Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена ведущей позицией, которую занимает парламент в системе государственной власти современных государств. В Российской Федерации Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отмечает, что эффективность развития законодательства, а так же парламентаризма в целом и других институтов демократии в нашей стране зависит, в том числе от того, насколько конструктивным и качественным будет взаимодействие всех ветвей государственной власти, и в частности взаимодействия двух важнейших политических институтов - Президента и Парламента'.
Система нормативно-правовых актов, обеспечивающих качество парламентской деятельности, находится в процессе развития и совершенствования. Об этом свидетельствуют неоднократные попытки принять федеральные законы, регулирующие работу парламента, что, в свою очередь, говорит о существовании ряда процедурных моментов, нуждающихся в поддержке со стороны законодательства, о наличии пробелов в законодательной системе, регулирующей процесс принятия законов. В этих условиях обращение к альтернативным источникам регулирования парламентской деятельности представляется наиболее оптимальным и своевременным. Тем более, что практическая работа парламента подтверждает факт существования обычая, как источника регулирования парламентской деятельности. Но его теоретическое изучение не получило широкого распространения вследствие недостатка интереса к данной проблематике со стороны научного сообщества. Именно поэтому изучение парламентских обычаев на современном этапе развития и совершенствования парламентской работы является актуальным и своевременным. Оно позволит обеспечить работу парламента как в практическом, так и в теоретическом аспекте, расширить и дополнить систему источников нормативно-правового обеспечения парламентской деятельности.
Официальный сайт Президента Российской Федерации ДА. Медведева / Встреча с руководством палат Федерального Собрания 17 января 2011 года, Московская обдасть Горки URL-
1іІІр://президент.рф/%О0/оВ2%О1«Ь8В%О1%81%О1%82%О1%83%О0%ВГ%І>0%ВВ%О0%В5%О0%Во' %DO%B8%D1%8F/J0087
4 Обычаи являются неотъемлемым элементом правосознания, правовой культуры и правового пространства в целом, они органически дополняют позитивное право, не становясь ему в противовес.
В парламенте как законы, так и обычаи являются источниками нормативно-правового регулирования парламентской деятельности. В различных странах влияние обычая на парламентский процесс различно. Однако в любой стране не трудно найти примеры применения обычных норм в процессе законодательной деятельности. Ряд таких примеров рассмотрен в данной работе.
Степень научной разработанности темы. Правовой обычай как источник права является предметом не одного научного исследования, но с позиции парламентского права, как источник нормативно-правового регулирования парламентской деятельности правовой обычай не был исследован надлежащим образом.
В дореволюционной России вопросами обычая как источника права занимались такие выдающиеся ученые, как И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Я.М. Магазинер, Д.И. Мейер, СВ. Пахман, Л.И. Петражицкий, Г.Ф. Шершеневич и другие.
Среди отечественных авторов, занимавшихся проблемами источников государственного права, можно выделить С.А. Голунского, О.С.Иоффе, С.Ф. Кечекьяна, О.Е. Кутафина, Н.Н. Разумовича, М.С. Строговича, Б.Н. Топорнина, А.Ф. Шебанова.
Вопросы источников парламентского права затронуты в работах таких авторов, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А.Белкин, О.Н.Булаков, А.В. Выстропова, И.В. Гранкин, С.А. Карапетян, Д.А. Керимов, А.И. Ковлер, А.П. Любимов, А.Х Саидов, А.Л. Сивков, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева.
Источники конституционного права зарубежных стран являются предметом исследования таких авторов, как М.В. Баглай, Д.А. Керимов, А.А. Мишин, Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин, В.М. Шаповал.
Обычай как источник современного российского права исследован в работах Ю.Г. Арзамасова, СВ. Бошно, Н.И. Кочетыговой, И.Б. Ломакиной, О.В. Маловой, М.Н. Марченко, И.Н. Мироновой, A.M. Сагидова и других. Парламентскому праву и его источникам посвящены работы ряда зарубежных авторов таких, как А. Адонис, Д. Битам (David Beetham), Ричард А. Бакер (Richard A. Baker), Р. Блекберн, Р. Давид, Жоффе-Спинози К., Э. Мэй, М. Ориу, В. Рейнхард, Генри М. Роберт и других.
