Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что политико-правовые процессы, происходящие в современной России, вызывают неослабевающий интерес ученых различных областей знания – юристов, политологов, социологов и историков. Новым импульсом к изучению вопросов местного самоуправления послужило принятие в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу в полном объеме 1 января 2009 года.
Современная наука истории и теории государства и права, сравнивая действующее в Российской Федерации законодательство и преобразования в области местного самоуправления в Российской империи, позволяет получить положительные результаты в изучении механизма функционирования системы самоуправления и ее отдельных элементов. На наш взгляд, опыт городского самоуправления представляет наибольший интерес для современной системы права, так как в урбанизированном обществе очень остро стоит проблема эффективного управления городскими поселениями. Подробное изучение процесса изменения законодательной базы и результатов реализации реформ позволяет строить достоверные модели и прогнозы для изменения современного законодательства в этой сфере.
При формировании системы местного самоуправления особенно важным является процесс выбора представителей в органы управления городом. Нормы права должны эффективно отражать политику государства в данной области и препятствовать проникновению в органы власти недостаточно квалифицированных или недобросовестных лиц. Особую роль для понимания местного городского самоуправления имеет местный аспект, включающий в себя географическое положение, экономическое развитие, исторические и социокультурные традиции конкретного региона.
Изучение динамики развития норм права в области местного городского управления на примере реформ, осуществленных с момента возникновения Российской империи до начала XX века, наглядно иллюстрирует не только осознание государственными органами необходимости развития законодательства, но и изменение качества юридической техники этих норм. При этом изменялась как структура документов и подача нормативного материала, так и предмет ведения и содержания трех основных элементов системы городского самоуправления:
- формирование представительных органов;
- деятельность представительных органов городского самоуправления;
- деятельность исполнительных органов власти.
На наш взгляд, особого внимания заслуживает первый элемент из перечисленных выше – формирование представительных органов городской власти, поскольку деятельность остальных элементов системы управления зависит от того, кто именно будет осуществлять полномочия по управлению городом в предусмотренных законом пределах. Поэтому тщательная проработка законодательства о выборах предоставляет наиболее полную возможность для эффективной реализации местного городского самоуправления. Последовательное изучение развития законодательства о выборах в местные городские органы власти позволяет выделить наиболее важные и значимые аспекты процедуры формирования органов местного самоуправления, а также учесть опыт реализации норм права в современном законодательстве.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучение проблемы городского самоуправления в Российской империи началось еще в конце XIX века. После принятия Городового положения 1870 года интерес научного сообщества к данной сфере значительно возрос, что привело к появлению трудов выдающихся дореволюционных ученых, таких как: А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, И.И. Дитятин, Н.И. Лазаревский, К.А. Пажитнов, Г.И. Шрейдер и др.
Их работы являлись отражением процесса реформирования механизма управления городами и для нашего исследования выступали скорее эмпирической базой.
В советский период, при функционировании совершенно новой системы управления на местах, опыт правового регулирования местного (в том числе и городского) самоуправления, основанный на дореволюционных принципах (разделение властей, финансово-экономическая самостоятельность, а главное, цензовый подход к формированию органов власти), перестал представлять интерес для советских правоведов. Советские ученые (Л.А. Велихов, Н.П. Ерошкин, Н.С. Каржанский, В.М. Кручковская, П.Ф. Наумов, В.В. Погосский, А.Л. Шеффер и др.) сосредотачивали свое внимание преимущественно на научной обоснованности новой модели городского управления, основанной на марксистско-ленинском понимании устройства власти.
Значительный вклад в исследование городского самоуправления второй половины XIX века внесли труды В.А. Нардовой, появившиеся в 80-х годах XX века. Однако ее работы затрагивали лишь процессы, происходившие в самоуправлении в эпоху «великих реформ», не касаясь проблем правоприменительной практики на местах.
