Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Методология определения понятий «Местное самоуправление», «Основы местного самоуправления» с. 15
1. Теоретические и правовые проблемы определения понятия местного самоуправления . 15
2. Основы местного самоуправления: понятие, общая характеристика с. 77
Глава II. Территориальная основа местного самоуправления с. 87
1. Понятие территориальной основы местного самоуправления и факторы, влияющие на ее формирование с. 87
2. Муниципальное образование: проблемы статуса с. 98
3. Муниципальное образование и административно-территориальное деление: проблемы и пути их решения с. 118
Глава III. Экономическая и финансовая основы местного самоуправления с. 131
1. Понятие и содержание экономической основы местного самоуправления с. 131
2. Муниципальная собственность: понятие, содержание, проблемы с. 140
3. Правовое регулирование отношений муниципальной собственности с. 144
4. Безвозмездная передача государственной собственности с. 150
5. Создание муниципальной и других форм собственности с. 155
6. Управление муниципальной собственностью с. 162
7. Приватизация муниципальной собственности. Инвестиции. Муниципальный заказ с. 165
8. Понятие, содержание и состояние финансовой основы местного самоуправления с. 179
9. Правовое регулирование финансовых отношений с. 189
10. Местный бюджет: понятие, структура, источники доходов с. 196
11. Бюджетный процесс с. 221
Глава IV. Организационная основа местного самоуправления с. 233
1. Некоторые вопросы соотношения организационной и социальной основ местного самоуправления с. 242
2. Система органов местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления с. 242
2.1. Понятие и виды органов местного самоуправления с. 245
2.2. Система органов местного самоуправления с. 250
2.3. Представительные органы местного самоуправления с. 250
2.4. Исполнительные органы местного самоуправления с. 270
2.5. Выборные и другие должностные лица местного самоуправления с. 279
Заключение с. 294
Библиография с. 306
- Теоретические и правовые проблемы определения понятия местного самоуправления
- Понятие территориальной основы местного самоуправления и факторы, влияющие на ее формирование
- Понятие и содержание экономической основы местного самоуправления
- Некоторые вопросы соотношения организационной и социальной основ местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена рядом причин экономического, политического и правового характера, оказывающих непосредственное влияние на процессы управления в обществе и государстве.
Местное самоуправление, являясь разновидностью публичной власти, осуществляемой жителями, органами и должностными лицами местного самоуправления, входит в общую систему управления обществом и предназначено для решения задач местного значения при сочетании местных и общегосударственных интересов.
Становление и развитие местного самоуправления, эффективность его осуществления в значительной мере обусловлены отношением к нему органов государственной власти, которое не может ограничиваться лишь актом установления местного самоуправления. Оно должно быть также выражено в системе мер правового характера, обеспечивающих комплексный, сбалансированный подход к развитию основ местного самоуправления и его компетенции.
При установлении компетенции необходимо учитывать реально сложившуюся финансово-экономическую ситуацию, а также организационные возможности местного самоуправления. Состояние финансово-экономической и организационной основ предопределяет эффективность реализации компетенции.
Становление и развитие местного самоуправления зависит также от правильности выбора его концепции.
В мире сформировались две основные концепции местного самоуправления, отличающиеся отношением последнего к государству:
англосаксонская — по ней местное самоуправление освобождается от государственных функций;
европейская континентальная - по ней местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций.
История местного самоуправления в России свидетельствует, что оно всегда участвовало в осуществлении значительной части государственных функций и теоретически обосновывалось государственной теорией самоуправления. В то же время следует отметить реализацию в нем обеих концепций.
Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон «Об общих принципах организации...») закрепили англосаксонскую концепцию местного самоуправления с некоторыми элементами европейской континентальной концепции.
В законодательных актах субъектов Российской Федерации находят отражение различные концепции местного самоуправления — англосаксонская, европейская континентальная и основанная на этих двух видах — смешанная.
Их неправильное использование нередко приводит к тому, что нормативные правовые акты, принятые в ряде субъектов РФ, не соответствуют Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации...».