Теоретической основой диссертационного исследования являются
основные фундаментальные положения, выработанные юридической
наукой и отраженные в трудах ученых по общей теории права и
государства, конституционному праву Российской Федерации:
С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильва,
А.Б. Венгерова, Б.П. Елисеева, В.В. Еремяна, А.Д. Керимова,
Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, СИ. Носова, Б.А. Страшуна, Ю.А.Тихомирова, В.Н Хропанкжа, В.Е. Чиркина, А.И. Экимова, И.С. Яценко и других.
Объектом диссертационного исследования являются
общественные отношения, связанные с легитимацией и использованием в законодательных (представительных) органах государственной власти парламентского обычая, как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности.
Предмет исследования составляют нормы права,
объективированные в таком источнике парламентского права как обычай и регулирующие отношения, связанные с осуществлением парламентом своих функций, посредством реализации предоставленных ему полномочий.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании места и роли обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах.
Для достижения поставленной цели автор ставит следующие задачи:
- установление понятия, сущности и основных форм парламентской
деятельности;
- определение понятия, признаков парламентского обычая и его
видов;
исследование места и роли правового обычая в системе нормативно-правового регулирования организации и деятельности парламента в современных государствах;
анализ конституционно-правовых особенностей становления обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности;
- изучение парламентских обычаев устройства и организации
парламентов современных демократических государств;
исследование парламентских обычаев в основных и сопутствующих формах парламентской деятельности в современных демократических государствах;
- выявление тенденций развития парламентских обычаев на
современном этапе.
Методологической основой диссертационного исследования являются наряду с общетеоретическими методами (анализ, синтез), частнонаучные и иные специальные методы исследования, включая методы конкретно-исторического и формально-юридического анализа.
При исследовании парламентских обычаев существующих в российском парламенте, а также в парламентах зарубежных государств основным используемым методом стал сравнительно-правовой подход к изучаемым объектам. С помощью исторического метода были выявлены особенности становления обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности.
Указанные методы позволили провести комплексное изучение парламентских обычаев и выявить тенденции их развития на современном этапе деятельности парламентов современных демократических государств.
Нормативная и источниковедческая база диссертационного исследования состоит из: общепринятых принципов и норм международного права, Конституции Российской Федерации 1993 года, конституций ее субъектов, федеральных конституционных и федеральных законов, иных законов, регулирующих отношения в сфере парламентской деятельности.
Были изучены Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, стенограммы и протоколы пленарных заседаний палат Федерального Собрания Российской Федерации.
В работе так же использованы регламенты парламентов субъектов Российской Федерации (в частности Регламент Белгородской областной Думы, Регламент Хабаровской областной Думы, Регламент Новгородской областной Думы, Регламент Государственного Совета Республики Татарстан), законы, регулирующие деятельность региональных парламентов (например, Закон Республики Калмыкия «О народном Хурале
7 (парламенте) Республики Калмыкия», Закон «О народном Хурале Республики Бурятия»), а так же ряд иных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих работу высшего органа законодательной (представительной) власти субъектов (таких, как Положение о комиссии Государственной Думы Астраханской области по Регламенту и депутатской этике, Положение о комитете Законодательного Собрания Республики Карелия) и другие.
Автором были исследованы конституции ряда зарубежных государств таких, как Франция, Германия, США и иных, а так же регламенты палат парламентов этих государств, стенограммы и протоколы их пленарных заседаний. Изучен Регламент Европейского парламента и протоколы пленарных заседаний Европейского парламента.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в проведении комплексного конституционно-правового исследования парламентского обычая как источника нормативно-правового регулирования парламентской деятельности, понимаемого как неписаное правило поведения субъектов парламентской деятельности, согласно которому осуществляется внутреннее устройство и организация парламента, а также реализация членами парламента и работниками аппарата парламента своих прав и обязанностей, связанных с осуществлением органом законодательной (представительной) власти своих функций. Научная новизна заключается также в выявлении основных признаков парламентского обычая, отличающих его от иных источников права, а также от иных обычаев, определении его места и роли в системе источников нормативно-правового регулирования парламентской деятельности, а также тенденций его дальнейшего развития в современных условиях функционирования парламента как законодательного (представительного) органа государственной власти.
