Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Министерства Российской империи: становление системы, нормотворческая компетенция
1.1. Реформа государственного управления начала XIX века и становление министерской системы 28-54
1.2. Нормотворческая компетенция министерств Российской империи 55-88
Глава 2. Нормотворчество министерств как форма реализации их компетенции
2.1. Основные направления министерского нормотворчества в Российской империи 89-107
2.2. Генезис форм ведомственного нормотворчества в Российской империи в ХIХ-начале XX века 108-143
2.3. Нормативно-правовые акты министерств: виды, подготовка 144-171
2.4. Проблемы качества министерской нормотворческой деятельности. Административное усмотрение 172-208
Глава 3. Участие министерств в законодательном процессе в Российской империи
3.1. Законодательный процесс в Российской империи в ХIХ - начале XX века: доктринальные подходы к содержанию и стадиям 209-235
3.2. Полномочия министерств как субъектов законодательной инициативы. Презумпция «идеально единого правительства» в Российской империи 236-274
3.3. Составление министрами проекта закона и внесение его в законодательный орган 275-305
3.4. Роль министерств в обсуждении законопроекта 306-335
Глава 4. Контроль в правотворческой деятельности министерств 336-357
Заключение 358-370
Библиография 371-413
- Нормотворческая компетенция министерств Российской империи
- Генезис форм ведомственного нормотворчества в Российской империи в ХIХ-начале XX века
- Проблемы качества министерской нормотворческой деятельности. Административное усмотрение
- Полномочия министерств как субъектов законодательной инициативы. Презумпция «идеально единого правительства» в Российской империи
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной России идет активное реформирование всех сторон государственной жизни. Необходимым условием эффективности преобразования государственного управления, совершенствования методов правового регулирования различных сфер деятельности государства и гражданского общества является качественное правовое обеспечение проводимых реформ.
Нормативность как наиболее устойчивое свойство права дает основание считать нормативно-правовые акты самыми значимыми элементами структуры действующего права. Однако сегодня уровень эффективности законодательства в целом остается довольно низким. Но именно тем, насколько высоки качественные характеристики создаваемых норм, насколько гармонично они встраиваются в общую систему законодательства и права, определяется эффективность публичного управления, одной из функций которого выступает правотворчество.
В настоящее время правотворчество стало основным содержанием функциональной деятельности российских министерств. Исследование истории его становления позволяет проследить закономерности развития данного процесса, выявить причины современных проблем регулятивной деятельности министерств, определить действенные рычаги контрольно-надзорного механизма в правотворчестве и, наконец, представить алгоритм совершенствования современного ведомственного нормотворчества.
Исторически эффективность деятельности органов государственного управления определялась видовой наполненностью их системы, структурным единообразием и функциональным «отягощением». Именно эти элементы (система, структура, функции) и проходят красной нитью в общей канве управленческой деятельности государственных органов еще со времен Российской империи. Перманентная функциональная реструктуризация органов государственного управления при конкурентности содержания их компетенции; размытость, несочетаемость форм государственного управления и другие явления создают проблемы в выявлении факторов, определяющих эффективность государственной деятельности. На этом фоне исторический опыт государственно-управленческой правотворческой деятельности министерств, представленный в настоящем научном исследовании, может лечь в основу серьезного аналитического обоснования происходящих сегодня в государстве и обществе трансформаций и помочь в принятии верных решений по управлению современной Россией.
Вопрос исторического оформления правотворческих полномочий министерств в ходе осуществления государственного управления позволяет определить векторы формирования компетенции исполнительных органов, обособления последних от законодательных органов. Правотворческая деятельность министерств рассматривается в контексте реализации ими функций государственного управления и как самостоятельная деятельность по подготовке и юридическому оформлению управленческого решения в виде подзаконного нормативно-правового акта, и как участие в инициировании и составлении текста законодательного акта.
Сегодня в изучении социально-правовых проблем становится правилом обращение к истории вопроса. Однако чаще всего это делается поверхностно. В результате по причине внешнего видения единичной аналогии в оценке особенностей, истоков, исторических посылов правотворчества отсутствует объективность, что ведет к его ошибочной трактовке. В рамках историко-правовых исследований правотворчества современные авторы прежде всего делают акцент на законе и законодательном процессе. Во многом это объясняется исторической традицией юридической науки выделять видовые характеристики именно законодательного акта. Вместе с тем не учитывается тот факт, что выявление материальных и формальных характеристик закона шло в сравнении с государственными актами управления, которые должны были носить подзаконный характер. Рассмотрение же закона как акта правотворчества может дать общую картину динамики системного правотворчества в истории и современности только в контексте других, подзаконных, правовых актов государственной власти. В свою очередь, самостоятельность нормотворческих полномочий единоначальных министерств, которая формировалась в Российской империи нарабатываемой десятилетиями административной практикой, является в определенной степени феноменом, требующим научного осмысления.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. Понимание предмета исследования потребовало изучения современной и дореволюционной теории правотворчества, а также функционального структурирования органов управления в Российской империи и в современном государстве.
Правотворческие полномочия российских министерств носили двойственный характер. Основной формой их реализации было подзаконное нормотворчество. В отличие от коллегиальных органов верховного управления (членами которого они могли быть) министерства имели полномочия по самостоятельному (без утверждения монархом) созданию правовых норм в пределах обозначенной для них сферы государственного управления. Кроме этого, министерства участвовали в создании законодательных актов Российской империи и на определенных этапах обладали некоторыми исключительными полномочиями в данной сфере (например, при внесении законопроектов в Государственный совет и Государственную думу в начале XX в.). В связи с этим для получения представления о научной разработанности исследуемой в диссертации проблемы возникла необходимость обратиться к многосложной по структуре и содержанию теоретической базе.
Законодательство XIX – начала XX в. не давало точных формулировок понятий, наполняющих правотворческий процесс, не фиксировало перечень его участников. Между тем разная трактовка границ стадий законодательного процесса в дореволюционной доктрине предопределяла и различное толкование субъектного состава законодательного процесса – могли ли быть, например, министерства субъектами законодательной инициативы, составления и официального обсуждения законопроекта и т. п. В связи с этим наряду с исследованием законодательного пласта возникла необходимость изучения дореволюционной доктрины.
Теоретическую основу настоящей диссертации составил анализ произведений русских правоведов XIX – начала XX в., в которых позиционировались существовавшие в то время подходы к содержанию, стадиям, субъектному составу, факторам и другим вопросам правотворчества. Научные труды А. А. Алексеева, А. С. Алексеева, И. Е. Андреевского, И. Д. Беляева, М. Ф. Владимирского-Буданова, Г. Э. Блосфельда, В. М. Гессена, З. А. Горюшкина, А. Д. Градовского, Ю. С. Гамбарова, В. М. Грибовского, Д. Д. Грима, М. В. Довнар-Запольского, А. О. Евтихиева, А. И. Елистратова, В. В. Ивановского, И. А. Ильина, К. Д. Кавелина, М. Н. Каткова, Б. А. Кистяковского, Н. М. Коркунова, М. А. Корфа, С. А. Корфа, С. А. Котляревского, Н. О. Куплеваского, Н. И. Лазаревского, Н. В. Латкина, М. К. Лемке, П. И. Люблинского, К. И. Малышева, К. А. Неволина, Б. Э. Нольде, Н. И. Палиенко, С. П. Покровского, Н. К. Ренненкампфа, Н. Ф. Рождественского, А. В. Романовича-Славатин-ского, В. А. Саковича, М. И. Свешникова, А. М. Скабичевского, В. В. Сокольского, М. М. Сперанского, А. С. Тагера, Е. Н. Трубецкого, Л. А. Цветаева, П. П. Цитовича, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича, И. А. Шингарева и других ученых содержат живую научную дискуссию по наиболее актуальным в то время и не потерявшим сегодня остроты вопросам участия министерств Российской империи в правотворческой деятельности.
