Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика врачебно-санитарного законодательства Российской империи 15
1 . Систематизация врачебно-санитарного законодательства в первой трети XIX в 15
2. Свод Уставов благочиния 1832 г. Редакция 1842г 25
3.У став Врачебный 1857, 1892,1905гг 45
Глава 2. Правовое регулирование врачебной деятельности в XIX - начале XX вв 70
1. Органы государственного управления врачебно-санитарным делом 70
2.Медицина Приказов общественного призрения: значение, основные характеристики, правовое регулирование 95
3. Роль земских учреждений в организации врачебной помощи населению 108
Глава 3. Законодательная регламентация санитарной деятельности в XIX - начале XX вв 142
1 . Международное сотрудничество Российской империи в сфере борьбы с эпидемическими заболеваниями 142
2.Медицинская полиция в Российской империи в XIX-начале XX вв 156
Заключение 181
Список использованных источников 186
- Систематизация врачебно-санитарного законодательства в первой трети XIX в
- Свод Уставов благочиния 1832 г. Редакция 1842г
- Органы государственного управления врачебно-санитарным делом
- Международное сотрудничество Российской империи в сфере борьбы с эпидемическими заболеваниями
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Выбор темы исследования обусловлен особой теоретической и практической значимостью института охраны здоровья населения, трудностями реализации конституционных гарантий прав граждан Российской Федерации на получение медицинской помощи и безопасные условия существования.
Одной из основных задач российского законодательства в сфере охраны здоровья является определение роли государства и органов местного самоуправления в процессе обеспечения гражданам нашей страны правовых гарантий получения доступной медицинской помощи надлежащего качества, достойных санитарно - гигиенических, экономических, культурных условий жизни, способствующих наиболее гармоничному развитию человека, исключающих возникновение и распространение эпидемических заболеваний.
В этом сложном, многогранном процессе чрезвычайно важно активное участие государства в формировании нормативно-правовой базы здравоохранения, создании стройной системы органов управления медицинской деятельностью, а также заинтересованность органов местного самоуправления в разработке и принятии нормативных актов, в реализации положений законодательства, регулирующего отношения в сфере охраны здоровья населения, с целью обеспечения безопасной эпидемиологической обстановки в стране и функционирования лечебно-профилактических учреждений на уровне, отвечающем потребностям граждан Российской Федерации.
В этой связи представляется важной и практически значимой задача аналитического исследования нормативной базы правового регулирования деятельности органов государственного управления врачебно-санитарным делом в Российской империи в XIX - начале XX века, рассмотрение
законотворческого процесса в историческом аспекте, изучение опыта формирования и развития системы органов управления здравоохранением.
Обращение к историческому опыту правовой регламентации медицинской деятельности в Российской империи, ' представляется вполне оправданным, так как рассмотрение в историческом контексте особенностей правового регулирования врачебно-санитарного дела в не столь отдаленном историческом периоде позволяет получить более четкое представление о тех направлениях, по которым развивалось законодательство, шел процесс реформирования органов управления здравоохранением, и о результатах проводимых реформ.
Следует отметить отсутствие современных фундаментальных историко-правовых исследований, касающихся процесса реформирования русского законодательства, регулировавшего деятельность врачей, лечебных учреждений, системы органов управления врачебно-санитарной деятельностью; не отражена в современных исследованиях проблема соотношения государственной и местной компетенции в деле охраны здоровья населения Российской империи в период земской реформы. Авторы работ по теории и истории права не анализируют процесс эволюции врачебно-санитарного законодательства, в то же время историки медицины в своих исследованиях практически не затрагивают вопросы правового регулирования медицинской деятельности, дают лишь общее представление о нормативной базе здравоохранения изучаемого периода. Работы некоторых авторов содержат весьма спорные положения, касающиеся возникновения первых систематизированных источников правового регулирования медицинской деятельности: рассматривая более поздние редакции нормативных актов как исходные, исследователи оставляют без внимания не менее значимые их первоначальные редакции.
Актуальность темы исследования находит отражение в новых тенденциях в российском здравоохранении - в формирующемся в настоящее
время в Российской Федерации институте семейных врачей, прообразом которых являлся земский врач.
Кроме того, в юридической и медицинской литературе ведутся активные дискуссии о кодификации современного медицинского законодательства, и здесь изучение опыта предшествующей систематизации законодательства может быть весьма полезен.
Хронологические рамки исследования. Выбор в качестве
хронологических рамок исследования периода Х1Х-начало XX века
обусловлен возможностью ретроспективного анализа процесса
формирования врачебно-санитарного законодательства, этапов земской
реформы, ее влияния на постановку врачебно-санитарного дела в России в
целом и врачебно-санитарное законодательство, в частности. Начальная
граница исследования определяется завершающим этапом работы
кодификационной комиссии, фактически возглавляемой М.М. Сперанским, по созданию Полного собрания законов и Свода законов Российской империи. До издания Полного собрания и Свода законов русское врачебно-санитарное законодательство представляло собой разрозненные правовые акты, применение которых на практике было весьма проблематичным. После первого издания Свода законов Российской империи в 1832 г. последовали новые издания, каждое из которых отражало изменения, имевшие место как в системе государственного управления в целом, так и врачебно-санитарной деятельностью, в частности.