В большинстве случаев несоответствие это проявляется в определении понятия местного самоуправления. Исследование законодательства о местном самоуправлении субъектов РФ показало, что можно выделить пять групп определений этого понятия.
Значительное их число не соответствует определению понятия местного самоуправления, закрепленному в Федеральном законе «Об общих принципах организации...».
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что до настоящего времени не реализуется федеральное законодательство, касающееся финансовой основы местного самоуправления. Значительная часть муниципальных образований по-прежнему не имеет собственных бюджетов. В особенности это касается сельских и поселковых муниципальных образований.
В большей части субъектов РФ основные показатели местных бюджетов муниципальных образований уровня районов и городов субъектов РФ утверждаются законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации1.
Нерешенной остается проблема территориального устройства местного самоуправления. На этот счет отсутствует закон, устанавливающий общие принципы территориального устройства местного самоуправления.
Сложившаяся практика деления территорий на мелкие муниципальные образования препятствует органам местного самоуправления в формировании бюджетов из-за отсутствия производственной и иной инфраструктуры, являющейся источниковой базой местных бюджетов. Существующее законодательство субъектов РФ о территориальном устройстве в сущности направлено на распыление финансовых поступлений из бюджетов субъектов РФ или из районных бюджетов.
В Российской Федерации имеется значительное число так называемых депрессивных территориальных образований, что нередко обусловлено неравномерностью размещения объектов промышленного производства и производственных мощностей.
Для ускорения процесса создания промышленных предприятий целесообразно обеспечить стабильность законодательства в области инвестиций и инвестиционной деятельности. В этих целях следовало бы установить, что законы, касающиеся инвестиций, не могут быть дополнены или изменены ранее чем через 15 лет с момента их принятия. Такой подход позволит привлечь не только отечественных, но и иностранных инвесторов.
Важнейшим условием эффективного осуществления местного самоуправления является налоговая политика, проводимая государством.
В настоящее время налоговое законодательство построено таким образом, что местные бюджеты формируются по остаточному принципу. Основная часть доходов направляется в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.
1 Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: «Проблемы
реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления»
от 16 ноября 2000 г.
В то же время значительная нагрузка по финансированию различных сфер общественной жизни приходится на местные органы. Поскольку это так, то назрела необходимость о внесении изменений в налоговое законодательство, которые предусмотрели бы изменение структуры налоговых платежей в пользу местного самоуправления, сбалансированность доходов и расходов местных бюджетов.
Необходимо также заинтересовать органы местного самоуправления в создании муниципальных предприятий, расширении их сети.
В этих целях можно было бы внести в налоговое законодательство норму, согласно которой все налоговые и неналоговые платежи от таких предприятий зачислялись бы в местные бюджеты по месту их нахождения.
Все более насущной становится потребность разработки ряда теоретических положений на основе изучения практики совершенствования территориальной, экономической, финансовой и организационной основ местного самоуправления.
Отсутствие специальных комплексных юридических исследований по этим и другим проблемам обусловливают актуальность темы, предопределяют проблематику исследований.
Объект исследования: определенные общественные отношения, складывающиеся в сфере экономической, финансовой и организационной деятельности, а также территориального устройства местного самоуправления.
Предмет исследования:
1. Правовые акты, содержащие нормы, регулирующие общественные
отношения в области экономической, финансовой, организационной де
ятельности и территориального устройства местного самоуправления.
Правоприменительная деятельность субъектов местного самоуправления.
Отечественный и зарубежный опыт функционирования местного самоуправления.
Цели исследования: выявление и решение отдельных правовых проблем основ местного самоуправления в Российской Федерации; научное определение понятия местного самоуправления и его основ;
8 выявление основных тенденций развития законодательства о местном самоуправлении; выявление степени реализации законодательства о местном самоуправлении на практике. В соответствии с целями работы сформулированы ее задачи:
изучить научное и законодательное определение понятия местного самоуправления и его основ; практический опыт местного самоуправления в области экономической, финансовой, организационной деятельности, территориального устройства; акты, в которых содержатся нормы об основах местного самоуправления;
рассмотреть вопрос о качестве действующего законодательства о местном самоуправлении и имеющихся в нем противоречиях;
внести предложения по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении.
