Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование социально-трудовых отношений 14
1) Социальные аспекты трудового законодательства вторая половина XIX - начало XX века 14
2)Социальное страхование 44
Глава 2. Пенсионное законодательство 60
1. Становление правовых основ пенсионного обеспечения во второй половине XIX века 60
2. Развитие пенсионного законодательства в начале XX века 80
Глава 3. Законодательное регулирование общественного призрения 96
1 Законодательная регламентация общественной и частной благотворительности 96
2)Законодательная регламентация церковной благотворительности 122
Заключение 139
Список использованной литературы и источников 146
- Социальные аспекты трудового законодательства вторая половина XIX - начало XX века
- Становление правовых основ пенсионного обеспечения во второй половине XIX века
- Развитие пенсионного законодательства в начале XX века
- Законодательная регламентация общественной и частной благотворительности
Введение к работе
Актуальность проблемы. В современной ситуации, когда системный кризис охватил все сферы жизни общества, особое значение приобретает продуманная, целенаправленная социальная деятельность государства, эффективная социальная политика.
В соответствии со статьей 7 Конституции РФ 1993 года, Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. К сожалению, данное положение на сегодняшний день является декларативным и может расцениваться только в качестве заявки на будущее.
Сущность социального государства выражается в системе экономических и социальных прав и свобод человека, которые данное государство должно обеспечивать. Эти права и свободы сформулированы во Всеобщей декларации прав человека 1948 года, в статье 25 которой говорится, что «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благополучия его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам».'
Обеспечение основных прав и свобод человека, проведение адекватной социальной политики становится в современных условиях не только внутренним делом государства, но и его международной обязанностью. Но в полном объеме российское государство эту обязанность не выполняет.
1 Всеобщая декларация прав человекаУ/Антология мировой политической мысли: в пяти томах. - М., 1997. - Т.5. - С.420.
Социальная ситуация в стране, несмотря на принимаемые меры, остается сложной. К тому же, она усугубляется таким неблагоприятным фактором, как старение населения. Согласно классификации ООН, молодым государством считается то, где доля пожилых людей в возрасте старше 65 лет составляет 4%, а старым - 7%. В России в 1939 г. доля таких людей составляла 4,15%, в 1996 г. - 12,2%. За немногим более 40 лет страна из демографически молодого государства превратилась в старое. Исследования показывают, что медико-социальная помощь и услуги социально-бытового характера требуются почти 80% пожилых людей1.
Социальная помощь требуется не только пожилым. Старение населения - это обратная сторона снижения рождаемости. Уровень рождаемости в последнее десятилетие стал ниже, чем уровень смертности. Снижение рождаемости сопровождается еще и ростом детской смертности. Для исправления неблагоприятного демографического положения, несомненно, требуется общее повышение уровня жизни, но также необходимы меры по оказанию поддержки молодым семьям, помощи матерям и детям.
Эффективность социальной деятельности государства, его социальной политики зависит, прежде всего, от экономических условий. Но не меньшую роль играет и правовое регулирование социальной деятельности. В связи с этим, актуальной является разработка и совершенствование соответствующего законодательства, которое должно способствовать выработке и реализации конкретных мер, направленных на достижение достойного уровня жизни, предоставление человеку права и возможности свободно использовать свои способности и имущество, на обеспечение прав на образование, пенсионное обеспечение, медицинскую помощь и социальное обслуживание.
1 Ерусланова Р.И. Социальная проблема - старение.//Ученые записки МГСУ. - 2000, №3. - С.20.
Развитие современного социального законодательства должно осуществляться не на пустом месте, а на основе уже накопленного опыта, как отечественного, так и зарубежного. Богатый опыт в сфере социального права был накоплен в советский период, когда практически каждый человек действительно чувствовал себя защищенным в социальном плане. Именно в советский период социальное обеспечение впервые в истории человечества было поставлено на уровень государственной функции, что нашло отражение в создании специального органа управления в виде наркомата (министерства) социального обеспечения.
Современная ситуация, когда в России бурно развивается капитализм, имеет определенное сходство с периодом второй половины XIX - начала XX века, когда число нуждавшихся в социальной помощи было крайне велико, а государство не всегда хотело и могло эту помощь оказывать. В те далекие годы шел процесс развития законодательства, в том числе регулирующего социальную деятельность. Изучение данного законодательства, анализ его положительных и отрицательных моментов может и должен быть использован в современных условиях.
Естественно, что сегодня само понятие и содержание социальной деятельности несколько изменилось. Представляется целесообразным сформулировать положение о том, что применительно к Российской империи изучаемого периода социальная деятельность представляет собой прежде всего специфическую активность государства, общественных организаций и частных лиц, направленную на создание системы социального обеспечения нуждавшихся. Вместе с тем, социальная деятельность не сводится к социальному обеспечению. Социальная деятельность - это, прежде всего, создание благоприятных условий для реализации основных социально-экономических прав граждан, в первую очередь, права на труд. Ликвидация безработицы и осуществление права на труд в полном объеме способно значительно уменьшить потребность населения в социальной поддержке со стороны государства.