Министерской системе управления в целом в дореволюционной историографии посвящена только работа С. П. Покровского «Министерская власть в России. Историко-юридическое исследование» (Ярославль, 1906). В то же время отдельным министерствам уделено внимание в ряде юбилейных изданий начала XX в.: Д. А. Скалона и Н. М. Затворницкого «Столетие Военного министерства» (Спб.,1902), С. В. Рождественского «Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения (1802–1902 гг.)» (Спб., 1902), «Обзор деятельности Министерства Императорского двора и уделов за время царствования императора Александра III, 1884–1894» (Спб., 1901), «Министерство юстиции за сто лет. 1802–1902 гг.» (Спб., 1902), «Министерство внутренних дел за сто лет. 1802–1902 гг. (Спб., 1902) и др. Для уяснения нормотворческих полномочий дореволюционных министерств, их структуры, сферы деятельности представляет ценность книга «Правящая Россия» (Спб.,1904).
Среди современных обобщающих трудов по истории государственных учреждений до 1917 г. можно назвать учебник Н. П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России» (М., 1983), диссертационное исследование Д. И. Раскина «Система институтов российской имперской государственности конца XVIII – начала XX века» (СПб., 2006), книгу Л. Е. Шепелева «Аппарат власти в России. Эпоха Александра I и Николая I» (СПб., 2007), исследование Р. Ш. Ганелина «Российское самодержавие в 1905 г. Реформы и революция» (СПб., 1991).
Большой фактический материал, важный для понимания истории государственных учреждений второй половины XIX в., содержится в монографиях историка П. А. Зайончковского. В общих курсах истории государства и права С. В. Юшкова, И. А. Исаева, Ю. П. Титова и других имеются фактические сведения по истории наиболее важных государственных учреждений. Представляет интерес также книга С. И. Сперанского «Учение М. М. Сперанского о праве и государстве» (М., 2004), которая посвящена становлению политико-правовых взглядов этого государственного деятеля.
Подробное и системное представление о деятельности коллегиальных органов государственной власти – Комитета министров, Совета министров, Государственного совета, Государственной думы – дается в работах современных ученых-историков: В. А. Демина, А. В. Ремнева, М. Ф. Флоринского, В. Г. Чернухи, Е. М. Ярошевской и др., а также историков права: Н. И. Зуева, С. М. Казанцева, С. В. Макарова, И. В. Мальцевой, А. В. Морозова, Е. А. Юртаевой и др. В исследованиях показывается механизм деятельности, функции, полномочия, структура, состав верховных органов управления, динамика их компетенционных характеристик в контексте взаимодействия друг с другом и с министрами.
Неоднозначность подходов к пониманию и формальному определению права, правотворчества, закона и законодательного процесса (его стадий, субъектов и пр.) создала необходимость обращения к работам, посвященным современному правотворчеству (включая процедуру и субъектный состав), в частности, общетеоретическим проблемам современной системы форм права, источников права, подзаконного нормотворчества, законодательного процесса. Эти работы позволили актуализировать историчную ретроспективу развития исследуемых в диссертации правовых явлений.
Наиболее актуальные проблемы нормотворчества (законодательного и подзаконного) обозначены в сборниках научных статей Центра юридической техники под редакцией профессора В. М. Баранова (г. Нижний Новгород), издаваемых по результатам международных и всероссийских конференций и круглых столов. Интересными представляются материалы международных конференций по проблемам правопонимания, правотворчества и источникам права в Российской академии правосудия, опубликованные под редакцией профессора В. М. Сырых.
Среди наиболее значимых трудов в сфере исследования правотворчества (включая историко-правовые) – работы таких ученых, как В. М. Баранов, С. В. Бошно, Н. А. Власенко, Ю. Г. Галай, А. А. Демичев, И. Г. Дудко, В. Б. Исаков, В. Н. Карташов, М. Н. Марченко, Ю. А. Тихомиров, В. А. Толстик. Не меньший интерес представляют работы С. С. Алексеева, А. Б. Венгерова, Н. В. Витрука, Т. Д. Зражевской, И. А. Исаева, Т. В. Кашаниной, Д. А. Керимова, И. В. Котелевской, В. В. Лазарева, Г. В. Мальцева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Г. И. Муромцева, П. Н. Панченко, С. В. Полениной, В. М. Сырых, Р. О. Халфиной, Т. Я. Хабриевой и др.
Эффективная современная модель концепции ведомственного нормотворческого процесса рассматривается в исследованиях Ю. Г. Арзамасова. Интересными с позиции уяснения проблематики современного законотворчества являются работы П. В. Крашенинникова, где подробно представлены стадии современного законодательного процесса; И. И. Шувалова, в которых делается удачная попытка комплексного анализа проблем правотворчества с точки зрения теории государственно-правового управления обществом, и др.
Следует отметить, что современные историко-правовые исследования, как правило, посвящены либо законодательному процессу – полномочиям Государственной думы, Сената, Государственного совета, Своду законов Российской империи как акту инкорпорации (Ф. И. Калинычев, А. В. Морозов, Е. А. Юртаева, А. А. Сафонов и др.), либо деятельности конкретного министерства и его структурных подразделений – Министерству внутренних дел, Министерству юстиции, полиции, сыску и пр. (Н. Н. Ефремова, В. М. Зябкин, В. Ю. Карпов, А. А. Сысоев, Л. А. Тарасова, А. С. Туманова, О. В. Харченко, К. Л. Яковлев, О. Н. Яковлева, А. П. Яцкова). Лишь в некоторых исследованиях затрагиваются вопросы министерского нормотворчества (О. Н. Яковлева).
Отдельно следует выделить исследования С. В. Кодана, в которых законодательство представляется инструментом политической деятельности по различным направлениям внутренней и внешней политики. Внимание уделяется созданию министерств на основе отраслевого принципа для реализации функций государственного управления. В то же время подзаконное нормотворчество как форма реализации министерской компетенции при исполнении функции государственного управления не затронуто. Вопросы сочетания отраслевого и функционального принципов построения министерской системы не представлены, что позволило автору настоящего исследования сделать акцент на проблемах, малоизученных в фундаментальных работах ученых.