Степень изученности темы. В литературе рассматривались вопросы, связанные в той или иной степени с основами местного самоуправления. Однако специального, комплексного исследования основ местного самоуправления не проводилось. Опубликованные работы в основном касаются либо проблем общего характера в системе местного самоуправления, либо отдельно взятых основ местного самоуправления.
В юридической и исторической литературе на различных этапах развития общества проблемы основ местного самоуправления освещались в трудах известных русских ученых и государственных деятелей: В.П. Безо-бразова, И.Д. Беляева, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовско-го, Б.Д. Грекова, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, А.И. Никитского, Н.И. Лазаревского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и других.
Работы названных ученых не утратили своей актуальности и в настоящее время. В некоторых из них изложена отечественная модель местного самоуправления, уходящая своими корнями в далекое историческое прошлое славянских общин.
Значительная часть работ, в той или иной мере связанных с основами и компетенцией местных Советов, была подготовлена учеными советского периода.
К ним можно отнести труды И.А. Азовкина, А.А. Аскерова, А.В. Андреевой, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, Е.И. Кореневской, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, М.И. Пискотина, СВ. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и других.
Реформа 80—90-х годов вызвала новую волну исследований. В этот период появляются работы по вопросам местного самоуправления Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Н.М. Коршунова, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, В.В. Таболи-на, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других.
Вопросы, связанные в той или иной степени с основами местного самоуправления, содержатся в работах С.А. Авакьяна «Правовое регулирование деятельности Советов» (1980), О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета «Компетенция местных Советов» (1982), Г.В. Барабашева «Муниципальные органы современного капиталистического государства» (1971), В.А. Баранчикова «Право местного самоуправления» (1999), Н.С. Тимофеева «Коммунальное право ФРГ» (1982), В.И. Фадеева «Муниципальное право России» (1994 г.), О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право» (1997), В.И. Васильева «Местное самоуправление» (1999), О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева «Муниципальное право» (2000), И.И. Овчинникова «Местное самоуправление в системе народовластия» М., 1999, Н.Л. Пешина «Муниципальная финансовая система» (2000), В.В. Таболина «Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах» (1998).
Финансовая основа местного самоуправления освещена в диссертации Н.Л. Пешина «Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации» (1998); Теоретические положения рассмотрены И.И. Овчинниковым в докторской диссертации «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации» (2000).
Некоторые вопросы, связанные со становлением и состоянием основ местного самоуправления, рассмотрены в статьях Г.В. Барабашева,
10 В.А. Баранникова, T.M. Бялкиной, Е.И. Колюшина, В.Я. Любовного, И.И. Овчинникова, Г.Б. Поляка, К.Ф. Шеремета и других ученых.
Однако, в этих работах нет комплексного подхода к изучению основ местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составили общие научные методы познания (диапектико-материалистический; системный, обеспечивающий комплексное изучение; социологический) и специальные (сравнительного правоведения; историко-правовой; нормативно-логический). Применение указанных методов позволило провести комплексное исследование основ местного самоуправления, обозначить существующие проблемы и внести предложения по их разрешению.
Источниковедческую основу диссертационного исследования составили научные работы известных русских и зарубежных авторов XVIII—XIX столетий, дореволюционного периода, современных ученых, нормативные акты о местном самоуправлении, охватывающие почти тысячелетний опыт нормотворческой деятельности в нашей стране, нормативные акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, законодательные акты зарубежных государств.
Научная новизна работы состоит в комплексном подходе к определению понятия местного самоуправления и его основ с учетом существующих концепций местного самоуправления.
Понятие основ местного самоуправления определяется через совокупность общественных отношений, складывающихся при его осуществлении.
