Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и правовые основы финансовой (А] деятельности в Российской империи С.24.
1. Финансовая деятельность в условиях становления и развития капитализма: понятие, содержание, особенности с.24.
2.Система нормативно-правового регулирования финансовой деятельности в пореформенной России с.40.
3. Источники правового регулирования финансовой деятельности: классификация, признаки, взаимосвязь с.60.
Глава 2. Бюджетное законодательство и процесс в Российской империи второй половины XIX - начала XX века с.80.
1. Эволюция бюджетного законодательства в России в пореформенный период с.80.
2. Развитие бюджетного процесса в России в начале XX века с.98.
3. Особенности государственного финансового контроля в пореформенной России с. 113.
Глава 3. Нормативно-правовое регулирование государственных доходов и расходов в пореформенной России с.131.
1. Правовое регулирование отдельных видов доходов и расходов бюджета Российской империи с.131.
2. Прямые налоги в налоговой системе России: особенности правового регулирования с. 159.
3. Нормативно-правовое регулирование косвенных налогов в пореформенной России с. 186.
4. Государственный кредит и его роль в развитии финансовой деятельности в Российской империи с.203.
Глава 4. Организация и роль кредитно-денежной системы в Российской империи с.222.
1. Государственный банк Российской империи как инструмент проведения государственной кредитно-денежной политики с.222.
2. Эволюция банковской системы России во второй половине XIX - начале XX века с.243.
З.Развитие вексельного законодательства в пореформенный период с.275.
4. Правовое регулирование банковских операций и их роль в финансовой деятельности с.293.
Заключение с.311.
Список использованной литературы и источников с.323.
- Финансовая деятельность в условиях становления и развития капитализма: понятие, содержание, особенности
- Эволюция бюджетного законодательства в России в пореформенный период
- Правовое регулирование отдельных видов доходов и расходов бюджета Российской империи
- Государственный банк Российской империи как инструмент проведения государственной кредитно-денежной политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Интерес к изучению финансового права Российской империи сегодня оправдан и закономерен, так как новая экономическая реальность детерминирует существенные изменения в формах, методах, целях финансово-правовых отношений, влияет на трансформацию функций и критериев эффективности финансовой деятельности.
Расширение предметного поля финансовой деятельности, с одной стороны, актуализирует интерес к методологии межпредметного синтеза, с другой стороны, повышает роль собственно юридического исследования финансово-правовых отношений.
Переход России к рыночной экономике предполагает радикальное изменение ее финансовой системы и создание нового финансового законодательства. Одним из источников при разработке такого законодательства служит финансовое право тех государств, которые имеют значительный опыт правового регулирования финансовой деятельности в условиях рыночных отношений. Творческое использование зарубежного опыта может только приветствоваться. Вместе с тем, неприемлемо механическое заимствование зарубежного опыта и перенесение его на нашу почву без всестороннего анализа и учета российской специфики.
В условиях периодических финансовых кризисов в России несовершенство финансовой системы и финансового законодательства приводит к нарушениям нормальной работы всех сфер государственного управления, негативно сказывается на развитии экономики и социальной сферы. Государство сталкивается с недостатком финансовых средств, что не позволяет ему в полной мере финансировать вооруженные силы, системы образования и здравоохранения, социальную сферу, инвестировать развитие производства и сельского хозяйства. Безусловно, главную роль в этом играют экономические и политические проблемы, но и совершенствование финансового законодательства могло бы в значительной мере способствовать стабилизации сложившейся ситуации. Установление рациональной и социально справедливой системы налогов, сборов и таможенных тарифов в сочетании с введением государственной монополии на природные ресурсы позволило бы повысить доходы государственного бюджета, эффективная организация системы расходов могла бы способствовать снижению затрат на содержание государственного аппарата и увеличению капиталовложений в сфере развития науки, образования, производства. Эффективный, правильно организованный финансовый контроль также способствует уменьшению чрезмерных расходов, предотвращает финансовые преступления. Нуждается в корректировке система денежного обращения. Значительные резервы экономического и финансового роста таятся в упорядочении работы банковской системы, повышении ее надежности. Таким образом, дальнейшее развитие и совершенствование действующего финансового законодательства открывает большие возможности для нормализации всех сфер государственной и общественной жизни.
В этих условиях представляется логичным обратиться к богатому отечественному опыту правового регулирования финансовой деятельности, накопленному в России во второй половине XIX - начале XX века. Бурное развитие капиталистических производственных и торговых отношений в этот период привело к возникновению потребности в совершенствовании финансовой системы, деятельность которой требовала соответствующего правового обеспечения. Постепенно, путем проб и ошибок, происходило становление и совершенствование российского финансового законодательства. Остался пусть несколько наивный с современной точки зрения, но уникальный опыт, творческое осмысление которого способно обогатить не только современную науку, но и практику.
Изучаемый период - время становления и развития бюджетного законодательства России, первых шагов к установлению гласности бюджета, его достоверности и сбалансированности, возникновения государственного контроля за правильным исполнением бюджета. Это эпоха денежных реформ, связанных с развитием денежной системы, с переходом к серебряному, а затем золотому монометаллизму, с появлением кредитных билетов, развитием вексельного законодательства. Это период совершенствования налогового и таможенного законодательства, становления отечественной банковской системы. Поэтому финансовое законодательство Российской империи второй половины XIX - начала XX века нуждается в тщательном изучении. / Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена следующими аргументами:
1.Не достаток финансовых ресурсов для полноценной реализации основных функций государства позволяет ставить вопрос о необходимости совершенствования моделей осуществления финансовой деятельности с учетом соответствующего исторического опыта.
