Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Система управления Кавказом до введения института кавказского наместника
1.1 .Вхождение Кавказа в состав Российской империи 17-36
1.2. Система управления Кавказом до введения института кавказского наместника 37-49
Глава II. Введение кавказского наместничества. Правовой статус кавказского наместника в законодательстве Российской империи
2.1.Правовой статус кавказского наместника в законодательстве Российской империи 1845-1881 гг. 50-72
2.2. Организационно-правовые основы структурирования органов управления в системе кавказского наместничества 73-94
2.3. Основные направления деятельности кавказского наместника 95-120
2.4. Военно-народное управление в структуре кавказского наместничества 121-137
Глава III. Управление Кавказом в последней четверти XIX - начале XX века
3.1. Реформирование системы управления Кавказом в последней четверти XIX века. Ликвидация кавказского наместничества 138-154
3.2. Восстановление кавказского наместничества и его деятельность в 1905 1915 гг. 155-165
Заключение 166-176
Список источников и литературы 177-2
- Система управления Кавказом до введения института кавказского наместника
- Организационно-правовые основы структурирования органов управления в системе кавказского наместничества
- Военно-народное управление в структуре кавказского наместничества
- Восстановление кавказского наместничества и его деятельность в 1905 1915 гг.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Совершенствование системы управления всегда являлось приоритетным направлением деятельности любого государства. В определенной степени уровень управления, от которого зависит проведение государственной воли в жизнь, является показателем самого государства, в том числе показателем способности государственной власти адекватно и полно реагировать на все происходящие в обществе изменения. От этого зависит и авторитет самого государства.
В отечественной и зарубежной историко-правовой науке проблемы становления российских государственных структур на Кавказе всегда трактовались не совсем однозначно. Преобладали концепции, рассматривавшие регион как колониальный придаток империи. При этом конкретные шаги кавказской администрации, направленные на интегрирование этой территории в состав Российской империи, в том числе и правовыми средствами, часто игнорировались. Но имеющиеся документы и материалы позволяют по-новому взглянуть на проблему становления управленческих стратегий на Кавказе. В этом плане представляет несомненный научный интерес анализ деятельности кавказского наместничества, созданного на этой территории в результате поиска наиболее оптимальных способов управления Кавказом в середине 1840-х гг.
Особенности Кавказа, населенного многочисленными народами, не всегда проявляющими лояльность к российской власти, находящимися на различном уровне социально-экономического и политического развития, требовали корректировки административно-правовой политики. Это находило практическое выражение в деятельности кавказского наместника, правовой статус которого позволял оперативно решать насущные проблемы региона.
Всем вышесказанным определяется актуальность темы исследования, так как до настоящего времени проблемы правового статуса кавказского наместника в историко-правовой науке, как российской, так и зарубежной, не исследовались.
Степень научной разработанности темы. Анализ имеющейся литературы, в той или иной степени затрагивающей объект данного исследования, позволяет сделать вывод о том, что основное внимание авторы многочисленных публикаций уделяли вопросам управления на Кавказе в целом. Деятельность кавказских наместников изучалась как часть государственно-правовой политики Российской империи, при этом основной акцент делался не на правовой анализ преобразований, проводимых в регионе, а на изменения социально-экономического и политического положения этой территории.
Из авторов второй половины XIX - начала XX века наиболее существенный вклад в разработку проблемы внесли Н.Ф. Дубровин, Г. Петров, С. Эсадзе. В ряду этих работ выделяется исследование С. Эсадзе, в котором на большом
фактическом материале рассматриваются основные этапы становления и развития управленческой стратегии на Кавказе; деятельность кавказских наместников, начиная с М.С. Воронцова и заканчивая великим князем Михаилом Николаевичем Романовым. С. Эсадзе - один из немногих исследователей, который обратил внимание на конкретные преобразования в рамках кавказского наместничества. Несмотря на отсутствие правового материала, его исследование является неоценимым вкладом в историю изучения вопроса, особенно если учесть приведенные в работе материалы из архива кавказских наместников, в настоящее время хранящихся в государственном архиве Грузии, и недоступных современным российским исследователям.
Исторические портреты военных деятелей, сыгравших большую роль в покорении Кавказа и становлении в регионе системы управления, принадлежат перу А. Зиссермана, И.С. Кравцову, Д.И. Романовскому, А.А. Титову.