На защиту выносятся следующие выводы н положения, содержащие элементы научной новизны:
Диссертант, понимая под парламентской деятельностью осуществление высшим законодательным (представительным) органом государственной власти своих функций посредством реализации предоставленных ему полномочий, считает, что обычай является источником ее регулирования.
На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих парламентскую деятельность, а также парламентской практики диссертант
8 приходит к выводу, что парламентский обычай представляет собой неписаное правило поведения многократного применения, адресованное субъектам парламентской деятельности, регулирующее общественные отношения, связанные с осуществлением органом законодательной власти своих функций посредством реализации предоставленных ему полномочий в целях их упорядочения и восполнения пробелов в системе источников нормативно-правового регулирования парламентской деятельности.
Согласно парламентским обычаям осуществляется внутреннее устройство и организация парламента, а так же реализация членами парламента и работниками аппарата парламента своих прав и обязанностей, связанных с осуществлением органом законодательной (представительной) власти своих функций.
Правовой парламентский обычай в системе нормативно-правового регулирования организации и деятельности парламента встречается во всех парламентах современных государств. Он играет вспомогательную роль в системе источников нормативно-правового регулирования парламентской деятельности как в отношении внутреннего устройства и организации парламента, так и в осуществлении парламентом своих функций и полномочий.
- К признакам парламентского обычая, отличающим его от иных обычаев, относятся такие признаки как:
- объект регулирования (парламентские обычаи регулируют
общественные отношения, связанные с осуществлением органом
законодательной (представительной) власти своих функций);
- субъекты применения (субъектами применения парламентских
обычаев являются члены парламента, работники аппарата
парламента, а так же иные участники парламентской
деятельности, в том числе эксперты, разработчики
законопроектов, лоббисты, участники парламентских слушаний и
другие);
- место формирования (парламентские обычаи возникают и
формируются в сфере парламентской деятельности и связаны с
осуществлением парламентом своих функций посредством
реализации предоставленных ему полномочий).
К признакам парламентского обычая, отличающим его от иных источников парламентского права, относятся такие признаки как:
неписаный характер (парламентские обычаи, как правило, не имеют письменного закрепления);
неопределенность момента возникновения (не представляется возможным установить точную дату возникновения парламентского обычая);
парламентский обычай создается стихийно (факт возникновения парламентского обычая не представляет собой преднамеренного, заранее определенного действия);
использование и охрана парламентского обычая происходит в силу привычки, установки психики и сознания субъектов парламентской деятельности на совершение определенных необходимых действий, сопровождается социальным давлением, ожиданием использования обычая со стороны окружающих;
длительность или частота применения (парламентский обычай может существовать гораздо более длительный период времени, чем любой нормативно-правовой акт).
Специфика парламентской деятельности предполагает определенный инструментарий легитимации обычаев:
совершение конклюдентных действий субъектами парламентской деятельности;
включение в текст нормативного правового акта, регулирующего парламентскую деятельность, отсылки к парламентскому обычаю, как к регулятору отношений в сфере парламентской деятельности. При этом может осуществляться как общая отсылка к обычаю, так и отсылка к конкретному обычаю, регулирующему данный вид правоотношений. - Исследование и анализ парламентских обычаев позволяет произвести их классификацию по предмету правового регулирования:
а) обычаи, регулирующие отношения, связанные с осуществлением субъектами парламентской деятельности своих функций в различных формах парламентской деятельности: -обычаи в основных формах парламентской деятельности (пленарные заседания, заседания комитетов и комиссий);
- обычаи в сопутствующих формах парламентской деятельности
(правительственный час, парламентские расследования,
депутатский запрос и другие).
10 Правовые парламентские обычаи в различных формах парламентской деятельности чаще всего регулируют отношения, связанные с осуществлением парламентом законодательной функции, как наиболее многогранной по количеству процедурных правил. Парламентские обычаи регулируют также ряд вопросов, касающихся положения парламентария по отношению к иным членам парламента, формирования и состава комитетов и комиссий парламента, голосования, кадровых вопросов, вопросов, связанных с осуществлением парламентом функции международного сотрудничества, ратификации международных соглашений и других.
