарактеризовать концептуальные, нормативные и организационно-правовые основания фискальной деятельности в Российской Империи дореформенного периода;
-охарактеризовать концептуальные, нормативные и организационно-правовые основания фискальной деятельности в пореформенной России;
- на основе принципов историзма и социокультурной
преемственности разработать - предложения по корректировке
государственной политики в сфере фискальной деятельности на
современном этапе развития Российской Федерации и определить
возможные пути ее оптимизации в обозримом будущем.
Методологическую основу диссертации составили принципы познания социальных явлений, в том числе политико-правовых идей, теорий, концепций, в их историческом развитии и вместе с тем во
9 взаимосвязи, взаимообусловленности с точки зрения теории и
практики, истории и современности.
В качестве основных методов анализа использованы как общенаучные методы - восхождения от абстрактного к конкретному, единство исторического и логического, системного подхода, так и специальные - конструирование теоретической модели, отнесение к ценности.
Общенаучные методы преимущественно использованы в теоретическом обосновании проблемы, при раскрытии вопросов понимания сущности и содержания феномена фискалитета, определения его места и роли в правовой системе России.
Особое значение в ходе исследования придавалось диссертантом функциональному и системно-структурному подходу к объекту исследования. В процессе работы были применены методы историко-правового и сравнительно-юридического анализа.
Комплексный теоретико-прикладной междисциплинарный подход, использованный в ходе исследования, обусловил необходимость использования в работе системного метода, в рамках которого осуществляется интегрирование теоретических абстракций, законодательно закрепленных положений и эмпирических материалов, в комплексе образующих систему источников познания проблематики, обозначенной темой диссертации.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным эпохам, направлениям и школам.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы отечественных юристов Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, И. А. Возгрина, А. П. Вершинина, В. К. Бабаева, В. К. Базылева, В. М. Баранова, П. П. Баранова, Ю. И. Гревцова,
10 В. М. Корельского, С. Ф. Кечекъяна, В. И. Леушина, Н. И. Матузова,
А. С. Пиголкина, В. Ф. Попондопуло, В. Н. Протасова, Ю. С. Решетова,
Р. А. Ромашова, В. П. Сальникова, В. Д. Сорокина, Л. И. Спиридонова,
Ю. Г. Ткаченко, В. С. Толстого, Ю. К. Толстого, Р. О. Халфиной,
Н. И. Химичевой, В. В. Шейндлина, Б. Н. Щеглова, Л. С. Явича,
Ц. А. Ямпольской и др.
Теоретическую базу диссертационного исследования составила и зарубежная юридическая и экономическая литература. Среди авторов - Фома Аквинский, Г. Баха, Дж. Берман, Ф. Бэкон, А. Вагнер, П. А. Гольбах, К.-Й. Дене, А. Дэниша, Н. Канар, Э. Карр, Г. Кауфман, Д. М. Кейнс, X. Киндлебергер, А. Клаус, Д. Кэмпбелл, Н. Макиавелли, К. Маркс, А. Микса, Ш. Монтескье, Ф. Нитти, Ч. Поулсен, Д. Рикардо, Р. Риммера, Э. Сакс, П. Самуэльсон, А. Смит, Ж. Сямонд де Сисмонди, Л. Фридмэн, Ф. Хайек, Э. Хона, Р. Эслер и др.
Научная новизна диссертации обусловлена комплексным характером предмета и междисциплинарной методологией исследования.
Рассмотрение процессов формирования и функционирования
фискальной системы Российской Империи осуществляется в
контексте дискурса исторического развития российской
государственности. Подобный подход позволяет рассматривать
фискалитет в качестве функционального элемента государственного
механизма, имеющего существенное значение для обеспечения
экономической и политической стабильности государства и общества
и выступающего в зависимости от обстоятельств стимулятором либо
тормозом социально-экономической и политико-правовой
модернизации.