Автором впервые проведена группировка понятий местного самоуправления, содержащихся в научной литературе и в законодательных актах, применительно к концепции местного самоуправления.
С учетом исторического и современного опыта выявлена тенденция расхождения нормативного регулирования отдельных групп отношений, складывающихся в системе местного самоуправления, дан анализ этих отношений в их взаимосвязи и взаимозависимости с применением диалектического и историко-правового методов исследования.
Новизна диссертационного исследования определяется еще и тем, что анализ определений понятия местного самоуправления и его основ
проводится на основе научных трудов отечественных и зарубежных авторов различных исторических периодов, а также на основе законодательства дореволюционной России, Союза ССР, некоторых бывших союзных республик, современной России и субъектов РФ. Это позволило выявить элементы преемственности прошлого и настоящего, а также особенности в теории и законодательстве о местном самоуправлении. Основные положения, выносимые на защиту
Комплексное изучение основ и компетенции местного самоуправления позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения.
1. Концепция путей и способов решения правовых проблем основ ме
стного самоуправления в Российской Федерации, предлагающая в но
вых социально-экономических и политических условиях жизни общест
ва глубоко эшелонированную реформу, ориентированную на:
улучшение качества нормативно-правовых актов о местном самоуправлении;
совершенствование практики осуществления экономической, финансовой, организационной деятельности и территориального устройства местного самоуправления.
Сущность предлагаемой концепции сводится к выработке сбалансированного подхода к вопросам развития экономической, финансовой, организационной и территориальной основ местного самоуправления и его компетенции.
2. Понятие местного самоуправления целесообразно определять с
использованием ключевых терминов «местная публичная власть»;
«власть жителей муниципального образования»; «деятельность жите
лей муниципального образования»; «управление»; «задачи местного и
государственного значения» с привязкой к той или иной концепции.
В содержание понятия местного самоуправления следует включать важнейшие базисные и надстроечные элементы, составляющие его фундамент, указывать, что оно осуществляется на собственной материально-финансовой базе и на основе закона.
Необходимо также называть формы осуществления местного самоуправления и жителей в качестве первоосновы местного самоуправления.
3. Обоснование, что в Российской Федерации очевидным является
слабое развитие малых и средних предприятий промышленности.
Это оказывает влияние на занятость и обеспеченность населения. Как правило, такие территории отличаются низким жизненным уровнем.
Для выхода из сложившейся ситуации, предлагается принять, Федеральный закон «О развитии малых, средних предприятий промышленности в Российской Федерации», предусматривающий льготные условия для их создания и работы, а также государственную программу развития предприятий промышленности в малых и средних городах, районных центрах, поселках городского типа. Концепция названного закона изложена в диссертации.
4. Результаты исследования свидетельствуют, что местные бюджеты
сегодня в большей части муниципальных образований функционируют за
счет отчислений от регулирующих источников доходов. Однако в связи с
резким падением производства процентные отчисления в местные бюд
жеты носят неустойчивый характер и постоянно снижаются. Собственные
доходы либо незначительны, либо они вообще отсутствуют.
Сложившаяся ситуация требует принятия федеральных законов: «О государственных минимальных социальных стандартах», «О порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти», а также создания на уровне субъектов РФ, сельских районов стабилизационных фондов субвенций, необходимость принятия которых обоснована в диссертации.
5. В диссертации предлагается в порядке эксперимента три варианта ре
шения задачи территориального устройства местного самоуправления.
Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организа
ции...» закрепляют нормы о территориальной основе местного самоуп
равления. Однако, в них не содержится конкретной модели ее форми
рования в сельских районах и городах с районным делением. На
практике в связи с этим используются различные модели, вплоть до за
мены местного самоуправления на уровне района государственным уп
равлением. Согласно действующему законодательству вся территория
13 должна быть охвачена только местным самоуправлением. Для государственной власти места не остается.
6. Исследование показало, что успешное развитие местного само
управления во многом обусловлено правильным подходом к соотноше
нию численности населения и организационной основы. Такое соотно
шение требует закрепления в федеральном законодательстве.