6 Следовательно, можно сказать, что правовое регулирование социально-трудовых отношений является одним из ведущих элементов социальной деятельности государства. Вместе с тем, несовершенство трудового законодательства в сочетании с общими социально-экономическими условиями порождали необходимость в создании эффективной социальной защиты нуждающихся, в призрении бедных, в создании зачатков системы пенсионного обеспечения.
Социальная деятельность, если ее рассматривать в широком смысле, подразумевает деятельность в сфере народного образования, здравоохранения, развитие торговли, благоустройство и т.д. В данном исследовании внимание уделяется только социальной деятельности в узком смысле слова. В этой связи, представляется возможным в рамках законодательства, регулировавшего социальную деятельность, выделить следующие основные направления: законодательство, регулировавшее социально-трудовые отношения, пенсионное законодательство, законодательство, регулировавшее социальное призрение и благотворительность.
Степень научной разработанности проблемы. Тема диссертации не относится к числу хорошо исследованных. В последние годы проблемы социальной деятельности в период Российской империи, и, в первую очередь, благотворительности, все больше привлекают исследователей-историков, для который правовая составляющая не является предметом исследования.
Тем не менее, существует достаточно обширный массив литературы, посвященной отдельным аспектам темы исследования.
Всю литературу, использованную в работе, можно разделить на две больших группы. К первой группе автор относит труды дореволюционных исследователей, которые анализировали некоторые черты современного им законодательства, изучая его, в том числе, и с точки зрения социальной направленности. Среди данных авторов можно отметить В.И.Ленина,
В.П.Литвинова-Фалинского, М.Г.Лунца, Л.Н.Нисселовича, Л.С.Таля, И.И.Янжула и других1. Эти авторы исследовали трудовое законодательство Российской империи, отмечали его недостаточную социальную направленность.
Ко второй группе можно отнести современных исследователей, включая ученых советского периода и иностранных авторов. Особым вниманием среди авторов этой группы пользовалось фабрично-заводское законодательство Российской империи. Ему были посвящены работы И.И.Шелымагина, а также недавно опубликованные труды И.Я.Киселева, С.А.Иванова, В.И.Богдана, а также других авторов, которые, в числе прочих, анализируют и социальные нормы в трудовом законодательстве . Данные авторы уделяют некоторое внимание вопросам регулирования труда женщин, несовершеннолетних, вопросам рабочего времени и времени отдыха, но не рассматривают социальные аспекты трудового законодательства в контексте социальной деятельности государства.
1 См., напр.: Ленин В.И. Новый фабричный закон.//Полн.собр.соч., 5 изд., т.2; Он же. Закон о вознаграждении рабочих, потерпевших от несчастных случаев.//Там же, т.7; Литвинов-Фалинский В.П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России. - СПб., 1900; Он же. Новый закон о вознаграждении увечных рабочих. - СПб., 1900; Таль Л.С. Пути и цели реформы законодательства о найме труда. - М., 1912; Он же. Очерки промышленного рабочего права. - М., 1918; Янжул И.И. Фабричный быт Московской губернии. - СПб., 1884; Он же. Из воспоминаний и переписки фабричного инспектора первого призыва. -СПб., 1907 и др.
Шелымагин И.И. Фабрично-трудовое законодательство в России. 2-я половина XIX века. - М., 1947; Он же. Законодательство о фабрично-заводском труде в России 1900-1917гг. - М., 1952; Киселев И.Я. Трудовое право России (историко-правовое исследование). - М., 2001; Богдан В.И. Трудовое законодательство России. Историко-правовой анализ. - М., 2003.
Вопросам истории пенсионного законодательства посвящена работа Е.В.Сапилова1. Автор кратко анализирует динамику развития пенсионного законодательства Российской империи, выделяет его специфику, но не увязывает данный анализ с другими социально-правовыми нормами того времени, излишне идеализирует пенсионное законодательство периода самодержавия. Правовое регулирование социального обеспечения в период Российской империи конца XIX — начала XX века стало предметом рассмотрения в кандидатской диссертации И.Н.Сбитневой . К сожалению, избранный автором период не позволил рассмотреть эволюцию законодательства о социальном обеспечении на протяжении более длительного отрезка времени.
Из числа зарубежных исследователей, уделявших внимание рассмотрению интересующей нас проблематики, можно отметить А.Линдермейер . Данный автор анализирует ряд правовых аспектов, связанных с деятельностью добровольных благотворительных обществ, выделяет недостатки и положительные черты соответствующего законодательства.
Таким образом, анализ литературы свидетельствует о том, что проблемы правового регулирования социальной деятельности в последние десятилетия периода Российской империи еще не стали предметом комплексного исследования. Не раскрыта роль трудового и пенсионного
1 Сапилов Е.Н. Российское пенсионное законодательство XIX - начала XX
века. -М, 1999.