2.Потребность усиления социальной направленности современного финансового законодательства требует его развития на основе имевшихся в прошлом традиций правового регулирования в соответствии с выводами историко-правовой науки. ,.
7 3. В процессе модернизации финансового законодательства России необходимо учитывать допущенные в прежние исторические периоды ошибки и просчеты, чтобы не повторять их в современных условиях.
Степень научной разработанности темы исследования. Тема диссертационного исследования относится к числу мало изученных, о чем говорит отсутствие специальных монографических исследований. Тем не менее, имеется большой массив литературы, так или иначе затрагивающей данную проблематику.
Всю использованную в процессе исследования литературу можно разделить на семь групп.
К первой группе относятся публикации, посвященные общетеоретическим аспектам развития российской правовой системы: Е.Н.Трубецкого, Г.Ф.Шершеневича, В.Н.Синюкова, Г.В.Мальцева, Р.Давида, К.Жоффре-Спинози,1 и других авторов, которые имели важное методологическое значение для настоящей работы.
Вторую группу составляют труды дореволюционных исследователей правового регулирования финансовой деятельности. Данные работы отличаются скрупулезностью в отборе материала, его тщательным анализом, взвешенностью оценок и выводов, сочетанием ретроспективного и компаративного методов. Но исследователи данного периода не всегда отделяли финансовое право от финансовой науки, правовой материал от экономического, не рассматривали некоторые важные аспекты финансовой деятельности, например, кредитную систему. Тем не менее, важное значение для настоящей работы имели фундаментальные труды М.М.Сперанского, И.И.Янжула, В.А.Лебедева, Н.Х.Озерова, Н.И.Тургенева, М.Ф.Орлова, М.М.Боголепова, С.И.Иловайского, П.П.Цитовича и других. Так, анализ трудов М.М.Сперанского позволяет понять, в каком направлении развивалась передовая финансово-правовая мысль в России девятнадцатого века. Фактически именно работа Сперанского «План финансов», в которой он предлагал предоставить бюджету силу закона и обосновывал необходимость введения новых налогов, а также упорядочения денежной системы, заложила основы для последующего теоретического изучения и практического совершенствования финансового законодательства.
Не являются собственно правовыми работы Н.И.Тургенева и М.Ф.Орлова, написанные в начале девятнадцатого века и посвященные, соответственно, налогам и государственному кредиту, но выводы, сделанные авторами, представляют несомненный интерес, поскольку они стали основой для дальнейших исследований.
И.И.Янжул, который считал, что главное в финансовом праве - это регулирование государственных доходов, подробно анализирует систему доходов бюджета в период Российской империи, в том числе развитие налоговой системы, сравнивает существующие в России налоги с аналогичными в Западной Европе. Использование сравнительно-правового метода делает это исследование особенно интересным. Работа В.А.Лебедева, представляющая собой одно из самых обстоятельных исследований финансово-правовых отношений в Российской империи, ценна, прежде всего, анализом системы государственных расходов, так как именно регулирование расходов автор ставил на первое место в финансовой деятельности государства. Фундаментальным исследованием вексельного права является работа П.П.Цитовича, в которой высказаны многие важные теоретические положения о развитии вексельного обращения, причем не только в России, но и за рубежом.
В конце девятнадцатого - начале двадцатого века в России появляются исследования непосредственно по финансовому праву . Это было связано с тем, что финансовое право все более развивалось и завоевывало место под солнцем в качестве самостоятельной отрасли, его включили в учебные планы высших учебных заведений. В работе С.И.Иловайского исследованы вопросы бюджетного права, правовой регламентации государственных расходов и финансового контроля . Работа профессора И.Т.Тарасова посвящена разработке предмета и метода науки финансового права, истории финансовых учреждений, анализу законодательства в области финансового управления3. Достаточно полным и обстоятельным для того времени был учебник по финансовому праву Д.М.Львова .
Также в процессе исследования использовались исследования дореволюционных ученых и практиков: Н.Н.Белявского, Н.Х.Бунге, Н.Варадинова, К.К.Гаттенберга, А.Добровольского, А.И.Каминки, М.П.Кашкарова, П.П.Мигулина, Н.А.Миловидова, Н.С.Мордвинова, В.Судейкина, И.Т.Тарасова, Л.В.Ходского, Л.Н.Яснопольского и других. Третью группу публикаций составляют труды авторов советского периода: Е.А.Ровинского, М.И.Пискотина, Н.И.Химичевой и других1.
Данные авторы внесли большой вклад в разработку теоретических понятий, таких, как финансовая деятельность государства, финансовые Jfc) правоотношения, бюджетный процесс и т.д.
Четвертую группу составили публикации современных исследователей проблем правового регулирования финансовой деятельности: К.С.Вельского, Д.В.Винницкого, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, Ф.Диланяна, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина, Ю.А.Крохиной, В.А.Соловьева, Н.И.Химичевой, О.Филачевой и других . Работы данных авторов крайне важны для понимания сущности финансовой деятельности государства, ее содержания и особенностей правового регулирования. В трудах данных авторов раскрывается не $jk только содержание понятия «финансовая деятельность», но и анализируются современные подходы к финансовому правоотношению, к бюджетному и налоговому законодательству, к правовому регулированию финансового контроля и денежного обращения.