Сегодня федеральное законодательство о местном самоуправлении не устанавливает таких критериев.
Отечественный и зарубежный опыт подтверждает, что численность населения оказывает влияние на необходимость формирования представительных органов местного самоуправления1.
Отсутствие в федеральном законодательстве норм, устанавливающих минимальную численность населения, при которой создаются представительные органы, привело к тому, что последние иногда вообще не формируются либо минимальная планка слишком завышена. В отдельных субъектах РФ представительные органы не создаются даже при численности населения около семи тысяч человек.
На основе изучения опыта, с учетом географического и экономического положения территорий муниципальных образований целесообразно разработать на федеральном уровне нормы, определяющие минимальную численность населения, при которой в обязательном порядке формируются представительные органы. Эта численность может носить рамочный характер.
7. Исследование показало, что законодателем пока не разработано
определение понятия юридического лица публичного права.
В этой связи введение в законодательство понятия «муниципальное образование» и приравнивание его Гражданским Кодексом РФ к юридическому лицу позволяет сделать вывод, что «муниципальное образование» является юридическим лицом публичного права. Теоретическая и практическая значимость работы.
В работе сформулирован ряд предложений, которые могут быть использованы при разработке изменений и дополнений к Конституции РФ
Барабашев Г.В. Муниципальные органы США и Великобритании. Местное самоуправление. Изд-во МГУ, 1996. С. 49.
14 и федеральным законам, касающимся местного самоуправления, его территориального устройства, создания малых, средних предприятий промышленности в Российской Федерации.
Предложения и выводы могут быть использованы в деятельности органов местного самоуправления, в научной деятельности, преподавании курса муниципального права, при подготовке законодательных актов.
Апробация результатов исследования.
Теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в восьми монографиях и других публикациях, использовались в учебном процессе факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова; юридического факультета академии труда и социальных отношений, на конференциях по проблемам местного самоуправления (г. Москва, 1995, 1996, 1998, 2000 гг.; Новгород, 2000 г.; Тверь, 1996 г.; Тюмень, 2000 г.; Орел, 2000 г. и др.)
Основные положения диссертации использовались при разработке нормативных актов о местном самоуправлении в субъектах РФ, муниципальных образованиях. Автором разработаны и опубликованы концепция и модельный закон о местном самоуправлении субъекта РФ (1995); модельные положения «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе муниципального образования» (1997): «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе субъекта Российской Федерации» (1997); концепция и модельный закон субъекта РФ «О собственности субъекта Российской Федерации» (1999).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии.
Теоретические и правовые проблемы определения понятия местного самоуправленияс
Определение понятия основ местного самоуправления следует связывать с определением понятия самого местного самоуправления, так как основы местного самоуправления являются составными элементами местного самоуправления, представляющими совокупность общественных отношений.
Эти два понятия целесообразно определять исходя из соотношения общего и частного, системы и ее элементов. Вначале рассмотрим вопрос о понятии местного самоуправления.
Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупности теорий этого института публичной власти.
Сама же теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления.
В научной и учебной литературе обосновываются различные точки зрения относительно концепций местного самоуправления. При этом авторы нередко используют такие термины как «концепция», «модель», «система» и т.п.
Н.С. Бондарь1 и М.А. Краснов2 называют две позиции (модели, концепции) местного самоуправления: а) общественную, основанную на противопоставлении государства и общества, провозглашающую принцип полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ...
б)государственную, когда самоуправление рассматривается лишь как одна из форм организации государственного управления на местном уровне его реализации.
В.И. Фадеев выделяет три системы местного самоуправления: англосаксонскую, французскую и германскую (коммунальную), соединившую в себе элементы двух первых и обладающую специфическими чертами1.
А.И. Черкасов считает, что в мире сложилось три самостоятельные основные модели: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и советская2. Что касается германской (коммунальной) модели, то А.И. Черкасов называет ее смешанной, заимствующей элементы англосаксонской и континентальной моделей и не относит ее к разновидности самостоятельных моделей, хотя и называет эту модель.