Анализ генезиса института фискалитета в российской истории позволяет сделать вывод о том, что фискальная деятельность как
особый вид деятельности, направленной на формирование государственной казны (фиска), возникает практически одновременно с появлением государства как аппарата публичной политической власти. Вместе с тем институциональное обособление фискалитета и введение в национальный глоссарий слов «фискал», «фискальный» происходит лишь в эпоху петровских реформ и обусловлено, в большей степени, не экономическими, а политико-правовыми причинами.
В контексте диссертационной проблематики выделяются и анализируются нормативные и организационные основания формирования и функционирования государственных органов, в совокупности представлявших фискальную систему Российской Империи в условиях различных исторических периодов. Автором делается вывод о том, что фискальная система императорской России во все времена воспринималась в качестве репрессивного, карательного органа, регулятивные и охранительные функции фискалитета рассматривались в качестве вторичных и носили в основном декларативный, не подкрепленный реальными государственными гарантиями характер.
Основные положения, выносимые на защиту:
Фискальная деятельность государства - это урегулированная предписаниями государственно-властного характера деловая активность в области государственного управления финансовыми возможностями. Институт фискалитета является наиболее действенным инструментом государственного воздействия на финансовую систему. Основными видами фискальной деятельности государства являются налоговая и таможенная деятельность.
В истории становления и развития института фискалитета, как правило, выделяются три периода.
12 Первый период развития фискалитета, относящийся к
Древнему миру и Средним векам, отличается неразвитостью и
случайным характером взимаемых сборов. Именно на этом этапе
возникают в зачаточном состоянии податные сборы (квазиналоги) и
механизмы их взимания.
Второй период развития фискальной системы имеет непосредственное отношение к складывающимся в Европе в XVI-XVII вв. капиталистическим отношениям и классовому компромиссу между «третьим сословием» - буржуазией и королевской властью. Развитие европейской государственности, осуществлявшееся под воздействием углубляющейся тенденции капитализации финансово-хозяйственных отношений, объективно требовало замены случайных налогов и института откупщиков стройной, рациональной и обоснованной системой налогообложения. Именно в конце XVII -начале XVIII в. налоги становятся ведущим источником доходной части бюджетного устройства.
Третий период развития фискальной системы начинается в
XIX в. и отличается уменьшением количества налогов и большим
значением права при их установлении и взимании. Постепенно в
обществе происходит становление научно-теоретических воззрений
на природу, проблемы и методы фискальной деятельности. При этом
ограничительно-карательная направленность фискалитета
постепенно уступает приоритет регулятивно-охранительной.
3. Анализ генезиса института фискалитета в контексте политико-правового дискурса российской истории позволяет выделять два основных направления, в рамках которых понятие «фискалитет» наполнялось различным смысловым содержанием:
- в качестве инструмента пополнения государственной казны фискалитет возник в древнерусском государстве и первоначально
13 представлял собой бессистемные отношения, связанные с взиманием
дани с подданных. Порядок, размеры и сроки подобного рода
взысканий определялись в зависимости от обстановки,
складывающейся в сфере внутренней и внешней политики, и, таким
образом, носили не нормативный, а казуальный характер. В качестве
самостоятельного структурно-функционального элемента
государственного механизма фискалитет сложился гораздо позднее, а
именно в период образования в Российской Империи системы
министерств и выделения в качестве обособленных функций
направлений государственной деятельности в налоговой и
таможенной сферах.
- в качестве инструмента негласного государственного надзора
за поведением «государевых людей» становление фискалитета
происходило в период петровских реформ. Целью подобного
внедрения была попытка создать эффективную систему
противодействия коррупции государственного аппарата,
выражающуюся в сложившейся в России и ставшей традиционной
системе «кормления чиновников» на местах.
Фискальная служба, созданная Петром I, имела большее отношение к надзорно-контрольным органам и в подобном смысле выступала в качестве своеобразного «придатка» прокуратуры. В свою очередь фискальные функции в традиционном (финансово-экономическом) понимании осуществлялись сенатскими коллегиями.