В историческом контексте немалую ценность представляет монография А. А. Тесли «Источники гражданского права Российской империи XIX – начала XX веков» (Хабаровск, 2005), в которой отдельная глава посвящена формам российского права, приводится подробное описание форм принятия законов – устной и письменной, краткой и пространной. Между тем о нормотворческой деятельности министров говорится лишь вскользь – в контексте базовых источников имперского гражданского права.
Научный интерес вызывают публикации М. А. Приходько, А. С. Сенина, содержащие анализ историографии основных вех развития министерской системы до революции 1917 г.
Опыту законотворчества в Российской империи посвящена глава в научно-практическом пособии «Законотворчество в Российской Федерации» (М., 2000). Здесь рассматриваются формы законодательных актов того времени, затрагивается вопрос понимания закона, процедуры его подготовки и принятия. Акцент сделан на порядке законодательной деятельности Государственной думы.
В связи с настоящим диссертационным исследованием необходимо отметить работу Б. М. Кочакова «Русский законодательный документ XIX – начала XX в.» (М.; Л., 1937), в которой значительное внимание уделено участию министерств в законодательной деятельности имперского государства.
Многие современные исследователи обращаются к различным факторам деятельности Совета министров, Государственного совета, Государственной думы в области проектирования и принятия нормативно-правовых актов (А. Я. Аврех, А. Ю. Деев, С. В. Кодан, С. В. Куликов, Е. Ю. Супрун, Е. М. Ярошевская). Между тем процесс законодательного закрепления и практической реализации правотворческих полномочий министров, как правило, не рассматривается. Исследователи упоминают о министерствах казуально, не представляя их в качестве самостоятельных субъектов нормотворчества, а следовательно, не получает объективной оценки роль министерств в создании нормативных актов управления, подготовке законодательных актов.
Таким образом, очевидно, что комплексных специальных работ, посвященных историко-правовому анализу становления правотворчества министерств Российской империи, нет. Проблема исторического формирования способов и форм министерского нормотворчества, выявления той роли, которую играли министерства в структуре складывающихся органов государственной власти, наделенных законодательными полномочиями в Российской империи в период XIX – начала XX в., оказалась практически не изученной, не представленной ни в одном из комплексных историко-правовых исследований. В связи с этим возникает необходимость восполнить пробел в исследовании правотворчества министерств Российской империи, рассмотреть проблемы, тенденции, историческую динамику подзаконного нормотворчества, институционализацию его форм и видовой наполненности.
Объектом исследования является исполнительно-распорядительная деятельность министерств по реализации функций государственного управления.
Предметом исследования выступает правотворческая деятельность министерств Российской империи, которая включает их подзаконное нормотворчество и участие в законопроектной деятельности.
Цель исследования – установить особенности и закономерности формирования правотворческих полномочий министерств как органов центрального управления, показать место министерского подзаконного нормотворчества в общей системе правотворческой деятельности Российского государства в исторической ретроспективе, выявить роль министерств в законотворческой деятельности Российского государства в XIX – начале XX в.
Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:
– выявить организационно-правовые основы министерской системы в Российской империи;
– раскрыть содержание нормотворческой компетенции министерств Российской империи, реализация которой способствовала осуществлению ими государственного управления;
– определить основные направления министерского нормотворчества;
– обосновать отождествление понятий актов управления и административных актов на основе исторического подхода к пониманию этих теоретико-правовых категорий, которые носили обобщающий характер по отношению к актам ведомственного подзаконного нормотворчества;
– проанализировать соотношение форм нормативно-правовых актов Российской империи в XIX – начале XX в. и выявить истоки появления форм подзаконного нормотворчества;
– установить совокупность видов правовых актов, которые использовались в самостоятельном подзаконном нормотворчестве министерств;
– вывести последовательность действий при подготовке и юридическом оформлении министерских нормативных актов;
– на основе анализа качества создаваемых министерствами нормативно-правовых актов выявить проблемы министерского нормотворчества;
– показать значение административного усмотрения как важного фактора нормотворческой деятельности министерств Российской империи, определяющего форму реализации нормотворческой компетенции министерств и содержание устанавливаемых нормативными актами правовых режимов;
– раскрыть содержание института министерской ответственности за нарушение установленного порядка реализации правотворческой компетенции;
– установить место и роль контроля в сфере министерского нормотворчества;
– систематизировать доктринальные подходы к содержанию законодательного процесса и разделению его на стадии для выявления состава субъектов законодательного процесса;
– раскрыть специфику законодательных полномочий министров и обосновать роль министерств в законотворческом процессе;
– выявить соотношение полномочий министерств и монарха, министерств и Государственной думы при осуществлении законодательной инициативы, в процессе законопроектной деятельности, показать обязательный (а в некоторых случаях абсолютный) характер полномочий министерств при реализации стадий законодательного процесса;
– установить роль министерств Российской империи в подготовке законодательных актов.
Методологическую основу исследования составил весь комплекс методологии научного познания, в частности, всеобщие методы познания: системный, диалектический, включающий идеи развития и историзма; общенаучные подходы: генетический, структурно-функцио-нальный, методы – индукции и дедукции, приемы – анализа и синтеза, абстрагирования и теоретического моделирования, восхождения от абстрактного к конкретному и др. В работе использованы также специальные методы – формально-юридический и сравнительно-исторический.
Источниковая база исследования представлена опубликованными и неопубликованными источниками, к которым относятся акты законодательного характера, сконцентрированные в Полном собрании законов Российской империи, Своде законов Российской империи разных лет; нормативные акты министерств, систематизированные в сборниках правовых актов различных министерств; материалы официального делопроизводства органов власти дореволюционной России, хранящиеся в Российском государственном историческом архиве. Информативный характер носят журналы заседаний Совета министров.
В ходе исследования министерского правотворчества большой объем информации о законодательных начинаниях, особенно на стадии составления закона, удалось получить при обращении к таким архивным документам, как: журналы заседаний комиссий, проекты законов с объяснительными записками, различные точки зрения и замечания, полученные по проекту от многочисленных административных и научных учреждений и обществ, специальные заключения, фиксировавшие многоплановость подходов и разногласий. Определенную роль при подготовке исследования сыграли материалы Государственной думы. Журналы, стенограммы заседаний общих собраний и особенно думских комиссий содержат часто предысторию вопроса, изложение мнений по законопроекту заинтересованных ведомств и общественных организаций.
Иллюстративным материалом исследуемой проблемы служат документы Государственного архива Нижегородской области, например, фонды Канцелярии Нижегородского губернатора.
Для изучения реформ государственного управления важными оказались документы Отдела редких рукописей Российской государственной библиотеки.
Научный интерес представили документы, содержащиеся в современных изданиях: «Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России» (М., 2007), Л. Е. Шепелев «Чиновный мир России: XVIII – начало XX в.» (СПб., 1999), «Русский конституционализм: исторический путь России к либеральной монархии» (М., 2000), «Русский конституционализм: от самодержавия к конституционно-парламентской монархии» (М., 2001).