Изменения в общественном быте, судоустройстве и судопроизводстве, происшедшие под влиянием российской управленческой стратегии, описывались в работах Н.М. Агишева, В.Д. Бушена и Н.М. Рейнке, П.А. Гаврилова, Ф.К. Гершельмана, В. Иваненко, Г. Интериано, А.В. Комарова, В. Пфафа.
Историография советского периода начала обращаться к историко-правовым проблемам управленческих стратегий на Кавказе начиная с 1950-х гг. В первую очередь ученых интересовали правовые основания вхождения народов и территорий региона в состав Российской империи. К таким авторам мы можем отнести М.О. Бузуртанова, В.А. Георгиева, М.У. Дзидзоева, Е.И. Дружинину, А.Р. Иоаннисян, А.Х. Касумова, Н.С. Киняпину и М.М. Блиева, P.M. Магомедова, В.П. Невскую, Х.Х. Рамазанова, Н.А.Смирнова и других.
Работы, рассматривающие в целом государственно-правовую политику Российской империи, становление управленческих структур принадлежат перу Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, М.Г. Коротких.
В этот же период выходят комплексные исследования: «Восточный вопрос во внешней политике России (конец XVIII - начало XX в.)» (М., 1978); «Движение горцев Северо-Восточного Кавказа в 20-50-е гг. XIX в.» (Махачкала, 1959); «История Дагестана» (Махачкала, 1961); «История народов Северного Кавказа (конец XVIII в. - 1917 г.)» (М., 1988); «Очерки истории Карачаево-Черкесии» (Ставрополь, 1967); «Россия и Кавказ в первой трети XIX в.» (М., 1960) и другие.
Несмотря на обширный фактический материал, представленный в этих работах, на них отложила и определенный отпечаток советская идеология, но от этого эти труды не становятся менее значимыми.
В постсоветский период выходит ряд работ по проблеме становления управленческих институтов на Кавказе. В их ряду выделяются исследования В.О. Бобровникова, Л.С. Гатаговой и Д.И. Исмаил-Заде, Р.Х. Гугова, В.В. Де-гоева, Э.Г. Джахиевой, Ю.Ю. Клычникова, Г.Н. Малаховой, Л.Г. Свечниковой, Н.Ю. Силаева. Ряд этих работ написаны с учетом новых данных, привлечением обширного документального материала.
Для нашей темы представляют интерес работы Я.Н. Охонько, исследовавшего органы управления и организацию правосудия в Предкавказье во второй половине XVIII - первой трети XIX века; А.С. Кондрашевой, рассмотревшей исторические предпосылки и конкретную деятельность наместника на Кавказе. Но комплексное исследование правового статуса института кавказского наместника практически отсутствует.
Необходимость разработки темы настоящего исследования обусловлена фрагментарностью и эпизодичностью существующих работ по становлению системы управления на Кавказе в XIX веке в современной историко-юридической науке. Система управления в регионе, деятельность кавказского наместника рассматриваются больше с исторических позиций. Представленная работа восполняет этот пробел.
Источниковая основа исследования. В ходе работы над диссертацией был привлечен обширный нормативный и документальный материал. Нормативной основой исследования стали законодательные акты Российской империи конца XVIII - начала XX в.: императорские указы, мнения Государственного Совета, циркуляры кавказского наместника и иные, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи1.
Документальную основу исследования составили сборники опубликованных документов; разъяснения и решения Правительствующего Сената; различного рода сборники статистических сведений, в которых имеются материалы, позволившие проанализировать основные направления деятельности кавказского наместника. Этому же служит и отчетный материал кавказских наместников, широко использованный при написании диссертации.
Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы и недостаточной разработанности данной проблемы в юридической литературе, диссертант определил в качестве цели настоящего исследования анализ становления и развития системы управления на Кавказе в период кавказского наместничества. В соответствии с указанной целью автор поставил следующие исследовательские задачи:
проанализировать структуру управленческого аппарата на Кавказе до создания института кавказского наместничества;
рассмотреть основные предпосылки создания кавказского наместничества;
1 ПСЗРИ-1. Т. XXVI. № 20511, Т. XXXVIII. № 29138; ПСЗРИ-2. Т. П. № 878, Т. IX. № 7541, T.XX. № 18679, 18702, 18706, 18739, 19250, T.XXI. № 19589, 19708, 20525, 20675, 20765, Т. XXII. № 21164, 21585. Т. XXIII. № 21848, 22113, 22547, T.XXIV. № 22918, 23536, 23671, 23669, 23753, T.XXV. 23972, 24109, 24425, 24621.T.XXVI. № 25781, T.XXVII. № 26546, 26554, 26742, Т.XXVIII. № 27240, T.XXX. № 29359, T.XXXI. № 30568, 30830, 30858, 30864, 30872, 30926, 30951, Т.XXXII. №31759, 32571, XXXIII. № 33873, Т. XXXIV. № 34413, 34572, 34148, T.XXXV. № 36278, T.XXXVI. № 37123, T.XXXVII. № 38761, T.XXXIX. № 40749, 41260, T. XL. № 42311, 42344, T.XLI. № 43441, 43061, 43680, T.XLII. № 45125, 45259, 45260, 45265, 45266, 45267, 45268, 45269, 45270, 45355, T.XLIII. № 45356, 45400, 45406, 45491, 45655, 46462, T.XLIV. № 47772, 47848, T.XLV. № 48210, 49859. T.XLIX. № 54010, 54165, T.L. № 55126, 55239, T.LI. № 55746, T.LV. Отд. 1. № 60557; ПСЗРИ-3. T.III. №1521, 1522, T.XXV. № 25891.
охарактеризовать правовой статус кавказского наместника в законодательстве Российской империи;
выявить основные права, полномочия, компетенцию, основные направления деятельности кавказского наместника по руководству регионом;
рассмотреть изменения в системе управления в период кавказского наместничества;
охарактеризовать систему военно-народного управления в структуре кавказского наместничества;
выявить взаимоотношения кавказского наместника с высшими и центральными органами управления Российской империи.
Объектом исследования является правовой статус кавказского наместника в законодательстве Российской империи, установление которого позволило проводить российскую государственно-правовую политику в регионе.
Предметом исследования является законодательство Российской империи, регулирующее деятельность наместника по реформированию системы управления на территории Кавказа.
Хронологические рамки исследования охватывают 1845 г. - 1915 г. Этот период охватывает процесс формирования и развития управленческих структур Российской империи на Кавказе. Нижняя хронологическая граница - время введения в действие на территории Кавказа института кавказского наместничества. Верхняя хронологическая граница отражает завершение деятельности кавказского наместничества в системе органов власти Российской империи. Однако в работе имеются определенные хронологические отступления, вызванные необходимостью более полного и объективного показа динамики становления системы управления на Кавказе.
Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного. Применялся в сочетании формационный и цивилизационный методы изучения исторического процесса. В совокупности все это позволило рассматривать эволюцию судебно-правовых установлений в связи с развитием, как общественных отношений, так и развитием российской государственности. В результате использования историко-типологического метода стало возможным выявление тех характерных свойств, которые были присущи правовым явлениям в процессе их эволюции в изучаемый период. Основой применения историко-системного метода является единство в общественно-историческом развитии единичного, особенного и общего.
Теоретическая основа исследования. Историко-юридический характер темы потребовал обращения к трудам историков права. Автор опирался на блок работ, которые позволили проанализировать собранный материал с учетом со-
временных подходов к пониманию политике-правовых процессов. В определении теоретических основ исследования большое значение имели труды отечественных юристов: А.Б. Венгерова, В.Г. Графского, И.А. Исаева, Н.М. Корку-нова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, Р.С. Мулукаева, B.C. Нерсесянца, Т.Е.Новицкой, Г.Ф. Шершеневича, СВ. Юшкова.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем предпринята одна из первых попыток комплексного и системного научного юридического анализа становления и эволюции института кавказского наместничества как части системы управления Российской империи.
В работе дается характеристика развития законодательства, в котором становление системы управления на Кавказе находило свое правовое закрепление. На обширном нормативно-правовом и историческом материале обосновывается специфика региональной власти.
Деятельность кавказского наместничества исследуется как в контексте общей управленческой политики Российской империи, так и в выявлении особенностей управления на Кавказе.
Положения, выносимые на защиту:
В результате создания первого кавказского наместничества, действующего в регионе с 1785 по 1796 гг., никаких кардинальных перемен в системе управления Кавказом сделано не было. Правовой статус российских управленцев в законодательстве того времени определен не был. Это привело к тому, что деятельность генерал-губернаторов ограничивалась только установлением торгово-экономических связей с народами региона.
Структура управленческих органов в период с 1827 года до введения института кавказского наместничества в 1845 г., определялась «Учреждением для управления Кавказской областью» 1827 г., и обуславливалась разделением Кавказа на административно-территориальные единицы - округа и области, во главе которых стояли областные и окружные начальники, подчинявшиеся главноуправляющему на Кавказе.
