Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Полицейская деятельность как содержание полицейской службы 13
1.1. Понятия «полиция», «полицейская деятельность» и «полицейская служба» 13
1.2. Типология функций органов полиции 28
1.3. Система полицейских органов и полицейская деятельность в странах Западной Европы 40
Глава 2. Развитие правовых основ организации полиции и полицейской службы в России в XVIII - первой половине XIX в 53
2.1. Основные направления формирования и развития полицейского законодательства в первой половине XVIII в
2.2. Развитие организационно-правовой структуры аппарата полиции во последней четверти XVIII - первой пол. XIX в. 77
2.3. Полицейская служба - составная часть системы государственной службы Российской империи 10-
Глава 3. Полицейское законодательство и реформирование полицейской службы в России в 1860-е гг. - начале XX вв 126
3.1. Нормативно-правовые основы полицейской реформы 1862 г . 126
3.2. Правовое регулирование организации полицейской деятельности в 1881 - 1905 гг
3.3. Законодательные проекты и реформирование полиции в 1905 -1917 гг 158
Заключение 176
Список использованной литературы 183
Приложения 204
- Понятия «полиция», «полицейская деятельность» и «полицейская служба»
- Типология функций органов полиции
- Основные направления формирования и развития полицейского законодательства в первой половине XVIII в
- Нормативно-правовые основы полицейской реформы 1862 г
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. История государственного аппарата Российской империи, в системе которого было значительное число работоспособных институтов, вызывает сегодня повышенное внимание исследователей. В этой связи представляется весьма важным продолжение изучения механизма и особенностей службы в органах полиции Российской империи.
Одной из самых существенных реформ последнего десятилетия в России является реформа государственной службы. Сегодня в систему государственной службы Российской Федерации входят, государственная гражданская служба, военная служба и служба в правоохранительных органах. Последняя выделена в отдельный вид федеральной государственной службы впервые Служба в правоохранительных органах представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина1.
Важным элементом современных преобразований является реформирование органов внутренних дел. Одной из основных задач кадровой политики РФ в этой области является укрепление духовно-нравственных основ службы в органах внутренних дел2. В этой связи повышается значимость изучения опыта прошлых поколений, анализа деятельности полиции дореволюционной России, и, в особенности, системы организации службы в правоохранительных органах
Полицейская служба в Российской империи была признана частью гражданской службы в 1800 г. Порядок ее прохождения регулировался общими по ложениями о гражданской службе, которыми руководствовались все государственные учреждения и общественные корпорации Российской империи3. Гражданская служба в целом подразделялась на службу по «определениям от правительства» и «общественным выборам», особенности службы в органах полиции законодателем долгое время не выделялись.
Исследование роли полиции в государственном управлении, кадровых процессов происходивших в органах полиции, порядка прохождения службы, социального обеспечения служащих и т.п. существенно расширяет научные представления о национальных особенностях системы охраны общественного порядка в период империи и помогает глубже понять причины имевшихся недостатков полицейской службы, ее низкого авторитета и непрестижности. Все это позволяет находить наиболее оптимальные модели правового регулирования государственной службы в правоохранительных органах Российской Федерации и методы кадровой работы для улучшения качества службы и повышения авторитета и значимости в жизни современного российского общества.
Степень разработанности темы. Современная отечественная наука обладает большим числом исследований по организации и деятельности полиции Российской империи. Хорошо изучена история Отдельного корпуса жандармов, политической и сыскной полиции. Однако юридических исследований правовых основ организации и прохождения службы в органах полиции Российской империи XVIII - начала XX вв. пока явно недостаточно.
В дореволюционный период изучение вопросов полицейской службы находилось в русле науки полицейского права. Отечественная полицеистика до 1917 г. достигла значительных успехов. Правовые аспекты полицейской деятельности исследовались в трудах государствоведов и полицеистов (СВ. Вед-ров, В.М. Гессен, В.Ф. Дерюжинский, В.В. Ивановский, И.Т. Тарасов и др 4), историков и специалистов по истории министерства внутренних дел и полицей ских учреждений (С.А. Андрианов, Е.Н. Анучин, СП Белецкий, Н.В. Варадинов, И.П Высоцкий, П Рудкевич и др.5), работах руководителей и сотрудников органов внутренних дел (Н.И. Арефа, Н.Т. Волков, Б.Н. Дункель, П.П. Косагов-ский, А.М Щукин и др.6).