Нарастающая демократизация общества и постепенное формирование правового государства, в том числе принятие ряда законов о местном самоуправлении, заметно отразились на увеличении интереса отечественных исследователей к данной проблематике. Это особенно заметно в работах В.А. Золотова, Н.И. Емельянова, Л.А. Ереминой, А.В. Летягина и др. Они стали проводить новые исторические исследования городского самоуправления во второй половине XIX века, где особое внимание было уделено исследованию специфики деятельности городских общественных учреждений в различных регионах России.
Представители отечественной юридической мысли (Н.С. Бондарь, В.В. Еремян, В.Г. Игнатов, П.Я. Лаптева, Г.А. Медведева, Л.Ф. Писарькова, А.К. Семенов, М.В. Федоров, Л.Е. Циткилов, А.И. Черкасов, и др.) также обратились к исследованию дореволюционного опыта законодательного регулирования местного (в том числе и городского) самоуправления.
На современном этапе развития науки необходимо отметить особый вклад Е.Е. Некрасова в разработку проблемы эволюции местного самоуправления и его взаимоотношений с органами государственной власти, чьи труды дали значительный толчок развитию данной тематики и послужили основой для дальнейших исследований.
Среди последних научно-исследовательских работ правоведов, посвященных нормативно-правовому регулированию деятельности пореформенных городских общественных учреждений, можно назвать работы Р.Ф. Асанова, В.Д. Гончарова, А.А. Диденко, И.В. Дойникова, В.В. Красникова, Л.Е. Лаптевой, В.А. Малхозова, Н.А. Синькевича, Е.Г. Соловьевой, И.А. Чичеровой, Е.Н. Щендригина, С.В. Щербакова и др.
Необходимо отметить, что исчерпывающему формально-юридическому анализу законодательства о городском самоуправлении второй половины XIX века в указанных работах препятствовали либо обращение к политической оценке функционирования городских общественных учреждений пореформенной России, либо слишком узкие хронологические рамки исследования, либо большая степень обобщения деятельности городского самоуправления без рассмотрения примеров конкретного региона.
Оценив степень исследования данной проблематики, следует отметить недостаточную степень разработанности, которая проявилась:
– в узких хронологических рамках исследований, посвященных эволюции местного самоуправления;
– в недостаточном анализе специфики правоприменительной практики городового положения на региональном уровне, в частности в Центральном Черноземье;
– в разработке большинства исследований в рамках традиционной концепции «контрреформ»;
– в отсутствии работ, посвященных эволюции законодательства о выборах в органы городского самоуправления и его влиянию на развитие системы управления городами в Российской империи.
В связи с этим, научный интерес представляют предпосылки реформирования, а также становление и развитие законодательства о выборах в органы городского самоуправления Российской империи.
В качестве объекта исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере городского самоуправления в Российской империи и в процессе их правового регулирования.
Предмет исследования – нормативно-правовые акты, регулирующие процесс выборов в органы городского самоуправления, и практика их реализации на региональном уровне.
Целью данного исследования является анализ эволюции процессов законодательства о выборах в органы местного городского самоуправления и оценка его эффективности на примере реализации нормативных актов в Центрально-Черноземном регионе Российской империи.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
-
анализ понятийно-категориального аппарата, используемого в сфере муниципального права, и детерминация понятий «местное управление» и «местное самоуправление» с акцентом на синхронном и диахронном сравнении;
-
выявление периодизации развития системы местного управления и самоуправления в городах Российской империи;
-
определение влияния развития юридической техники в нормативных актах Российской империи на эффективность работы органов местного городского самоуправления;
-
исследование практики применения законодательства о выборах в органы местного городского самоуправления на основе архивных материалов делопроизводства и переписки присутствия по городским и земским делам Воронежской, Курской, Орловской и Тамбовской губерний;
-
анализ практики использования «упрощенного» порядка для внедрения городского самоуправления в уездных городах Центрально-Черноземного региона в конце XIX века;
-
выявление причин и условий интеграции органов городского самоуправления в систему российского губернского управления в конце XIX века. Определение основных факторов, повлиявших на содержание, характер и направление эволюции норм права, посвященных вопросам выборов в органы местного городского самоуправления;
-
установление степени зависимости нормативного регулирования от уровня развития, структуры и доминирующей политики государственных органов власти с целью определения возможности использования имеющегося отечественного опыта организации местного городского самоуправления для совершенствования существующей системы местного самоуправления.