Для исследования алгоритма создания конкретного министерского законопроекта по охране древностей наряду с архивными документами большое значение имели: «Материалы по вопросу о сохранении древних памятников, собранных Московским археологическим обществом» (М., 1911); «Сборник материалов, относящихся до архивной части в России» (М., 1916); Сборник документов, составленный Р. Е. Альтшуллером и др., «Охрана памятников истории и культуры в России. XVIII – начало XX в.» (М., 1978).
В силу отсутствия законодательного закрепления определений базовых для исследования понятий закона, административного распоряжения, а также видов конкретных правовых актов (положение, устав, учреждение и пр.) важным оказалось обращение к Энциклопедическому словарю Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона в 86 томах (СПб., 1890–1907).
Анализ приведенных источников в большой степени позволил раскрыть различные аспекты исследуемой в представленной докторской диссертации проблемы.
Научная новизна исследования заключается в том, что в историко-правовой науке заявленная тема практически не изучалась. Диссертационная работа является первым самостоятельным, логически завершенным комплексным монографическим межотраслевым исследованием, посвященным анализу феномена самостоятельности министров в принятии управленческих решений нормативного характера.
Научная новизна также состоит в применении по отношению к истории права исследовательского подхода, основанного на понимании правотворчества министерств Российской империи как формы реализации их компетенции. Благодаря этому впервые системно исследуется функциональная деятельность министерств Российской империи по созданию нормативных актов подзаконного и законодательного характера.
В диссертации обобщен и проанализирован обширный фактический материал, позволивший определить традиции развития исторических форм подзаконного нормотворчества и обозначить место министерств в реализации законодательного процесса Российской империи. Создана оригинальная периодизация формирования системы и структуры центральных органов государственного управления в Российской империи в XIX – начале XX в., представленной министерствами, главным основанием которой стало сочетание и соотношение отраслевого и функционального принципов построения структуры органов исполнительной власти.
В работе получили развитие теоретические положения, касающиеся традиционного понимания административного акта как базовой формы государственного управления, обобщающего понятия для всех видов актов подзаконного нормотворчества в контексте истории и современности.
Кроме того, автором рассмотрены аспекты проблемы соотношения нормотворческой компетенции министерств и других субъектов правотворческой деятельности Российского имперского государства, включая монарха, Государственный совет и Государственную думу, которые не получили освещения в современной отечественной истории государства и права.
Также систематизированы подходы к доктринальному толкованию и практическому использованию терминов «закон», «законотворчество», «законодательный и законотворческий процесс» в дореволюционной России; обоснована объективная предопределенность и обозначена динамика развития министерских нормотворческих полномочий; введен в оборот ряд архивных документов.
Научная новизна исследования нашла отражение в положениях выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предложена периодизация организационно-правового и структурного становления министерской системы на протяжении всего существования министерств Российской империи, где впервые за основу взято использование отраслевого и функционального принципов организации министерств.
Первый период (1802–1811 гг.) – создание и организационное оформление центральной исполнительной власти, представленной, прежде всего, министерствами с возможно наиболее четким разделением вверенных сфер ответственного управления на отрасли, что дало импульс для дальнейшего совершенствования министерской системы.
Второй период (1811 г. – середина 50-х гг. XIX в.) – время поиска оптимальной структуры министерств, создания органов управления вновь выделяемыми отраслями, трансформации внешней формы органов и оптимизации внутренней структуры, уточнения компетенции каждого министерства. Отличительным для данного периода является введение более активного функционального начала в существующие и создаваемые вновь управленческие структуры. Отраслевой подход при этом остается базовым.
Третий период (середина 50-х гг. XIX в. – начало XX в.) – соединение отраслевого с функциональным основанием деятельности министерств, обусловленного участием последних в государственном реформировании. Возникает баланс функционального и отраслевого подходов в деятельности министерств, особенно плотно связанных и активно участвующих в реформах социально-экономической сферы. В их структуре создаются функциональные подразделения, отвечающие за конкретный участок, с наделением их соответствующими полномочиями и четким закреплением функций.
Четвертый период (после 1905 г. – 1914 г.) – изменение структуры всей государственной власти при усилении функционального принципа в организации деятельности министерств в связи с необходимостью объективного соотношения со вновь возникающими или трансформированными органами высшего управления – Государственной думой, Государственным советом, Советом министров. Найденная организационная форма объединенного правительства в виде Совета министров, новый порядок законодательства (включение в его реализацию Государственной думы) функционально изменили и управленческий статус министерств. Они становятся органами собственно исполнительной власти, функционирующими наряду с действующими законодательными органами – Государственной думой и Государственным советом.
Пятый период (1914–1917 гг.) связан с Первой мировой войной, углублением политических разногласий в правящих кругах, усилением несогласованности в деятельности гражданского и военного управления. Поспешные организационно-кадровые перестройки не меняли принципиально уже существующего подхода к функциям министерств. Баланс отраслевого и функционального выстраивания эффективной системы органов управления нарушался бессистемностью и казуальностью, сиюминутной направленностью производимых в министерствах изменений.
2. Установлены особенности нормотворческой компетенции министерств Российской империи. К ним относятся: развивающий характер министерского нормотворчества, когда уже в XIX в. используются такие виды правотворческой деятельности, как детализация, конкретизация, дополнение; объективная обусловленность самостоятельности министров в принятии управленческих решений нормативного характера; устойчивое присутствие на протяжении длительного исторического периода (XIX – начало XX в.) функций министерств по принятию подзаконных нормативных актов и историческая преемственность и неизменность совокупности видов этих актов.
3. Для полноты характеристики правотворческих функций министерств используются понятия «закон» и «административный акт». Аргументируется вывод о том, что на протяжении XIX – начала XX в. термин «закон» не потерял своей значимости обобщающего понятия. При этом использование данного понятия как названия вида конкретного нормативно-правового акта не приобрело широкого распространения в общей системе форм права, существовавших в Российской империи. Обосновывается тезис о том, что в качестве обобщающей и общеизвестной правовой категории по отношению к формам подзаконной нормотворческой деятельности выступил административный акт. Содержание этого понятия фактически наполняло границы понимания подзаконного акта управления, практически отождествляло эти категории.
4. Утверждается, что государственные органы в практике подзаконного нормотворчества заимствовали законодательные формы для оформления актов управления. Основу данного утверждения составило: указание в Своде законов Российской империи только форм закона при отсутствии перечисления форм, посредством которых закон исполнялся; многообразие терминов, используемых для обозначения видов правовых актов; отсутствие четкого отграничения закона и административного распоряжения в Российском государстве в XIX – начале XX в.
Формулируется вывод, что в практике правотворчества XIX–XX вв. использовались формы законодательных актов, которые: а) не имели четкого различия по иерархии и содержанию, потому характеризовались как собственно закон, так и подзаконный акт (уставы, положения, наказы, инструкции, указы, мнения Государственного совета и доклады, удостоенные Высочайшего утверждения, правила); б) издавались с возможностью вариативного выбора формы издаваемого акта, которая, в свою очередь, могла быть простой и сложной (как правило, способами издания текстов законов были манифесты, доклады и мнения Государственного совета; собственно законами – уложения, уставы, учреждения, положения, грамоты и наказы). Многообразие и многосложность законодательных нормативных правовых актов сохранились и с течением времени вошли в практику современного подзаконного правотворчества.