В 1920-1940-е гг серьезных юридических работ по теме практически не выходило. Указанной проблематикой отчасти интересовались, в основном, историки, которые изучали вопросы, связанные с борьбой полиции против революционного движения. Главное внимание уделялось истории политической полиции, охранных отделений и жандармерии, но проблемы деятельности общей полиции, ее организации, прохождения службы в органах полиции не затрагивалась исследователями.
В 1950-60-х гг. интерес советской исторической науки проблемам истории российской полиции значительно расширился. Весомый вклад в их изучение внесли видные историки - Н.П. Ерошкин, Р.С. Мулукаев, К.Т. Федоров, B.C. Шелкопляс, А.Н. Ярмыш и др. Но их труды были, в основном, посвящены институциональному аспекту деятельности полицейских органов Российской империи (месту в механизме государства, системе полицейских органов, ее становлению и реформированию).
На протяжении двух последних десятилетий проявился устойчивый исследовательский интерес к истории полицейских органов со стороны специалистов, работающих в системе МВД. Проблемы организации полицейских учреж дений России, отдельных полицейских структур, функционирования центральных органов и местного аппарата получили освещение в трудах современных юристов (Ю.Е. Аврутин, А.В. Борисов, ИИ. Мушкет, М.И. Сизиков, АЕ Скрипилев, Е Б Хохлов и др.8) Кандидатскими диссертациями юристов (СЕ. Бойкеева, ЮА Ершов, А.О. Костылев, А.Д. Тимошевская, И Л. Ченкова, К Л. Яковлев и др.9) и докторскими исследованиями (Ю.А. Реент, Ю.В. Тот10) в научный оборот были введены многие ранее неизвестные материалы, раскрыты механизмы подготовки полицейских реформ, затронуты кадровые проблемы развития общей полиции Российской империи.
Историографический анализ позволяет сделать вывод, что в отечественной историко-правовой литературе недостаточно обобщающих научных работ, в которых бы комплексно исследовалась проблема правового регулирования службы в органах полиции Российской империи со времени их образования в начале XVIII в. до ликвидации в ходе февральской революции 1917 г.
Объектом исследования является система органов и государственных служащих общей полиции как часть государственного механизма Российской империи, созданная для поддержания общественного порядка, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности населения.
Предмет исследования составляет законодательство и иные нормативные правовые акты о службе в органах полиции Российской империи.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование правовых и организационных основ службы в органах полиции Российской империи. Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
- исследовать предпосылки зарождения института полицейской службы в начале XVIII в.;
- определить основные направления нормативно-правовой регламентации службы в полицейских учреждениях Российской империи;
- выявить влияние полицейских реформ на процесс регулирования службы в полицейских органах России;
- выявить особенности правового регулирования службы в органах полиции Российской империи, обусловленные формой государства и уровнем развития российского общества;
- провести сквозной анализ штатов органов полиции в части систематики должностей полицейской службы, материального обеспечения и профессионального обучения служащих в органах полиции;
- провести сравнительно-правовой анализ организации полицейских органов ряда стран Западной Европы и Российской империи в исторически сопоставимых условиях.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1718 г. по 1917 г., т.е. весь период существования органов полиции Российской империи.
Методологической основой исследования является совокупность общенаучных и специальных историко-правовых методов, в том числе: диалектического, системного, формально-юридического, сравнительно-правового, сравнительно-исторического и статистического методов научного анализа.
Теоретической основой исследования послужили научные труды дореволюционных отечественных правоведов (И.Е. Андреевского, СВ. Ведрова, В.М. Гессена, В.Ф. Дерюжинского, М.В Зданевича, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, Л.И. Петражицкого, И.Т. Тарасова и др.) и историков (Е.Н. Анучи-на, Н.В. Варадинова, И.П. Высоцкого и др.); советских и современных россий ских специалистов в области теории и истории права и государства, государственного и административного права (ЮЕ. Аврутина, А.Б. Агапова, Л.И. Антоновой, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, С Б. Глушаченко, А.В. Горожанина, И А. Горшеневой, А В. Губанова, Н.П. Ерошкина, И.А. Исаева, Ю.А. Ершова, С В Кодана, В.Н. Кручинина, Р.С. Мулукаева, И.И. Мушкета, B.C. Нерсесянца, Т.Н. Радько, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипилева, Ю.И. Старилова, ЮП Титова, Ю В. Тота, В.А. Шелкопляса, О И. Чистякова и др.).
Источниковую базу исследования составили систематизированное законодательство Российской империи (три полных издания Полного собрания законов Российской империи и Свод законов Российской империи, в первую очередь, Т. 3, содержащий «Уставы о службе»), ведомственные сборники правовых норм (руководства, инструкции, правила), справочники, памятные книги, а также неопубликованные материалы, извлеченные из фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) и Центрального государственного исторического архива Санкт-Петербурга (ЦГИА СПб).