При определении хронологических рамок исследования мы исходили из того, что законодательное регулирование местного городского самоуправления появилось только в период существования Российской империи, а именно, после выхода первого централизованного акта в этой области – «Регламента городового магистрата» от 16 января 1721 года. Исследование эволюционных процессов законодательного регулирования наиболее целесообразно проводить в рамках одной формы государства, что позволило установить конечную точку хронологических рамок – конец XIX века, так как после 1892 года значительных изменений в законодательстве о городском самоуправлении не наблюдается.
Территориальные границы исследования определены территорией Центрального Черноземного края. В процессе исследования учитывалось, что на протяжении указанного периода Российская империя представляла собой государство с сельскохозяйственным уклоном в экономике. Поэтому развитие городского самоуправления и выборов в него имело свою специфику. Особый интерес вызывает изучение практики применения выборного законодательства в условиях изменения не только социальной структуры города, но и основных источников дохода таких населенных пунктов (от центров торговли сельскохозяйственной продукцией до промышленных и торговых объединений). В настоящее время под названием Центрально-Черноземная область, или Центрально-Черноземный район, или Центрально-Черноземная полоса, подразумевают Центрально-Черноземный экономический район, названный так по преобладающему типу почвы, который включает в себя Белгородскую, Воронежскую, Курскую, Липецкую и Тамбовскую области. Однако до 1917 года данная территория, в большинстве своем, принадлежала четырем основным стабильным административно-территориальным образованиям: Курской, Воронежской, Орловской и Тамбовской губерниям.
Методологическая база исследования. В ходе проведения исследования автором использовались общий диалектический и частно-научные методы познания, такие как: формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический, логический и метод структурного анализа при условии комплексного подхода к выявленным проблемам. Это позволило рассмотреть эволюцию городского самоуправления в России и определить периоды активности законодательного регулирования разработок в сфере городского самоуправления.
Теоретические основы исследования. Изучение истории государственного управления Российской империи и определение правового положения городских органов самоуправления поставили перед автором ряд вопросов, касающихся научного определения и трактовки таких понятий, как «местное самоуправление», «городское самоуправление», «городское поселение» и т.д., что вызвало необходимость изучения работ по теории государства и права и истории государственного управления (Г.А. Борисов, С.Б. Глушаченко, И.А. Исаев, В.П. Касаткин, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, В.С. Нерсесянц, Н.Н. Олейник, Е.Д. Проценко, Е.Е. Тонков, В.И. Фадеев, О.И. Чистяков и др), а так же по конституционному (государственному) и муниципальному праву (П.А. Астафичев, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, О.Е. Кутафин, М.В. Мархгейм, А.Н. Нифанов, В.Н. Самсонов, Ю.Н. Старилов, В.Е Чиркин и др.).
Источниковая база исследования основывается, прежде всего, на нормативных документах и документах официального делопроизводства:
-
Законодательные акты, официально опубликованные в Полном собрании законов Российской империи (издание первое, второе и третье) и Своде законов Российской империи издания 1830-1906 гг.:
- закрепляющие и регламентирующие деятельность органов городского общественного управления;
- регулирующие вопросы правового статуса отдельных категорий граждан при участии в выборах в органы местного городского самоуправления;
- определяющие экономические отношения городского хозяйства.
-
Материалы официального делопроизводства, представленные документами:
- Российского государственного исторического архива (фонд 1287 «Материалы переписки Хозяйственного департамента МВД»);
- Государственного архива Белгородской области (фонд 3 «Белгородский городовой магистрат», фонд 22 «Белгородская городская управа»);
- Государственного архива Воронежской области (фонд 19 «Воронежская городская управа», фонд 21 «Воронежское губернское по городским и земским делам присутствие»);
- Государственного архива Курской области (фонд 1589 «Курское губернское по городским делам присутствие», фонд 48 «Курская городская дума»);
- Государственного архива Липецкой области (фонд 14 «Липецкая городская дума»);
- Государственного архива Орловской области (фонд 2 «Орловское губернское по земским и городским делам присутствие», фонд 893 «Орловское губернское по городским делам присутствие», фонд 593 «Орловская городская дума», фонд 705 «Дмитровская городская дума»);
- Государственного архива Тамбовской области (фонд 157 «Козловская городская дума», фонд 899 «Моршанская городская дума», фонд 16 «Тамбовская городская дума», фонд 24 «Тамбовское губернское по городским и земским делам присутствие»).