Г.В. Барабашев3 и В.И. Васильев4 называют англосаксонскую и французскую (континентальную) системы (модели).
В.А. Баранчиков утверждает, что «в зависимости от характера процесса формирования муниципального управления к настоящему времени сложились две основные модели организации публичной власти на местах: европейская континентальная модель, институты которой и характер взаимоотношений с государственной властью сложились и были апробированы в Римском античном государстве; англосаксонская модель, сформировавшаяся в Англии и получившая, как и европейская континентальная модель, широкое распространение на всех континентах земного шара в различных вариациях»5. При этом В.А. Баранчиков в европейскую континентальную модель включает, модель сложившуюся в Германии.
И. А. Алебастрова также называет только две основные системы: англосаксонскую и французскую.
Следует полагать, что французская модель не является «продуктом чисто французского производства». Она сформировалась, действительно, благодаря рецепции римского права2.
Если рассматривать эти точки зрения с позиций взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также участия местного самоуправления в осуществлении государственных функций, то представляется возможным, действительно, выделить две основные концепции (модели, системы) местного самоуправления:
англосаксонскую — местное самоуправление освобождается от влияния государственных органов и осуществления государственных функций; европейскую континентальную — местное самоуправление ориентировано на реализацию государственных функций.
Анализируя вышеизложенные точки зрения можно сделать вывод, что внутри европейской концепции (модели) действует мягкая модель, предусматривающая наибольшую самостоятельность органов местного самоуправления по отношению к государственным органам и в решении задач местного значения, и жесткая, построенная на государственной теории местного самоуправления, устанавливающей значительную зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти.
При этом и мягкая и жесткая модели предусматривают участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных функций. Однако объем осуществления государственных функций при жесткой модели преобладает над объемом вопросов местного значения.
Например, в Германии, где действует жесткая модель, органы местного самоуправления реализуют 80-90% государственных функций в общем объеме решаемых ими задач
Понятие территориальной основы местного самоуправления и факторы, влияющие на ее формирование
Осуществление власти в обществе и в государстве связано с территориальным устройством. При этом каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории. Деление территорий государства на отдельные территориальные образования осуществляется для обеспечения наиболее эффективного управления в обществе.
Территориальная организация общества является результатом его развития. В начале люди жили по признаку родовой организации. Затем при переходе к скотоводству, земледелию территориальная организация стала более выраженной. С зарождением союза общин и городов территориальное деление стало исходным пунктом не только местного самоуправления, но и государства в целом.
Местное самоуправление обладает таким важным природным свойством как общинность, которая проявляется в том, что местное самоуправление имеет отчетливо выраженную территориальность. Оно осу ществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины1.
Территориальное устройство местного самоуправления предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся историко-географических условий.
Если, например, хозяйствующие субъекты объединяют людей профессиональным интересом, то местное самоуправление, как публичная власть предполагает территориальную их организацию. Оно строится на ограниченной территории. Нормативные акты, принимаемые при реализации властных полномочий, действуют только в пределах этой территории. Жители и органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия только в пределах определенной территории.
Под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права отношений, возникающих по поводу его территориального устройства.
Можно обозначить следующие отношения, складывающиеся по поводу территориального устройства.
Во-первых, это отношения, складывающиеся между органами государственной власти и гражданами по поводу определения территорий, в пределах которых может функционировать местное самоуправление. Эти отношения имели место при принятии Конституции РФ на референдуме.
Президент РФ внес проект Конституции РФ на референдум страны. В ст. 131 проекта Конституции РФ было предложено гражданам осуществлять местное самоуправление в городских, сельских поселениях и на других территориях. В данном случае в качестве субъектов отношений по поводу территориального устройства местного самоуправления, с одной стороны, выступает орган государственной власти, с другой, — граждане всей страны. Таким образом, была решена задача о территориальном устройстве местного самоуправления в масштабе страны.