2 Сбитнева И.Н. Развитие законодательства о социальном обеспечении в
России в конце XIX - начале XX веков (Историко-правовой аспект): Дис...
канд. юрид. наук. - Ставрополь, 2002.
3 Lindenmeyr A. Poverty is not a Vice. Charity, Society and the State in Imperial
Russia. Princeton, 1996; Idem. Voluntary Associations and the Russian
Autocracy: The Carl Beck Papers, 1990, June.
законодательства в социальной деятельности самодержавного государства, недостаточно изучены правовые основы благотворительной деятельности. Отсутствуют работы, в которых были бы проанализированы нормы социального права того времени в их взаимосвязи с социальной политикой государства. Следовательно, избранная тема нуждается в исследовании.
Объект исследования - нормативно-правовые акты, регулировавшие социальную деятельность в Российской империи.
Предметом исследования являются правоотношения,
урегулированные социальным законодательством Российской империи.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа нормативно-правовых актов исследовать содержание, формы и методы правового регулирования социальной деятельности в Российской империи.
Общая цель исследования конкретизируется в следующих задачах:
Изучить особенности складывания социального законодательства в Российской империи.
Рассмотреть социальные аспекты трудового законодательства.
Выявить специфические черты правового регулирования социального страхования.
Проанализировать основные черты системы пенсионного обеспечения в Российской империи.
Выявить правовую основу создания и деятельности благотворительных обществ и учреждений.
Исследовать специфику правового регулирования церковной благотворительности.
Источники исследования. Тема исследования имеет достаточно большое количество источников, которые можно разделить на три группы. К первой группе относятся архивные материалы, часть из которых впервые вводится в научный оборот. Автор использовал фонды Российского государственного исторического архива и Государственного архива
Российской Федерации. В данных фондах содержатся материалы, в том числе и проекты законодательных актов, позволяющие судить о том, как происходил процесс развития социального законодательства в пореформенной России.
Вторую, самую многочисленную группу источников составляет законодательство Российской империи, а также подзаконные нормативные акты изучаемого периода. Данные документы опубликованы в Полном собрании законов Российской империи, где они помещены в хронологическом порядке, в Своде законов Российской империи, имеющем систематический порядок размещения правового материала, а также в отдельных сборниках и официальных периодических изданиях. Среди наиболее крупных источников правового регулирования, использованных в процессе исследования, можно выделить «Свод уставов общественного призрения», «Свод уставов о пенсиях и единовременных пособиях», «Свод уставов о промышленности», а также некоторые другие.
Третья группа источников представлена статистическими сборниками и материалами периодической печати, которые позволяют судить о степени практической эффективности изучаемого законодательства. Среди дореволюционных периодических изданий наиболее полезными для целей настоящего исследования оказались: «Правительственный вестник», «Вестник благотворительности», «Детская помощь», «Трудовая помощь» и другие. Из числа современных периодических изданий были использованы журналы «Государство и право», «Журнал Российского права», «История государства и права», «История СССР», «Право и жизнь», «Ученые записки МГСУ» и другие.
Хронологические рамки исследования. Развитие законодательства, регулирующего социальную деятельность, происходило во второй половине XIX - начале XX века на фоне качественно новых в истории России социально-экономических и политических процессов. Реформы 60-70-х годов оказали сильное влияние как на реализацию государством его
11 основных функций, так и на общественное сознание, на активизацию общественной жизни. Стало возможным более интенсивное развитие социального призрения и благотворительности, возросла потребность в усилении социальных аспектов трудовых отношений, появились предпосылки для совершенствования системы пенсионного обеспечения. Все это требовало соответствующего правового закрепления. Вместе с тем, реформы открыли дорогу развитию капитализма. С одной стороны, страна наращивала экономическую мощь, с другой стороны, укреплялся кризис самодержавия. На положении населения отрицательно сказывались финансовые кризисы, инфляция, частые неурожаи, эпидемии, войны, что актуализировало потребность в активизации социальной деятельности государства.
Научная новизна диссертации состоит в том, что автором комплексно изучены основные направления правового регулирования социальной деятельности в Российской империи. В работе проанализировано влияние законодательных актов на эффективность политики российского правительства в области пенсионного обеспечения, общественного призрения и регулирования социальных аспектов трудовых отношений в рассматриваемый период.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1.Социальное законодательство как основа для осуществления широкомасштабных инициатив правительства в социальной сфере в изучаемый период отсутствовало. Принимавшиеся разрозненные акты не составляли системы, что снижало эффективность социальной деятельности.
2.Расширение социально ориентированных норм в составе фабрично-заводского законодательство происходило только в результате борьбы рабочих за свои права. Правовая защита женщин и детей на производстве была явно недостаточной. Социально-трудовые права крестьянства
законодательством практически не защищались. Введение в начале XX века социального страхования не могло принципиально изменить ситуацию в условиях отсутствия государственной системы социального обеспечения.