5. Отмечается, что в рамках дореволюционной практики правотворчества конкретизировались родовые понятия (как закона, так и административного акта) и выделялись конкретные виды министерских нормативно-правовых актов. Порядок их принятия в течение XIX – начала XX в., правила делопроизводства (несмотря на предпринимаемые попытки их усовершенствования) кардинально не менялись. Сделан вывод, что в указанный период в подзаконном нормотворчестве, осуществляемом министерствами для самостоятельной регулятивной деятельности, используется устойчивая совокупность видов правовых актов (циркуляры – собственно циркуляры, циркулярные распоряжения, отношения и письма, а также наказы, правила, положения, инструкции, приказы).
6. На основе анализа практики министерского нормотворчества выделены три группы наиболее типичных проблем, свойственных и современному министерскому нормотворчеству.
К первой группе с некоторой оговоркой отнесено нарушение пределов компетенционных полномочий министерств по созданию норм. Оговорка связана с делегированием на время министру (и его министерству) органами верховного управления права принимать нормативные акты управления, которое министры использовали широко.
Во вторую группу включено нарушение издаваемыми министерскими «установлениями» субординационных связей с элементами существующей тогда системы нормативно-правовых актов, вхождение в противоречие с Высочайше утвержденными актами, в развитие которых эти министерские «установления» издавались.
Третью группу проблем составляет употребление различных видов подзаконных актов без четкого отграничения их содержания.
Делается вывод об исторической обусловленности названных проблем, которые становились следствием «неоформленности» ветвей власти в монархическом государстве, несовершенства процессуальной и материальной регламентации правотворческого процесса в Российской империи, пробельности так называемого статутного регулирования, размытости компетенционного блока деятельности министерств.
7. Административное усмотрение представлено как сложное правовое явление. Дается его определение в качестве некого «осмысления» исходного состояния регулируемых управленческих отношений, понимания сложившейся (требующей управленческого разрешения) ситуации и учет уже существующего положения дел в момент принятия решения и, далее, как предположения и предвидения влияния принимаемого решения на развитие регламентируемых управленческим актом отношений.
Анализ практики реализации функций по созданию нормативных актов управления позволил выявить наряду с необходимой позитивной составляющей существование незаконности административного усмотрения. Исследование дореволюционной доктрины создало основу для аргументации тезиса о том, что в русской правовой традиции конца XIX – начала XX в. усмотрение противопоставлялось праву и закону, в большой мере отождествлялось с произволом.
Доказывается, что субъективная природа и двойственный характер делают административное усмотрение одним из наиболее значимых факторов министерского нормотворчества, определяющим не только форму реализации нормотворческой компетенции министерств, но и содержание устанавливаемых нормативными актами правовых режимов.
8. Выделено четыре этапа развития полномочий министров по инициированию законодательных актов.
Первый этап (1802–1857 гг.) – практический поиск границ министерских нормотворческих полномочий и выделение законотворческих полномочий министров, период казуальной (по мере необходимости), не закрепленной законодательством, обусловленной административной практикой самостоятельности министров в проявлении законодательной инициативы, этап так называемой прямой инициативы министров.
Второй этап (1857–1905 гг.) – формальное закрепление единства монарха и министров (особенно в контексте законопроектной деятельности), этап косвенной законодательной, т. е. санкционированной монархом, инициативы министров, этап последовательного формирования устойчивой позиции министров как субъектов законодательной инициативы. В то же время данный период стал этапом постепенной трансформации баланса в отношениях монарха и министров в сторону независимости в проявлении законодательных инициатив министерствами.
Третий этап (1905–1909 гг.) – появление парламентской инициативы наряду с правительственной (монарха и министров), проявление конкурирующего характера законодательной компетенции министерств (в рамках составления и представления законопроекта), с одной стороны, и Государственной думы и Государственного совета, с другой стороны. Это этап усиления влияния министров на ход законотворческой работы за счет законодательно закрепленной обязательной и исключительной их роли в представлении законопроекта в парламент, когда процедура внесения министрами законопроекта в Государственную думу и Государственный совет становится необходимым условием его рассмотрения.
Четвертый этап (с 1909 г.) – формирование самостоятельных законодательных полномочий министров в системе обособляющейся исполнительной власти, которые реализуются по поручению как монарха, так и Государственной думы и Государственного совета, в том числе на стадии законодательной инициативы.
Несмотря на различное теоретическое толкование действующей в законотворческой практике XIX – начала XX в. конструкции законодательной инициативы, законодательное предположение отрегулировать то или иное правоотношение, находившееся в управлении (ведении) конкретного министерства, так же, как и внесение уже оформленного законопроекта, осуществлялось при активном участии министерств во главе с министрами.
9. Формулируется вывод о том, что теоретико-правовая категория презумпции «идеально единого правительства» в правотворчестве использовалась в реализации законодательной инициативы органами государственного управления как принцип правотворчества. В то же время в контексте создания законодательных форм она приобрела значение принципа государственного управления.
Содержание презумпции трансформировалось в контексте изменяющейся правовой действительности. В XIX и начале XX в. проходила деформация сущностного наполнения презумпции «единого правительства». Полномочия министров по инициированию закона, несмотря на формальные ограничения, расширялись в ходе практики управления. Это создавало дисбаланс в соотношении законодательных полномочий монарха и министров и приводило на разных этапах государственного развития к закреплению или отмене презумпции «идеально единого правительства». Цикличность действия данной презумпции позволяет говорить о ее временном характере.
10. Проведена систематизация подходов к составлению законопроекта, существовавших в дореволюционной правовой традиции. Составление законопроекта: 1) выделялось как отдельная стадия законодательного процесса (В. В. Ивановский, В. В. Сокольский, И. Е. Андреевский); 2) обозначалось в качестве этапа на стадии законодательной инициативы (Г. А. Алексеев, И. А. Шингарев, Б. Э. Нольде, А. С. Тагер); 3) рассматривалось в контексте обсуждения законопроекта (Г. Ф. Шершеневич). Сделан вывод, что общим для всех подходов было признание доминирующего влияния министерств на практику правотворчества при составлении текста законопроекта на протяжении всей истории функционирования министерств в дореволюционной России.
В пореформенный период, несмотря на двойственную трактовку статей Основных законов, Государственная дума отстояла свое право самостоятельно составлять и проводить проекты законов независимо от того, возлагалась на конкретное министерство обязанность подготовить конкретный законопроект или нет. Это давало Государственной думе независимость от усмотрения министров в деле законодательствования. В то же время аргументируется тезис о том, что устойчивые традиции министерского влияния на сферу составления текста законов и полномочие министра вносить законопроект в законосовещательные органы, а затем в законодательный орган сохранялись в качестве важной функции министерств в начале XX в.
11. Систематизация доктринальных трактовок содержания стадии обсуждения законопроекта, а также анализ законодательства и практики участия министерств в создании законодательного акта позволили обосновать тезис о том, что министерства являлись обязательным участником стадии обсуждения законопроекта в ходе реализации законотворческой деятельности как Государственного совета в дореформенной России, так и Государственного совета и Государственной думы в России после 1905 г.