Конечная граница исследования определяется 1917 годом, когда была предпринята последняя в дореволюционном периоде так и не реализованная в полной мере в связи с революционными событиями в стране попытка реформирования врачебно-санитарного законодательства и системы управления медициной, создания Главного управления государственного здравоохранения.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы формирования российского законодательства, регулирующего отношения,
возникающие в сфере охраны здоровья населения Российской империи, были предметом исследования многочисленных трудов русских ученых дореволюционного периода. Систематизации русских законов посвящены работы Е.Е. Петрова, К. Гелинга, М.М. Сперанского, СВ. Пахмана, Е.А. Нефедьева, Г.Ф. Шершеневича, А.А. Кизеветтера, А.Н. Филиппова и др.1
Формированию института охраны здоровья в Российской империи и, соответственно, врачебного права как отрасли законодательства уделялось внимание в трудах Н.Рождественского, М.А. Маркуса, И. Платонова, Я.В. Ханыкова, И.Е. Андреевского, М. Шпилевского, Н.Х. Бунге, Н.П. Загоскина, А.Я. Антоновича, П.Н. Шеймина, И.Т.Тарасова, В.Ф.Дерюжинского, Н.Н. Белявского, Л.И. Дембо и др. Работы этих ученых заложили основы дальнейших исследований основных направлений развития российского врачебно-санитарного законодательства.
Проблемы становления земской медицины рассматривались в ряде трудов земских и государственных деятелей, среди которых следует выделить Б.Б. Веселовского, М.Я. Капустина, Д.Н. Жбанкова, Е.А.Осипова, В. Трутовского.
Советская историография представлена значительным количеством работ, посвященных земскому самоуправлению, истории медицины, однако обобщающих историко-правовых исследований земских учреждений как
Петров Е.Е. Собрание российских законов. Книга 19, 20, 22. Собрание российских законов о медицинском управлении. СПб.,1826 - 1828; Гелинг К. Опыт гражданской медицинской полиции. T.I. Вильна, 1842; Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПБ., 1845; Пахман СВ. История кодификации гражданского права. В 2-х томах. СПб., 1876-1877; Нефедьев Е.А. Причины и цель издания Полного собрания и Свода законов с точки зрения Сперанского. Казань, 1889; Шершеневич Г.Ф. История кодификации гражданского права в России. Казань, 1898; КизеветтерА.А. Из истории законодательства России XVIII -XIX в.в. Ростов на Дону. 1904; Филиппов А.Н. История русского права. Конспект лекций. Часть 1, Юрьев. 1906.
2 Рождественский Н.Ф. Рассуждения о мерах правительства к сохранению жизни и здравия народа. СПб., 1836; Маркус Л.М. Краткое руководство для врачей к пониманию российских законов, учреждений и государственной службы. СПб.,1843; Платонов И. Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном. Харьков, 1856; Ханыков Я.В. Очерк истории медицинской полиции в России. СПб., 1861; Андреевский И.Е. Курс полицейского права. Вып. 1. СПб., 1866; Шпилевский М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса. 1875; Бунге Н.Х. Полицейское право. В 2-х т. T.2. Киев, 1877; Загоскин Н.П. История русского права. Казань, 1886; Антонович А.Я. Конспект лекций по полицейскому праву. Житомир. 1887; Шеймин П.Н. Задача, содержание и история науки полицейского права. Одесса. 1887; Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897; Дерюжинский В.Ф. Лекции по полицейскому праву. СПб., Тип. А. Якобсона. 1899; Белявский Н.Н. Полицейское право. Конспект лекций. Юрьев, 1904; Дембо Л.И. Врачебное право. Вып.1. СПб.,1914.
органов, осуществляющих деятельность в деле охраны здоровья населения, в этот период не было. Проблеме становления русского врачебно-санитарного законодательства внимания в советский период практически не уделялось.
В работах историков Е.Д. Ашуркова, М.И. Барсукова, В.В. Гармизы, Н.Н. Морозова, Б.Ц. Урланиса, М.Р. Черныша рассматривались особенности функционирования земских учреждений, их участие в оказании медицинской помощи раненым в войнах первых десятилетий двадцатого века. Высоко оценивали роль земской медицины П.Е. Заблудовский, А.П. Жук, Л.О. Каневский, Н.М. Левин, И.Д. Страшун. Однако не были достаточно освещены основные моменты взаимодействия государства и самоуправления по главным направлениям развития земско-медицинской службы, не затрагивался процесс реформирования врачебно-санитарного законодательства.
Среди работ современного периода большой интерес представляют исторические исследования Л.А. Жуковой, М.Б. Мирского, Т.С. Сорокиной, в которых отражены отдельные аспекты правового регулирования медицинской деятельности в Российской империи.
Историко-правовое исследование регламентации медицинской деятельности в России представлено работами Н.Г. Гончарова, В.Ю. Кузьмина А.Н. Пищиты, С.Г. Стеценко, в которых рассматриваются основные этапы формирования врачебно-санитарного законодательства, начиная со времен Русской Правды до настоящего времени.
Несмотря на наличие отдельных исследований, посвященных эволюции врачебно-санитарного законодательства в Российской империи, в историко-правовой литературе уделено недостаточное внимание принципам систематизации врачебно-санитарного законодательства, первоначальным редакциям нормативных актов, взаимосвязи изменений в законодательстве и общественных явлений, имевших место в период земской реформы в России.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере управления врачебно-санитарной деятельностью в Российской империи в XIX - XX вв.
Предметом диссертационного исследования является
законодательство Российской империи XIX - начала XX вв., регулирующее общественные отношения в сфере врачебно-санитарной деятельности.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является комплексное историческое и теоретико-правовое исследование законодательной регламентации врачебно-санитарной деятельности в Российской империи в XIX - начале XX века.