3.Законодательство Российской империи не предусматривало создания всеобъемлющей системы социальной защиты населения, возлагая задачу оказания социальной помощи нуждающимся на общественную и частную благотворительность. Такой подход не мог привести к значительному сокращению бедности и нужды.
^Законодательство, регламентировавшее благотворительную
деятельность, отличалось мелочной регламентацией, затруднявшей проявление благотворительных инициатив, создание благотворительных обществ. В то же время, система эффективного контроля за частной благотворительностью отсутствовала.
5.Главным недостатком законодательства, регламентировавшего церковную благотворительность, являлось то, что в нем не был предусмотрен механизм расходования накопленных церковью богатств на социальные нужды, особенно в условиях кризисных ситуаций: войн, голода и т.д.
6.Пенсионное законодательство Российской империи не предусматривало создания всеобъемлющей системы пенсионного обеспечения. Пенсии по выслуге лет, по инвалидности, по потере кормильца распространялись только на небольшую часть населения, пенсии по старости практически отсутствовали. Бюджетный дефицит вынуждал правительство развивать негосударственные пенсионные системы, которые, тем не менее, не оказывали большого влияния на общую ситуацию с пенсионным обеспечением.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный
диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные
методы: системно-структурный, формально-юридический,
ретроспективный, компаративный и другие, а также системный подход. Правовые нормы, регламентировавшие социальную деятельность, рассматриваются в развитии, в конкретной исторической обстановке, во взаимосвязи с другими нормами, в том числе, с зарубежным законодательством.
Практическая значимость работы. Научная разработка проблемы исследования представляет большой практический интерес, способствует творческому использованию накопленного в период Российской империи опыта правового регулирования социальной деятельности в современных условиях. Материалы диссертации могут послужить основой для создания учебных пособий, а также использованы в процессе преподавания курсов истории отечественного государства и права и права социального обеспечения.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации обсуждены на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Московского государственного социального университета. Основные положения и выводы исследования были изложены в выступлениях на научных конференциях, в лекциях и в научных публикациях автора.
Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых источников.
Социальные аспекты трудового законодательства вторая половина XIX - начало XX века
Одним из основополагающих социально-экономических прав граждан является право на труд. Именно труд позволяет человеку иметь достойный уровень жизни, реализовывать свои материальные и духовные потребности. Трудящийся человек, имеющий соответствующую заработную плату, может прокормить, одеть и обуть не только себя, но и своих детей, престарелых родственников. Поэтому от степени разработанности и социальной направленности трудового законодательства зависит социальное самочувствие большей части населения страны.
Безусловно, все трудовое законодательство имеет социальное значение. Тем не менее, представляется целесообразным выделить в отношении социальной деятельности государства некоторые аспекты трудового законодательства, связанные, прежде всего, с охраной труда женщин, подростков, других категорий трудящихся, с регулированием времени труда и отдыха, с уровнем заработной платы.
Чтобы показать, насколько это было актуально для Российской империи, приведем следующие данные. В 1893г. на фабриках и заводах России работало 1370 тысяч рабочих (примерно 10% населения страны), из них 291481 женщин и 33326 детей1. По данным 1874г., 10-15% от общего числа рабочих составляли несовершеннолетние, а дети от 10 до 12 лет составляли от 25 до 40% всех несовершеннолетних рабочих. Зарплата подростков составляла около 50%, а малолетних - менее 30% от заработка взрослых1. В последующие годы общая численность рабочих быстро росла, в 1900г. она уже превышала 2 миллиона человек, соответственно, росло число занятых на производстве женщин и подростков2.
В рассматриваемый период трудовое право не являлось самостоятельной отраслью. Тем не менее, нормы, регулировавшие отношения работников и работодателей, существовали и развивались. Для этих норм применялся термин «фабрично-заводское законодательство». Уже само название показывает ограниченный характер применения данных норм. Причем развитие фабрично-заводского законодательства началось достаточно поздно - в последнее двадцатилетие девятнадцатого века, когда отмена крепостного права, другие буржуазные реформы открыли дорогу для развития капитализма, когда значительно увеличилось число работников в промышленности, когда жестокая эксплуатация и классовая борьба в сочетании с потребностью в развитии машинного производства привели к необходимости принятия регламентировавших трудовые отношения нормативных актов.
В первой половине XIX века, до отмены крепостного права, большой нужды в развитии трудового законодательства не было. Фактически законодательство, регламентировавшее взаимоотношения фабрикантов и свободных (относительно) работников, состояло из двух главных актов: Положения от 24 мая 1835 г. об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму и Положением от 7 августа 1845 г. о воспрещении фабрикантам назначать в ночные работы малолетних менее 12-летнего возраста. К этому можно добавить Положение от 31 марта 1861г., запрещавшее труд детей на казенных горных заводах1.