12. Обосновывается вывод о том, что на практике подзаконное нормотворчество не исчерпывало полномочий министерств в сфере правотворчества. Как органы государственного управления министерства активно участвовали в создании законодательных норм. Они выступали в качестве субъектов законодательного процесса на этапе подготовки законов при составлении текста проектов, организации обсуждения и согласования, в ходе представления проектов правовых актов на законодательное рассмотрение. Эта роль сохранялась за министрами как в дореформенной России при абсолютной монархии, так и после преобразований государственного строя 1905–1906 гг.
13. Выдвигается тезис, что существование нормоконтроля явилось необходимым элементом всего контрольно-надзорного механизма, действующего в государственном управлении Российской империи, а также стало гармоничным элементом содержания института министерской ответственности в Российской империи. Делается вывод, что отсутствие четких оснований ответственности, на практике определяемой усмотрением монарха, снижало эффективность существовавшего в то время контрольно-надзорного механизма в системе государственного имперского управления. В то же время попытка реализовать принцип законности с помощью законодательного закрепления государственного контроля и надзора, прежде всего в министерском нормотворчестве, явилась в государственном управлении России XIX в. позитивным фактором.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
В работе изложены научно обоснованные выводы, которые способствуют более полному изучению отечественного правотворческого опыта государственных органов исполнительной власти, осмыслению процесса законодательного закрепления, правового оформления и динамики министерской нормотворческой компетенции. Обобщение прошлого опыта помогает критично оценить современное состояние министерского нормотворчества, исторические векторы его развития с присущими этому развитию достоинствами и недостатками.
Автором выявлены исторические посылы к разрешению целого ряда современных теоретических и практических проблем публичного права в рамках государственного управления. Академический интерес представляет собранный фактический материал. Ряд проблем, затронутых в диссертации, может стать предметом самостоятельных историко-правовых исследований, в частности, алгоритм подготовки проектов нормативных актов, делопроизводство министерств (административных учреждений) Российской империи, факторы «законодательствования» (политологический, социологический, психологический и др.), процессуальные основы правотворчества и организационно-технологические основы разработки и принятия административных (законодательных) актов, роль министров в правотворческой деятельности верховных органов, презумпции в законотворчестве и др.
Положения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля, при разработке курсов по теории права, истории права, административного права, конституционного права, спецкурсов по юридической технике.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний; изложены в выступлениях более чем на 50 международных и российских научных конференциях, симпозиумах, семинарах. Эмпирическая база и выводы диссертации нашли применение при чтении курсов «История государства и права России», «Теория государства и права», «Административное право» на кафедре конституционного и административного права Нижегородского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
Материалы исследования также отражены в научных публикациях автора. Основные подходы теории и практики правотворчества, векторы, заданные исторической традицией российского подзаконного нормотворчества, обозначенные и систематизированные в представленной диссертации, используются в научно-исследовательской работе со студентами (под научным руководством соискателя подготовлен ряд научных работ студентов, результаты которых опубликованы в российских и зарубежных изданиях), а также при проведении экспертизы проектов административных регламентов министерств Нижегородской области. Подготовлены экспертные заключения на проекты Административных регламентов министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области по исполнению государственной функции: «Обеспечение доступа к информации о деятельности министерства государственного имущества и земельных ресурсов» (2010 г.), «Организация личного приема и рассмотрения обращений граждан» (2009 г.), «Защита интересов Нижегородской области в арбитражных судах и судах общей юрисдикции в сфере имущественно-земельных отношений» (2009 г.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих 10 параграфов, заключения и библиографического списка.
Нормотворческая компетенция министерств Российской империи
Правотворчество включает в себя как законодательное, так и подзаконное нормотворчество. Последнее реализуется в рамках министерских полномочий по управлению определенной, закрепленной за каждым или несколькими министерствами сферой. И в этом смысле самостоятельность нормотворческих полномочий единоначальных министерств, которая формировалась нарабатываемой десятилетиями административной практикой, является в определенной степени феноменом. Игнорируя этот факт, современные исследователи истории права нередко рассматривают нормотворческую деятельность министерств лишь в контексте законотворчества47 или в связи с исследованием коллегиальных органов государственного управления - Комитета министров и Совета министров. При этом нормативно-правовой акт приравнивают к законодательному документу, а формальным признаком закона называют «внесение сколько-нибудь серьезных изменений в социально-политический и экономический строй государства». Делается вывод о том, что «с точки зрения отечественной теории нормотворчества юридического значения формы законодательных актов не имели: в какой бы форме он ни был издан, он одинаково свят и обязателен»48. Кроме того, нормотворческая деятельность, например, Министерства юстиции в первой половине XIX века рассматривается с точки зрения взаимодействия министерства с одругими государственными органами» в ходе участия в создании проектов утверждаемых императором законодательных актов. Виды нормотворческой деятельности приравниваются к предметам правового регулирования (например, разработка нормативно-правовых актов о межевании, подготовка нормативно-правовой базы судебной реформы)4 . Думается, что это не совсем правильно. Предоставленные в законодательном порядке министерствам самостоятельные полномочия по регулированию вверенной их управлению отрасли, право издавать чрезвычайные указы, право царской диспенсации министерских управленческих решений, наконец, нормативный характер издаваемых министрами и не подлежащих утверждению императором административных актов (циркуляров, распоряжений) дают возможность несколько «оторваться» от традиционного восприятия «несамостоятельности» министров и рассмотрения их правотворчества только в контексте деятельности монарха и коллегиальных органов верховного управления.
Как одна из важнейших форм нормотворческой деятельности порой рассматривается участие министров в деятельности Комитета министров и Совета министров. Несмотря на непреходящую значимость опыта функционирования последних, необходимо отметить следующее.
В соответствии со ст. 80 Основных государственных законов (изд. 1842 г.) власть управления делилась на представлявшие ее органы верховного и подчиненного управления50. Министерства и Комитет министров (а позднее и Совет министров) - разные по своей природе органы. Министерства относились к органам подчиненного управления. Комитет и Совет министров - к органам верховного управления. Министры, будучи руководителями единоначальных органов и, «отвечая» за деятельность своего ведомства, вынуждены были принимать ответственные управленческие решения. Комитет и Совет министров - органы коллегиальные, совещательные, формально самостоятельных нормотворческих полномочий не имевшие. Они были, безусловно, значимым, но... «условием», обязательной, но... промежуточной инстанцией принятия нормативного решения.
Исследователь деятельности Комитета министров в первой половине XIX в. Н. И. Зуев справедливо замечает, что Комитет министров был органом верховной власти, но не наделялся императором определенной степенью власти, т. е. его положения по всем делам приводились в исполнение только после их утверждения императором51. Представленные министрами в Комитет министров дела министрами и исполнялись52.