Для реализации обозначенной цели поставлены следующие задачи, определившие логику диссертационного исследования:
-выявление, анализ и оценка нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность органов управления врачебно-санитарным делом;
-определение значения систематизации российского права в первой трети XIX в. для дальнейшего развития врачебно-санитарного законодательства;
-изучение динамики развития законодательства, регулирующего врачебно-санитарную деятельность в Российской империи;
-рассмотрение системы органов управления врачебно-санитарной деятельностью в Российской империи;
-выявление роли России в становлении международно-правовых стандартов по предотвращению распространения заразных болезней;
Методологической основой диссертационного исследования
послужили общенаучные и специальные методы познания:
диалектический, логический, системно-аналитический, хронологический, дескриптивный, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-
юридический, метод исторического анализа, метод правового моделирования и др.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды видных правоведов и государственных деятелей дореволюционной России, таких как И.Е. Андреевский, А.Я. Антонович, Н.Н. Белявский, Н.Х. Бунге, К. Гелинг, Л.И. Дембо, В.Ф. Дерюжинский, Н.П. Загоскин, Л.М. Маркус, И. Платонов, Т.Е. Рейн, Н.Ф. Рождественский,И.П. Скворцов, И.Т. Тарасов, А.Н. Филиппов, Я.В. Ханыков, П.Н. Шеймин, М. Шпилевскии, а также труды советских и современных отечественных ученых, в частности, П.Е. Заблудовского, Л.А. Жуковой, Л.Е. Лаптевой, Л.Н. Карпова, В.Ю.Кузьмина, М.Б. Мирского, И.Д.Страшуна, В.П. Сальникова, С.Г. Стеценко и других.
Нормативную базу диссертационного исследования составили нормативно-правовые акты Российской империи - Учреждение для управления губерний 1775 г., Свод Учреждений и Уставов врачебных по гражданской части 1832 г. и 1842 г., Свод Уставов о общественном призрении 1832г., 1842 г., Устав врачебный в редакциях 1857г., 1892 г., 1905 г., Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., Городовое положение 1870 г., Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г., Городовое положение 1892.Г. и др.
Эмпирическую базу исследования составили решения гражданских кассационных департаментов Правительствующего Сената по делам о земских повинностях, о пределах ведения земских собраний, земских управ, постановления губернских и Всероссийских съездов врачей памяти Н.И. Пирогова.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой осуществленный впервые на диссертационном уровне комплексный историко-правовой анализ законодательного регулирования медицинской деятельности в период XIX - начала XX века, а также исследование проблемы управления и формирования системы
оказания медицинской помощи. Исследован процесс реформирования органов государственного управления медицинской деятельностью в контексте политико-правовой эволюции России, определены их роль и значение в реализации мер по «охранению народного здравия», с акцентированием внимания на специфике хронологического периода XIX -начала XX века, в рамках которого происходило становление системы правовой регламентации отношений государства, земских учреждений и медицинской общественности. Впервые на диссертационном уровне проведен сравнительно-правовой анализ всех редакций Устава врачебного, начиная со Свода Учреждений и Уставов врачебных по гражданской части 1832 г. и заканчивая Продолжениями 1916 г. и проектом нового Врачебно-санитарного Устава, подготовленного Междуведомственной комиссией Г.Е. Рейна.
В результате проведенного исследования дана авторская классификация этапов развития врачебно-санитарного законодательства Российской империи XIX - начала XX вв., выявлены особенности регламентации медицинской деятельности на разных исторических этапах, осуществлен анализ структурно-функциональных характеристик механизма регулирования врачебно-санитарной деятельности.
В работе дается оценка значения проведенной систематизации российского законодательства, регламентирующего оказание медицинской помощи, рассматривается организационно-правовое значение медицины Приказов общественного призрения и земской медицины, а также роль Медицинского Совета как высшего экспертного органа государственного управления медицинской деятельностью в Российской империи.
Основные положения, выносимые на защиту:
1 .Систематизация российского законодательства, осуществленная Комиссией с участием М.М. Сперанского, завершившаяся созданием Полного собрания законов и Свода законов Российской империи, позволила выстроить систему нормативно-правовых актов, регулирующих врачебно-
санитарную деятельность, которые в начале 19 века представляли собой огромную массу законов, указов, предписаний, не согласованных между собой, часто противоречащих друг другу, что затрудняло применение их на практике. Систематизация врачебно-санитарного законодательства была проведена с соблюдением, помимо общих правил составления Свода, специальных требований, предъявляемых к врачебно-санитарным законам.
2. Первым систематизированным источником правового
регулирования врачебно-санитарной деятельности в Российской империи во
второй трети XIX века является Свод Учреждений и Уставов врачебных по
гражданской части, вошедший в т.ХШ Свода законов Российской империи
1832 года как результат систематизации законодательства, осуществленной
на государственном уровне. В современной историко-юридической науке
этот основополагающий нормативно-правовой акт практически не изучен
и в должной мере не оценен. Столь же важен Свод Учреждений и Уставов
о общественном призрении, нормы которого регулировали деятельность
больниц ведомства Приказов общественного призрения, также помещенный
в т. XIII Свода законов Российской империи. Наличие двух Сводов,
регулировавших один вид деятельности, затрудняло процесс гармонизации
врачебно-санитарного законодательства и правоприменение.
3. В связи с продолжавшимся процессом совершенствования врачебно-
санитарного законодательства Свод Учреждений и Уставов врачебных по
гражданской части в 1857 году был трансформирован в Устав врачебный,
редакции которого 1857, 1892, 1905 гг. отражали изменения,
происходившие в системе государственного управления в целом (земская
реформа 1864 г., введение нового Положения о губернских и уездных
земских учреждениях 1890г.) и, соответственно, в сфере организации
врачебно-санитарного дела.
4. Органами государственного управления врачебно-санитарным
делом в Российской империи являлись Приказы общественного призрения,
существовавшие в России с 1775 года и обеспечившие беднейшим слоям
городского населения Российской империи равный доступ к врачебной помощи, независимо от социального положения больного. Однако крепостным крестьянам, составлявшим большую часть сельского населения России, бесплатная медицинская помощь в . больницах Приказов общественного призрения не предоставлялась. В середине XIX века государственная медицина Приказов общественного призрения исчерпала свои возможности для улучшения ситуации с медицинским обслуживанием населения. Выходом из сложившегося положения могло послужить только реформирование системы управления, в том числе, через создание земских учреждений и соответствующих медицинских заведений.