Во второй половине XIX в. в Российской Империи учреждений, имеющих исключительно фискальные функции, не существовало. В этот период фискальные функции выполняли такие государственные органы, как Министерство финансов, Казённые палаты и состоявшие при них податные инспекторы и податные присутствия, различные департаменты (Департамент окладных сборов, Департамент
14 таможенных сборов, Департамент государственного казначейства,
Департамент торговли и мануфактур), центральные и местные органы
Министерства финансов, органы Государственного контроля, а также
созданные в этот период земские учреждения.
6. В результате реформы 1862 г. в Российской Империи была создана система государственного контроля, которая в известной степени соответствовала буржуазным принципам текущей документальной проверки правильности и законности затрат, производимых отдельными финансово-хозяйственными ведомствами. Отмечая непоследовательность реформы, не устранившей ни казнокрадства, ни всевозможных финансовых нарушений в деятельности бюрократических структур государственной власти, следует констатировать, что сам факт организации на государственном уровне документальной ревизии финансово-хозяйственных учреждений играл роль фактора, сдерживающего и в определенной степени ограничивающего вопиющий произвол чиновников и ту расточительность, которые были характерны для дореформенной России.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что основные положения диссертационного исследования могут найти применение:
в историко-правовых, общетеоретических и отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением проблем правового регулирования в сфере фискальной деятельности государства;
в процессе преподавания истории государства и права, истории политических и правовых учений, теории права и государства, конституционного, административного права и т. п.;
при разработке курсов, подготовке учебных программ, учебников, учебно-методических пособий по истории политических и
15 правовых учений, теории права и государства, финансового права для
юридических вузов.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на межвузовской научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, 19 декабря 2002 г.); межвузовской научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, 24 декабря 2003 г.); всероссийского научно-методологического семинара «Зарубежный опыт и отечественные традиции в российском праве» (Санкт-Петербург, 28-30 июня 2004 г.); «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, 24 декабря 2004 г.) и др.
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет и цели диссертации определили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Генезис фискальной системы: европейский опыт и российская традиция
Фискальные органы являются необходимым условием для развития и стабилизации экономики государства. Раскрывая понятие «фискальные органы», Экономический и юридический словарь даёт следующее определение данному термину: фискальные органы - это органы, которые имеют непосредственное отношение к финансам, налогам, а также к аккумулированию государственных доходов (казны)1. Также фискальные органы осуществляют контроль над финансовой деятельностью уполномоченных органов и учреждений. Финансовый контроль содействует успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства. То есть финансовый контроль обеспечивает правильность и своевременность выполнения обязательств перед государством (выплата налогов), законность финансовой деятельности и др. Финансовый контроль призван обеспечивать интересы и права государства и его учреждений. Название института фискалитета является производным от слова «фиск». Слово «фиск» латинского происхождения (fiscus) и буквально переводится как «корзина, кошель». В специальном смысле этим термином обозначалась личная казна императора (fiskalis - казенный)1 в противоположность публичной казне эпохи Римской республики, которая называлась эрарием и продолжала существовать также и при Империи, хотя со временем фиск оттеснил ее на второй план. Мнения о том, за счет каких средств возник фиск и как он пополнялся, разные. Так, выморочное имущество и имущество, конфискованное у осужденных, стало поступать главным образом в фиск. Императоры располагали фисками в своих провинциях (что, возможно, было также и у наместников провинций, находившихся в ведении сената), куда поступали налоги с каждой