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые проведено комплексное историко-правовое исследование правовых основ службы в органах полиции Российской империи. Ряд архивных материалов, используемых в исследовании, ранее не рассматривался в полном объеме, а часть их вводится в научный оборот впервые. По-новому охарактеризованы некоторые значимые правовые, социальные и финансовые аспекты организации полицейской службы в Российской империи; проведен анализ штатов органов полиции разных городов России, в т.ч., в сравнительно-правовом аспекте, уточнено место органов общей полиции Российской империи в механизме государственного управления страной; выявлены особенности правового регулирования службы в полицейских органах Российской империи и причины неэффективной работы органов полиции Российской империи на основании анализа нормативно-правовых актов, регламентировавших службу в органах полиции.
На защиту вносятся следующие основные положения:
1. Органы общей полиции занимали важное место в государственном аппарат Российской империи, и, несмотря на многие проблемы в их деятельности, продолжительное время обеспечивали относительно стабильное внутреннее положение государства Это объясняется особенностями устройства системы полицейских учреждений Российской империи, в которую помимо государственных органов общей полиции, входили органы и должностные лица полиции исполнительной, политической (жандармерия), военно-морской, а также полицейские службы отдельных коронных ведомств (речная, горная, медицинская, карантинная, дворцовая, торговая, железнодорожная, судоходная, портовая полиция и др.), городов, уездов, «общественная полиция» сельских, городских, казачьих и проч. общин, вотчинная (помещичья) полиция
2. Все крупные изменения в государственном механизме (Петровские реформы, Екатерининские реформы, создание министерств, буржуазные реформы, реформы 1905-1906 гг. и др.) влекли за собой реформирование органов полиции. Но эти реформы не были спланированы стратегически, имели характер паллиативных мер, ориентированных на локальную ситуацию. Это усугубляло негативные аспекты функционирования и организации полицейской службы. Далеко не всегда действия правительства при реформировании органов полиции успевали за государственными и общественными преобразованиями, часто реформы в этой области не достигали позитивных результатов. Несмотря на непрерывность реформирования органов общей и специальной полиции Российской империи, эффективность преобразований была низкой, а специфика правового регулирования службы в этих органах долгое время оставалась предметом закрытого ведомственного нормотворчества, а не законодательства.
3. На протяжении всего имперского периода особенностью комплектования кадров общей полиции было то, полицейский аппарат в значительной степени формировался за счет низших военных чинов, признанных, по разным причинам, негодными к военной службе. Система специализированной профес сиональной подготовки кадров для службы в органах общей полиции Российской империи отсутствовала, что предопределяло низкий профессиональный и общий культурный уровень кадрового состава органов полиции. Если к началу XX в. профессиональное обучение низших чинов полиции постепенно становится реальностью, то руководящий состав этих органов по-прежнему приобретал знания и навыки непосредственно на месте службы.
4. Несмотря на то, что становление централизованной системы органов полиции в России происходило со значительным отставанием по сравнению с государствами Западной Европы, к концу XIX в. в компетенции органов полиции этих стран не было существенных различий. Как в Западной Европе, так и в России, полицейские органы контролировали практически все сферы общественной жизни, их главной задачей являлось поддержание неприкосновенности общественного строя и обеспечение безопасности государственного механизма. Главное отличие заключалось в источниках финансирования полицейской службы: в России они практически целиком принадлежали государству, а в странах Западной Европы были поделены между государством и муниципалитетом, причем, муниципальный бюджет нес, зачастую, гораздо большие расходы по содержанию органов полиции, чем государственный.
5. Юридические нормы, определяющие права, обязанности, компетенцию, ответственность, поощрения, гарантии сотрудников органов полиции не были систематизированы. Служба в органах полиции Российской империи только зарождалась как специфический правовой институт. Нормативное правовое регулирование деятельности полицейского аппарата Российской империи имело довольно узкий предмет и носило фрагментарный характер, что выступало тормозящим фактором в развитии института полицейской службы и оказывало отрицательное влияние на деятельность органов полиции.
Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном историко-правовом исследовании структуры и правовых основ организации службы в органах полиции России на протяжении XVIII - начала XX вв Ре зультаты исследования вносят определенный вклад в соответствующие разделы истории отечественного права и государства, исторических разделов административного права, правоохранительных органов, и могут составить базу для дальнейших научных исследований.