Предпосылками создания кавказского наместничества стали: 1)политика Российской империи, направленная на расширение своих южных территорий; 2)Кавказская война, приведшая к выводу о необходимости реорганизации управления регионом, приведения его в определенную систему. Основным становился принцип централизации управления, сосредоточение его в руках наместника, осуществляющего высшую исполнительную власть в регионе. Централизация власти в одних руках позволила быстро и эффективно решать государственные вопросы.
Правовой статус кавказского наместника в законодательстве Российской империи определялся рядом императорских указов, в соответствии с которыми определялись пределы компетенции и полномочия высшего должностного лица на Кавказе в исполнительно-распорядительной сфере. В целях повышения эффективности управления кавказскому наместнику было предоставлено право издания подзаконных нормативно-правовых актов - циркуляров, постановле-
ний и распоряжений, обязательных для всего управленческого аппарата Кавказа. К основным правам кавказского наместника относились: право назначения и увольнения чиновников, независимо от их ведомственной принадлежности; надзор за деятельностью органов министерств и ведомств на Кавказе; управление государственными имуществами на Кавказе и в Закавказье; контроль над правоохранительными органами и органами правосудия; распоряжение денежными средствами с правом отчетности только императору; руководство хозяйственной деятельностью края.
Структурирование органов управления в системе кавказского наместничества началось в середине 1850-х гг., с утверждения Главного управления, изменившего устройство кавказской администрации. Однако центральное управление, составленное из пяти независимых друг от друга департаментов, страдало отсутствием единства между этими учреждениями. С проведением в регионе великих реформ 1860-х гг. потребовались определенные изменения в структуре кавказского наместничества. Положение от 9 декабря 1867 г., принятое с целью распространения на территорию наместничества однородных со всей империей учреждений, решало задачи централизации управления; изменение структуры управления. Законодательством Российской империи кавказскому наместнику были предоставлены еще более широкие права и полномочия, как по комплектованию штатов наместничества, так и по руководству краем. Высший надзор по управлению Кавказского и Закавказского края с этого времени был сосредоточен в состоящем при наместнике Главном управление.
Система военно-народного управления, созданная в период наместничества А.И. Барятинского, создала условия для снижения конфликтности на территории Кавказа, оказалась наиболее эффективной и жизнеспособной среди разнообразных форм и методов управления, применяемых российским правительством на Кавказе.
Стремление унифицировать управление Кавказом и Закавказьем по общероссийскому образцу привело в 1881 г. к упразднению кавказского наместничества. Основой преобразований в системе управления Кавказом явилось учреждение должности главноначальствующего гражданской частью на Кавказе с весьма ограниченными полномочиями, соответствующими статусу чиновника министерства внутренних дел Российской империи.
Кризис управления привел к необходимости восстановления кавказского наместничества в 1905 г. Структурные преобразования наместничества вносили кардинальные изменения во всю систему управления Кавказским регионом, возвращая наместнику широкую административную самостоятельность. Деятельность нового главы кавказской администрации не исключала, а наоборот, предполагала в целях усиления эффективности управления регионом не только непосредственное руководство со стороны верховной власти, но и тесное сотрудничество, и согласованность действий с центральными органами власти -министерствами и ведомствами.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности применения его конкретных фактических материалов и выводов в дальнейшем совершенствовании системы управления России, а также при подготовке обобщающих трудов по истории государства и права России. Ряд материалов и положений диссертации могут быть использованы при преподавании курса истории государства и права, отдельные положения - при разработке учебных пособий по теории и истории государства и права.
Апробация работы. Диссертация выполнена на кафедре истории и государственного права Северо-Кавказского социального института. Содержащиеся в ней основные историко-правовые положения и выводы отражены в 8 опубликованных работах автора. Частные положения диссертации отражены в материалах 3 научных конференций.
Структура работы соответствует целям и задачам диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Система управления Кавказом до введения института кавказского наместника
Фактическое вхождение территорий Кавказа в состав Российской империи начинается еще с XV-XVI вв. С середины XV века народы Кавказа подверглись нашествию со стороны Османской империи и Крымского ханства. Но попытки крымских ханов и турецких султанов закрепиться в землях черкесов, абазин, кабардинцев и других народов Северного Кавказа встретили ожесточенное сопротивление со стороны последних. Генуэзский автор конца XV в. Георгий Интериано отмечал, что черкесы каждый день бились с татарами, причем «несколько человек гонят перед собой большую татарскую толпу, потому что они [черкесы] поворотливее, храбрее и лучше вооружены и лошади у них лучше»1.