5. Земская реформа 1864 года, направленная на усиление роли органов
земского самоуправления, заложила правовые основы земской медицины,
позволившей обеспечить медицинской помощью сельское население
России. Земские собрания принимали постановления местного значения,
применявшиеся для организации доступной врачебно-санитарной помощи
сельскому населению и проведения эффективных мероприятий,
направленных на борьбу с эпидемическими заболеваниями. Характерными
чертами земской медицины были: коллегиальность управления,
бесплатность медицинской помощи, ее доступность населению,
профилактическая направленность противоэпидемических мероприятий.
6. В Российской империи в начале XX в. была окончательно
сформирована система государственных органов управления медицинской
деятельностью. Высшее управление осуществляло Министерство
внутренних дел. Помимо Министерства внутренних дел, частично
медицинским делом управляли также Министерство Императорского двора,
Министерство торговли и промышленности, Военное министерство, Главное
управление землеустройства и земледелия. Недостатком данной системы
являлось отсутствие единого органа управления и рассредоточение
различных частей медицинского дела по отдельным ведомствам.
Предпринятая правительством попытка создания в 1916-1917 гг. Главного
управления государственного здравоохранения не была поддержана Государственной Думой по политическим мотивам.
Медицинский Совет, входивший в структуру Министерства внутренних дел, являлся специальным органом, в круг функциональных обязанностей которого входило: экспертиза законопроектов, касающихся различных аспектов врачебно-санитарной деятельности, издание инструкций для врачей, что являлось шагом к стандартизации медицинской помощи; медицинские освидетельствования по уголовным и гражданским делам; экспертиза качества медицинской помощи, разрешение спорных вопросов при возникновении конфликтных ситуаций, что способствовало развитию правоотношений «врач-пациент». Вследствие этого Медицинский Совет можно рассматривать как прообраз высшего ведомственного научно-экспертного органа.
Участие России в Международных санитарных конференциях способствовало интеграции в российское законодательство норм международного права, предусматривающих меры борьбы с эпидемическими заболеваниями. Россия принимала активное участие в разработке положений международных конвенций и в проведении противоэпидемических мероприятий, имеющих общеевропейское значение. Врачебно-санитарное законодательство России не только аккумулировало в себе все новейшие разработки международно-правовой мысли, но и являлось в свою очередь источником новых идей, обоснованных решений наболевших вопросов, возникавших во врачебной практике в Европе и за ее пределами, опережая порою европейские государства в поиске оптимальных путей противодействия эпидемическим заболеваниям.
Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в том, что отдельные выводы, сделанные диссертантом, на основе комплексного историко-правового анализа теоретических воззрений ученых-правоведов XIX - начала XX вв., законодательства, регулировавшего отношения в сфере врачебно-санитарной деятельности в этот период, могут
способствовать развитию теоретических знаний о правовой природе медицинской полиции, о принципах систематизации врачебно-санитарного законодательства, позволяют определить основные тенденции развития медицинского законодательства, способствуют формированию нового взгляда на оценку деятельности государственных органов управления врачебно-санитарным делом в России и земских учреждений, позволяют оценить законотворческую деятельность правительства России в начале XX века в условиях тяжелейшего общественно-политического кризиса.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты, а также сделанные диссертантом выводы могут использоваться в ходе дальнейшего научного изучения вопросов по данной проблематике, а также при разработке и в процессе преподавания курсов по теории и истории права и государства, медицинского права, различных вузовских спецкурсов, а также в ходе подготовки учебных программ, методических рекомендаций и пособий.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, были обсуждены на заседании кафедры теории права и гражданско-правового образования юридического факультета Российского государственного педагогического университета имени А. И. Герцена, использованы при чтении лекций и проведении практических занятий по спецкурсу «Медицинское право». Результаты исследования нашли отражение в опубликованных автором статьях, а также в выступлениях на научно-практических конференциях: «Герценовские чтения 2006. Актуальные проблемы юриспруденции» (Санкт-Петербург, РГПУ им. А.И.Герцена, апрель, 2006), IX Межрегиональная научно-практическая конференции «Личность. Общество. Образование» ( Санкт-Петербург, ЛОИРО, май, 2006), Международная научно-практическая конференция «Проблемы европейской интеграции: правовой и культурологический аспекты» (Санкт-Петербург, РГПУ им. А.И.Герцена, сентябрь, 2006).
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы. Общий объем диссертации составляет 230 страниц.
Систематизация врачебно-санитарного законодательства в первой трети XIX в
Российское законодательство в начале XIX века представляло собой разнородную массу нормативно-правовых актов, порою не согласованных между собой, порою прямо противоречащих друг другу. За полтора века после Соборного Уложения 1649 г. в России накопилось большое количество законов, указов, которые необходимо было привести в систему. Многие из них касались организации врачебно-санитарной деятельности в России.
Предпринимавшиеся в XVIII веке попытки их систематизации успехом не увенчались. В период с 1700 по 1826 гг. в России было создано несколько комиссий для приведения российского законодательства в систему, но ни одна из них в силу различных причин не смогла достичь своей цели. Главной причиной неудач многочисленных попыток систематизации российского законодательства было, по мнению Г.Ф.Шершеневича, отсутствие надлежащей юридической подготовки специалистов: «в России были законоведы в лице дьяков и подьячих, но не было образованных юристов» .
А.Н. Филиппов объяснял неудачные попытки кодификации российского законодательства тем, что в кодификационных работах участвовали люди, занятые и обремененные другими делами, причем теоретические знания права не всегда сочетались с практическим знанием законов . Ко второй четверти XIX в. российское законодательство по-прежнему оставалось неупорядоченным и противоречивым.
Следует отметить, что независимо от кодификационных работ, проводившихся на государственном уровне, попытка систематизации законодательства была предпринята доктором медицины Е.Е.Петровым.