Практическая значимость исследования заключается в том, что собранный в нем материал и выводы могут представлять интерес для законодателей, кадровых служб органов внутренних дел, а также использоваться в учебном процессе при подготовке лекций и семинарских занятий, составлении методических и иных материалов по соответствующим разделам дисциплины «История отечественного права и государства», спецкурсов по административному праву, истории правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором работах по теме проведенного исследования, а также в выступлениях на различных научных конференциях: междисциплинарной аспирантской конференции СЗАГС-РАГС «Государственность и государственная служба в России: пути развития» (Санкт-Петербург, 2003 г.); междисциплинарных аспирантских конференциях РАГС -СЗАГС «Реформы в России: проблемы и перспективы» (Москва, 2003 г.) и «Государственность и государственная служба в России: пути развития» (Санкт-Петербург, 2004 г.); IV международной научной конференции «Россия: приоритеты выборов и выбор приоритетов» (Москва, ИНИОН РАН, 2003 г.); ежегодной междисциплинарной конференции «Россия: тенденции и перспективы развития», (Москва, 2004 г.); Международной междисциплинарной аспирантской конференции «Власть и управление в современном мире» (Санкт-Петербург, 2005 г.); III международной научно-практической конференции «Современное состояние и перспективы развития материального и процессуального права в условиях судебно-правовой реформы» (Пенза, 2006 г.).
Структура диссертации определяется ее объектом, целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие девять параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.
Понятия «полиция», «полицейская деятельность» и «полицейская служба»
Генеральная функция государства заключается в обеспечении целостности общества, создании необходимых условий для его нормального развития. Охрана государственного и общественного строя - его важнейшая задача. Органом, непосредственно выполняющим эту функцию, является полиция. Термин «полиция» происходит от греческого «politeia», обозначающего: 1) управление общиной, городом; 2) государственное устройство. Только позднее в романских языках производный от этого слова термин «police» получил более широкое значение, главным из которых стала «регламентация». Со времен средневековья понятие «полиция» во всех странах романской языковой службы, и, прежде всего, во Франции, охватывало все то, что в наши дни включается в понятие «законодательство», «регламентация», «управление», «обеспечение общественного порядка», «преследование нарушителей», «правосудие» Вплоть до XIX в. полицейская деятельность государства трактовалась расширительно - как обеспечение «благополучия граждан», их безопасности и благосостояния. Соответственно, с термином «полиция» идентифицировалось внутреннее управление12. Полицейская власть была важной юридической формой абсолютной власти монарха над подданными. Не считая иностранных (внешних) дел, военной сферы, финансов и юстиции, полицейская власть объединяла осуществляемую внутри государства государственную власть . Но постепенно содержание понятия «полиция» сужалось, этот процесс начал проявлять себя уже с XVIII в. От понятия «полиция» отделились самостоятельные понятия законодательство, государственное управление, юстиция - и уже с начала XIX в слово «полиция» и в западноевропейских государствах, и в России приобретает свое современное значение.
В широком смысле термин «полиция» означает совокупность правил, предписанных гражданам публичной властью. Помимо законодательных структур такими полномочиями, например, во Франции обладают и исполнительные органы: в общегосударственном масштабе - премьер-министр, в департаментах - префекты, в коммунах - мэры. Их компетенция - это «общая полиция», то есть полномочия на издание норм общего характера, действие которых распространяется на подвластную им территорию - префектуру, коммуну14. Во втором, более узком значении, термин «полиция» - это определенная деятельность, направленная на обеспечение соблюдения норм, которые составляют понятие «полиция» в первом смысле этого слова. Их соблюдение достигается применением различных санкций. Таким образом, объединив оба эти значения понятия «полиция», мы получим совокупность юридических актов, имеющих принудительный характер и направленных на непосредственное поддержание и охрану правопорядка и совершение действий, имеющих целью обеспечить соблюдение и выполнение этих актов. В такой трактовке полицейскую власть не следует смешивать с полицейскими органами, на которые возложена задача исполнения реализации полицейской функции государства.
Третий смысл термина «полиция» - это совокупность лиц (как назначенных, так и выборных), осуществляющих полицейские действия.
И, наконец, последнее значение слова «полиция» - это система административных органов, укомплектованных кадрами государственных служащих, специально предназначенных для организации и осуществления полицейской деятельности15. Подобная трактовка распространена и в зарубежных исследованиях.