Во-вторых, это отношения, складывающиеся между жителями и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации могут быть проведены консультативные референдумы с вопросом о территориальном устройстве местного самоуправления. В данном случае органы государственной власти субъекта РФ вступают в отношения с жителями для изучения их мнения. Затем на основе результатов референдума может быть принят закон о территориальном устройстве местного самоуправления.
В-третьих, отношения по поводу территориального устройства местного самоуправления складываются при установлении и изменении границ муниципального образования. Инициатива о рассмотрении таких вопросов, в соответствии с п. 1, ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации..» может исходить от населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ. Все эти субъекты являются участниками отношений, складывающихся в результате их действий по поводу установления и изменения границ муниципального образования.
В-четвертых, отношения, складывающиеся между жителями и представительными органами местного самоуправления при образовании, объединении, преобразовании или упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их границ.
В соответствии с п. 3, ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации...» решения по данным вопросам принимаются представительным органом местного самоуправления с учетом мнения населения.
В-пятых, при принятии устава муниципального образования на местном референдуме жители выражают свое отношение к изложенным в нем нормам о территориальном устройстве. Устав муниципального образования в соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации..» в обязательном порядке должен содержать нормы о границах и составе территорий муниципального образования.
Все эти отношения регулируются нормами права, закрепленными в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации...», конституциях, уставах, законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований.
В юридической учебной литературе имеются теоретические определения понятия территориальной основы местного самоуправления. Однако, в большей части авторы обходят данный вопрос. Приведем лишь некоторые из определений.
В.И. Фадеев считает, что «территориальная основа местного самоуправления, как институт муниципального права, представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения1. Такой же точки зрения придерживаются А.Н.Писарев2 и Е.С.Шугрина3.
В.А. Баранчиков4 и В.В.Таболин5, придерживаются несколько иной точки зрения, на наш взгляд, правильной. Указанные авторы не дают определения понятия территориальной основы. Однако, основываясь на данном ими понятии финансово-экономической основы, которая определяется через совокупность отношений, можно логически предположить, что авторы подразумевают и под территориальной основой совокупность отношений регулируемых нормами права.
Понятие и содержание экономической основы местного самоуправления
Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Как уже было отмечено выше, экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления.
Вопрос становления и развития экономической основы местного самоуправления в нашей стране имеет свою историю.
Очень важным является этап становления местного самоуправления, который можно отнести к концу 80-х — началу 90-х годов прошлого столетия. Он тесно связан с экономическими и политическими преобразованиями, проходившими в нашем государстве и обществе, в которых была заложена идея децентрализации власти. И поскольку власть базируется на экономической основе, нужно было пересмотреть вопросы собственности и финансовых ресурсов, установить их оптимальное соотношение между центральными и местными органами власти.
В соответствии со статьей 23 закона РСФСР «О собственности в РСФСР» муниципальная (коммунальная) собственность была присуща только районам, городам и входящим в них административно-территориальным образованиям. Область и край вообще не упоминались в качестве субъектов муниципальной собственности. Что касалось города и района, то законодатель относил к ним такие виды собственности, как имущество органов власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.
Новый этап становления экономической основы местного самоуправления оказался менее успешным.
Ничего существенного не внесли в жизнь Закон РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы», Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»
Эти законодательные акты России оказались менее эффективными даже чем Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Они фактически перечеркнули нормы об увеличении финансовой базы местных бюджетов первичного уровня, поставив их в худшее положение по сравнению с тем, что было предусмотрено Законом СССР.
Поиск путей формирования концепции экономической основы местного самоуправления на этом не был завершен.
Федеральный закон «Об общих принципах организации ...»1 от 12 августа 1995 года закрепил состав экономической основы без каких-либо существенных нововведений.
Понятие этой основы следует, на наш взгляд, определять через совокупность общественных отношений, складывающихся в местном самоуправлении, которое как публичная власть, имеет свои признаки, в том числе и экономической направленности. Они уже приводились в первой главе. По сути своей эти признаки представляют собой группы общественных отношений. Не являются исключением и признаки экономической направленности.