Первый акт регулировал некоторые аспекты взаимоотношений индивидуальных работников и нанимателей. Он разрешал имеющим паспорта лицам податного состояния (это были в основном оброчные крестьяне, отпущенные своими помещиками на заработки) наниматься на работу в фабрично-заводские заведения на срок не свыше срока действия паспорта. До истечения срока договора работник не вправе был его расторгнуть, а помещик, выдавший паспорт, не имел права отзывать своих крепостных, работавших по найму на фабрике. Хозяин, однако, мог уволить работника до истечения срока договора в связи с невыполнением им трудовых обязанностей либо дурным поведением при условии предупреждения за две недели. В течение действия договора работник был не вправе требовать повышения размеров заработной платы. Хозяева могли заключать договоры с работниками в устной либо письменной форме или выдавать им расчетные листы. Они обязаны были вести особую книгу для записи расчетов с рабочими, а также иметь правила внутреннего распорядка, написанные от руки или напечатанные. Закон не содержал указаний относительно их содержания.
Второй акт имел непосредственно социальное значение, поскольку запрещал фабрикантам назначать в ночные смены (от 12 часов ночи до 6 часов утра) детей до 12 лет. За нарушение этого закона также не было предусмотрено санкций, а наблюдение за его применением предоставлялось местным властям. Эффективность действия данного акты вызывает большие сомнения, однако сам факт его принятия был явлением положительным и может рассматриваться в качестве первого шага на пути развития социальных аспектов трудового законодательства.
Действие третьего из упомянутых актов также было весьма ограниченным. Как уже отмечалось выше, отмена крепостного права и другие буржуазные реформы начала 60-х годов создали условия для развития России по капиталистическому пути, повлекли за собой создание крупного машинного производства, основанного на использовании наемной рабочей силы. В результате «великих реформ» в России наблюдались интенсивное развитие промышленности (добывающей и обрабатывающей), концентрация производства и капитала, появление крупных промышленных центров. Постепенно складывался свободный рынок труда, возникали классовые противоречия, присущие раннекапиталистической стадии общественного развития. «Жестокая, бесчеловечная эксплуатация наемного труда, не связанная в первые два десятилетия после отмены крепостного права какими-либо, даже самыми малейшими социальными и правовыми ограничителями; массовое применение труда женщин, в том числе в ночные смены, а также детей, начиная с 5—6 лет; чрезмерная продолжительность рабочего дня (до 18 часов) и нищенская заработная плата; обязанность работников покупать в фабричных лавках недоброкачественные продукты по завышенным ценам; отсутствие отпусков, элементарной техники безопасности; ужасающая антисанитария на многих предприятиях и не менее ужасающие жилищные условия»1 - вот типичная характеристика условий труда в середине 19 столетия.
Развитие производительных сил повлекло за собой и развитие производственных отношений, что потребовало совершенствования, а точнее, создания соответствующего законодательства. Фактически фабрично-трудовое законодательство России сформировалось за достаточно короткий период с 1882 по 1903 г. Надо отметить, что западноевропейские страны к этому моменту имели уже достаточный опыт соответствующего правового регулирования. В России к этому времени протесты и выступления рабочих приобрели массовый характер, заставив правительство принимать меры для смягчения социальных противоречий. 80-е годы девятнадцатого века ознаменовались принятием целого ряда законов, связанных с регулированием трудовых отношений. Их появление было во многом связано с борьбой рабочего класса за свои права и со стремлением царского правительства несколько снизить накал классовых противоречий в обществе. Специфика экономической политики правительства в эти годы, несомненно, наложила на законодательство свой отпечаток. Краткая характеристика этих законов позволит дать определенное представление об особенностях и динамике развития социально-трудового законодательства.
Становление правовых основ пенсионного обеспечения во второй половине XIX века
С точки зрения социальной деятельности, большое значение имеет законодательное регулирование системы пенсионного обеспечения. Сегодня это приобретает особую актуальность, так как значительную часть населения Российской Федерации составляют лица пенсионного возраста, и их удельный вес в населении страны все возрастает. Роль пенсионной политики определяется тем фактом, что весомая часть населения в силу своего возраста, инвалидности, иных причин не в состоянии обеспечить самостоятельно выполнение первичных жизненных потребностей. В этой связи, можно рассматривать пенсионное обеспечение в старости как одну из основных обязанностей современного государства, а пенсионную систему — как часть финансовой системы государства, выполняющую перераспределительные функции1.
Правильная пенсионная политика — важное средство снижения уровня социальной напряженности в современном Российском обществе, предотвращения социального взрыва, и, в то же время, одна из основных, заявленных в Конституции обязанностей государства в социальной сфере. В п.1 ст.39 Конституции РФ говорится, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Но создание эффективно действующей системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации затруднено в связи с экономической ситуацией в стране, что осложняется и несовершенством пенсионного законодательства. Большая часть пенсионеров просто не в состоянии вести нормальный образ жизни на те мизерные пенсии, которые они получают за свой многолетний труд.
Процесс совершенствования пенсионного законодательства должен опираться на использование накопленного в прошлом опыта, поэтому не только научный, но и практический интерес представляет изучение пенсионного законодательства Российской империи, а также пенсионной системы СССР, как составной части социального законодательства. Известно, что в середине 80-х годов максимальный размер пенсии в СССР составлял 120 руб., а при большом стаже 135 руб., что равнялось заработной плате молодого специалиста. Пенсия профессора могла превышать 200 руб., что позволяло иметь достаточно высокий уровень жизни.