Выделение пятой группы обусловлено тем, что в диссертации рассматривается правовое регулирование государственных кредитных учреждений как составная часть финансовой деятельности, но дореволюционные авторы не уделяли этому вопросу достаточно внимания, поэтому соискатель также опирался на труды современных исследователей теоретических аспектов банковского права: А.Г.Братко, С.А.Голубева, А.Ю.Викулина, Я.А.Гейвандова, Н.Ю.Ерпылевой, Н.Ефремовой, Ю.В.Красиковой, О.М.Олейник, В.М.Столяренко, Г.А.Тосуняна, А.М.Экмаляна и других.1 В работах данных авторов рассматриваются, в основном, проблемы и перспективы совершенствования банковского законодательства Российской Федерации, но некоторые положения и выводы могут быть использованы и при анализе правовых норм пореформенной России. Использование компаративного метода предопределило необходимость анализа трудов зарубежных исследователей2.
Шестую группу составили немногочисленные труды современных исследователей истории финансового права: С.Ф.Комова, В.М.Пушкаревой, В.В.Рогова, А.А.Ялбулганова и других3. Так, А.А.Ялбулганов достаточно подробно рассматривает правовые основы организации финансового контроля в пореформенной России, в первую очередь, в армии, анализирует деятельность Государственного контролера В.А.Татаринова, исследует некоторые аспекты развития дореволюционного налогового законодательства. В.М.Пушкарева прослеживает развитие теоретических взглядов основоположников отечественной финансово-правовой мысли. Особо следует отметить докторскую диссертацию Ю.В.Сорокиной, посвященную исследованию правового регулирования финансовых отношений в Российской империи. В работе рассмотрена система финансового управления, начиная с пятнадцатого столетия. Избранный автором обширный период не позволил подробно остановиться на некоторых важных аспектах, таких, например, как организация денежного обращения в пореформенной России, неналоговые доходы государства и т.д1. Отдельные аспекты интересующей нас темы представлены и в работах современных ученых-экономистов .
К седьмой группе можно отнести исследователей, в трудах которых раскрыты основные закономерности развития государства и права Российской империи второй половины XIX - начала XX века, таких, как И.А.Исаев, А.В.Корнев, Р.С.Мулукаев, А.П.Печников, Е.А.Скрипилев, С.А.Чибиряев, О.И.Чистяков, С.В.Юшков и другие.
Таким образом, анализ литературы позволяет говорить о явно недостаточной разработанности проблематики исследования. Не выявлены основные направления финансовой деятельности государства в пореформенный период, не проанализированы бюджетное и налоговое законодательство как инструменты финансовой политики в Российской империи, не изучены источники правового регулирования денежного и вексельного обращения, а также кредитной сферы и т.д. Работы, посвященные комплексному анализу финансового законодательства Российской империи, практически отсутствуют. Все это говорит о том, что избранная тема исследования нуждается в дальнейшем изучении.
Источники исследования. Основным источником диссертации стало законодательство Российской империи, посвященное финансовой деятельности. К числу главных источников законодательства в XIX веке можно отнести издававшееся ежегодно с 1830 г. Полное собрание законов Российской империи. Оно может рассматриваться как важный источник для изучения истории финансового права, поскольку содержит практически все правовые акты по финансовым вопросам.
С 1862 по 1917 г. при Сенате издавалось Собрание узаконений и распоряжений правительства. Оно выходило два раза в неделю, и содержало все манифесты, повеления, издаваемые от имени Сената указы и другие акты, имевшие силу закона. С 1902 г. Собрание узаконений издавалось в двух отделах, причем во второй отдел помещались, кроме прочего, уставы и законоположения, касавшиеся общественных, земских, городских и частных финансов и кредитных учреждений.
Еще одним важным источником исследования является изданный в 1832 г. Свод законов Российской империи, который был объявлен действующим источником права с I января 1835 г. Впоследствии Свод переиздавался в 1842 г. и в 1857 г. После этого переиздавались отдельные тома, последний раз в 1912 г. Законы, принимавшиеся в промежутке между новыми изданиями Свода, помещались в "Продолжениях к Своду".
Налоговое законодательство в большей массе своей представлено в томе Y, который содержал уставы о податях, пошлинах и акцизах. Монетный устав (Свод учреждений и уставов монетных) содержится в томе YII, таможенные уставы - в томе YI. Банковскому праву был преимущественно посвящен том кредитного - Свод учреждений и уставов государственных кредитных установлений). Кроме законов, в качестве источников финансового права можно рассматривать и подзаконные нормативные акты. К числу таких актов относились, например, инструкции и циркуляры министерства финансов.
Одним из источников исследования стали материалы архивов, в первую очередь, Государственного архива Российской Федерации и Центрального исторического архива Москвы. В фондах данных архивов отложилось значительное количество материалов, связанных с темой диссертационного исследования. Среди изученных личных фондов особенно полезными оказались фонды Александра II и В.К.Плеве. Важное значение имели для диссертации материалы из фонда Т.И.Филиппова, который в конце XIX века состоял в должности Государственного контролера. В делах данного фонда находится значительное количество материалов, посвященных правовым проблемам денежной реформы, налогообложения, исполнения государственной росписи доходов и расходов. Многие из этих материалов вводятся в научный оборот впервьге. Также большое место в процессе исследования занимает анализ материалов из изученных автором фондов Московской казенной палаты, Московской контрольной палаты и Московской конторы Государственного банка.