Приведенные значения термина «полиция» появлялись в общественной и государственной жизни в указанной последовательности. Таким образом, полицейские функция публичной власти проявилась задолго до формирования государственной системы полицейских органов и служащих
Н.Н Белявский отмечал, что долгое время словом полиция, полицейская деятельность обозначали все формы, в которые выливается вторжение прави-тельства в частную или общественную жизнь . Исторически сама функция предшествовала созданию организации. Тем не менее, исходя из известного многообразия полицейских действий, определение сущности полиции некоторые зарубежные ученые считали задачей, заранее обреченной на неудачу.
Некоторые исследователи определяли сущность деятельности полиции путем перечисления ее задач Французское толкование Кодекса Брюмера гласит: «Полиция образована дня поддержания общественного порядка, свободы, собственности, уверенности каждого» . Менее абстрактное и более развернутое определение дано в Большой французской энциклопедии 1910 г.: «История никогда не знала обществ, будь они мало-мальски организованы, без существования полицейского аппарата, обеспечивающего его гражданам внутреннюю безопасность, подавляющего и предупреждающего преступление против личности и собственности, и, с другой стороны, обеспечивающего послушание представителям государства и выполнение указаний его руководителей»19. Эти определения свидетельствуют о взаимосвязи между понятиями «полиции» и «общественный порядок».
Деятельность полиции сопутствует развитию общественных отношений, отношениям между отдельной личностью и группами граждан и обусловлена нормами права, регулирующими эти общественные отношения путем реализации задач, поставленных государством перед полицией. Английские ученые при определении сущности полицейской деятельности отмечают, прежде всего, задачу «социального регулирования», подразумевая под ним «процесс, призванный обеспечить соответствие поведения установленным нормам в целях сохранения между членами данного общества необходимого знамена-теля» . При этом подчеркивается, что этот процесс также предназначен для пресечения различных форм несогласия с установленными в обществе нормами Таким образом, определение сущности полиции вытекает из характеристики социального регулирования.
Регулирование общественных отношений является необходимым условием любого общества Регулирование может быть позитивным и негативным (через установление и применение санкций) в зависимости от форм регулирования поведения отдельной личности или коллектива граждан. Регулирование характеризуется либо применением поощрения (позитивное регулирование), либо санкцией (негативное регулирование). Соответственно, повышение объема негативного регулирования можно рассматривать как полицейскую деятельность.
Типология функций органов полиции
Неразделимость полиции, государства, его политики и права подтверждается, когда использование политической функции вызвано необходимостью реализации потребностей управления, где цель политики - внешняя безопасность, обеспечение внутреннего порядка и «внутреннего согласия», и определяется в том числе урегулированностью и упорядоченностью общественных отношений. Функция же полиции состоит в реализации этой цели, что также обозначено в соответствующей правовой норме конкретного государства. В зависимости от особенностей правовых систем (романо-германская, семья общего права, семья социалистического права и проч.50) можно выделить ряд моделей организации полиции, например, континентальную и британскую.
Основным отличительным признаком романо-германской правовой системы является ее формирование на основе римского права. В настоящее время в эту семью входят все страны континентальной Европы (поэтому она также называется континентальной). Кроме того, к ней относятся правовые системы государств Латинской Америки, значительной части Африки и Азии. Во многих странах романо-германское право сочетается с местным, традиционным правом, в странах Ближнего Востока - с мусульманским, в Японии - с традиционными этико-правовыми нормами, в странах Африки - с обычным правом. Для романо-германской правовой системы характерна оптимальная обобщенность (абстрактность) норм, разделение права на публичное и частное, выделение различных отраслей права. Главным источником права признается закон, причем, законодатель стремится к кодификации всех основных отраслей права. Судебный прецедент, в отличие от англо-американского права, имеет значение вспомогательного источника или вовсе не признается в качестве такового. Ограниченная роль среди источников романо-германского права принадлежит также обычаю.
Другая правовая семья - общего права - включает право Великобритании и стран, последовавших образцу английского права. Характерные черты этого права совсем иные, нежели право всех систем романо-германской семьи. Общее право было создано судьями, разрешавшими споры между отдельными лицами. Норма общего права менее абстрактна, чем норма права романо-германской правовой семьи, и направлена на то, чтобы разрешить конкретную проблему, а не сформулировать общее правило поведения на будущее. Нормы, касающиеся отправления правосудия, судебного процесса, доказательств и даже исполнения судебных решений, в глазах юристов этих стран имеют не меньшее, а даже большее значение, чем нормы, относящиеся к материальному праву; их основная забота - немедленное восстановление статус-кво, а не установление основ социального порядка. Наконец, общее право в силу своего происхождения связано с королевской властью. Оно получало толчок для своего развития тогда, когда порядок в стране находился под угрозой или когда какие-либо иные важные обстоятельства требовали или оправдывали вмешательство королевской власти, в этих случаях оно как бы приобретало черты публичного права, так как споры частного характера интересовали суды общего права лишь в той степени, в какой они затрагивали интересы Короны или королевства52.