провинции, и имели также специализированные фиски. Этими средствами император мог распоряжаться в военных или административных целях. Император имел также личные средства (patrimonia), которые иногда называют фиском. Местным фиском заведовал чиновник a rationibus, которым до Адриана обычно бывал вольноотпущенник, а после него - представитель сословия всадников. Фиск обслуживал все доходы и расходы императора как государственного лица, являясь, строго говоря, его собственностью. Рецепция римского права обусловила наполнение целого ряда институтов и принципов, получивших формальное выражение в древнеримской юриспруденции современным содержанием, в ряде случаев кардинальным образом меняющим первоначальное содержание того или иного термина. Не стал исключением и институт фискалитета1. На современном этапе фискальная деятельность государства определяется как урегулированная предписаниями государственно-властного характера деловая активность в области государственного управления финансовыми возможностями. Институт фискалитета является наиболее действенным инструментом государственного воздействия на финансовую систему. Вместе с тем в подобном смысловом значении в отечественной истории феномен «фискалитета» рассматривался не всегда2. В истории становления и развития института фискалитета, как правило, выделяются три периода, каждый из которых характеризуется теми или иными признаками и особенностями3. Первый период развития фискалитета, относящийся к Древнему миру и Средним векам, отличается неразвитостью и случайным характером взимаемых сборов. Именно на этом этапе возникают в зачаточном состоянии податные сборы (налоги) и механизмы их взимания. Возникновение налогов относят к периоду становления первых государственных образований, когда появляется товарное производство, формируется государственный аппарат - чиновники, армия, суды. Именно необходимостью в содержании государства и его институтов и было обусловлено возникновение налогообложения. Первоначально налоги существовали в виде бессистемных платежей, носящих преимущественно натуральную форму. Подданные несли повинности личного характера (барщина, участие в походах), а также уплачивали налоги продовольствием, фуражом, снаряжением для армии. В Римской империи и Афинах в мирное время налогов не было, их введение и взимание обуславливалось наступлением военного времени. По свидетельствам историков, персидский царь Дарий (IV в. дон. э.) брал налоги даже евнухами. Иными словами, формы налогообложения определялись общественной потребностью. По мере развития и укрепления товарно-денежных отношений налоги постепенно принимают почти повсеместно исключительно денежную форму. Если прежде налоги взимались в основном на содержание дворцов и армий, на возведение укреплений вокруг городов, на строительство храмов и дорог, то со временем налоги становятся основным источником доходов для денежного содержания государства.
Анализ становления фискальной системы в контексте процесса формирования Российской Империи
Реформирование страны Петром I шло по пути создания в России абсолютной монархии. Для этого было недостаточно только изменений в политико-экономической жизни государства, требовались определенные изменения и в общественном сознании. Законодательство Петра I закрепило новые представления о государстве, о его взаимоотношениях с подданными. Оно внушало подданным идеи о государственном благе, государственном интересе и пользе, о приоритете государственного над личным. Фискалитет в это время можно рассматривать как элемент этой государственной идеологии. Своей деятельностью фискалы должны были поддерживать в глазах населения важность охраны государственного интереса, заботы о его попечении, права монарха на вмешательство в любое проявление жизни подданных, если сочтет, что оно затрагивает интересы неограниченной власти, тем самим создавать эффект всепроникающего я карающего «ока» монарха за любое нарушение его интересов. Обычно фискалитет связывают с деятельностью налоговых органов и различных финансовых структур. Но в петровскую эпоху он обретает не только юридическое оформление, но и получает некоторую направленность и схожесть с деятельностью надзирательных органов. История становления фискалитета тесно связана с учреждением Сената. 