Результатом его работы стал многотомный Свод российских законов, основой систематизации стал предмет правового регулирования. 19, 20 и 22 книга Свода содержали нормативные акты, начиная с 1640 года по 1827 год, касающиеся медицинского управления в Российской империи. Все законы, постановления в каждом томе размещены в хронологическом порядке, с указанием, в царствование какого из государей они были приняты.
Так, в книге 19 содержатся акты с 1640 по 1826 год, начиная с царствования Михаила Федоровича и заканчивая вступлением на престол Николая I5. Большинство из них содержат организационные основы деятельности госпиталей, больниц, портовых и пограничных карантинов, Уставы аптекарский, докторам и лекарям, карантинов, Устав Императорской медицинской академии, Устав Белостокского повивального института и др.
Книга 20 включает в себя законы, постановления Правительства по предметам медицинской, фармацевтической, ветеринарной науки, а также по судебной медицине и полиции медицинской с 1730 по 1812 год6. Книга 22 содержит акты с 1812 по 1827 год7. Колоссальный труд Е. Петрова, хотя и грешит некоторой непоследовательностью в систематизации нормативных актов, тем не менее, явился в то время, в сущности, полным собранием законов Российской империи по медицинской части. Как отмечает В.В. Петров, это весьма ценная, хотя и незаслуженно практически забытая работа8.
С вступлением на престол Российской империи Николай І в число первоочередных задач своего царствования поставил систематизацию законов.
Главную цель усовершенствования законодательства Николай I видел в том, чтобы привести его в систему, не вводя ничего нового, обеспечив тем самым укрепление нормативно-правовой основы самодержавного государства9.
Для достижения поставленной цели император привлек к работе в комиссии М.М. Сперанского. Благодаря его обширным теоретическим познаниям в правовой сфере и опыту управленческой деятельности, а также с помощью удачного подбора кадров специально созданного для этого II Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии удалось успешно решить поставленные императором задачи.
М.М. Сперанский начал с того, что набрал в комиссию по составлению Свода законов молодых способных выпускников императорского Царскосельского лицея, Петербургского и Московского университетов. Молодые сотрудники работали с большим энтузиазмом, чему был примером сам М.М. Сперанский, много и плодотворно трудившийся . Подготовка Свода законов Российской империи в силу значительного объема и неимоверной сложности работы растянулась на несколько лет.
Определенную сложность представляла терминология. Законы при их обнародовании получали разнообразные наименования, частично унаследованные из старины (указы, уставы, грамоты и др.), частью появившиеся в период Империи (регламенты, артикулы, инструкции, учреждения и др.). Как отмечал известный историк права А.Н. Филиппов, «наша юридическая терминология не отличалась особой определенностью, что вызывало у ученых определенные затруднения при определении каждой формы, т.е. надо было указать, что понимается под Уставом, Учреждением, Указом и т.д.»11.
Одна из попыток дать определения важнейших терминов принадлежит М.М. Сперанскому, хотя его определения, по мнению А.Н. Филиппова, нельзя считать вполне приемлемыми. Например, по мнению М.М. Сперанского, «Учреждениями называется тот род государственных законов, коими определяется образование мест и властей, их состав, их предметы и порядок производства в них дел; уставами называется тот род законов, коими устанавливается порядок какой-либо особенной части управления» , например, Устав Таможенный, Горный, Монетный, Врачебный и пр. «Между Учреждениями и Уставами есть та разница, что в Учреждениях устанавливается состав мест и властей и означаются кратко предметы и порядок их действия, а в Уставах подробно изображается, как они должны в разных случаях действовать»13. Но такому определению понятия «Устав», пишет А.Н. Филиппов, противоречит наличие у нас таких памятников права, как, например, Воинский Устав Петра Великого, являющийся Сводом уголовных законов, а не уголовным законом, устанавливающим порядок какой-либо части управления14. Тем не менее, именно такая терминология использована при составлении Свода законов Российской империи.
С особенным вниманием М.М.Сперанский относился к вопросу о содержании, назначении и разделении законов. Общее назначение всех законов, по мысли М.М.Сперанского, состоит в обеспечении пользы и безопасности для всех людей. Законы государственные определяют отношения государства с частными лицами, законы гражданские регулируют взаимоотношения между частными лицами15. К законам государственным он относил также законы предохранительные (уставы благочиния) и законы уголовные16. М.М. Сперанский различал три стадии кодификационной работы: составление Полного собрания законов, т.е. расположение законодательных актов в хронологическом порядке (хронологическая инкорпорация законодательства); 2)составление Свода законов, т.е. расположение всех действующих законов в систематическом порядке, но без всяких изменений их по существу (отраслевая консолидация); 3)составление Уложения - обновленного кодификационного акта с необходимыми дополнениями и изменениями, т.е. приведение в систему действующих законов.
Свод Уставов благочиния 1832 г. Редакция 1842г
Седьмую часть Свода законов, помещенную в XIII и XIV томах, составили Уставы благочиния (законы полиции), которые М.М. Сперанский относил к государственным предохранительным законам30. В томе XIII Свода законов, называвшемся «Своды Уставов благочиния» содержались Свод Учреждений и Уставов об общественном призрении и Свод Учреждений и Уставов врачебных по гражданской части. Согласно определению И.Е. Андреевского, «благочиние — юридический термин, обозначающий со времени русской кодификации законодательство о мерах, обеспечивающих безопасность» .
Сорока годами ранее И.Е. Андреевского, в 1856 г. профессор Харьковского университета И. Платонов в своем сочинении, озаглавленном «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», исходя из понятий о праве и благе, как двоякой цели государства, определяет науку о благоустройстве и благочинии, в широком смысле слова, как «такую часть законодательства, которая имеет целью определение мер к устроению материального и нравственного благосостояния народа путем как положительным (Благоустройство), так и отрицательным (Благочиние)» .