С течением времени в континентальной Европе, прежде всего, во Франции (а затем уже в Австрии, Германии, Италии и Испании), в Великобритании и других государствах Соединенного Королевства обозначилось два подхода к организации полицейской деятельности.
В соответствии с английской моделью полиция является органом государства, организованным в соответствии с требованиями данного государства и воплощая нечто вроде саморегулирующейся организации со сведенным до минимума применением силы. Это и отличает ее от европейской, или континентальной (прежде всего, французской), модели, где функционирование полицейского аппарата связано, главным образом, с решением задач государственной власти В этих странах в отличие от Англии полицейской функции придается гораздо более насильственный и принудительный характер. Следуя в таком направлении, можно противопоставить английскую модель «народной полиции» модели континентальной (государственной) полиции, где основная ее функция заключается в исполнении воли власти
Итак, в Великобритании в обязанности полиции входило три основных задачи 1) поддержание порядка; 2) раскрытие преступлений; 3) регулирование уличного движения. Контроль за деятельностью полиции осуществлялся со стороны местных властей.
В странах европейского континента (Франция, Италия, Испания, Германия) задачи полиции были гораздо шире - предотвращение правонарушений в любой сфере общественных отношений.
В структурно-функциональном отношении континентальную модель отличает жесткая централизация управления органами полиции со стороны государства и широкий круг полномочий, а британскую - децентрализованное управление через систему местных органов власти, гораздо меньший объем задач и, следовательно, более тесный контакт с населением
Полиции в своей деятельности часто приходится обеспечивать решение политико-государственных проблем, которые ведут к отдалению полиции от населения, принимая во внимание то, что применение принуждения является в этом случае доминирующим. Именно этим процессом, по мнению некоторых ученых, можно объяснить современную тенденцию противопоставления функции охраны «общественного порядка» и охраны «политического режима и общественной безопасности государства» в пользу первой, делая особый акцент на предоставление услуг населению.
Сочетание сильных политических мотиваций и незначительной социальной активности характеризуют континентальную модель организации полиции, соответствуют ее авторитарному типу. И наоборот, объединение социальных устремлений ограничение политических приоритетов в деятельности полиции отличают британскую модель полиции, которую можно условно назвать социальной.
Возможно также существование третьей модели, когда сильные социальные и политические потребности общества могут способствовать образованию иного типа полиции, которую можно было бы квалифицировать как арбитражную. Такая ситуация допустима в государствах чрезвычайно дезинтегрированных, где разделение общества является следствием пока слабой (исторически) или ослабленной государственной власти, которая, однако, необходима обществу для обеспечения насущной потребности в безопасности и защиты его от возможных последствий дезинтеграционных процессов.
Основные направления формирования и развития полицейского законодательства в первой половине XVIII в
В Древней Руси функцию охраны общественного порядка, обеспечения внутренней безопасности исполняли многочисленные должностные лица, в основном местного уровня управления: наместники князей, посадники, тиуны, мечники, праветчики, доводчики, дворские, приставы, волостели, а также вотчинники и помещики, их слуги. Развитие приказной системы управления в XV-XVII вв. позволило наделить полицейскими функциями новые органы центрального управления - приказы. В середине XVI в. одним из центральных органов управления был Разбойный приказ, сформированный на базе Разбойной избы Боярской думы. Его основной функцией была организация борьбы с преступностью в стране. Из Разбойного приказа на места направлялись сыщики. С 30-х гг. XVI в. он возглавлял губное самоуправление на местах. Губные старосты, избранные из местных дворян и целовальники организовывали местное население на борьбу с преступностью.
За порядком на московских рынках наблюдали назначавшиеся Земским приказом ярыжные («ярыжки»). Сыскной приказ, созданный в 1619 г., вел розыск преступников, сбежавших посадских людей и покинувших тягло закладчиков, беглых крестьян. Сыском беглых крестьян и холопов занимались также Поместный и Холопий приказы. В XVII в. важную роль в обеспечении порядка в центральных и северных городах, а особенно в Москве, играло стрелецкое войско во главе со Стрелецким приказом. Стрелецкие избы в городских районах были своеобразными опорными пунктами наряду со съезжими избами. В начале XVIII в. поддержанием общественного порядка занимался Преображенский приказ, губернские канцелярии (с 1708 г.) и другие административные органы общей и широкой компетенции80.