Пенсионное законодательство Российской империи определялось пенсионной политикой правительства. Эта политика, в упрощенном виде, может быть представлена формулой «пенсии выдавать надо, но, по возможности, поменьше». Специалист по финансовому праву, профессор В.А.Лебедев писал в конце девятнадцатого века: «Вопрос о пенсиях является вопросом весьма неприятным для государственной казны, потому что число пенсионеров постоянно возрастает (обыкновенно умирает их меньше, чем прибавляется, и притом с сокращением должностей число их иногда вдруг увеличивается)»1. Кроме того, количество пенсионеров резко прибавлялось после войн, а войн Россия вела достаточно много.
Необходимо отметить, что создание системы пенсионного обеспечения в Российской империи происходило более или менее параллельно с аналогичными процессами в западных странах. Так, канцлер Германской империи Отто фон Бисмарк первым ввел в действие масштабную систему государственного пенсионного обеспечения (по болезни - с 1883 года, в случае увечья - с 1884, и по старости - с 1889 года. В Великобритании пенсии по старости были введены в 1908 году после 10-летних дебатов. В США государственная пенсионная система начала действовать только с 1935 года1.
В Российской империи процесс появления пенсионного обеспечения значительно растянулся во времени.
Первой категорией лиц, которые стали получать пенсии от государства, являлись государственные служащие, причем сначала военные. Их пенсионное обеспечение выражалось в предоставлении отставным чинам или членам их семейств части получаемого ими по службе содержания. Общих положений, регламентировавших такое обеспечение, не существовало, все зависело от царской милости.
Первые положения подобного обеспечения, преимущественно относившиеся к морским чинам, были помещены в Морском уставе, утвержденном указом Петра 117 января 1720 года2.
Данными положениями было введено различие между обеспечением вдов и сирот, которое, при выполнении определенных условий, составляло неотъемлемое право последних, и собственно пенсионным обеспечением, зависевшим исключительно от милости верховной власти. Расходы на обеспечение вдов и сирот финансировались из тех же источников, из которых производились выплаты жалованья.
Обеспечение предоставлялось только тем, кто не имел собственных доходов, либо имел доходы ниже тех, которые довелось бы получать из казны умершему кормильцу.
Дальнейший шаг в развитии пенсионного обеспечения был сделан императрицей Екатериной II в 1764 - 1765гг., когда пенсионное обеспечение было распространено на лиц, оставлявших службу по выслуге лет. Назначалась определенная сумма, а также определялся круг лиц, имевших право на такое обеспечение. Не попавшие в этот круг ожидали вакансии. Данные нововведения были распространены на военных, гражданских и морских чинов.
В это время были установлены основы формирования пенсионных денежных фондов: было предписано составление специальных пенсионных капиталов, с которых на выплату пенсий направлялись только проценты.
Таким образом, возникшее пенсионное обеспечение распространялось только на лиц, находившихся на государственной службе. Те, кто не служил непосредственно государству, рассчитывать на получение пенсии не могли. Следовательно, возникшее пенсионное обеспечение носило классовый характер - оно распространялось только на представителей господствующего класса, да и то не на всех.
В начале девятнадцатого столетия со всей очевидностью встал вопрос о реформировании пенсионного законодательства. Стихийно складывавшаяся система пенсионного обеспечения страдала многими недостатками: при значительных государственных расходах размер реального пенсионного обеспечения был невысоким, наличие множества законоположений создавало затруднения по их применению.
Развитие пенсионного законодательства в начале XX века
Пенсионное законодательство Российской империи постоянно развивалось, но не путем принятия и совершенствования единого закона о пенсионном обеспечении, а с помощью отдельных правовых актов, расширявших или устанавливавших пенсионные права отдельных категорий населения, обычно весьма немногочисленных.
В начале XX века, после окончания революции и периода столыпинской реакции, принятие таких актов участилось. Это было связано с тем, что в результате классовой борьбы правительство было вынуждено идти на небольшие уступки, расширяя социальные права отдельный категорий служащих.
Одной из таких категорий населения являлись работники народного образования. Государственный бюджет не предусматривал пенсионного обеспечения учителей за счет казны, и потому их пенсионные права расширялись за счет пенсионных касс, то есть во многом за счет самих учителей.
15 января 1910г. был принят закон «Об изменении положений о пенсионном обеспечении учителей и учительниц приходских, по Уставу 8 декабря 1828г., училищ и других начальных учебных заведений ведомства Министерства народного просвещения, соответствующих разряду приходских»1. В соответствии с данным законом, к обязательному участию в пенсионной кассе народных учителей и учительниц, утвержденной 12 июня 1900г., привлекались все учителя начальных учебных заведений. Из государственного казначейства ежегодно, начиная с 1910г., отпускались средства в фонд пенсионной кассы народных учителей в размере 6% от получаемого ими содержания.