Таким образом, тема исследования имеет достаточно обширный круг источников, подвергшихся тщательному изучению.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникавшие в процессе финансовой деятельности государства в Российской империи, а также нормативно-правовые акты, регулировавшие деятельность государства по аккумулированию и распределению финансовых ресурсов, и практика их применения.
Предмет исследования - характерные черты, особенности и закономерности развития финансового права Российской империи и его норм.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа нормативно-правовых актов и практики их применения исследовать опыт правового регулирования финансовой деятельности в Российской империи, выявить его общие закономерности и определить возможность использования в современных условиях.
Общая цель исследования реализуется в следующих задачах:
Проанализировать понятие и содержание финансовой деятельности в Российской империи.
Исследовать систему нормативно-правового регулирования финансовой деятельности в пореформенной России.
Выявить источники правового регулирования финансовой деятельности.
Изучить особенности бюджетного процесса в пореформенной России.
Рассмотреть правовое регулирование доходов и расходов государственного бюджета в Российской империи.
Исследовать правовые основы организации государственного финансового контроля в пореформенной России.
Проанализировать особенности налоговой системы в Российской империи.
Исследовать роль государственного кредита в финансовой деятельности в Российской империи.
Проанализировать функции Государственного банка Российской империи в регулировании кредитно-денежной системы.
Изучить особенности эволюции банковской системы в Российской империи.
Проанализировать особенности развития вексельного законодательства в пореформенной России.
Исследовать особенности правового регулирования банковских операций в пореформенной России.
Хронологические рамки исследования охватывают период второй половины XIX - начала XX века. Основное внимание в работе уделяется развитию финансового законодательства в пореформенный период, так как именно отмена крепостного права в 1861г. послужила толчком для финансовых реформ, обусловила их необходимость и направленность. Период Первой мировой войны в диссертации не рассматривается, так как в ее условиях финансовая деятельность государства имела определенную специфику и потому требует отдельного самостоятельного исследования.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него научные принципы: объективность, познаваемость, детерминизм, историзм. Финансово- правовые явления рассматриваются в диссертации в их развитии, в конкретной исторической обстановке, во взаимосвязи и взаимообусловленности финансово-правовых норм и финансово-правовых институтов. В процессе работы над темой использовались методы: системно-структурный, формально-юридический, догматический, конкретно-исторический, компаративный и другие. Определенная связанность темы с экономикой предопределила необходимость использования метода обращения к другим наукам. В рамках сравнительного метода использовалось сравнение отечественного финансового законодательства с нормами аналогичного законодательства других стран.
Научная новизна диссертации, которая представляет собой комплексное системное исследование правового регулирования финансовой деятельности в Российской империи, определяется следующими основными моментами:
в результате проведенного исследования в работе обоснованы новые подходы к анализу содержания финансовой деятельности в Российской империи;
доказано, что российское государство изучаемого периода имело значительные финансовые проблемы, которые пыталось решать, главным образом, за счет основной массы небогатого населения страны;
на основе анализа новых, ранее не исследованных архивных материалов доказана неэффективность влияния законодательных актов на результаты финансовой деятельности в период второй половины XIX — начала XX века;
проведена систематизация источников правового регулирования финансовой деятельности в Российской империи;
использован новый для историко-правовых исследований метод обращения к другим наукам: философии, истории, экономической теории, теории управления и т.д.;
разработана периодизация правового регулирования денежного обращения в Российской империи;
- выявлены особенности формирования банковской системы в Российской империи, раскрыта ее роль в системе финансовой деятельности государства;
вскрыто противоречие между формальной и реальной бюджетными системами в пореформенной России;
обосновано положение о недостаточной социальной направленности современной налоговой системы Российской Федерации, предложены пути ее совершенствования.
Результатом проведенного диссертационного исследования стала выработка системы концептуальных теоретических положений, выносимых на защиту, которые можно рассматривать как обобщение исторического опыта правового регулирования финансовой деятельности в Российской империи во второй половине XIX — начале XX века:
Финансовая деятельность государства в Российской империи второй половины XIX - начала XX века представляла собой целенаправленную активность государственных органов по аккумулированию, распределению и использованию финансовых ресурсов. Основными направлениями финансовой деятельности являлись модернизация денежной системы, совершенствование системы государственных расходов и контроля за ними, повышение государственных доходов как с помощью налогов, так и из иных источников, а также совершенствование кредитно-финансовой системы. Одним из важнейших средств финансовой деятельности в течение изучаемого периода, как и сегодня, выступали нормы финансового права. Основным стимулом развития финансового законодательства Российской империи являлись фискальные интересы казны, при этом конкретные нормы складывались в результате острой борьбы противоречивых интересов различных классов, сословий и группировок, как компромисс между ними.
Исследуемый период является временем активного становления финансового права. Главные факторы, оказавшие влияние на развитие финансового права в пореформенной России - это отмена крепостного права, потребовавшая перестройки всей налоговой системы, а также войны, резко увеличившие государственные расходы и потому потребовавшие новых источников доходов и новых форм контроля за расходом средств.
Центральное место в системе правового регулирования финансовой деятельности в Российской империи занимало бюджетное право.