В середине XVI в. Русское правительство совершило ряд крупных походов против Казанского ханства и утвердившегося там ставленника крымских ханов Сафа-Гирея и его сына Утемыш-Гирея. В результате этих походов в 1552 г. было завоевано Казанское ханство. В те же годы Россия овладела всем волжским путем и его конечным пунктом - Астраханью (1556 г.), благодаря чему Русское государство получило выход к Каспийскому морю2. Все это привело к дальнейшему расширению русско-кавказских отношений3. Через астраханских воевод, как и через воевод г.Терки русское правительство смогло вступить в более тесные политические и экономические контакты с населением Северного Кавказа.
В 1567 г. близ устья р. Терек была заложена крепость Терки, что положило начало Терскому воеводству. Однако в 60-е годы XVI века западно-адыгские племена попали в зависимость от Турции и Крыма, из-за чего связи с Русским государством оборвались. Турция стремилась удержать адыгейцев в зависимости, чтобы обеспечить свое господство на северо-восточном берегу Черного моря и особенно на Таманском полуострове, прикрывавшем Азов1. Положение усугублялось бесконечными распрями внутри адыгейских племен и между ними. Другим фактором, обеспечивающим подчиненное положение адыгейцев от Крыма и Турции, было насильственное распространение между ними мусульманства2; хотя еще довольно длительное время у них продолжали сохраняться языческие верования и христианские обряды, которых они придерживались вплоть до XVIII в.
Понимая важность протектората такого сильного соседа, как Россия, в 1588 г. российское подданство добровольно приняли перешедшие р. Терек из Чечни и Ингушетии окочане. С конца XVI в. началось добровольное вхождение в состав России горских обществ Дагестана, часть которых приняла российское подданство уже к 1614 г. , а к 1635 г. все дагестанские общества Кае-пийского побережья были ориентированы на Россию . В 1783 г. акт принятия подданства России был принят карачаевцами.
Во время похода Петра І в Прикаспий были приняты под покровительство равнинные чеченцы, которые до этого находились в зависимости от кумыкских владетелей. К середине XVIII в. русская ориентация основной массы вайнахского населения определилась: чечено-ингушский этнос стал активно включаться в торгово-экономические и культурные связи с Русским государством. Одними из первых установили тесную связь с Россией карабу лаки. В 1762 г. в присутствии официального представителя России союз был оформлен на массовом сходе 22 старшин, представлявших восемь наиболее крупных фамилий1.
В 1770 г. изъявили желание оформить официальное вступление в подданство России ингуши2. А в августе 1810 года комендантом Владикавказского военного укрепления И.Дельпоццо был заключен договор с представителями шести влиятельных ингушских фамилий о принятии ими подданства России3.
Что касается чеченцев, то они фактически находились под покровительством России с января 1771 г., но юридически это не получило никакого оформления. Но уже к концу XVIII - началу XIX века под покровительством России находились вся Ингушетия и часть Чечни4. Об этом также свидетельствуют источники того времени - опубликованные документы Архива внешней политики России: «Постановление, заключенное с чеченцами о вступлении их в подданство России», «Клятвенное обещание чеченских старшин при вступление в подданство России», «Пункты, на которых чеченский народ обязывается быть в верноподданичестве Всероссийской империи» (1807 г.)5. С чеченской стороны документы подписали пятьдесят два старшин и почет -2 ных людей ; с российской стороны присягу в верноподданстве России принял граф И. Гудович.
Ногайцы стали переходить в русское подданство в 70-е годы XVIII в. В 1770 г. представители буджакской и едисанской орд явились к русскому командованию и заявили о своем «отложении» от Турции и переходе на сторону России. Ими было дано обязательство склонить к тому же едичкульскую и джембойлукскую орды. Новый этап в присоединении их к России был связан с заключением в 1774 г. Кючук-Кайнарджийского мирного договора, завершившего русско-турецкую войну 1768-1774 гг. Статья 3 договора провозглашала независимость от Турции народов Правобережья Кубани: «Все татарские народы: крымские, буджакские, кубанские, едисанцы, жамбойлуки и едичкулы без изъятия от обеих империй имеют быть призваны вольными и совершенно независимыми от всякой посторонней власти, но пребывающими под самодержавной властию собственного их хана Чингисского поколения, всем татарским обществом избранного и возведенного» .