Таким образом, в XVII в. центральная власть начинает сосредотачивать полицейскую деятельность в своих руках, но пока компетенция полицейских органов ограничивается в основном пределами столицы.
С XVII в. на улицах и площадях Москвы выставлялась стража, которая следила за порядком, не позволяла хождения ночами по городу (за это было предусмотрено битье кнутом или тюремное заключение). В 1504 г. Иваном III были учреждены, а в 1505 г. уже фактически существовали на московских улицах решетки, на выездах из города - заставы81. Решетки на ночь закрывались, у них выставлялись сторожа. Ведали решеточным караулом приказчики. В конце XVI-XVII вв. в городах весной назначались так называемые «объезжие головы». В помощь им давались подьячие, решеточные приказчики, прикомандировывались стрельцы и другие военнослужащие, квартировавшие в городах, от местного населения выставлялись сторожа. Объезжие головы в Москве назначались царскими указами или боярскими приговорами, в периферийных городах - воеводскими распоряжениями, из боярско-дворянской среды. В 1597 г. было назначено 9 объезжих голов в различных частях Москвы. Первым сводным полицейским законом, регламентировавших их деятельность, стал «Наказ о Градском благочинии», изданный в апреле 1649 г, в котором говорилось: «Государь, Царь и Великий Князь Алексей Михайлович вся Руси повелел Ивану Андреевичу Новикову, да Подьячему Викуле Панову быть в объезде в Белом Каменном городе, от Покровския улицы по Яузские ворота и по Васильевскому лужку для береженья от огня и ото всякого воровства; а с ним и с подьячим, указал государь быть в объезде, для береженья пяти человекам решеточным прикащикам, до со всяких людей, с 10 дворов по человеку с рогатины, и стопоры, и с водоливными трубами. ... А для береженья во всех улицах и по переулкам, в день и ночь ходить и беречь накрепко, чтоб в улицах и переулках бою и грабежу и корчмы и табаку и иного воровства не было...».
Постепенно компетенция московских объезжих расширялась. Они уже не просто задерживали правонарушителей и доставляли их в Земский приказ, а проводили дознание, могли сами определить наказание за нетяжкие преступления в виде битья батогами и заключения в тюрьму на небольшие сроки. Для этого строились съезжие избы. В церковных слободах назначались свои «объезжие головы».
На основе вышеизложенного, можно сделать вывод, что до начала XVIII в. полицейские функции были распределены между правительством, духовными властями и частными лицами, начиная от приказов как органов центрального управления и воевод на местном уровне, и заканчивая помещиками.
В основанном в 1703 г. Санкт-Петербурге охраной общественного порядка и безопасности, преследованием лиц, совершивших преступления, вначале ведали губернская канцелярия во главе с губернатором Ингерманландии (Санкт-Петербургской губернии) А. Д. Меньшиковым, подчиненная ей Городо-вая (Санкт-Петербургская) канцелярия, обер-комендант. С созданием в 1705 г. Адмиралтейской верфи управление, в том числе полицейское, Петербургом фактически разделяется между Адмиралтейской канцелярией - на Адмиралтейской стороне и Городовой канцелярией - на Городовом (Санкт-Петербургском) острове83. Полицейские функции эти канцелярии осуществляли каждая на своей территории, как непосредственно, так и через воинские команды и назначенных для этого должностных лиц, как правило, офицеров, получивших со временем название «надсмотрщиков». Заметную роль в организации первоначальной правоохранительной системы в новой столице сыграл адмиралтейский советник А. В. Кикин. Он составлял от имени Адмиралтейства для надсмотрщиков инструкции («Пункты»), в которых сочетались положения заимствованным из наказов объезжим головам и иностранная.
В процессе государственных реформ Петра I завершилась централизация государственной власти, утвердилась абсолютистская (самодержавная) форма правления, был реформирован весь государственный механизм и особенно его карательно-правоохранительная часть. Образованы новые органы политического сыска. Преображенский приказ и Тайная канцелярия, сформирована система фискалата, которая была призвана искоренять злоупотребления по службе, для производства расследования были направлены на места гвардейские офицеры с чрезвычайными полномочиями, создана прокуратура, сделана попытка обособить судебную власть и укрепить ее. Широкие правоохранительные полномочия были возложены на все органы управления, особенно местные (воевод, губернаторов и их канцелярии, оберкомендантов, комендантов, различные конторы, ратуши и магистраты). Также к охране общественного порядка привлекались расквартированные на местах воинские части.