Интересными и немаловажными для нашего исследования являются также оценки законодательства по городскому самоуправлению, данные очевидцами и общественными деятелями во второй половине XIX в. в научных и публицистических трудах, в том числе на страницах периодической печати (А.Т. Болотов, А.А. Головачев, Д.Д. Семенов, А.И. Новиков и др.).
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые в отечественной правовой науке предпринято комплексное исследование эволюции законодательства о выборах в органы городского самоуправления и его влияние на развитие системы управления городами Российской империи.
Более конкретно научная новизна проявилась в том, что в нем:
- выявлена взаимосвязь между качеством нормативной базы, регулировавшей процесс выборов в органы городской самоуправления, и качеством их решений;
- уточнен понятийный аппарат, использовавшийся в XVIII-XIX вв.;
- вводится и обосновывается новая периодизация законодательства о выборах в органы городского самоуправления;
- вводятся в научный оборот некоторые архивные материалы, а также дается новая интерпретация известных документов, что способствует развитию историко-правовой науки.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
-
Сравнительный анализ юридических терминов, используемых для обозначения органов местного управления в городах в XVIII-XIX вв. («власть магистратская», «градское общество», «городское правление», «общественное управление», «городское общественное управление»), позволил провести более точное разграничение понятий, а также соотнести их с современными формулировками, закрепленными в ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Исследование особенности формирования, степени участия местного населения, правового статуса местного самоуправления и интегрированности в систему государственных органов позволило сделать выводы об эволюционных процессах в данной сфере.
-
На основе анализа нормотворческой и правоприменительной активности в данной сфере предлагается авторская периодизация эволюции местного городского самоуправления:
1) 1721-1785 гг. – период зарождения законодательного регулирования общественных отношений, связанных с управлением городским поселением; формирование и развития «магистратской» модели городского самоуправления, характеризующейся широким спектром обязанностей городских магистратов, включая судебные и правоохранительные;
2) 1785-1800 гг. – введение «сословной» (квазибельгийской) модели городского управления, сопровождающейся декларативной свободой «градского общества» в узко ограниченных рамках «городского хозяйства» при усилении государственной власти на местах;
3) 1800-1801 гг. – попытка создания «дуалистической» модели городского управления, особенностью которой явилось формирование органов городской власти (городских магистратов и ратуш) через избрание населением и назначение Сенатом;
4) 1801-1821 гг. – восстановление «сословной» модели сословного городского управления, период приостановки усилий, направленных на правовое совершенствование данного института;
5) 1821-1846 гг. – период попыток внедрения «прусской» и «французской» моделей городского самоуправления, проявившихся в активном изучении опыта западноевропейских стран, разработке на его основе проектов нормативных актов, представлении их в Государственный Совет и апробации их на городском управлении Санкт-Петербурга и Москвы;
6) 1846-1870 гг. – период подготовки реформирования «сословной» модели местного самоуправления, характеризующийся усилением подготовительной части нормотворческой деятельности, проведением широкого обсуждения законопроекта Городового положения среди представителей городского общества и губернских чиновников;
7) 1870-1892 гг. – период комплексного реформирования системы отношений в области городского управления, введения «буржуазной» модели городского самоуправления, характеризующейся переходом от сословного принципа формирования органов городского самоуправления к имущественно-налоговому (цензовому);
8) 1892-1917 гг. – период совершенствования системы городского самоуправления, развития качества юридической техники нормативно-правовых актов, введения дифференцированного подхода к внедрению Городового положения; формирования «государственно-буржуазной» («германской») модели, проявившейся в ужесточении цензовой политики и контроля за деятельностью органов городского самоуправления.