Организационно-правовые основы структурирования органов управления в системе кавказского наместничества
Особый почтовый округ, состоящий в подчинении кавказского наместника, включавший почтовые учреждения Кавказского и Закавказского края, подчинялись Управлению почтовой частью (ст.ст. 43-46).
Управление медицинской частью гражданского ведомства в пределах Кавказского и Закавказского края вверялось особому чиновнику медицинского ведомства, со званием Управляющего медицинской частью гражданского ведомства на Кавказе и за Кавказом. Предметы этого управления определялись Медицинским департаментом министерства внутренних дел, «с применением особых узаконений о правах и пределах власти Наместника Кавказского» (ст.48). Кроме того, в этом управлении и сосредотачивалось окончательное рассмотрение «врачебно-ученых и врачебно-судебных дел», в соответствии со ст. 1552 Учреждения Министерств. Так, в частности по «части ученой» в компетенцию управления входило: предварительное рассмотрение местных открытий, «к врачебной науке относящихся»; наставление врачам о лечении свойственных климату общих болезней; цензура издаваемых на Кавказе и в Закавказье медицинских сочинений и публичных объявлений, относящихся к компетенции медицинской полиции и судебной медицине, а также народных лечебников, поваренных, кондитерских и химико-экономических книг; издание наставлений на случай повальных и заразных болезней; издание наставлений против падежа скота; испытание минеральных вод в крае и наставление об их употреблении; рассмотрение уставов учено-врачебных обществ на Кавказе и за Кавказом. По «части судебной»: ревизия, в сомнительных случаях, или по жалобам частных лиц, свидетельств и постановлений губернских врачебных учреждений; проведение «химического испытания разных предметов» при судебных следствиях (ст.48 Положения).
Управление карантинно-таможенной частью вверялось Управляющему карантинно-таможенной частью на Кавказе и за Кавказом, права и обязанно сти которого определялись особым Положением (ст.53), что было связано с пограничным месторасположением региона. Высшее управление карантин-но-таможенной частью принадлежало кавказскому наместнику, который действовал на основании Устава о карантинах2. Структура управления каран-тинно-таможенной части на Кавказе и Закавказье выглядела следующим образом: кавказский наместник —» управляющий карантинно-таможенной частью — начальники карантинно-таможенных округов — директор карантинно-таможенной конторы (поста). Законодатель разделил всю территорию Кавказского и Закавказского края на следующие округа: 1)Бакинский каран-тинно-таможенный округ; 2)Кутаисский карантинно-таможенный округ . Бакинский карантинно-таможенный округ был разделен на три дистанции: Бакинскую, Джебраильскую и Нахичеванскую. Кутаисский округ - на пять дистанций: Александропольскую, Ахалцыкскую, Потийскую, Сухумскую и Новороссийскую.
Кроме карантинно-таможенных постов (и/или контор), месторасположение которых строго определено в законе, в дистанциях Кутаисского и Бакинского округов существовали постоянные и разъездные карантинно-таможенные посты, дислокация которых определялась «по ближайшему усмотрению наместника» (ст.23 Положения о карантинно-таможенной части на Кавказе и за Кавказом). Наместником определялись и месторасположение Тифлисской складочной таможни с подчиненными ей транзитными постами, которые не входили в состав дистанции и находились в непосредственном подчинении управляющего карантинно-таможенной частью.
Кавказский таможенный надзор составляли наблюдательные заставы и карантинно-таможенные посты, места расположения которых («вдоль по реке Тереку и к северу по Каспийскому морю до устья реки Кумы») также определял кавказский наместник (ст.25 Положения).
Законодатель достаточно четко определял функции и компетенцию таможенных постов на Кавказе и в Закавказье, которые создавались для предупреждения незаконного ввоза товаров из Турции, Персии и других сопредельных стран. Могли быть ввезены в Россию только те европейские и колониальные товары, которые были установлены «росписях», прилагаемых ст.2230 Т.VI Свода законов.
Карантинные посты создавались для предотвращения завоза животных и сырья животного происхождения, которые могли стать источником различных паразитарных заболеваний, контроль за этим четко осуществлялся, кроме прочего, Медицинским департаментом министерства внутренних дел Российской империи.