б) обычаи, регулирующие устройство и внутреннюю организацию парламента. Парламентские обычаи внутренней организации и устройства парламента регулируют такие вопросы, как внешний облик парламентского здания, его внутреннее устройство, наименование должностных лиц парламента, порядок открытия сессий парламента и ряд других.
Парламентские обычаи условно можно также разделить на сложившиеся (возникшие давно и применяющиеся в настоящий период) и формирующиеся, собственные (применяющиеся в парламенте только одного конкретного государства, например, обычай парламента США, согласно которому традиционным парламентским блюдом считается гороховый суп) и заимствованные (обычаи, которые один парламент перенял у другого), позитивные (способствующие развитию конструктивных отношений внутри парламента, например, торжественное открытие и закрытие парламентских сессий, фотографирование по окончании сессий парламента, награждение памятными знаками, принятие присяги, торжественные обещания членов парламента, создание различных парламентских клубов и объединений и другие), и негативные (способствующие формированию неблагоприятной обстановки внутри самого парламента, а также создающие негативное мнение в глазах населения страны, например, отказ от голосования, некорректные действия в отношении своих коллег, употребление ненормативной лексики и другие).
- В современных условиях функционирования парламента как института законодательной (представительной) власти большинства демократических государств можно выделить ряд характерных тенденций:
- в развитии системы источников парламентского права
наблюдается тенденция включения норм, содержащихся в
обычае, в регламенты палат парламента или иной нормативный
правовой акт, регулирующий деятельность парламента. При этом,
однако, происходит утрата его основных свойств таких, как
неписаный характер, соблюдение в силу внутреннего убеждения
индивидов. Поэтому вместе с внесением обычая в текст
нормативного правового акта он перестает считаться правовым
парламентским обычаем, а становится нормой правового акта, о
которой можно сказать, что данная правовая норма выросла из
нормы, содержащейся изначально в правовом парламентском
обычае;
- государства с непродолжительной историей существования
органов законодательного (представительного) характера строят
источниковедческую базу регулирования своей деятельности на
основе заимствованных из других парламентов парламентских
обычаев. Так, например, деятельность Европейского парламента
строится на основе норм, регулирующих деятельность
парламентов стран-членов Европейского союза, которые имеют
как писаный характер и закреплены в регламенте
Европарламенга, так и неписанный характер (парламентские
обычаи);
- среди субъектов парламентской деятельности, которым
адресованы парламентские обычаи, основным собирателем и
хранителем парламентских обычаев выступают работники
аппаратов палат парламента, поскольку их деятельность, как
правило, не связана с определенным созывом или со сроком
полномочий парламентариев. Их усилия направлены на
достижение слаженной и упорядоченной работы парламента в
целом и каждого члена парламента в отдельности. Обладая
достаточными знаниями и опытом парламентской работы, они
становятся тем самым звеном, которое накапливает и передает от
созыва к созыву обычаи парламентского производства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что результаты и выводы, сделанные по итогам работы, могут быть использованы в практической деятельности
12 Федерального Собраїшя Российской Федерации - парламента Российской Федерации, парламентов субъектов Российской Федерации.
Выводы, сделанные по итогам настоящей работы, могут быть полезны при проведении научно-исследовательской деятельности, связанной с изучением работы парламента и развитием парламентаризма.
Полученные в ходе диссертационного исследования теоретические положения могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Парламентское право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Результаты и выводы, сделанные по итогам диссертационного исследования, отражены в публикациях автора.
Основные положения диссертационного исследования легли в основу выступления автора на ежегодной всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики» (Москва, 2007), VIII ежегодной международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Москва, 2007), X ежегодной научно-практической конференции «Проблемы ответственности в современном праве» (Москва, 2009), XI ежегодной научно-практической конференции «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (Москва, 2010).
Ряд положений диссертационного исследования был использован при подготовке к проведению заседаний Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.
Структура работы обусловлена целью диссертационного исследования и направлена на решение поставленных задач. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