Говоря о благочинии государственном, И. Платонов отмечает его двоякую сущность: в высшем и низшем смысле. В высшем смысле оно означает систему правительственных мер и учреждений, которые имеют целью предупреждение и пресечение явлений зла физического и нравственного, и коими обеспечивается верность исполнения и действия законов. Это представляет собой понятие о полиции в высшем смысле слова.
В низшем смысле слова полиция- это орган исполнительной власти, исполняющий все правительственные меры и распоряжения относительно безопасности и исполнения законов. Что касается Свода законов Российской империи, то благочиние представлено здесь в высшем его значении33.
Профессор А.Я. Антонович в своем труде «Курс государственного благоустройства (полицейского права)» писал, что «мероприятия, направленные к организации народного благосостояния, могут быть сведены к двум категориям: к созданию условий безопасности и к созданию условий материального и духовного благосостояния. Соответственно, разделяют полицейское право на два отдела: благочиние и благоустройство. Первый отдел преимущественно обнимает собою право, устанавливающее то, чего не должно делать. Второй обнимает ряд постановлений преимущественно положительного характера».
Это деление весьма условно, так как многие из мер благочиния могут быть надлежащим образом объяснены только в связи их с мерами благоустройства и наоборот. В первый отдел автор в числе полиции населения, полиции сил природы, полиции капитала и др. включал содействие развитию населения в физическом и духовном отношении.
По мнению И. Тарасова, в узком смысле слова «законы Благоустройства и Благочиния государственного представляют совокупность мер по устроению физического и материального благосостояния»35.
П.Н. Шеймин, указывал, что «в полицейской деятельности государства нужно различать деятельность положительную и отрицательную. И на этом отличии основано разделение полиции безопасности и полиции благосостояния, что и отразилось при составлении Свода полицейского права. Так, законы благосостояния излагались под именем благоустройство отдельно от законов безопасности, названных редакторами благочинием» . Очевидно, этим объясняется тот факт, что все нормативно-правовые акты, касающиеся «охранения народного здравия», были помещены создателями Свода законов Российской империи в Свод Уставов благочиния.
После первого издания Свода законов, последовали новые в связи с необходимостью внесения изменений и дополнений. Так, за 10 лет после первого издания было издано более 200 нормативных актов, что вызвало необходимость нового издания, учитывающего изменения законодательства. Тем не менее, радикальных изменений в период 1832 - 1842 гг. в правовом регулировании медицинской деятельности не произошло.
В доземскую эпоху управление заведениями общественного призрения и больницами, в частности, осуществлялось созданными в 1775 г. по Указу императрицы Екатерины II Приказами общественного призрения37.
Деятельность медицинских учреждений в условиях Приказов общественного призрения после издания Свода законов Российской империи регулировалась нормами Свода Учреждений и Уставов о общественном призрении в редакции 1832 г. ; вопросы правового положения врачей, аптек, санитарной полиции, вопросы судебной медицины - Сводом Учреждений и Уставов врачебных по гражданской части в редакции того же года .
Свод Учреждений и Уставов о общественном призрении 1832 года состоит из двух книг, в каждой из которых состоят четыре раздела, поделенные на главы и отделения. Свод содержит 1436 статей, 981 из них закрепляют правовые основы деятельности учреждений Приказов общественного призрения. Статьи с 982 по 1436 регулируют деятельность учреждений, в ведомстве Приказов не состоящих.
Раздел I Свода Учреждений и Уставов об общественном призрении посвящен общему Учреждению Приказов общественного призрения и содержит нормы, определяющие состав Приказа, предметы ведения, порядок производства дел, порядок взаимодействия с вышестоящими инстанциями, вопросы ответственности и отчетности.
Органы государственного управления врачебно-санитарным делом
Врачебно-административные учреждения появились в Западной Европе в XVI в., первоначально для разрешения вопросов судебной медицины, но во второй половине XVIII в. выяснилось, что государству необходимо принимать меры к предупреждению и излечению болезней; соответственно появились центральные и местные врачебно-административные учреждения, которые впоследствии в большинстве стран введены были в состав министерства внутренних дел .
В России до XVI в. о народном здравии заботилась преимущественно церковь. С XVI в. начинается более деятельное участие государства, выписываются врачи из-за границы, учреждается Аптекарский приказ и аптеки, разводятся аптекарские сады, устанавливаются карантины. При императоре Петре I Аптекарский приказ преобразуется в Медицинскую канцелярию, позже преобразованную в Медицинскую коллегию, как центральное врачебное ведомство.
В ходе губернской реформы 1775 года, предпринятой императрицей Екатериной II, в губернские и уездные города были назначены врачи; вопросы здравоохранения отнесены к ведению Приказов общественного призрения, круг действий которых был подробно изложен в документе, определившем направление этой реформы, а именно: «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи»164.
Император Павел I, отменив в Санкт - Петербурге и Москве Приказы общественного призрения, попечение о бедных и управление богоугодными заведениями предоставил Городскому Правлению165. Указом Императора Павла І от 19 января 1797 года в губернских городах учреждены Врачебные управы, находившиеся в непосредственном ведении Медицинской Коллегии. В обязанности управы входила забота о народном здравии, предупреждение инфекционных болезней и скотских падежей.
В ее состав входили инспектор, оператор, акушер, а в Сибирских губерниях и Кавказской области еще и ветеринарный врач . Врачебной управе подчинялись все городовые и уездные врачи, лекарские ученики, старшие и младшие повивальные бабки и все лица, занимающиеся вольной медицинской практикой в губернии169.
При этом Врачебная управа должна была наблюдать, чтобы подчиненные ей медицинские чины были защищены от необоснованных обвинений и обид. Ей же предоставлено право удалять от должности уездных врачей, «если общество всего уезда свидетельствовать будет о дурном их поведении и лености»170. Представление об отрешении от должности она представляет Генерал-Штаб-Доктору, в чьей власти находится увольнение врача.