Заведование земско-хозяйственными делам принадлежало Особому о земских повинностях Присутствию, предметы ведения которого были определены в законе следующим образом: 1 рассмотрение и обсуждение смет и раскладок денежных земских повинностей, а также отчетов по произведенным ревизиям; разрешение встречающихся в течении трехлетних расходов земства по краю, для которых не назначено сумм или назначенные оказывались недостаточными; избрание и назначение способов и порядка исправления повинностей, как денежных, так и натуральных; установление, распределении и отправление денежных и натуральных земских повинностей; переложение натуральных земских повинностей в денежные сборы; разрешение «вопросов и сомнений, возникающих из применения к Закавказскому краю общих, относящихся до земских повинностей, законоположений» и т.п.
Военно-народное управление в структуре кавказского наместничества
Первым официальным применением системы военно-народного управления стала изданная князем Барятинским «Особая инструкция для управления горцами», а первым актом, который законодательно закрепил эту систему, явилось «Положение Кавказской Армии » от 1 апреля 1858 г., включавшего в себя особую часть «По управлению народами, не вошедшими в состав гражданского управления»1.
Первые успехи российской администрации относительно чеченского населения в 1852 г. способствовали совершенствованию практики применения системы военно-народного управления на других горских территориях. Сле-дует отметить, что первоначально ее администрация допускала грубые ошибки: было практически уничтожено народное управление, не принимались во внимание народные обычаи и адат, значительно превышалась роль шариата и мусульманского духовенства, что в целом способствовало противостоянию российской власти со стороны местного населения.
Формирование эффективной системы управления горскими народами составляло первоочередную задачу военной и гражданской администраций на Кавказе. Основные цели и преобразования данной системы, а также меры, направленные на улучшения жизни горских племен были изложены в отчете князя А. И. Барятинского за 1857-1859 гг.2. Основная цель органов управления горскими народами состояла: а) в лишении их всех возможностей вести вооруженную борьбу с российской властью, а, соответственно пресечь раз Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. витие мюридизма и б) не нарушая народных традиций и обычаев, приобщить горцев к мирной жизни, которая должна была дать мощный толчок для их политического, социально-экономического, правового и культурного развития.
В целом, программа, предложенная князем А. И. Барятинским, сводилась к следующим основным положениям: а) народный суд и народная полиция возглавлялись представителями от царской администрации (как правило, ее военной части - русскими офицера ми); б) народное право (адат) бралось под охрану государственной властью в лице представителей российской администрации, однако наиболее жестокие его формы планировалось ограничить - ярким примером может служить пра во родовой мести и право всеобщего применения оружия; суду шариата пре доставлялось право разрешения только религиозных вопросов; вводилось словесное судопроизводство; принимались меры по письменному составле нию адатов горских народов, учитывающих изменения в их общественном строе, понятии собственности и интересы российской власти; разрабатыва лось единое уголовное положение для всех горцев; в комплексе эти меры должны были содействовать постепенному вхождению горцев в сферу рос сийских законов; в) создавались благоприятные условия для естественного процесса фор мирования государственности и гражданственности у горских народов Се верного Кавказа; меры по восстановлению в правах представителей высших сословий горцев, которые должны были стать основной социальной базой, являвшейся опорой для российской администрации; предполагалось создание милицейской стражи и местных дружин, состоящих из горцев, которые в ко нечном итоге могли бы постепенно заменить полки донских казаков; г) разрабатывались эффективные экономические меры, направленные на повышение благосостояния горцев: они включали в себя развитие торговли, промышленности, разрешение земельного вопроса, выделение денежных по собий, создание запасов хлеба, разработку системы поощрительных мер для горцев, находящихся на службе российского правительства, в виде наград и пенсий; д) создались условия, направленные на развитие и поддержку нацио нальной культуры горцев, вовлечения их в сферу культурного влияния Рос сии1.
Таким образом, система военно-народного управления, созданная в виде опыта в условиях продолжительных военных действий, пыталась разрешить довольно сложный комплекс задач, затрагивающий различные сферы жизни кавказских горцев: социально-политическую, экономическую и духовную. Главным итогом ее функционирования должно было стать усиление позиций России на Кавказе.
На военно-народные управления возлагались в основном полицейские обязанности. В отчете князя Барятинского за 1857-1859 гг. были изложены основные цели и задачи административного управления горскими народами: 1)судебные и полицейские функции возлагались на представителей царской администрации, в частности, на русских офицеров. Гражданские лица от управления отстранялись; 2)было сохранено применение норм обычного права, но по достаточно ограниченным категориям дел; вводилось словесное судопроизводство; на духовный суд возлагалось решение только тех дел, которые были связаны с религиозными нормами .