Закон от 29 декабря 1910г. уравнял пенсионные права лиц женского пола, служащих в приюте принца Ольденбургского, с правами женщин, служащих в гимназиях Министерства народного просвещения. При этом данной категории лиц засчитывалось в счет пенсионного стажа все время, проведенное ими на службе в данном учреждении до принятия закона при условии отчислений ими определенных сумм в государственное казначейство.
Еще одним шагом вперед в развитии пенсионного законодательства стало принятие закона от 10 мая 1912г. «Об улучшении материального положения служащих в средних общеобразовательных мужских учебных заведениях и окружных инспекторов»1. Данный правовой акт касался различных вопросов, связанных с материальным положением работников образовательной сферы, в том числе, и пенсионного обеспечения. Он вносил следующие изменения в действующее пенсионное законодательство:
1)пенсии назначались из следующих окладов: директору — 2000 рублей, инспектору, а также учителю наук и языков с высшим образованием — 1800 рублей, учителю наук и законоучителю без высшего образования - 1100 рублей, учителю черчения и рисования с высшим образованием в реальном училище 1300 рублей, а без высшего образования - 900 рублей, учителю рисования и чистописания в гимназии и прогимназии — 600 рублей, учителю подготовительного класса — 900 рублей, помощнику классных наставников — 500 рублей.
Обращает на себя внимание тот факт, что лица с высшим образованием получали пенсию ощутимо большую, чем без такового.
2)Пенсии назначались лицам, выслужившим установленный 25-летний срок, только по выходу в отставку. Служба сверх 25 лет не увеличивала размер пенсии. Указанные выше пенсионные оклады назначались только в том случае, если они не превышали последнего на службе штатного оклада вместе с прибавками и вознаграждениями. В ином случае пенсия назначалась из среднего за последние 5 лет штатного оклада или из размера содержания за последний год перед выходом в отставку.
Закон от 3 декабря 1913г. внес изменения в систему пенсионного обеспечения учителей и учительниц приготовительных классов женских гимназий Министерства народного просвещения. В соответствии с данным актом, эти и приравненные к ним лица пользовались правом на пенсию из казны. Пенсия рассчитывалась из оклада в 250 рублей, при этом устанавливались следующие положения:
1)пенсия могла начисляться лицам, выслужившим установленные сроки, только по выходу их в отставку;
2)служба сверх 25 лет не увеличивает размера пенсии1.
Таким образом, пенсионное обеспечение работников народного образования в начале XX века продолжало медленно совершенствоваться.
Еще одной категорией лиц, на пенсионное обеспечение которой правительство обращало особое внимание, были военнослужащие. Это не удивительно, учитывая ту роль, которую армия всегда играла в России вследствие большой протяженности сухопутных границ, постоянной внешней угрозы, частых войн.
В начале XX века пенсионные права отдельных категорий военнослужащих продолжали расширяться путем принятия новых законодательных актов.
Закон от 1 июня 1911г. установил для офицеров флотилии отдельного корпуса пограничной стражи при выходе в отставку, независимо от пенсии за выслугу лет, право на получение пенсий за плавание, на основании действующих для соответствующих чинов Морского ведомства положений и табелей. Кроме того, офицерам предоставлялось право на получение пособий на воспитание детей в размерах и по правилам, установленным для соответствующих чинов морского ведомства. При определении размера данных пенсий и пособий 4 дня плавания на пограничных и таможенных судах приравнивались к трем дням плавания на военных судах.
Важные изменения в систему пенсионного обеспечения военнослужащих внес закон от 23 июня 1912г. «О пенсиях и единовременных пособиях чинам военного ведомства и их семьям»1.
Данный закон, вводившийся в действие с 1 января 1912г., устанавливал, что правом на пенсию при увольнении в отставку пользуются следующие лица: все офицерские чины; все классные медицинские и ветеринарные чины; те из остальных классных чинов и священнослужителей, которые были ранены или находились в походах против неприятеля в составе строевой части; семьи вышеуказанных лиц2.
Пенсии военнослужащим назначались из фондов государственного казначейства или вспомогательных и пенсионных капиталов казачьих войск и из эмеритальной кассы военно-сухопутного ведомства, то есть государство частично финансировало пенсионные выплаты за счет бюджета.
Пенсии определялись в процентном отношении годового содержания в мирное время, в содержание входили основные или усиленные оклады жалования, столовые и добавочные деньги. Размер пенсий не мог быть менее 300 рублей и более 7 тысяч рублей.
Лица, увольняемые в отставку, приобретали право на пенсию при выслуге не менее 25 лет. Полная пенсия назначалась за выслугу 35 лет .
Законодательная регламентация общественной и частной благотворительности
Одним из основных направлений социальной деятельности государства является деятельность по организации социальной помощи нуждающимся слоям населения.