Появление бюджетного права в полном смысле этого слова стало возможным только с созданием Государственной Думы в 1906г., поскольку бюджетное право предполагает участие народных представителей в составлении, принятии и контроле за исполнением бюджета. Но Дума не / имела полного контроля за всеми расходами бюджета, и потому отвечавшее требованиям времени бюджетное законодательство окончательно не сформировалось. Вместе с тем, представляется необоснованной точка зрения, согласно которой термин «бюджетное законодательство» не может применяться относительно второй половины XIX века, так как законодательство, регулировавшее бюджетные вопросы, существовало, и соответствующая терминология употреблялась не только в литературе изучаемого периода, но и в названии отдельных нормативно-правовых актов. В связи с этим, можно говорить о разграничении fc формальной и реальной бюджетных систем.
4. Постоянные дефициты бюджета в Российской империи приводили к активному использованию такого финансового инструмента, как государственный кредит. Вместе с тем, в Российской империи остался неиспользованным потенциал государственного кредита как мощного регулятора экономической ситуации в стране: регулятора развития производства, занятости населения, темпов инфляции и т.д. Как правило, государственный кредит использовался только как инструмент пополнения бюджета, что снижало его эффективность, порождало финансовые и _ экономические проблемы.
5- Важное значение для финансовой деятельности государства имело налоговое законодательство. Особенностью налоговой системы Российской империи стало значительное преобладание косвенных налогов над прямыми. В результате основная тяжесть налогообложения падала на наименее обеспеченные слои населения, в первую очередь, крестьянство, которое в результате такого налогообложения разорялось, тем самым сокращая фискальную базу казны. Перестройка системы налогообложения на основе прямых налогов встречала затруднения в связи с сопротивлением правящих, наиболее обеспеченных классов. Следовательно, налоговая система Российской империи способствовала дальнейшему обнищанию бедного населения.
Важной отличительной чертой организации системы финансового контроля в Российской империи стало то, что это был не независимый контроль народных представителей за исполнением бюджета, а контроль органов управления за соблюдением установленных финансово-правовых норм. Эффективность контроля снижалась тем, что ряд вопросов был на законодательном уровне изъят из компетенции соответствующих контрольных органов.
Особенностью банковской системы Российской империи во второй половине XIX - начале XX века являлось наличие сословных кредитных учреждений. Верхний уровень банковской системы Российской империи, который обычно представлен центральным банком, окончательно не сформировался, так как в законодательстве не были полностью зафиксированы контрольные и надзорные функции Государственного банка. Вопреки высказывающейся в современной банковской литературе точке зрения, что банковская система Российской империи развивалась в направлении ее двухуровневого построения, в диссертации обосновано положение о трехуровневом характере развития банковской системы в пореформенный период.
Особенности развития ипотечного кредита в России определялись активным вмешательством государства в данную сферу путем создания государственных ипотечных учреждений и целенаправленного воздействия на деятельность частных ипотечных учреждений. Главной целью такого вмешательства было создание льготных условий кредита для заемщиков-землевладельцев, что противоречило интересам самих ипотечных банков.
9. Проведенное исследование свидетельствует о том, что важное место в финансовой деятельности государства в изучаемый период занимало правовое регулирование вексельного обращения, так как векселя нередко выполнял функции денег. Вместе с тем, вексельное /щ законодательство Российской империи развивалось не традиционным путем - от обычая к закону, как в Западной Европе, где сначала появились векселя, а затем уже посвященные им законодательные акты. В России векселя возникли именно по воле законодателя, и вексельное обращение развивалось только на основе законов.
10. Изучение опыта правового регулирования финансовой деятельности свидетельствует о том, что структура доходов бюджета современной России нуждается в корректировке в сторону увеличения доходов от неналоговых поступлений. Важным источником пополнения (Щ государственного бюджета должны быть доходы от государственной собственности, прибыль от деятельности государственных предприятий, от продажи природных ресурсов. Вместе с тем, необходимо повышать эффективность социальной функции налоговой системы путем снижения удельного веса косвенных налогов и корректировки прямого налогообложен ия.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Предпринятый в диссертации анализ особенностей и закономерностей развития финансового права в Российской империи второй половины XIX л . - начала XX века представляет собой определенный вклад в науку истории отечественного государства и права, а также в науку финансового права. В работе обоснованы новые подходы к анализу содержания финансовой деятельности в Российской империи, выявлены особенности развития отечественного бюджетного, налогового, вексельного и банковского законодательства, раскрыты элементы преемственности в правовом регулировании финансовой деятельности. Материалы и выводы исследования могут послужить основой для дальнейших научных разработок в сфере истории государства и права и проблем правового регулирования финансовой деятельности.
Научная разработка проблемы исследования представляет не только /jfcii теоретический, но и практический интерес, способствует творческому использованию накопленного в прошлом опыта в современных условиях при совершенствовании современного финансового законодательства. Выводы диссертации о необходимости усиления социальной направленности налоговой системы путем изменения соотношения прямых и косвенных налогов, о необходимости изменения структуры доходной части бюджета, а также выводы относительно желательности развития в современных условиях сети мелких кредитных учреждений могут быть использованы для внесения соответствующих поправок в действующее {{Щ налоговое и банковской законодательство. Материалы диссертации могут послужить основой для создания учебных пособий, оказаться полезными в процессе преподавания истории отечественного государства и права и финансового права.