Субъективная оценка коллегиальной работы министров давалась государственными деятелями того времени. Так, в Комитете министров 7, 8 и 14 декабря 1865 года обсуждался вопрос о концессии на строительство железной дороги от Витебска до Орла. Комитет рассматривал четыре предложения о получении концессии: 1) действительного статского советника Нарышкина; лондонских купцов Фильдинга, Моунта и английского инженера Гаммонда; баронета Пито; 4) группы берлинских купцов - Леви и др. Комитет министров отдал предпочтение предложению Пито, представившего наибольшую сумму гарантийного капитала (6 585 500 фунтов стерлингов) и рекомендовал внести в проект ряд изменений . По этому поводу интересны воспоминания П. А. Валуева, бывшего в то время министром внутренних дел: «Утром - Комитет министров. Четыре часа безрезультатных прений о концессии Орловско-Витебской железной; дороги. Кн. Гагарин, вероятно подстрекаемый г. Перазио, восставал против нее. Кн. Горчаков невпопад примешивал к ней Черновицкую и тем усложнил совещание.». Разошлись с тем, чтобы собраться снова завтра. Так убивается время»54.
Действительно, министры функционально входили в коллегиальные органы управления и доводили начатый ими процесс нормотворчества до логического конца в форме утвержденного императором акта. Но этим не исчерпывалось их участие в правотворческой деятельности. К тому же деятельность таких государственных структур, как Комитет министров, Совет министров, содержание их правового статуса подвергались подробному изучению историками и историками права. Поэтому в данной работе мы не ставим задачи изучить нормотворческие (и законотворческие) полномочия коллегиальных органов государственного управления, в состав которых входили министры.
Генезис форм ведомственного нормотворчества в Российской империи в ХIХ-начале XX века
В XIX веке в Плане государственного преобразования Российской империи рассматривался вопрос пределов закона и актов во исполнение его. М.М.Сперанский считал, что если «понятие закона так стеснить, чтобы оно относилось только к одним самым общим положениям, тогда власть исполнительная не будет иметь своих пределов, и под видом исполнения сам закон разорится». Он отмечал, что необходимо в законе найти «истинную средину, определить характер, коим закон отличается от мер исполнения и разных учреждений». По его словам, «все постановления, коими государство управляется, ... могут быть разделены на два главные класса. В первом должно положить те постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собою. Во втором - те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения первых. Первым принадлежит в точном смысле толкование закона, вторым - уставов и учреждений. Первые должны составлять предмет законодательного сословия, вторые же относятся к действию власти исполнительной»176. Здесь М. М. Сперанский пытался обосновать отграничение видов правотворческой деятельности в рамках функционального разделения законодательной и исполнительной власти.
Законодательство не раскрывало значения используемого термина «закон». Применительно к ХГХ - началу XX века единого понятия закона не бьшо выведено и учеными-правоведами. Хотя в энциклопедическом словаре закон определялся как «проявление воли законодательной власти, имеющей целью регулирование общественной жизни путем установления в ней определенного порядка отношений, но могущие подвергаться изменениям, в зависимости от воли законодателя или смены самих законодателей» .
Многозначность термина доказывается обращением к дореволюционной юридической литературе, включая словари. Через «закон» давались определения другим правовым актам. Так, под наказом или инструкцией «разумелись законы, определяющие порядок деятельности тех или других органов управления»178. Таков Общий Наказ министерствам, устанавливающий пределы и степень власти министров, отношения их к высшим государственным установлениям, их ответственность и проч. Как постановление, имеющее силу закона, определялось узаконение; а указы использовались в значении «некоторых: актов верховной власти законодательного характера». При этом последние, исходящие от верховной власти, имели в свою очередь разную форму: акты, подписанные императором, - Именные указы - и устные распоряжения государя, объявляемые уполномоченными на то лицами, - Высочайшие повеления. До создания Государственного совета (1810 г.) слово «указ» являлось обычным наименованием для всякого рода законодательных актов, по содержанию и по форме между указами и регламентами, уставами, манифестами и другими наименованиями законодательных актов провести различия было трудно179.
Поскольку законодательство не давало ответа, что есть закон, а что -административное распоряжение, этот вопрос разрабатывался в доктрине и. «проявлялся» в административной практике. Различая закон и указ монарха, Н.М.Коркунов предопределял разницу взглядов на существенный признак закона тем, что «в отдельных статьях основных законов различие закона и Высочайших указов то признается, то игнорируется». Действительно, одни (А. Д. Градовский, А. С. Алексеев, Н. И. Лазаревский) считали таким признаком Высочайшую подпись, другие (Н. М. Коркунов) - предварительное обсуждение законопроекта в Государственном совете; третьи (гр. М. А. Корф, И. Е. Энгельман) или то, или другое условие, или же соединяли оба условия.
Само по себе исследование вопроса о различии закона и указа абсолютного монарха имело большое значение для последующего развития теории правотворчества в России, поскольку оно предопределяло исследование вопросов отграничения закона от правительственного распоряжения и, наконец, монаршего указа от распоряжения подчиненной власти. На фоне множественности терминологических дефиниций, используемых для обозначения актов верховной власти, попытки отграничить понятия, которыми обозначались составляющие действующего тогда законодательства (в широком смысле), делались самими монархами.
Екатерина П пыталась различать: 1) законы в собственном смысле, то есть установления, которые ни в какое время не могли перемениться; 2) «временные учреждения» - наказы и уставы; 3) «указы» - изданные по частному случаю (Наказ, ст. 444-446) 18. И если по Воинскому уставу Петра I государю принадлежала не только направляющая, но и непосредственная исполнительная власть, то Екатерина П высказывала иную точку зрения. Именно с ее мнением перекликались предложения М. М. Сперанского о необходимости различать верховное управление (составляющее сферу деятельности государя) и управление подчиненное.