Восстановление кавказского наместничества и его деятельность в 1905 1915 гг.
Основные направления деятельности кавказского наместника заключались не только в решении задач военного характера, но и в задаче формирования эффективной системы управления горскими народами, а также торгово-экономической и культурной интеграции Кавказа в состав Российской империи. Это нашло свое отражение в меновой торговле с горцами, получившей свое дальнейшее развитие в период наместничества М.С. Воронцова. А в дальнейшем, с 1851 года, после объявления торговых отношений свободными, в развитии торговых отношений между коренным и русским населением.
К мерам экономического характера можно отнести политику переселения горцев на равнину, где им предоставлялись плодородные земли и даже выплачивались деньги для организации своего хозяйства; строительство новых дорог, укреплений, проведение коммуникаций; производство горных работ для разработки полезных ископаемых и другое.
В идеологической и политической сферах следует отметить политику российской администрации по привлечению горцев на гражданскую и военную службу, и иные меры, направленные на активное сотрудничество российской власти с горцами.
Проводимая наместниками императора политика на Кавказе была довольно эффективной с точки зрения стратегических целей политики государства. Одной из наиболее сильных сторон деятельности наместников является создание ими опоры в лице горской элиты, феодальной знати, поддержание администрацией ее прав и привилегий. Это все явилось важным фактором обеспечения стабильности на Северном Кавказе. Достигалось и единение данной элиты с русской знатью и администрацией наместника.
Наместники стремились учитывать традиции, обычаи, моральные установки населения. Вместе с тем довольно умело насаждали общероссийские порядки и государственно-правовые тенденции. Результаты этой политики многоплановы. В правовой сфере это выразилось в том, что было произведено ограничение сфер применения шариата и расширение практики обычного права (адата), происходило параллельное внедрение российской судебной системы. В политической области обеспечено довольно эффективное противодействие феодальной оппозиции панисламской ориентации.
Была произведена перекройка административных границ, искусственно разорвавших исторически сложившиеся этнические и религиозные общности местного горского населения. Руководство огромным регионом стало возможным благодаря созданию сильного и гибкого аппарата управления, непосредственно подчиненного наместнику и изменяемого им применительно к обстановке в регионе и конкретным задачам. В основе административно-территориальных преобразований, проводимых для более полной интеграции региона в состав Российской империи, лежал губернский принцип.
Централизация власти в одних руках позволила быстро и эффективно решать государственные вопросы. Подчинение и ответственность лишь перед высшим лицом государства давали возможность оперативно, не оглядываясь на министерства и ведомства, принимать решения, что позволяло успешно проводить стратегическую линию политики Российского государства.
Система военно-народного управления, созданная в период наместничества А.И. Барятинского, создала условия для снижения конфликтности на территории Кавказа, оказалась наиболее эффективной и жизнеспособной среди разнообразных форм и методов управления, применяемых российским правительством на Кавказе. Это был своеобразный политический компромисс, предложенный российской властью коренному населению, и сумевший обеспечить благоприятные условия для вовлечения горцев в политико 173 правовое пространство Российской империи. Данной системе была присуща простота административного строя в формах, доступных пониманию туземного населения, с привлечением к участию, как низшей администрации, так и в суде решающего дела по обычаю местного, отчасти выборного элемента, но при главенстве и контроле российских чиновников.
Эта специфическая форма управления северокавказскими территориями была вызвана как своеобразным общественным строем горцев, характеризующимся сложными и запутанными сословно поземельными отношениями, так и их правовой системой, основанной на действии адата (что противоречило законам Российской империи) и шариата (что оказывало огромное влияние на жизнь горских обществ).
Стремление унифицировать управление Кавказом и Закавказьем по общероссийскому образцу привело в 1881 г. к упразднению кавказского наместничества. Основой преобразований в системе управления Кавказом явилось учреждение должности Главноначальствующего гражданской частью на Кавказе с весьма ограниченными полномочиями, соответствующими статусу чиновника министерства внутренних дел Российской империи.
Кризис управления привел к необходимости восстановления кавказского наместничества в 1905 г. Структурные преобразования наместничества вносили кардинальные изменения во всю систему управления Кавказским регионом, возвращая наместнику широкую административную самостоятельность. Деятельность нового главы кавказской администрации не исключала, а наоборот, предполагала в целях усиления эффективности управления регионом не только непосредственное руководство со стороны верховной власти, но и тесное сотрудничество, и согласованность действий с центральными органами власти - министерствами и ведомствами.