22 февраля 1711г. был издан Указ о Правительствующем сенате: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления»1. Сенат учреждался в качестве коллегиального органа. В него входили первоначально десять высших сановников России - сподвижников Петра I: граф И. А. Мусин-Пушкин, князь П. Голицын, М. Долгорукий и др. Функции Сената тогда не были четко определены. Впоследствии он стал решать вопросы финансов, управления различными отраслями хозяйства, правосудия и т. п. Сенат стал высшим управленческим и судебным органом. Сюда направляли со всей России на окончательное рассмотрение и решение многие дела. Только император мог пересмотреть приговор или определение Сената. Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления. Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: - секретный, - губернский, - разрядный, - фискальный, - приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. Ее компетенцию определил Сенатский приговор от 4 сентября 1713 г. В нее входили рассмотрение жалоб на неправое решение дел губернаторами и приказами и фискальные донесения1. Сенатская контора в Москве учреждена 12 января 1722 г. «для управления и исполнения указов». В ее состав входили сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль за исполнением указов, посылаемых сенатом в губернии. Сенат имел вспомогательные органы, в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары. В 1720 г. при Сенате была учреждена должность ради «приема челобитен», получившая название рекетмейстера, в обязанности которого входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер самолично требовал ускорения дела, если были жалобы на «неправосудие» коллегий, то, рассмотрев дело, он докладывал его Сенату. В 1722 г. последовало назначение на должность герольдмейстера, в обязанности которого входило составление списков всего государства, дворян, наблюдением за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3. 16 марта 1711 г. в связи с перераспределением компетенции органов государственного управления (после губернской реформы) Сенат ввел должность губернских комиссаров, которые следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов, содержанием полков. Они занимались непосредственно отправлением указов, присылаемых коллегиями.
Нормативно-правовые основания структурирования и функционирования фискальной системы пореформенной России
Во второй половине XIX в. учреждений, имеющих исключительно фискальные функции, не существовало, в этот период фискальные функции выполняли такие государственные органы как: - Министерство финансов, - казённые палаты, - состоявшие при казённых палатах податные инспекторы и податные присутствия, - различные департаменты (Департамент окладных сборов, Департамент таможенных сборов, Департамент государственного казначейства, Департамент торговли и мануфактур), - центральные и местные органы Министерства финансов, - органы государственного контроля, - земские учреждения. Буржуазные реформы середины XIX в. не могли не повлиять на организацию фискальных органов. С приближением 60-х годов XIX в. «экономическое развитие России всё больше всё больше втягивало её на путь капитализма»1. Самодержавие и помещики-крепостники уже не в силах были сохранить устаревший феодально-крепостнический строй. Недовольство и возмущение народных масс крепостническими порядками, широко развернувшееся крестьянское движение, борьба революционеров-демократов 50-х, 60-х годов против крепостного права и самодержавия, наконец, поражение царизма в Крымской войне, показавшее гнилость и бессилие крепостной России, - всё это создало революционную ситуацию в стране. «Испуганный царь и помещики-крепостники ухватились за реформы, чтобы отвести опасность революционного взрыва и сохранить основы своей власти»2. Эти вынужденные реформы 60-х годов, осуществленные помещиками-крепостниками, были по своему содержанию буржуазными, но сохранили в себе много элементов старых феодально-крепостнических отношений. 