Местная публичная власть реализуется посредством применения административных и экономических методов управления в их сочетании. Следовательно, ей присущи управленческие отношения административного и экономического характера, при определяющей роли экономических отношений.
В.Г. Афанасьев, на наш взгляд, правильно замечает, что все управленческие отношения порождаются экономическим базисом общества, и что все они содержат элементы как базисных, так и надстроечных отношений2.
Некоторые вопросы соотношения организационной и социальной основ местного самоуправления
Органы местного самоуправления являются ядром организационной основы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В указанной статье не сказано конкретно, какие это органы. Данное положение находит свое развитие в части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, где органы местного самоуправления подразделены на выборные и другие. Это означает, что выборные органы местного самоуправления должны формироваться в обязательном порядке. Причем формирование их должно осуществляться только путем прямого волеизъявления жителей соответствующего муниципального образования. Согласно части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется гражданами самостоятельно. Что касается других органов местного самоуправления, то их Конституция не называет. Такое право основной закон государства предоставляет федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и самим муниципальным образованиям, без указания таковых.
Нормы Конституции о наименовании органов местного самоуправления называют выборные и другие органы. А это означает, что данные нормы могут и должны получить развитие в других нормативных правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на уровне Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации...» имеет специальную главу, которая называется «Органы местного самоуправления и должностные лица». В соответствии со ст. 14 этого закона к органам местного самоуправления относятся выборные органы и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Еще большее развитие получили конституционные нормы об органах местного самоуправления в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. Большинство законов предусматривают создание представительных органов местного самоуправления, а также формирование такого института в системе местного самоуправления, как глава муниципального образования, староста и т. д. Наименование органов местного самоуправления не имеет единообразия. Представительные органы местного самоуправления названы, как правило, в городах — городские думы, в районах, улусах, аймаках, волостях, сомо-нах, сельсоветах и иных муниципальных образованиях — собрания представителей, собрания депутатов, хуралы, советы депутатов, муниципальные собрания, земские собрания, муниципалитеты, комитеты самоуправления, волостные управления.
Исполнительные органы местного самоуправления имеют также различные названия. Наиболее распространенными являются такие наименования, как администрация, мэрия, муниципалитет, управа, исполнительный комитет.
Наименование должностных лиц в большей мере соответствует наименованиям самих органов. В законодательстве используются такие наименования должностных лиц, как глава муниципального образования, глава муниципалитета, председатель собрания глава администрации, мэр, глава управы, староста. Все эти наименования в большей мере свидетельствуют о том, что местное самоуправление строится в соответствии с историческими и национальными особенностями, уходящими в далекое прошлое нашего общества.
Органы местного самоуправления формируются для организации управления на соответствующей территории, обеспечения жизнедеятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования.
Реализация функций органами местного самоуправления осуществляется двумя способами: правовым и организационным.
Правовой включает процесс подготовки и принятия решений. Организационный способ предполагает использование структуры органов и их организаторских возможностей для выполнения принятых решений и доведения их результатов до жителей муниципального образования.
На них возложены функции комплексного развития инфраструктуры территорий. Все функции, возложенные на эти органы законами, уставами муниципальных образований, они осуществляют самостоятельно, без вмешательства государственных органов.
Конституция Российской Федерации (ст. 12) определила самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий. Кроме того, в этой же статье содержится норма, в соответствии с которой они не входят в систему органов государственной власти.
В своей деятельности органы местного самоуправления руководствуются принципами взаимодействия с другими субъектами правоотношений, складывающихся в системе местного самоуправления. Нельзя сказать, что они не взаимодействуют, например, с государственными органами. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований имеют специальные статьи и нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами. Такое взаимодействие закреплено не только в законах и уставах. Оно все больше проявляется в практической деятельности органов местного самоуправления. Это означает, что и органы местного самоуправления и государственные органы реализуют сходные функции.