В принципе, возможно существование двух моделей организации системы социального обеспечения нуждающихся граждан. Первая модель предполагает создание государственной системы социального обеспечения, которая охватывает всех нуждающихся, гарантируя каждому минимальные социальные стандарты уровня жизни. Это дорогая для бюджета модель, но она позволяет достаточно эффективно решать социальные проблемы общества. Вторая модель менее затратна, она связана с развитием сети негосударственных учреждений, общественных и частных организаций, на которые государство перекладывает свою обязанность заботиться о нуждающихся гражданах. Авторская гипотеза состоит в том, что в условиях России более целесообразной является первая модель, что не мешает развиваться и элементам второй модели в качестве дополнительной, повышающей минимальные стандарты, установленные государством.
Как известно, в Российской империи государственная система социального обеспечения населения отсутствовала. Ее функции, в определенной степени, выполняла система общественного призрения, построенная на благотворительности, под которой понималась добровольная деятельность общественных организаций, церкви и частных лиц, направленная на оказание помощи нуждающимся. Такая система не может в полной мере заменить государственное социальное обеспечение, она не в состоянии решить проблему бедности, но способна в той или иной мере смягчить ее социальные последствия. Тем более, что в благотворительной помощи, по данным Энциклопедического словаря братьев Гранат, нуждалось 5% населения Российской империи1.
Благотворительность, как и любая социально значимая деятельность, нуждается в четкой правовой регламентации, эффективность такой деятельности во многом зависит от соответствующего законодательства.
В соответствии с господствовавшей в изучаемый период концепции, бедность ведет к безнравственности и преступлениям, и потому требует обязательного вмешательства государства. Но "роль правительства в области призрения и благотворительности должна главным образом ограничиваться регулированием, путем законодательства и административных мер, соответствующей деятельности учреждений, оказывающих благотворительную помощь."2 Таким образом, согласно господствовавшим взглядам, государству принадлежала главная направляющая, координирующая и контролирующая функция в деле благотворения, но вместе с тем государство принципиально должно было воздерживаться от расходов на общественное призрение, возлагая эти расходы на общественные институты и рассчитывая на добровольные пожертвования частных лиц.
Но при этом сразу же возникало противоречие, связанное с тем, что в таком недемократическом государстве, как царская Россия, процесс создания добровольных обществ, в том числе и благотворительных, был в значительной степени затруднен самим государственным режимом, что затрудняло создание и функционирование системы общественного призрения.
Развитие идей о необходимости рациональной и эффективной организации системы общественной благотворительности привело к необходимости создания эффективного законодательства в данной сфере. Но отечественное законодательство в области общественного призрения нельзя было назвать удовлетворительным.
До середины XIX века важную роль в оказании социальной помощи населению играли Приказы Общественного Призрения. В соответствии с Учреждением о губерниях 1775 года, в их ведении находились больницы, дома для умалишенных, богадельни, сиротские и воспитательные дома, фельдшерские школы1.
Но приказы общественного призрения не являлись непрерывно действующими органами. По ряду причин, в том числе и по причине недостатка финансового обеспечения, деятельность приказов общественного призрения имела во многом декларативный, номинальный характер и фактически не отразилась на численности нуждающихся, бедных и нищих.
«Великие реформы» Александра II повлекли за собой изменение и законодательства о благотворительности. Прежде всего, изменилось правовое положение основных сословий общества, изменилась система организации сословного управления и самоуправления, соответственно, изменились и законодательно закрепленные принципы организации общественного призрения на сословных началах.
Отмена крепостного права повлекла за собой изменения в правовом положении крестьянства. Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 г. возлагало на крестьянские общества, в числе прочих мирских повинностей, призрение престарелых, дряхлых и увечных членов общества, у которых нет родственников, а также сирот.2 Порядок и способы осуществления призрения при этом не определялись, также как и ответственность за неисполнение данной повинности, что позволяет отнести данное законодательное положение к декларативным и недостаточно проработанным.
Большие возможности для развития общественного призрения открывало введение земского и городского самоуправления. С введением в действие Положения о земских учреждениях, в тех губерниях, где создавались земства, Приказы Общественного Призрения упразднили, их функции перешли к земским учреждениям1.
В соответствии со статьей 2 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. к делам, подведомственным земским учреждениям, относилось заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, а также вообще попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных, и оказание пособия нуждающемуся населению разрешенными законом способами. При этом указывалось, что в необходимых случаях земские учреждения могут устанавливать сборы на нужды общественного призрения.
Городовое положение 16 июня 1870 года отнесло к предметам ведомства городского общественного управления устройство за счет города богаделен и больниц и заведование ими на основаниях, указанных для земских учреждений. В западных губерниях, где не создавались земства, для организации общественного призрения учреждались Губернские и Уездные советы общественного призрения, подчиненные Министерству внутренних дел. В состав Губернских и Уездных советов входили вице-губернатор, управляющие казенных и контрольных палат, губернский медицинский инспектор, попечители больниц и других благотворительных заведений и т.д. Одним из источников средств служили постоянные пособия из казны.