19 февраля 1861 г. император Александр II издал «Манифест о всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей и об устройстве их быта»3. Эта реформа носила крайне урезанный, половинчатый характер (развитие товарно-денежных отношений диктовало необходимость замены натуральных налогов и повинностей денежными налогами). После крестьянской реформы 1861 г. усилилась роль Министерства финансов. На него возлагалось проведение выкупных операций по всей стране. Крестьяне платили выкуп за усадебную и полевую землю. Был установлен годовой шестипроцентный капитализированный оброк, равнявшийся дореформенным годовым доходам (оброку) помещика. Таким образом, в основу выкупной операции был положен не капиталистический, а прежний феодальный критерий. «Крестьянская реформа носила не системный, а преимущественно фискальный характер»1. Выкупная операция не только не потребовала от государства затрат, но и принесла казне выгоды. Крестьяне выплачивали 25 процентов выкупной суммы наличными при совершении выкупной сделки, остальную сумму помещики получали из казны (деньгами и ценным бумагами), ее крестьяне должны были вместе с процентами выплачивать в течение сорока девяти лет. Важной частью финансовой реформы 60-х годов XIX в. было преобразование системы Государственного контроля по новому положению, разработанному В. А. Татариновым. Государственный контроль превращался в единый ревизионный орган, имеющий право документальной проверки всех государственных (как центральных, так и местных) учреждений, в том числе и снабжающих армию. «Учреждение Государственного контроля» 1836 г. к 70-м годам XIX в. совершенно устарело и не соответствовало условиям пореформенной России. В период реформ произошли коренные изменения не только в деталях, но и в основных принципах деятельности Государственного контроля, что связано, прежде всего, с введением единства кассы. Менялось законодательство о Контроле, порядке, сроках заключения ревизии, о хранении и уничтожении обревизионной отчётности. Всё это настоятельно выдвигало на очередь вопрос об издании нового законодательного акта о Государственном контроле. В 1899 г. был составлен проект «Учреждения Государственного контроля». После переработок и согласований, после рассмотрения в Государственном Совете, он удостоился Высочайшего утверждения и вступил в силу 28 апреля 1892 г. В «Учреждении Государственного контроля» говорилось: «Государственный контроль наблюдает за правильностью и законностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведывании отчётных перед ним учреждений, а равно составляет соображения о выгодности хозяйственных операций независимо от законности их производства»1. Органы Государственного контроля обладали полномочиями в отношении всех государственных учреждений. Исключения устанавливал только император своим особым распоряжением. Контролю подлежали органы самоуправления (земские учреждения), а также частные предприятия и товарищества. К основным полномочиям Контроля относились: - проверка финансового состояния, а также заключение о возможности ассигнования сверхсметных расходов; - проверка отчётности по оборотам денежных и материальных капиталов, фактическая проверка денежных и материальных капиталов, сооружений и построек; - проверка ассигнований по финансовым сметам и денежным кредитам; разработка правил и форм отчётности и т. д.1 Государственный контроль мог проводить предварительную и последующую ревизию. Ещё с 1863 г. Государственный контроль получил право на фактическую проверку. Вначале проверке подлежали казначейства и кассы специальных сборщиков. Постепенно полномочия контроля расширились. Например, контрольные органы приобрели право проверки на месте таможенных досмотров товаров, право освидетельствовать наличие материалов в военном ведомстве.
Взаимодействие фискальных органов с другими правоохранительными органами
Формы взаимодействия фискальных органов с другими правоохранительными органами формировались в контексте генезиса российской государственности. Наиболее древним сбором, взимавшимся с населения, являлась дань. Нередко она была своеобразной контрибуцией с соседних племен и государств, откупом от набегов2. Так, новгородские словене в IX в. ежегодно «мира деля» (то есть ради сохранения мира), платили дань варягам. Таким образом, уже в Киевской Руси появляются своеобразные фискальные органы, связанные, как правило, с князьями и их подданными. Племена северян, радимичей, вятичей «примучили» хазары, обложив их данью. Но в 965 г. киевский князь Святослав совершил поход на Хазарский каганат «одоле козаромъ...и град ихъ...взя». Хазары попали в зависимость от Киева и стали платить дань. Данью облагались славянские племена, подвластные полянам. Так, в 883 году князь Олег начал «воевати деревляны, и примучивъ...