Проблемы качества министерской нормотворческой деятельности. Административное усмотрение
В рамках исследования форм законодательных актов и административных актов в исторической ретроспективе наблюдаются явные аналогии в теоретических оценках учеными-правоведами состояния законодательной базы с точки зрения юридической техники. В частности, речь идет об отсутствии четких, формально закрепленных оснований использования той или иной формы акта для сходных или различных целей, разные названия однородных по содержанию и юридической силе актов, и, наоборот, разная структура, содержание и назначение актов одного вида. При этом очевидной остается и своеобразная преемственность «исторических» достоинств и недостатков, которые «традиционно вошли» в современное российское правотворчество и обусловили их изучение, принятие или преодоление. Характерными для ведомственных (министерских) актов признаками является то, что это подзаконные акты, которые принимаются, как правило, органами специальной компетенции; содержат конкретные предписания строго определенному кругу субъектов; обязательны для исполнения в той или иной сфере управления, будучи изданы в пределах полномочий управляющего органа; содержат правовые нормы или оперативные меры индивидуального или разового характера . Обозначенные признаки предопределяют и требования к содержанию и форме, которым акт государственного управления, будучи подзаконным, должен отвечать. И хотя несоблюдение этих требований может привести к приостановлению или отмене правовых актов управления, «неизбежным спутником правотворчества и правоприменения, по словам Ю. А. Тихомирова, являются правотворческие ошибки» . Именно они мешают достичь желаемого равновесия и гармонии в системе действующего законодательства. В современной доктрине активно разрабатывается теория правотворческих ошибок. Учеными определяются подходы к пониманию данного явления, предлагается их классификация, исследуются и группируются причины этих ошибок . В рамках правотворчества изучаются законотворческие , и нормотворческие опшбки333. Обосновывается разделение правотворческих ошибок по степени сложности и характеру последствий на элементарные (простые) и системные (многофакторные). При этом последние - «это своего рода «эпидемия» ошибочных действий в правотворчестве, когда в нем отсутствуют четкие ориентиры, цели, слаженность структур по производству нормативных правил...» Преемственность в истории правовых институтов Российской империи предполагает как позитивные тенденции в их развитии, так и заложенные прошлыми столетиями недостатки. Это своего рода уроки отечественной истории, которые мы постигаем, пытаясь разобраться в преходящей действительности. В доктрине требования к актам управления анализировались при выявлении ошибочных действий субъекта правотворчества, определении должных требований к реализации нормотворческого процесса, для обозначения нормотворческих полномочий центральных органов управления. Стремление отойти или невозможность соблюдения названных требований могли привести к ошибкам в нормотворческой деятельности министерств. Кроме того, в ситуации, когда правового основания для создания нормативного решения нет, может возникнуть вынужденное урегулирование, при объективной потребности принять общеобязательное управленческое решение. Это явление - принятие нормативного правового управленческого решения вне существующих правовых границ (без правового основания) - мы и называем «ошибочным». Присутствие упомянутых «неизбежных спутников» нормотворчества (нормотворческих ошибок) можно заметить в практике имперских министерств еще два века назад. Дело в том, что, несмотря на общий принцип издания закона и распоряжения, на законодательно закрепленный, «энергично выраженный» запрет устанавливать новый закон или отменять существующий административным распоряжением, нормотворческая практика данному законоположению не соответствовала и содержала целый ряд недостатков, т. н. нормотворческих ошибок.
Прежде всего, административные распоряжения не только разъясняли смысл законов и выясняли недоразумения, встречающиеся при исполнении законов, а о подчас создавали новые нормы, выходя, таким образом, за рамки закона, «захватывая» предмет верховного правотворчества. Издаваемые министерские установления порой нарушали субординационные связи с элементами существовавшей в то время общей системы нормативно-правовых актов, входили в противоречие с Высочайше утвержденными правилами, в развитие которых эти министерские «установления» должны были издаваться. Не всегда наблюдалась взаимосвязь и взаимозависимость содержания и формы подзаконных актов. Виды нормативных актов министров систематизированы не были. Различные вопросы управления содержались в одинаковых по форме актах, и наоборот, сходные вопросы управления регламентировались разными формами подзаконных актов.
Полномочия министерств как субъектов законодательной инициативы. Презумпция «идеально единого правительства» в Российской империи
Законотворчество - одна из наиболее важных сторон деятельности государства по созданию гармоничной и упорядоченной системы законодательных норм. Сегодня учеными делаются попытки дать разную содержательную оценку законодательному и законотворческому процессу, отграничить эти юридические понятия, выделить критерии деления законодательного процесса на этапы и стадии, выявить отдельные законодательные процедуры411.
Поскольку в современном российском законодательстве не сформулировано понятие законодательного процесса, вопрос его определения является довольно спорным. Сам законодательный процесс направлен на принятие закона, но понятие последнего также остается «за гранью» федерального законодательства. При этом неоднозначность подходов к пониманию и формальному определению права, правотворчества, закона и законодательного процесса (его стадий, субъектов и пр.) имеет давние исторические корни, порой очевидные терминологические и содержательные аналогии в истории правотворчества Российской империи.
Создание закона в дореволюционной России, как и сегодня, предполагало правовую «связку» с содержанием закона, подходы к определению которого были различны. В любом случае, раскрывая понятие закона, русские ученые-правоведы в той или иной степени обращались (наряду с содержанием) к форме и порядку его принятия, формулируя, таким образом, последовательность стадий/этапов и порядок их реализации в ходе «составления закона», «законотворення».
А. Д. Градовский, И. А. Ильин, Г. Ф. Шершеневич среди признаков закона называли строго установленный порядок составления, рассмотрения и утверждения; формализованный порядок принятия и формы412. Но пространность законодательных формулировок, обозначающих процедуру принятия закона, создавала некоторый «правовой люфт» для неоднозначности толкования содержания и оформления этого порядка. Поэтому данный порядок, с выделением его стадий, активно обсуждался в доктрине, которая черпала свои аргументы из практики правотворческой деятельности верховной и центральной власти Российской империи вплоть до 1917 г. Важным моментом при анализе истории законодательного процесса является различение современными исследователями понятия «законотворчество» и «законодательный процесс». Законотворчество признается одной из форм правотворческой деятельности, которая при этом «не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой творческий процесс формирования текста» . Что касается законодательного процесса, то он рассматривается как «сложная система формализованных организационных действий (процедур), » результатом которой является создание закона» . Каждый этап законодательного процесса регламентирован, разделен на стадии и процедуры. При этом стадии законодательного процесса и законотворческого процесса могут не совпадать. Законодательный процесс может рассматриваться как элемент, который входит в процесс законотворчества, но не исчерпывает его. Законодательный процесс сводится, как правило, к внесению законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива); рассмотрению законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта); принятию закона; его опубликованию415. В то же время законотворчество предполагает выработку идеи нового закона (как совокупности общих мнений и суждений о предмете регулирования) с учетом объективной потребности в законодательном регулировании конкретных общественных отношений; формирование и предварительную деятельность рабочих групп для разработки законопроекта из разных субъектов (не обязательно участников законодательной инициативы); выработку концепции закона; составление текста законопроекта; включение поправок в текст законопроекта уже в ходе законодательного процесса416. Таким образом, законотворческий процесс рассматривается как более широкая правовая категория, соответственно, как, например, законотворческая инициатива по сравнению с законодательной инициативой. Кроме того, видим, что в понятие законотворческого процесса включается творческая составляющая, некое созидательное начало в рамках создания идеи и концепции законопроекта и закона Так, например, именно в контексте законотворчества концепцию законопроекта рассматривает В. М. Баранов 417. Т. Я. Хабриева также различает законотворческий и законодательный процесс, определяя первый как более широкое понятие, включающее «действия и отношения, предваряющие законодательный процесс» (выявление потребности в принятии закона; научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы; оценка эффективности принятого закона, возможная последующая корректировка). При этом законодательный процесс обеспечивает, по ее словам, «технологию» создания закона и реализуется в законодательных процедурах. Нельзя не заметить, что в разных контекстах термины «законотворческий», «законодательный» могут рассматриваться как «синонимирующие» ; этапы, стадии, процедуры процесса законодательного - обозначаться как последовательные элементы законотворческого процесса420. М. Н. Марченко соотносит понятия правообразования, правотворчества и законотворчества. Последнее при этом«ограничивается только областью разработки и принятия законов»421. Кроме того, учеными законотворчество называется как разновидность правотворчества , а законодательная деятельность определяется как часть правотворческой практики .