Нормативно-правовые основы полицейской реформы 1862 г
19 февраля 1855 г., после смерти императора Николая I, на престол Российской империи вступил его сын Александр Николаевич Романов. Уже в первые годы новый император своего правления он проявил интерес к либеральным реформам, в череде которых находилась и реформа органов общей полиции.
Полицейская реформа 60-70-х гг. XIX в. была необходимой и вынужденной мерой. К началу 1860-х гг. XIX в внутриправительственный кризис достиг апогея, наблюдался подъем общественно-политического движения в стране, увеличение числа крестьянских выступлений
Недостатки в работе полиции были очевидны. Современники отмечали, что «штат нижних чинов комплектовался военнослужащими 2-го разряда, неспособными нести полицейскую службу, полицмейстеры и прочие офицеры набирались из ушедших в отставку из-за ран штаб- и обер-офицеров. В производстве дел наблюдалась ужасная медлительность, проволочки и бездействие. Скорость прохождения дела зависела от приказа начальства, если же такового не поступало, то дело могло и вообще остаться не рассмотренным довольно длительный срок»248. Из-за широких полномочий органов общей полиции, недостаточно точно установленной в законодательстве, порядка их деятельности и пределов административного усмотрения, основной характеристикой деятельности органов полиции стал произвол. Накануне проведения крестьянской реформы возросло число жалоб крестьян на помещиков, для их рассмотрения органы общей полиции не имели достаточных дел и средств. Органы полиции нуждались в дополнительных штатах и дополнительных правилах для рассмотрения этих дел.
Исследуя причины полицейской реформы, известный российский поли-цеист И.Т. Тарасов писал, что она была вызвана недостаточно эффективной деятельностью органов как городской, так и сельской полиции, не приносившей большой пользы «вследствие неудовлетворительного определения существа ее власти и границы ее прав и обязанностей, причем крайне скудное содержание не давало возможности привлечь к полицейской службе лучшие си-лы».
Работа по подготовке полицейской реформы проводилась параллельно с разработкой проектов других буржуазных реформ России. Органом, координирующим эту работу, было МВД, действующее совместно с Министерством юстиции. Была создана особая комиссия для разработки проектов преобразования губернских и уездных учреждений, в том числе и органов полиции. В 1858-1862 гг. министерство и комиссия принимали к рассмотрению проекты и разработки полицейских и иных чиновников, совместно разрабатывали проект реформирования системы полицейских органов и полицейской службы.
В 1858-1859 гг. на основе обобщения большого числа общих и частных проектов и предложений новой организации полиции, разработанных разными канцеляриями, комиссиями и отдельными лицами, были подготовлены основные начала реформы полиции. Этот документ решил спор о том, с чего начинать реформу полиции - с ее низовых звеньев в уезде или с уровня губернии. Было выбран вариант реформы «снизу».
Высочайший указ от 14 июля 1858 г. определил основные мероприятия реформы: назначение полицейских чиновников «от правительства» (отказ от выборных полицейских должностей по сословиям); соединение городской полиции с уездной; отделение от полиции следственной, судебной и хозяйственной частей. Эти меры открывали для органов общей полиции возможность «заниматься своей основной функцией - обеспечением общественного порядка и спокойствия».
В 1859 г. были составлены Временные правила о полиции Российской империи, но свое утверждение они получили позже252. В преддверии введения Судебных уставов, в июле 1860 г. были Высочайше утверждены постановления об отделении следственной части от полиции, об учреждении судебных следователей и наказ чинам полиции о производстве дознаний по делам, содержащим признаки преступления. В том же году разрабатываются проекты «Общего учреждения полиций уездной и городской»; временных правил деятельности полиции по предметам, оставленным в ее ведении до преобразования других частей уездного и губернского управления; «Правила о форме чинов полиции». Задача реформирования всей системы органов полиции российской империи была слишком масштабна, чтобы решить ее в кратчайшие сроки. Потому, Объединенное присутствие Департаментов законов и государственной экономии Государственного совета совместно с Главным комитетом по устройству сельского состояния, решило, «ввиду затруднительности полного преобразования полиции и настоятельной необходимости некоторых изменений во внешнем ее устройстве», признать «возможным привести в исполнение лишь ту часть проектированных постановлений, которая относится до образования полиции, состава и средств содержания, оставив без изменения предметы ведомства, пределы власти, порядок действий, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции вплоть до преобразования судебного устройства и хозяйственного управления».