Апробация результатов исследования осуществлялась по следующим направлениям:
1.Основные положения и выводы исследования были изложены в лекциях и в научных публикациях автора, в том числе, монографиях, учебных пособиях, статьях в научных журналах «Ученые записки МГСУ», ч «Черные дыры» в Российском законодательстве», «В мире права», «Право и жизнь» и других.
2.0сновные выводы исследования изложены в выступлениях на научных конференциях: «Россия в первой мировой войне» (Рязань, 1994), «М.Д.Скобелев и его время» (Рязань, 1994), «Социальное развитие: традиции, проблемы и перспективы» (Москва, 1995), «Региональное образование: реальность, проблемы, перспективы» (Рязань, 1999), «Социальная роль права: история и перспективы» (Москва, 2002), II Международный социальный кон фесе (Москва, 2002), III Международный социальный конгресс (Москва, 2003), IY Международный социальный конгресс (Москва, 2004), «Актуальные проблемы частного права» (Москва, 2004), «Современные правовые проблемы и правовая печать» (Москва, 2004), , «Проблемы становления фажданского общества на юге России» (Армавир, 2004), «Проблемы развития российского законодательства» (Покров, 2004), «Актуальные проблемы теории правового и социального государства» (Москва, 2004), «Защита прав и свобод человека» (Москва, 2005), «Конституционализм и конституционный строй: история, теория, практика» (Москва, 2005) и других.
3. Основные положения диссертации изложены в процессе преподавания лекционных курсов по дисциплинам «История отечественного государства и права», «Российская правовая политика», «Финансовое право», «Административное право» в Московском государственном социальном университете и Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
4.Материалы диссертации неоднократно обсуждены на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Московского государственного социального университета.
Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, четырех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованной литературы и источников.
Финансовая деятельность в условиях становления и развития капитализма: понятие, содержание, особенности
Рассмотрение правового регулирования финансовой деятельности в Российской империи в некоторой степени осложнено несоответствиями в методологическом и понятийном аппаратах прошлого и современности. Различаются подходы к сущности и содержанию финансовой деятельности, к методам ее регулирования, значительно изменились основные источники права. Поэтому анализу конкретных законодательных норм должно предшествовать уточнение данных вопросов, определение позиций, приемлемых для целей настоящего исследования, соотнесение современных понятий с нормами и взглядами прошлого.
В рассматриваемый период происходил процесс становления финансового права как самостоятельной отрасли в системе российского права, а также шел процесс становления науки финансового права. В целом, развитие любой новой отрасли права зависит от важности ее роли для экономического и социально-политического развития страны, от степени ее теоретической и практической разработанности, а также от наличия особого предмета регулирования. В России XIX века нормы финансового права были разработаны, с современной точки зрения, явно недостаточно, несмотря на то, что происходил быстрый процесс повышения значения финансовой деятельности для экономики страны.
Рассмотрение правового регулирования финансовой деятельности в Российской империи логично начать с анализа самого понятия финансовой деятельности, проанализировав, что означает этот термин по отношению к интересующему нас периоду.
Финансовой деятельности присущи черты, общие для всех видов деятельности. В этой связи, требует уточнения само понятие деятельности.
В общефилософском смысле деятельность - это специфически человеческий вид активности, имеющий ряд отличительных черт. Во-первых, деятельность связана с целеполаганием. Во-вторых, она детерминируется как объективными обстоятельствами, так и субъективными намерениями людей. В-третьих, деятельность выполняет не только адаптивную, но и преобразующую функцию относительно окружающего мира. Деятельность служит источником происхождения разнообразных форм общественной жизни.
Рассматривая такой феномен, как финансовая деятельность, необходимо сразу оговориться, что речь идет, прежде всего, о финансовой деятельности государства, поскольку финансовое право является правом публичным, то есть регулирует отношения с участием государства. «Финансовая деятельность государства» является основополагающей категорией финансового права1. Финансовая деятельность осуществляется государством с целью покрытия публичных расходов, реализующих коллективные интересы. Как справедливо отмечает ЕЛО.Грачева, финансовая деятельность вызвана необходимостью распределения и перераспределения национального дохода, удовлетворения не только индивидуальных потребностей граждан, но и потребностей общества в целом
Финансовая деятельность государства представляет собой очень сложный вид деятельности, направленной на реализацию практически всех функций государства. Это связано с тем, что аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивают все сферы (щ государственного управления. Соответственно, субъектом финансовой деятельности является государство в лице соответствующих органов, а объектом финансовой деятельности выступают финансовые ресурсы. При этом степень воздействия государства на те или иные финансовые ресурсы определяется его финансовой политикой. В реальности государство воздействует на те конкретные доходы, накопления, финансовые ресурсы, которые в наибольшей мере отвечают его финансовой политике на данном этапе .
Поскольку между субъектом и объектами финансовой деятельности существуют отношения управления, финансовая деятельность государства является управленческой деятельностью. Одним из важнейших средств финансовой деятельности выступают правовые нормы, поскольку финансовые отношения проявляются только в формах, установленных государством и, как правило, закрепленных правом. Государство осуществляет финансовую деятельность, принимая соответствующие правовые акты, поэтому правовая форма является главной формой финансовой деятельности государства.
Эволюция бюджетного законодательства в России в пореформенный период
Если рассматривать финансовую деятельность государства как деятельность по аккумулированию и распределению финансовых ресурсов, то центральное место в такой деятельности занимает бюджетный процесс. Эффективность финансовой деятельности государства во многом определяется степенью совершенства его бюджетного законодательства. Только сбалансированность доходов и расходов государства способствуют его успешной деятельности во всех сферах, а такая сбалансированность может быть достигнута исключительно на прочной правовой основе.