Управы должны были контролировать работу госпиталей, казенных и вольных аптек, расположенных на территории губернии. Врачебные управы должны были регулярно высылать в Медицинскую коллегию медико-топографическое описание губернии171. Это положило начало появлению систематических медико-топографических описаний России. Б.Д. Петров отмечает, что до 1861 г. их было проведено свыше 150 и что заслуги русских врачей в этой области позволяют говорить об отечественной школе медико-топографических описаний .
При императоре Александре I призрение бедных, живущих в обеих столицах, возложено опять на Приказы, и после учреждения министерств в 1802 году все дела по общественному призрению переданы в ведение Министерства внутренних дел.
Создание министерств явилось значительным этапом реорганизации всей системы управления в России. Правовым основание к тому явился Манифест от 8 сентября 1802 года . Было образовано восемь министерств, в их числе Министерство внутренних дел, на которое возложено «попечение о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и вообще благоустройстве всей Империи»174» В результате реформы произошел переход от коллегиальной к единоличной форме управления.
Как писал в 1802 году император Александр I своему другу и бывшему наставнику Лагарпу, «дела приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с кого взыскать, если что-нибудь идет не так»175. «Нет сомнения,-писал М.М. Сперанский, - что учреждением министерств в 1802 г. положено весьма важное начало устройству государственного управления» .
Указом от 18 июля 1803 г. в составе Министерства внутренних дел был образован Департамент этого министерства, в составе трех Экспедиций, и в третьей из них были сосредоточены дела Медицинской Коллегии и Приказов общественного призрения.
20 декабря 1803 года министр внутренних дел в царствование императора Александра I граф В.П. Кочубей представил императору доклад «О новом образовании Медицинского управления» , в котором он настаивал на неудовлетворительности коллегиального управления и предложил Медицинскую Коллегию упразднить, передав ее дела специально созданной Экспедиции Департамента внутренних дел, дела по Приказам общественного призрения, отнесенные первоначально к Третьей Экспедиции вновь образованного Департамента, перенести во Вторую, производство дел по усовершенствованию в России врачебной науки вообще и по решению важных вопросов Медицинского управления возложить на особый Медицинский Совет, составляемый по Высочайшему утверждению.
На основании Указа императора Александра I от 31 декабря 1803 г. была создана Экспедиция государственной медицинской управы, а также учрежден Медицинский Совет178. Регламентация медицинского дела стала осуществляться посредством указов императора и ведомственных актов Министерства внутренних дел.
Согласно п.1 «Положения о Медицинском Совете» «Медицинский Совет состоит из неопределенного числа членов, как присутствующих, так и отсутствующих, вне и внутри государства, знаниями и общим уважением отличных» .
В марте 1804 года по Высочайшему повелению членами Медицинского Совета были назначены известные в то время своими научными заслугами доктора медицины: Роджерсон, Бек, Блок, барон Аш, Фрейганг, Гриве, Вилье, Вельцин, Ловиц, Карпинский, Тихорский, Валериан, Орреус, Эллизен, Уден и Роджерс. Торжественное открытие Медицинского Совета было 9 апреля 1804года180. Как отметил на торжественном открытии Медицинского Совета ученый секретарь Совета Уден, на Медицинский Совет он смотрит как на ученую и совещательную Коллегию, «на каковую не возлагается никакой административной власти, но которой зато предоставляется высшее авторитетное суждение при предварительном рассмотрении общегосударственных и общественных вопросов как учреждению, являющемуся выразителем современных воззрений науки»181.
На Медицинский Совет возлагалась обязанность популяризировать новые открытия и сочинения в области медицины, награждать лиц, работающих на этом поприще, помогать в научном плане организации врачебного дела в государстве путем проведения медицинских экзаменов, рассмотрения возможности создания новых образований, например, карантинов, давать свое заключение по вопросам санитарии и в сложных случаях медицинской практики, исследовать качество аптекарских припасов, покупаемых казной.
Помимо этого Медицинский Совет должен был рассматривать меры борьбы с эпизоотиями и эпидемиями в Империи, вопросы о замене иностранных лекарств русскими, об изучении минеральных вод, о пересмотре аптекарской таксы, о составлении списка ядовитых веществ и вопросы судебной медицины.
С 1808 г. члены Совета получили право присутствовать на экзаменах в Медико-Хирургической академии и, имея звание непременных почетных членов, могли участвовать в приеме экзаменов. На руководящие должности по-прежнему назначались лица, не имеющие медицинского образования, и только с 1836 года врачи стали назначаться на должности директора Медицинского Департамента, ас 1841 года - председателя Медицинского Совета.
Международное сотрудничество Российской империи в сфере борьбы с эпидемическими заболеваниями
Знаменитый английский государственный деятель Дизраэли (лорд Биконсфильд) в одной из своих речей высказал убеждение в том, что «общественное здравие есть фундамент, на котором покоится благоденствие народа и могущество государства», и что «забота о народном здравии есть первый долг государственного деятеля» . В этих словах сказалось то сознание важности обеспечения здоровых условий жизни, которое характеризует собой отношение современного культурного государства к вопросам народного здравия. Ведь как отмечал Н.Ф. Рождественский, «каждый член общества, преждевременно умерший, уничтожает капитал, на воспитание и образование его употребленный» .
В некоторой степени сознание этого не было чуждо человечеству и в прошлые века. Санитарное законодательство берет свое начало со времен глубокой древности. Уже в законах Моисея встречается ряд предписаний, имеющих характер общественно - гигиенический, например, о чистоте тела, соблюдении чистоты лагерей или стоянок (закапывание нечистот в землю), меры относительно прокаженных и др., причем преступления против народного здравия карались как самое тяжкое преступление . Египетские законы регламентировали приготовление пищи, дезинфекцию одежды и меры против чумы. Но в этот период санитарные меры всецело обусловливались религиозными воззрениями и требованиями, и потому, как отмечает Н.Н. Белявский, «санитарные мероприятия были осуждены на неподвижность и служебное положение в отношении религии».