имаше на них дань...», а уже через год «дань легьку» стали платить северяне. В 966 году Святослав покорил вятичей «и дань на нихъ възложи»1. Таким образом, необходимым условием для подчинения племен и государств Древней Руси являлся их захват, совершавшийся вооруженной армией, именовавшейся дружиной. Для упорядочения сбора дани необходимым условием являлся контроль той же дружины, которая в случае неподчинения и сопротивления могла оказать силовую поддержку главенствующей стороне. Дружина, выполняя возложенные на нее функции, становится своеобразным правоохранительным органом, в данном случае защищающим права князей на сбор дани с подчиненного населения. Право взыскания налогов в виде дани в древнерусском обществе взяли на себя князья и осуществляли с помощью дружины во время полюдья. Вот простейший пример непосредственного контакта первых фискальных и правоохранительных органов. Здесь же отметим, что, став механизмом сбора дани, княжеская дружина превращалась в орудие государственной власти. При Игоре набрал силу один из его воевод - Свенельд. Он, видимо, возглавлял варяжскую дружину, нанятую Игорем для греческого похода. Чтобы расплатиться со Свенельдом и его дружиной, Игорь доверяет им собирать полюдье, воевать земли, еще не платящие дань. Так, с разрешения Игоря Свенельд «примучил» угличей и обложил их данью в свою, а не князя, пользу. Дань подвластные племена и княжения привозили в Киев, а чаще за ней приходилось ехать самому киевскому князю, совершая круговой объезд с дружиной своих владений. Это называлось полюдьем. Прежде оно имело мирный характер, а с перемещением власти к варягам все чаще приобретало принудительный характер, и в летописи мы встречаем слово «примучить»1. О том, что могло случиться, если одна из сторон нарушала условия сбора дани, достаточно полно и красочно рассказывает «Повесть временных лет»: «Год 6453. В тот год сказала дружина Игорю: «Отроки Свенельда изоделись оружием и одеждой, а мы наги. Пойдем, князь, снами за данью, и себе добудешь, и нам». И послушал их Игорь - пошел к древлянам за данью и прибавил к прежней дани новую, и творили насилие над ними мужи его. Взяв дань, пошел он в свой город. Когда же шел он назад, поразмыслив, сказал свой дружине: «Идите с данью домой, а я возвращусь и пособираю еще». И отпустил дружину свою домой, а сам с малой частью дружины вернулся, желая большего богатства. Древляне же, услышав, что идет снова, держали совет с князем своим Малом: «Если повадится волк к овцам, то вынесет все стадо, пока не убьют его; так и этот: если не убьем его, то всех нас погубит». И послали к нему, говоря: «Зачем идешь опять? Забрал уже всю дань». И не послушал их Игорь; и древляне, выйдя из города Искоростеня, убили Игоря и дружину его, так как было ее мало. И погребен был Игорь, и есть могила его у Искоростеня в Деревской земле и до сего времени». Данный пример, что особенно важно, очень красочно иллюстрирует ситуацию, в которой поддержка своего рода правоохранительных органов (часть дружины Игоря) фискальных органов (та же дружина и князь Игорь) оказалась недостаточной в виду своей неорганизованности, ведь Игорь вернулся к древлянам лишь с малой частью дружины, отпустив основной ее состав домой. Таким образом, их взаимодействие явилось несостоятельным. Вотчинник по мере своего экономического и политического преуспевания при поддержке государства расширяет свои владения путем включения под свою власть больших пространств земли и сидящего на ней населения. При помощи своих вооруженных дружин, опираясь на поддержку государства, крупные землевладельцы становятся по отношению к населению освоенных земель не просто хозяевами, а «государями»2. «Известия о насильственной узурпации крестьянских земель и превращении труда крестьян в барщинный труд на Руси XI-XIII вв. не только существуют, но даже относительно многочисленны», -уверенно говорит М. Н. Тихомиров3. Первым примером насильственного захвата земель автору служит древлянский поход княгини Ольги, которая присвоила Древлянскую землю и заставила ее жителей платить оброк (дань) - феодальную ренту. Но покорением и установлением дани Ольга не изобрела чего-нибудь оригинального, а действовала в духе прежних киевских князей, потративших много энергии, чтобы привести в повиновение непокорных древлян, «имаше на них дань по черне куне». Вспомним и более древние времена, когда «тихие» поляне были «обидимы древлянами и имеши околниши». Все это - факты одного порядка. Они свидетельствуют о борьбе за дань, а не за землю1. Существенную долю «кормленных» сборов составляют продукты сельскохозяйственного производства.