Поскольку бюджетные правоотношения затрагивают многочисленные и порой противоположные интересы, бюджетное право можно считать одним из самых политизированных разделов финансового права. Это понимали и в изучаемый нами период: «Везде и повсюду во все времена вопросы бюджетного права являлись наиболее острыми, наиболее чреватыми последствиями» .
Рассмотрение бюджетного законодательства Российской империи логично начать с основных понятий и терминов, и, прежде всего, с ключевого понятия бюджет. В изучаемый период бюджет официально назывался росписью государственных расходов и доходов. В современном Бюджетном кодексе РФ государственный бюджет рассматривается как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Мнения ученых по поводу понятия «бюджет» различаются. Экономисты определяют бюджет как «годовой план доходов и расходов государства»1. С юридической точки зрения, бюджет рассматривается как нормативный правовой акт, являющийся основным финансовым правом образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти2.-Очевидно, что бюджет с экономической и с юридической точек зрения будет представлять собой близкие, но все же различающиеся понятия. По мнению некоторых авторов, когда речь идет о правовом акте, закрепляющем доходные поступления в государственный бюджетный фонд и статьи расходования этих средств на ближайший финансовый год, более корректно было бы употреблять термин «бюджетный план»3.
Бюджет является одной из наиболее широких финансовых категорий, и потому ему присущи основные финансовые функции: мобилизационная, распределительная, контрольная. Мобилизационная функция обеспечивает поступление средств для государственных нужд. Распределительная функция связана с перераспределением национального дохода путем использования бюджетных средств. Контрольная функция связана с государственным контролем за поступлением и расходованием средств.
В бюджетной системе концентрируется значительная часть национального дохода, которая направляется на реализацию потребностей общегосударственного характера: оборону страны, ее экономическое и социальное развитие, содержание государственного аппарата. Процесс концентрации и распределения бюджетных средств происходит в соответствии с бюджетным планом, или бюджетом, который принимается ежегодно особым законодательным актом. Порядок разработки, обсуждения и принятия бюджетного плана, а также осуществления контроля за его исполнением называется бюджетным процессом. Бюджетный процесс должен иметь законодательное закрепление, чтобы обеспечить принятие наиболее рационального по форме и содержанию бюджетного плана. В отличие от всех других законов, бюджетный закон имеет определенную процессуальную форму его составления, что обусловлено требованием его реальности. Система правовых норм, регулирующая те правоотношения, которые связаны с составлением, принятием, исполнением и контролем бюджета, может быть названа бюджетным правом. Как отмечал Л.В.Ходский, «Под бюджетным правом разумеется совокупность прав народа как высшего субъекта государственного хозяйства через своих представителей (депутатов) определять весь государственный бюджет и контролировать его правильное исполнение или ведение государственного хозяйства. В это право входит не только окончательное рассмотрение росписи всех государственных расходов и доходов, но и право финансового законодательствования, как-то: право установления, отмены или изменений налогов, регулирование денежной системы, изыскание чрезвычайных ресурсов в форме государственного кредита»1. Как видим, в начале XX века бюджетное законодательство уже неразрывно связывали с идеей народного представительства.
Правовое регулирование отдельных видов доходов и расходов бюджета Российской империи
Любой бюджет состоит из двух основных элементов: доходов и расходов. Бюджет в Российской империи, как уже отмечалось, именовался росписью государственных доходов и расходов, соответственно эта роспись состояла из двух основных частей: росписи доходов и росписи расходов.1
Доходы и расходы бюджета представляют собой особые экономические формы последовательного распределения и перераспределения части ВВП, концентрируемой в руках органов государственной власти. Это объективно обусловленные экономические категории, каждая из которых имеет свое общественное значение: доходы служат финансовой базой деятельности государственных органов, а расходы - удовлетворению общественных потребностей.
Для того, чтобы государство могло успешно осуществлять свои функции, оно должно располагать необходимыми для этого средствами. Источники этих средств и есть доходы государственного бюджета.
Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти. Этим доходам свойственна денежная форма и обезличенность. В аккумулировании доходов проявляется мобилизационная функция бюджета.
Структура бюджетных доходов непостоянна, она зависит от конкретных экономических условий данной страны, а также от ее законодательства. Изменение структуры бюджетных доходов отражает изменения, связанные с экономическими процессами. Так, например, изменение соотношения между налогами и займами в пользу последних отражает явный спад производства, изменение соотношения между потреблением и накоплением.
Государственный бюджет Российской империи строился на общих с европейскими странами принципах, то есть не включал в себя местные бюджеты, а делился на обыкновенный и чрезвычайный.
Доходы обыкновенного бюджета подразделялись на следующие группы: — прямые налоги; — косвенные налоги; — пошлины; — правительственные регалии; — казенные имущества и капиталы; — выкупные платежи (отмененные в 1905 году); — возмещение расходов государственного казначейства (сюда включались поступления в счет ранее выданных ссуд) и прочие доходы1. Доходы бюджета делятся на налоговые и неналоговые. Правовое регулирование налоговых доходов составляет предмет налогового права, которое является подотраслью финансового права. В настоящее время налоговые доходы бюджетной системы являются основным источником поступления средств в бюджеты. Рассмотрению налогового законодательства Российской империи посвящена отдельная глава настоящего исследования. Здесь же мы проанализируем правовые нормы, посвященные регулированию неналоговых доходов бюджета.