Эволюционные процессы в области законодательства о выборах в органы городского самоуправления носили в большинстве своем последовательный характер и неизменно сопровождались качественным ростом уровня юридической техники.
-
Выявлена корреляция между качеством нормативной базы, регулировавшей процесс выборов в органы городского самоуправления, и качеством их решений, что позволило сделать вывод о значительном влиянии данного аспекта на эффективность городского самоуправления. Основные причины формирования и развития законодательства о выборах в органы местного городского управления и самоуправления определяются значительным влиянием, оказываемым процессом выборов на состав представительных органов городской власти, а вместе с тем и на систему городского управления в целом.
-
Реформу городского самоуправления 1892 года нельзя считать «контрреформой», так как реформа носила не столько административный, сколько правовой характер и выражалась в улучшении качества юридических норм, усилении юридической связи исполнительных органов городского самоуправления и губернских органов государственной власти. Более строгий контроль со стороны государства после проведения реформы способствовал гармонизации деятельности исполнительных органов власти, а система подчинения как решениям городской думы, так и губернским властям значительно сокращала случаи коррупции. Это привело к фактической интеграции органов исполнительной власти городского самоуправления в систему органов государственного губернского правления.
-
Особенности социально-экономического развития Центрально-Черноземного региона в XVIII-XIX веках (преимущественно сельскохозяйственный тип экономического развития в небольших городах; активный рост торговых отношений в губернских центрах; внедрение предприятий тяжелой промышленности; большая доля купеческого сословия в городском обществе, столкновение интересов представителей «старого» купечества и «новожилов»; родовой («клановый») характер социально-экономических отношений), позволивших сделать вывод об их значительном влиянии на практическую реализацию законодательства о городском самоуправлении. Для Центрально-Черноземного региона характерен более высокий уровень абсентеизма среди представителей привилегированного сословия, что влияло на состав представительных органов городского самоуправления.
-
Обнаружен существовавший в конце XIX века, дифференцированный подход внедрения нормативно-правовых актов о местном самоуправлении на основе анализа социально-экономического состояния городского поселения, который способствовал более точному исполнению норм и как, следствие, повышал эффективность системы городского управления в целом. В небольших городских поселениях отсутствовала необходимость в регулировании тех общественных отношений, которые свойственны крупным городам. Это привело к появлению «упрощенного» порядка городского самоуправления, такая форма реализации местного самоуправления отражала зависимость процедуры выборов, численности и состава органов городской власти от социально-экономического развития города.
-
Установлен позитивный, не учтенный современным законодателем опыт, применение которого в современных условиях не лишено смысла. Участие в выборах в городские органы власти представителей юридических лиц, государственных и общественных учреждений позволяло не только наиболее полно реализовывать их право на самоуправление, но соответствовало интересам города, устанавливая положительную обратную связь между представителями административного аппарата и предприятиями города.
Теоретическая значимость исследования выражается в том, что разработанные и обоснованные в диссертации положения, исследующие эволюцию законодательства о выборах в органы городского самоуправления могут быть использованы для дальнейших доктринальных и методологических исследований в области совершенствования местного самоуправления с учетом позитивного опыта предшествующих поколений. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области истории отечественного государства и права, муниципального права.
Практическая значимость исследования. Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в преподавании курсов: истории политических и правовых учений, истории государства и права, а также при проведении научных исследований. Опыт организации и законодательного регулирования местного самоуправления, рассмотренный в диссертации, может быть использован в процессе совершенствования современного законодательства о местном самоуправлении.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Белгородского государственного университета.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в 10 научных статьях общим объемом более 4,2 п.л. Результаты диссертационного исследования сообщались на международных («Запад-Россия-Восток: параллели правовых культур» (май 2007 г., Елец), «Право и правоприменение: история, проблемы, тенденции, перспективы» (январь 2008 г., Липецк), «Российское право на современном этапе» (апрель 2009 г., Ростов-на-Дону), «Федеральный закон ''Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ'': проблемы реализации и пути их решения» (октябрь 2010 г., Елец)) и всероссийских научно-практических конференциях.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников.