Древней Греции были не чужды заботы об охране здоровья населения. При этом заботы об охранении народного здоровья граждан опирались там на рациональную основу более правильного представления о болезнях, развившуюся благодаря учению Гиппократа . В учениях Платона и Аристотеля о желательном устройстве государства выражается осознание необходимости особых должностных лиц, которые заботились бы о соблюдении условий, оберегающих здоровье гражданина .
В Риме здравоохранение занимало видное место в ряду задач управления. Рим, как известно, был осушен сетью каналов, уносивших нечистоты города. Еще в IV веке до н.э. в Риме был построен водопровод, доставлявший чистую горную воду; организован надзор за продажей хлеба и других продовольственных припасов. Строительная и санитарная полиция имела свои органы в лице эдилов и цензоров .
В средние века наступает упадок общественной санитарии, исчезает культ чистоты, здоровья и красоты тела. И как следствие пренебрежения санитарными и гигиеническими правилами начинают свирепствовать эпидемии холеры, чумы, сифилиса. Постепенно страны Европы приходят к необходимости проведения санитарных мероприятий. Так, в Германии уже в XIV веке производится уборка улиц, а в XV большие германские города имели специальных врачей, которые должны были заботиться об общественном здоровье.
В том же XV веке в Венеции под влиянием сильнейшей эпидемии чумы были созданы правительственные органы, задачей которых была организация мероприятий по борьбе с инфекционными заболеваниями. Как отмечает Л.И. Дембо, постепенно Италия значительно ушла вперед по сравнению с остальными европейскими странами. К концу XVII века в
Италии было разработано и практически организовано врачебно-санитарное дело, значительно улучшившее санитарное состояние страны .
По мере развития науки, химических, бактериологических методов исследования у народов Европы появилось и осознание того, как важен для здоровья чистый воздух, чистая вода, рациональные меры борьбы с эпидемиями.
В.Ф. Дерюжинский отмечал, что систематическая деятельность по обеспечению здоровых условий жизни представляет собой явление нового времени - преимущественно второй половины 19 столетия. Зарождению системы санитарно-медицинской полиции в широком ее развитии, которое она получила в европейских государствах, содействовали главным образом два обстоятельства: 1) успехи в области научной разработки медицины и в особенности появление новой отрасли знаний - общественной гигиены; 2) успехи общественно-политического развития в западно-европейских государствах, в частности, выразившиеся в более основательном понимании задач управления, а также в более энергичном осуществлении и этих задач, в соответствии с потребностями, которые выдвигались жизнью.
По словам проф. М.Я. Капустина, «всеобщее внимание ученого мира, правительственных и общественных учреждений к вопросам гигиены вызвано преимущественно общественными бедствиями» . Холера 30-х и 40-х годов, постигшая Европу, затем Крымская война послужили толчком к осознанию правительствами и врачами европейских государств того, что лечение отдельных лиц совершенно недостаточно в борьбе с общественными бедствиями, что нужно изучать условия, способствующие заболеванию и смертности населения. Практически все европейские государства стали развивать широкую предупредительную деятельность. Параллельно с эти стало развиваться законодательство, направленное на обеспечение санитарного благополучия той или иной страны.
Н.Н. Белявский отмечал, что «систематическая организация санитарного строя вызывает громадные расходы, требующие больших жертв со стороны общества и государства, а потому в первое время санитарные меры применялись более всего в городах, а внутри страны, в селениях, были мало распространены»376.
В России того периода проведение противоэпидемических мероприятий регулировалось нормами Устава о карантинах, принятого 20 октября 1832 года и вошедшего сначала в Свод учреждений и Уставов врачебных по гражданской части 1832 г., а затем - в редакции от 4 июня 1841 года в Свод учреждений и уставов врачебных 1842 г. и Устав врачебный 1857 года .
Следует отметить, что Россия принимала совместные с отдельными европейскими странами карантинные меры, предусматривающие упрощенный порядок допуска торговых судов в порты Балтийского и Белого морей. Так, в Уставе врачебном указывалось, что «охранение берегов Балтийского моря от внесения заразы предоставлено карантинным заведениям Датского правительства на том основании, чтобы они в очищении судов, идущих в Российские порты, их груза, экипажей и всего вообще принимали те самые строгие меры осторожности, какие предписаны данным им уставом в рассуждении судов, приходящих в Датские порты»378. При этом «все корабли с сомнительными товарами, назначенные в Балтийские порты и уже очищенные в Английских карантинах, и кои снабжены будут надлежащим свидетельством Великобританских карантинов, пропускаются, не подвергаясь вторичному очищению в карантинах Дании и допускаются в Балтийские порты, если будут снабжены свидетельствами о том от Датского правительства» . На основании «Особенных правил о допущении в Российские порты Балтийского моря купеческих судов с хлопчатою бумагой» «принимаемы в Российских портах и допускаемы к разгрузке те только суда с хлопчатою бумагой, кои предъявят карантинное свидетельство Датских карантинных заведений о безопасности хлопчатой бумаги...»380. Уставом о карантинах предусматривались и другие меры в отношении судов, прибывающих в Россию, которые предусматривали участие карантинных учреждений Дании, Швеции в обеспечении эпидемиологической безопасности.
Вторая половина XIX века была отмечена вспышками эпидемий, унесших тысячи жизней как в Европе, так и в Азии. Бушевавшие на Востоке эпидемии чумы и холеры, проникновение заболеваний на территории европейских государств побудили последние к разработке совместных мероприятий, которые должны были способствовать уменьшению существующей опасности, не препятствуя при этом международным торговым отношениям. Мусульманские паломники из Европы, совершавшие ежегодный хадж на Восток, торговые суда, прибывавшие в европейские порты, - все они могли быть переносчиками этих заболеваний.