Основным источником неналоговых доходов бюджета являлись в Российской империи следующие источники: государственный кредит, который будет рассмотрен в отдельном параграфе, доходы от государственных имуществ и так называемые регалии. Более подробно доходы были структурированы в бюджетной классификации. Но еще до ее принятия предложение о правильном структурировании доходов высказал М.М.Сперанский. Размышляя о рациональной системе государственных доходов в работе «План финансов» он писал:
«Доходы государственные по источникам их разделяются на три главные рода: 3. Доходы с казенной собственности. 1)Казенные земли. 2)Разные оброчные статьи. 3)Леса. » Кроме разделения доходов по источникам, Сперанский делил их также «по пространству их употребления. В сем отношении разделяются они на общие и частные, обыкновенные и чрезвычайные» .
Структура государственных доходов с течением времени, с изменением системы государственного хозяйства менялась. Основные виды доходов государственного бюджета оставались практически неизменными, они и в наши дни практически все те же (с учетом некоторого изменения терминологии), но соотношение между неналоговыми источниками доходов и налогами сегодня радикально изменилось в пользу последних.
Доходы, получаемые государством в изучаемый период, делились на прямые и косвенные. Прямыми считались те, которые государство непосредственно извлекало из своего имущества, в первую очередь, из государственной недвижимости. К косвенным относились доходы, принудительно собираемые с подданных: налоги и пошлины.
Государственный банк Российской империи как инструмент проведения государственной кредитно-денежной политики
Устойчивость банковской системы и национальной валюты - важные составляющие экономической безопасности государства. В свою очередь, они напрямую зависят от деятельности центрального банковского учреждения страны. В Российской империи второй половины XIX - начала XX века в качестве такого учреждения выступал Государственный банк. Поэтому устойчивость всей денежно-кредитной системы государства во многом зависела от наличия или отсутствия недостатков и пробелов в правовом регулировании деятельности Государственного банка. Вместе с тем, эти недостатки и пробелы не имели такого негативного влияния, как недостатки современного законодательства о Центральном банке Российской Федерации, поскольку роль Центрального банка в регулировании финансово-кредитной системы Российской Федерации больше, чем роль Государственного банка в аналогичном регулировании в Российской империи, где деятельность последнего напрямую зависела от решений министра финансов. Тем не менее, анализ особенностей правового регулирования деятельности Государственного банка в Российской империи может иметь определенное значение для совершенствования современного банковского законодательства.
Прежде всего, необходимо решить вопрос, можно ли считать Государственный банк Российской империи центральным банком.
Как отмечал профессор М.И.Боголепов в начале XX века, "Русский государственный банк по праву и не без заслуг занимает позицию центрального банка и давно уже вошел в семью европейских центральных банков."Но Госбанк не сразу, не с момента создания стал центральным банком, и так и не стал им в чистом виде. При создании Государственного банка в I860 г. создавали прежде всего крупный банк коммерческого кредита. Для России было вообще характерно отсутствие частной инициативы в банковском деле, и в течение длительного периода, с 1733 по 1864 гг., кредит фактически был представлен только государственными банками. Первый частный акционерный банк возник только в 1864 г. при помощи правительства и при участии государственных средств. Таким образом, в становлении и развитии российской банковской системы государство играло особую роль. К тому же, подлинный центральный банк во всех государствах является "символом экономического единства страны, а Россия середины XIX века только вступала на путь такого объединения". Поэтому можно сказать, что на протяжении второй половины XIX и начала XX века Государственный банк совершал медленную эволюцию, все больше приобретая черты "банка банков", но так и не став им в полной мере. Активность Госбанка в области краткосрочного кредита - операции, не свойственной центральным банкам - постепенно уменьшалась, но отказаться от него совсем значило в тех условиях нанести удар по тем отраслям хозяйства, которые не кредитовались частными банками. Поэтому Государственный банк в целях развития национальной экономики вынужден был оставаться коммерческим банком. Но на первом этапе деятельности его возможности как крупного коммерческого банка существенно ограничивала необходимость выступать в роли "ликвидатора" старых кредитных учреждений, прежде всего Государственного заемного банка и Государственного коммерческого банка.
Одной из важнейших составляющих успешной банковской деятельности является эффективное управление и контроль. Как отмечает Н.Б.Топорнин, известны две модели взаимодействия центральных банков с органами государственной власти. В первом, более распространенном в мировой практике случае, центральный банк подчиняется министерству финансов и на практике проводит финансовую политику правительства. Во втором случае центральный банк сохраняет независимость от правительства и проводит более самостоятельную финансовую политику. Государственный банк Российской империи отвечал первой модели, находясь под непосредственным руководством министра финансов и не располагая никакой самостоятельностью2. Согласно Уставу I860 г., Государственный банк состоял в "ближайшем ведении" министра финансов и под наблюдением Совета Государственных Кредитных Установлений. Последний утверждал ежегодные отчеты управляющего банком и распределял прибыли банка в соответствии с предложениями министра финансов, а также обсуждал предполагаемые изменения в Уставе государственного банка. Министр финансов, "как непосредственный главный начальник банка"3, получал от правления еженедельные ведомости о состоянии касс и ежемесячные балансы банка и его контор, которые в обязательном порядке публиковались.
